Sentenza n. 18/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 13 aprile

1988, n. 117 ("Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle

funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati"), nella

parte in cui disciplina la responsabilità civile dei magistrati,

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 29 aprile 1988 dal Tribunale di Roma nel

procedimento civile vertente tra Maté Manlio e la Banca Nazionale

del Lavoro, iscritta al n. 270 del registro ordinanze 1988 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima

serie speciale dell'anno 1988;

2) ordinanza emessa il 4 maggio 1988 dal Tribunale di Roma nel

procedimento civile vertente tra Marconi Francesco e l'I.A.C.P. della

provincia di Roma, iscritta al n. 326 del registro ordinanze 1988 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 30, prima

serie speciale dell'anno 1988;

3) ordinanza emessa il 10 maggio 1988 dal Tribunale di Biella

nel procedimento civile vertente tra Machetti Mara e Cagnacci

Massimo, iscritta al n. 327 del registro ordinanze 1988 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 30, prima serie speciale

dell'anno 1988;

4) ordinanza emessa il 2 maggio 1988 dal Tribunale di Catanzaro

nel procedimento civile vertente tra Rotundo Lorenzo e Senese

Bentito, iscritta al n. 350 del registro ordinanze 1988 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 31, prima serie speciale

dell'anno 1988;

5) ordinanza emessa il 2 maggio 1988 dal Pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra Consorzio tenuta di Decima e Tordi

Edmondo, iscritta al n. 358 del registro ordinanze 1988 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 31, prima serie speciale

dell'anno 1988;

6) ordinanza emessa il 26 aprile 1988 dalla Corte d'Appello di

Trieste nel procedimento penale a carico di Polojaz Danilo, iscritta

al n. 382 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale dell'anno

1988;

7) ordinanza emessa il 2 maggio 1988 dal Tribunale di Bari -

Sezione specializzata Tossicodipendenze - nei confronti di Ambruoso

Nazario, iscritta al n. 396 del registro ordinanze 1988 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie speciale

dell'anno 1988;

8) ordinanza emessa il 28 aprile 1988 dalla Commissione

tributaria di primo grado di Ravenna sul ricorso proposto da Vincenzi

Umberto contro l'Ufficio IVA di Ravenna, iscritta al n. 422 del

registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 39, prima serie speciale dell'anno 1988;

9) ordinanza emessa il 3 maggio 1988 dalla Commissione tributaria

di primo grado di Roma sul ricorso proposto dall'Associazione della

Stampa romana contro il Secondo Ufficio distrettuale delle imposte

dirette di Roma iscritta al n. 448 del registro ordinanze 1988 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima

serie speciale dell'anno 1988;

10) ordinanza emessa il 12 maggio 1988 dal Tribunale

amministrativo regionale per la Sicilia - Sezione di Catania sul

ricorso proposto da Coco Giuseppe, iscritta al n. 460 del registro

ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 40, prima serie speciale dell'anno 1988;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 1988 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente

del Consiglio dei Ministri;

RITENUTO IN FATTO

1. - Il Tribunale di Roma, con ordinanza 29 aprile 1988 (R.O. n.

270 del 1988) ha sollevato questione di legittimità costituzionale,

in riferimento agli artt. 3, 97, 101 e 104 della Costituzione,

dell'art. 131, ultimo comma, c.p.c., aggiunto dall'art. 16, secondo

comma, della l. 13 aprile 1988, n. 117.

La rilevanza della questione è motivata in relazione al fatto che

nel procedimento a quo, in sede di deliberazione, doveva farsi

applicazione - con la redazione del processo verbale del

provvedimento collegiale - della norma impugnata.

Il giudice a quo afferma, in relazione alla dedotta violazione

degli artt. 101 e 104 della Costituzione, che la compilazione del

processo verbale dei provvedimenti collegiali, correlata alla

possibilità della divulgazione delle posizioni assunte dai giudici

in sede di deliberazione, ove il verbale sia acquisito nel giudizio

di rivalsa, si pone in contrasto con il principio della segretezza

della camera di consiglio stabilito all'art. 276, primo comma, c.p.c.

Detto principio avrebbe "valenza costituzionale", in quanto

"funzionale all'indipendenza dell'attività giurisdizionale (art.

104, primo comma, della Costituzione) ed alla soggezione del giudice

soltanto alla legge (art. 101, secondo comma, della Costituzione).

Infatti, soltanto attraverso l'impersonalità della deliberazione,

garantita dalla segretezza, ciascun componente del collegio sarebbe

sottratto a condizionamenti.

Argomento contrario a tali affermazioni non potrebbe trarsi

dall'istituto della dissenting opinion, tipico della tradizione

inglese, poiché l'espressione della dissenting opinion costituisce

una facoltà del giudice dissenziente e può ben riguardare solo le

ragioni della decisione e non anche il contenuto dispositivo del

provvedimento. Inoltre, essa mira a tutelarne l'immagine esterna.

Non vi sarebbe, inoltre, alcuna uniformità concettuale fra tale

istituto e quello regolato dall'art. 16 della l. n. 117 del 1988, che

prevede l'obbligo di dare atto del dissenso, e non già la mera

facoltà del dissenziente di esternarlo.

Nell'ordinanza di rimessione si sottolinea che nel verbale va

annotata l'unanimità o il dissenso su ogni questione. Il che implica

incertezze sulla riferibilità ai singoli componenti del decisum

finale.

L'unico risultato certo fra "tante incertezze e tante inutili

rivelazioni" sarebbe "che i voti di ciascuno saranno stati dati in un

contesto nel quale l'espressione di una o di un'altra opinione

potrebbe essere stata indotta da considerazioni diverse o ulteriori

rispetto a quelle che il giudice in sola scienza e coscienza avrebbe

valutato davvero determinanti. Il che è l'esatto contrario degli

scopi con la garanzia d'indipendenza perseguiti".

In relazione alla dedotta violazione dell'art. 97 della

Costituzione l'ordinanza rileva che la norma impugnata inciderebbe

negativamente anche sul buon andamento dell'amministrazione della

giustizia. Infatti, da un lato la deliberazione collegiale è spesso

il frutto di "mediazioni" tra difformi valutazioni in fatto e di

diverse opinioni in diritto che non possono essere ostacolate senza

compromettere la buona amministrazione della giustizia. D'altro lato,

la rapidità della decisione, non è agevolata dall'esame analitico

di tutti i fascicoli delle cause poste in deliberazione da parte di

ciascun membro del collegio, come la possibile responsabilità per

colpa da affermazione di fatto inesistente o da negazione di fatto

esistente ex actis (art. 2, terzo comma, lettere b e c, l. cit.)

richiederebbe.

Irragionevole è poi, avere imposto la verbalizzazione anche per

il caso di unanimità della decisione e non avere invece rimesso alla

facoltà del dissenziente di far constare il suo dissenso (soluzione

questa che, peraltro, secondo il giudice a quo, anche se più congrua

di quella prescelta, contrasterrebbe anch'essa con gli artt. 101 e

104 della Costituzione).

Nel prospettare l'illegittimità costituzionale della norma

impugnata, il giudice a quo rileva, infine, che un'eventuale

declaratoria d'illegittimità costituzionale di essa, comporterebbe

l'impossibilità di provare, ignorandosi la posizione assunta da

ciascun giudice in camera di consiglio, la responsabilità dei

singoli membri del collegio. Potendo ciò comportare un deteriore

trattamento, in materia di responsabilità, per il giudice

monocratico, questa Corte potrebbe trarne le necessarie conseguenze

ex art. 27 della l. 11 marzo 1953, n. 87, ove non ritenesse

giustificabile tale diverso trattamento.

2. - Davanti a questa Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri chiedendo che la questione sia dichiarata non

fondata.

Nelle note depositate si premette che la estensione della nuova

disciplina in tema di responsabilità agli organi giudiziari

collegiali, è necessaria per garantire la parità di trattamento con

gli organi giurisdizionali monocratici e che la conseguente

disciplina della verbalizzazione dei provvedimenti giurisdizionali

collegiali, è a sua volta necessaria per assicurare, in ossequio al

precetto dell'art. 28 della Costituzione, la natura personale e

diretta della responsabilità dei giudici, evitando di configurare

una forma di responsabilità oggettiva.

Quanto ai singoli profili d'incostituzionalità, si osserva che la

singolarità della funzione giurisdizionale, la natura dei

provvedimenti giudiziali, la stessa posizione super partes del

magistrato giustificano una normativa differenziata, per i

magistrati, in tema di responsabilità, rispetto a quella degli altri

dipendenti dello Stato.

Inoltre, l'obbligo di verbalizzare non costituirebbe un ostacolo

alla funzionalità dell'organo collegiale, imponendo ai singoli

membri del collegio l'esame analitico di tutti i fascicoli di causa,

"trattandosi di decisione personale di ciascun giudice, da adottarsi

in relazione al grado del rapporto di fiducia intercorrente con il

relatore".

Quanto al valore costituzionale del principio della segretezza

delle deliberazioni degli organi giurisdizionali, nelle note

depositate se ne contesta il fondamento, ricordando l'esistenza di

giudici monocratici - non per questo ritenuti privi d'imparzialità e

indipendenza - e l'espressa previsione dell'art. 118 disp. att.

c.p.c.

3. - Questioni analoghe sono state sollevate con ordinanze 4

maggio 1988 del Tribunale di Roma (R.O. n. 326 del 1988); 2 maggio

1988 del Tribunale di Catanzaro (R.O. n. 350 del 1988); 3 maggio 1988

della Commissione tributaria di primo grado di Roma (R.O. n. 448 del

1988).

In tutte tali ordinanze si sottolinea la connessione tra

segretezza della deliberazione in camera di consiglio, indipendenza e

imparzialità del giudice.

Nell'ordinanza del Tribunale di Catanzaro si evidenzia anche che

il legislatore ha riconosciuto piena tutela al segreto professionale

(art. 351 c.p.p.), con la conseguente irrazionalità della disciplina

disposta dalla legge impugnata riguardo al trattamento normativo

riservato al segreto della camera di consiglio.

Nei giudizi così promossi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri chiedendo che le questioni siano dichiarate

non fondate per le ragioni già esposte nel giudizio promosso con

l'ordinanza 19 aprile 1988 del Tribunale di Roma.

4. - Questione in parte analoga è stata sollevata anche, nel

corso di un procedimento penale, dalla Corte d'Appello di Trieste,

con ordinanza 26 aprile 1988 (R.O. n. 382 del 1988).

Con tale ordinanza è stata sollevata, in riferimento agli artt. 3

e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 16, primo comma, già citato, della l. 13 aprile 1988, n.

117.

Si afferma nell'impugnativa, in relazione al profilo attinente

all'art. 97 della Costituzione, che gli adempimenti connessi a tale

norma comportebbero uno "spreco di attività", rallentando

l'amministrazine della giustizia e così turbandone il buon

andamento.

La norma sarebbe anche irrazionale e concreterebbe un eccesso di

potere del legislatore perché solo nelle ipotesi di provvedimento

concernente la libertà provvisoria senza motivazione - e non anche

nelle altre ipotesi previste dall'art. 2 della l. n. 117 del 1988 -

potrebbe ragionevolmente ravvisarsi il dissenso di un componente del

Collegio rispetto alla maggioranza.

5. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o

comunque infondata.

La disciplina della verbalizzazione dei provvedimenti

giurisdizionali collegiali posta dall'art. 16 della l. n. 117 del

1988, risponderebbe all'esigenza di rendere applicabile, in ossequio

al principio di eguaglianza, anche agli organi giurisdizionali

collegiali la nuova disciplina sulla responsabilità civile dei

magistrati e ad assicurare, in ossequio al precetto dell'art. 28

della Costituzione, la natura personale e diretta della

responsabilità dei giudici componenti il collegio. In relazione a

tale esigenza la scelta operata dal legislatore non sarebbe

sindacabile e del tutto oscure sarebbero le obbiezioni

d'irrazionalità mosse con l'ordinanza di rimessione.

6. - Il Tribunale di Biella, con ordinanza 10 maggio 1988 (R.O. n.

327 del 1988), ha sollevato, a sua volta, questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 28 della Costituzione,

degli artt. 1, comma secondo, 2 e 16 della l. 13 aprile 1988, n. 117,

nonché dell'art. 131 c.p.c., come modificato da detto art. 16.

Nell'ordinanza si rileva che, nell'ordinamento processuale civile,

la figura del relatore ha una funzione particolare in relazione alla

formazione della volontà del collegio. Egli riferisce agli altri

componenti sui fatti di causa e le questioni da decidere (art. 275

c.p.c.), assolvendo ad un compito essenziale ai fini del

funzionamento della giurisdizione.

Sarebbero, dunque, irrazionali le norme impugnate, in quanto non

prevedono un differente grado di responsabilità, all'interno

dell'organo collegiale, fra il relatore e gli altri membri non

relatori.

Ne deriverebbe la violazione dell'art. 3 della Costituzione,

perché non è differenziata la responsabilità dei membri del

collegio, con riguardo alla particolare loro posizione. Sarebbe,

inoltre, violato l'art. 28 della Costituzione in quanto esso non

consente la previsione di una responsabilità per fatto altrui.

Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, eccependo in via pregiudiziale l'inammissibilità della

questione per difetto di rilevanza, vertendo su norme che non

formavano oggetto di applicazione nel giudizio a quo. In via

subordinata ha dedotto l'infondatezza della questione, non ostando

l'art. 28 della Costituzione, alla responsabilità prevista dalle

norme impugnate per i magistrati e non essendo fondata la tesi

secondo la quale i membri dei collegi giudicanti non sarebbero tenuti

a controllare, consultando anche i fascicoli delle cause delle quali

non siano relatori, i fatti e le risultanze processuali.

7. - Con ordinanza 2 maggio 1988 (R.O. n. 358 del 1988), nel corso

di un procedimento civile pendente dinanzi ad un pretore onorario di

Roma, è stata sollevata questione di legittimità costituzionale, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, dell'art. 7, terzo comma,

della l. 13 aprile 1988, n. 117, nella parte in cui prevede la

responsabilità dei pretori onorari non solo per dolo, come per i

conciliatori ed i giudici popolari, ma anche per la colpa di cui

all'art. 2, terzo comma, lett. b) e c) della l. n. 117 del 1988.

Secondo il giudice a quo tale differenza di trattamento non

troverebbe alcuna giustificazione.

Nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri chiedendo che la questione sia dichiarata

inammissibile per difetto di rilevanza, perché essa non attiene né

ad una norma che deve essere applicata nel giudizio, né a norme che

ne regolano lo svolgimento.

Nel merito, si afferma che la questione è manifestamente

infondata, giacché la diversa disciplina dettata per il pretore

onorario troverebbe razionale fondamento nella sua qualifica

professionale e nella specifica formazione tecnica, per le quali egli

ragionevolmente sarebbe esposto a responsabilità anche per

violazione di legge.

8. - Con altra ordinanza, emessa il 2 maggio 1988 (R.O. n. 396 del

1988), il Tribunale di Bari - sezione specializzata per le

tossicodipendenze, composta dal presidente, un giudice e due esperti

- ha sollevato, in riferimento agli artt. 101, 104, 107 e 108 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 7,

comma terzo, della l. 13 aprile 1988, n. 117, nella parte in cui

limita la responsabilità dei cittadini estranei alla magistratura

che concorrono a formare o formano organi giudiziari collegiali ai

soli casi di dolo e colpa gravi di cui all'art. 2, comma terzo, lett.

b ) e c), con esclusione della "grave violazione di legge determinata

da negligenza inescusabile".

Secondo il giudice a quo la norma impugnata violerebbe gli artt.

101, 104 e 108 della Costituzione, implicando una disparità tra i

componenti del collegio in ordine all'obbligo di osservare la legge e

consentendo, assurdamente, "che i componenti c.d. laici possano, a

differenza degli altri, violare la legge senza conseguenze

personali", così alterandosi l'equilibrio interno del Collegio

giudicante.

Essa violerebbe anche l'art. 107, comma terzo, della Costituzione

- a norma del quale i magistrati si distinguono soltanto per le

funzioni esercitate - implicando una distinzione in rapporto alla

diligenza e perizia alle quali i componenti del collegio sono tenuti.

Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata

inammissibile per difetto di rilevanza riguardando norme non

applicabili nel giudizio a quo.

Ha dedotto, comunque, nel merito, l'infondatezza della questione.

In proposito, nelle note depositate, l'Avvocatura generale dello

Stato osserva che la ratio dell'esclusione della responsabilità dei

giudici laici per grave violazione di legge, è da ricercarsi sia

nella loro particolare esperienza professionale, diversa da quella

specifica nelle materie giuridiche propria dei giudici togati, sia

nel diverso apporto ad essi richiesto in relazione alla decisione.

9. - La Commissione tributaria di primo grado di Ravenna, con

ordinanza 28 aprile 1988 (R.O. n. 422 del 1988) - emessa nel corso di

un giudizio promosso da un contribuente avverso l'Ufficio IVA di

Ravenna - a sua volta ha sollevato questioni di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24 e 25 della

Costituzione, nonché all'intero titolo quarto della Costituzione,

degli artt. 1, 7, terzo comma e 8, quarto comma, della l. 13 aprile

1988, n. 117.

Sulla rilevanza, nell'ordinanza di rimessione si afferma che le

questioni attengono alla costituzione del giudice e che essa sussiste

in quanto, ove le norme impugnate fossero illegittime, la decisione

della Commissione tributaria sarebbe nulla.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo premette

che la normativa della l. n. 117 del 1988 si applica anche alle

Commissioni tributarie. Mette quindi in evidenza alcune

irrazionalità che deriverebbero dal diverso regime di

responsabilità al quale sarebbero sottoposti i membri delle

commissioni tributarie, a seconda che siano magistrati o "membri

laici". Questi ultimi infatti, a differenza dei primi, rispondono

solo in caso di dolo e nelle ipotesi di colpa grave previsti

dall'art. 2, comma terzo, lett. b) e c) della l. n. 117 del 1988, con

esclusione dell'ipotesi della "grave violazione di legge determinata

da negligenza inescusabile".

Poiché i collegi giudicanti delle Commissioni Tributarie possono

(ai sensi dell'art. 2 d.P.R. n. 636 del 1972) essere composti e

presieduti da "magistrati" e da "estranei alla magistratura", secondo

il giudice a quo, dalla normativa impugnata deriverebbe la violazione

del principio di eguaglianza.

La violazione del diritto dei cittadini a che controversie

identiche siano decise da giudici di pari capacità o comunque tenuti

allo stesso grado di diligenza, costituirebbe violazione anche di un

principio generale desumibile dagli artt. 24 e 25 della Costituzione,

e dall'intero titolo quarto della Costituzione.

10. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, chiedendo in via pregiudiziale che le

questioni sollevate siano dichiarate inammissibili, per difetto di

rilevanza, riguardando norme che non dovevano essere applicate nel

giudizio a quo.

In via subordinata ha chiesto che siano dichiarate infondate.

In proposito l'Avvocatura Generale dello Stato è tornata a

sottolineare - come già in altri giudizi - che la ratio della

esclusione della responsabilità per grave violazione di legge del

giudice estraneo alla magistratura, è da individuare nella diversa

formazione culturale dei magistrati e dei laici.

Quanto alla diversità di trattamento degli utenti del servizio di

giustizia tributaria, essa deriverebbe non dalle norme impugnate, ma

da quelle che stabiliscono la composizione delle Commissioni

tributarie.

Comunque, la partecipazione ai collegi giudiziari di cittadini

estranei alla magistratura è espressamente prevista dall'art. 102

della Costituzione ed "alle diverse tendenze culturali dei singoli

Collegi Giudiziari", sarebbe posto rimedio "col sistema delle

impugnazioni e in definitiva con l'istituto del ricorso alla Corte

Suprema di Cassazione".

11. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sezione

di Catania con ordinanza 12 maggio 1988 (R.O. n. 460 del 1988) ha

sollevato, in riferimento agli artt. 101, 104, 108 e 110 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'intera l.

13 aprile 1988, n. 117, nella parte in cui introduce e disciplina la

responsabilità dei giudici per colpa grave, con esclusione degli

artt. 10, 11, 12, 13, 14 e 15. In via subordinata ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3

della Costituzione, dell'art. 16 della stessa legge, nella parte in

cui dispone la verbalizzazione di ogni provvedimento giurisdizionale

collegiale, anche nel caso di decisione all'unanimità e di decisione

a maggioranza per il dissenso del relatore.

Affermata la rilevanza e la non manifesta infondatezza di tali

questioni, l'ordinanza osserva che la normativa impugnata contrasta

col principio di "terziarità" del giudice rispetto alle parti in

causa, così ledendone l'indipendenza, che ad essa è strettamente

collegata. Infatti la l. n. 117 del 1988 conferirebbe alle parti

"strumenti per condizionare il comportamento del giudice nel

processo", giacché la previsione di una responsabilità per colpa

grave introdurrebbe "meccanismi di controprocesso" a carico del

magistrato.

Inoltre, la proposizione di un'azione di responsabilità verso lo

Stato ai sensi della legge impugnata, costituirebbe, per il

magistrato, un fattore di intimidazione preventiva in relazione alla

sua futura attività giurisdizionale concernente la stessa parte che

ha proposto l'azione o, comunque, a controversie analoghe a quella da

cui tale azione è scaturita. L'esperibilità dell'anzidetta azione

spingerebbe il magistrato alla totale adesione ai principi

consolidati e segnerebbe la fine di ogni innovazione

giurisprudenziale, nonché la "tendenza dei giudici a convergere

verso valori medi e dominanti in tutti i casi in cui il giudizio si

sostanzi in una scelta di valori".

D'altro canto, la possibilità d'errore connaturata col processo

(l'istituto del giudicato serve, appunto, ad escludere la rilevanza

dell'errore dal momento in cui si forma) e l'esistenza, all'interno

di esso, dei mezzi d'impugnazione, rendono incompatibile - secondo il

giudice a quo - un sindacato, all'esterno del processo, alla stregua

del criterio di colpa, sul modo in cui il giudizio si è svolto.

A conforto di tali considerazioni - ed a sostegno del profilo

d'incostituzionalità attinente all'art. 10 della Costituzione -

nell'ordinanza di rimessione si deduce altresì che l'Assemblea

generale dell'O.N.U., con una risoluzione adottata il 29 novembre

1985, ha ritenuto di dover pronunziarsi negativamente sulla

ammissibilità di una responsabilità civile per colpa dei

magistrati.

Tale statuizione - secondo il giudice a quo - deve qualificarsi

come norma di diritto internazionale generale, in quanto contenuta in

un atto avente appunto natura di fonte di norme giuridiche

internazionali di carattere generale.

Quanto alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 16

della l. n. 117 del 1988 - sollevata in via subordinata alla

eventuale declaratoria di non fondatezza delle questioni anzi dette -

il giudice a quo contesta la ragionevolezza di esso nella parte in

cui impone la verbalizzazione dei provvedimenti giurisdizionali

collegiali anche nel caso di decisione all'unanimità e di decisione

a maggioranza per il dissenso del relatore.

Un ulteriore sospetto di incostituzionalità sotto il profilo del

contrasto con il principio di ragionevolezza viene prospettato,

infine, con riferimento all'assimilazione della responsabilità del

giudice estensore della sentenza (normalmente coincidente con il

relatore della causa) a quella degli altri componenti del collegio

che hanno espresso voto conforme alla decisione.

In proposito, nell'ordinanza si sottolinea che soltanto il

relatore-estensore, in quanto unico giudice a ricevere in consegna il

fascicolo della causa per lo studio e la relazione al collegio, è in

condizione di avere la diretta percezione di tutti gli atti e i

documenti processuali; inoltre, a fronte della collegialità della

deliberazione del dispositivo, la stesura della motivazione è opera

esclusiva dell'estensore.

12. - Anche nel giudizio così promosso è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che le questioni

siano dichiarate non fondate.

Nelle note depositate si osserva in proposito che l'affermazione

di principio sulla quale si basa l'ordinanza di rinvio, che cioè la

responsabilità del giudice per colpa grave sarebbe in contrasto con

precetti della Costituzione, è stata già smentita dalla Corte

costituzionale con la sentenza marzo 1968, n. 2, secondo la quale

l'art. 28 della Costituzione ha fissato un principio generale

valevole anche per i magistrati. La normativa impugnata, secondo

l'Avvocatura generale dello Stato, ponendo limiti alla

responsabilità del giudice per colpa grave, darebbe appunto

attuazione a tale principio, tenendo nel debito conto la peculiarità

della funzione giurisdizionale, la natura dei provvedimenti

giudiziali e la posizione super partes del magistrato. Inoltre, la

specifica elencazione delle ipotesi che realizzano la colpa grave del

giudice, diversificano chiaramente il giudizio di responsabilità da

quello di impugnazione ed escludono che la responsabilità possa

insorgere in relazione alla scelta di tesi giurisprudenziali.

La prescrizione della verbalizzazione del provvedimento

giurisdizionale, sia esso adottato all'unanimità ovvero a

maggioranza, risponde alla esigenza di salvaguardare la segretezza

della deliberazione collegiale fin quando questa non risulti in

chiaro contrasto con l'esigenza - avente anch'essa rilievo

costituzionale - di garantire la natura personale e diretta della

responsabilità dei giudici componenti il collegio ed evitare ogni

possibilità di configurare forme di responsabilità oggettiva. Considerato in diritto

1. - La Corte è chiamata a pronunciarsi su un insieme di

questioni attinenti tutte al tema della responsabilità civile del

giudice, accomunate dall'oggetto e da profili analoghi, cosicché i

relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con un'unica

sentenza.

2. - La questione più generale, sollevata dal Tribunale

amministrativo regionale per la Sicilia, sezione di Catania, con

ordinanza 12 maggio 1988 (R.O. n. 460 del 1988), investe sotto un

duplice profilo l'intera l. 13 aprile 1988, n. 117 nella parte in cui

prevede e disciplina la responsabilità civile dei giudici per colpa

grave sotto un duplice profilo.

Secondo il Tribunale amministrativo regionale remittente, la

previsione, in sé, di tale responsabilità contrasterebbe,

innanzitutto, con gli artt. 101, 104 e 108 della Costituzione,

compromettendo l'imparzialità della magistratura, con l'attribuire

alle parti uno strumento di pressione idoneo ad influenzarne le

decisioni.

La possibilità di un "controprocesso, con finalità sanzionatorie

a carico del magistrato, farebbe sorgere in lui, al momento della

decisione di ogni controversia, un elemento d'interesse personale

alla prudenza, al conformismo, alle scelte meno rischiose in

relazione agl'interessi economici coinvolti nella causa", in

contrasto con il principio della soggezione del giudice soltanto alla

legge. Ne deriverebbe la lesione della sua stessa indipendenza, che

ha per presupposto uno status di piena libertà da ogni influenza e

intimidazione esterna.

Inoltre, la proposizione in concreto di azioni di danno verso lo

Stato, esponendo il giudice all'eventuale rivalsa, inciderebbe sulla

sua serenità - e quindi ancora sulla sua indipendenza - in relazione

a giudizi analoghi a quelli che abbiano dato luogo a tali azioni,

nonché ad altri proposti dinanzi a lui dalle stesse parti,

esplicando una "forza psicologica di dissuasione dalla reiterazione

di decisioni identiche o analoghe alla precedente". I giudici infine,

sarebbero spinti all'adesione forzata a principi giurisprudenziali

consolidati, per porsi al riparo da responsabilità, con la

conseguente compromissione dell'indipendenza della magistratura e di

ogni evoluzione giurisprudenziale.

Nell'ordinanza di rimessione si rileva ancora che la possibilità

di errore è connaturata al processo e l'esistenza, all'interno del

processo, di appositi mezzi d'impugnazione finalizzati

all'eliminazione dell'errore, costituiscono ragione

d'incompatibilità fra processo e responsabilità del giudice a

titolo di colpa.

Prospettando un secondo profilo d'incostituzionalità, il giudice

a quo deduce che l'Assemblea generale dell'O.N.U., tenendo conto

della particolarità della funzione giurisdizionale, con una

risoluzione adottata il 29 novembre 1985, ha affermato il principio

secondo il quale i giudici devono godere d'immunità personale dalle

azioni civili di risarcimento dei danni patrimoniali derivanti da

atti impropri od omissioni nell'esercizio delle funzioni

giurisdizionali. Poiché detta risoluzione dovrebbe qualificarsi come

norma di diritto internazionale generale, la legge impugnata

violerebbe l'art. 10 della Costituzione, il quale stabilisce che

l'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto

internazionale generalmente riconosciute.

3. - La questione è infondata sotto entrambi i profili.

Va premesso che la legge 13 aprile 1988, n. 117 rappresenta il

punto di arrivo di una lunga evoluzione che, in materia di

responsabilità civile del giudice, ha conosciuto in Italia

significativi mutamenti.

Nei secoli dal XII al XV, prima del sorgere e dell'affermarsi dei

tribunali supremi, l'interpretazione del diritto all'interno dei vari

Stati italiani (spesso assai piccoli) era stata opera dei "dottori",

glossatori o commentatori-consulenti. Ciò essi avevano fatto

specialmente con i loro Consilia, basati sulla communis opinio e dati

ai giudici dell'epoca, spesso inesperti del giure e sottoposti al

sindacato di responsabilità, senza distinzione tra dolo e colpa. Da

questa indicazione muove il sentiero normativo non sempre lineare,

svoltosi, in un lungo arco di tempo, in parallelo con il vario

configurarsi della posizione del giudice.

L'affievolimento dell'idea dello Stato e della legge come volontà

dello Stato, determinato dalle invasioni barbariche, si riflesse

sull'idea della giurisdizione come funzione statale, funzione cioè

di formulazione e di attuazione della volontà della legge. E quanto

più la giurisdizione, dapprima con lo stabilimento delle istituzioni

feudali, poi con il frazionarsi sempre crescente della sovranità, si

venne polverizzando fra i giudici più diversi (popolari, regi,

imperiali, feudali, ecclesiastici, comunali) e venne assumendo

l'aspetto di una prerogativa del giudice, avente carattere

patrimoniale, trasmissibile ed alienabile, tanto più il processo

cessò di essere considerato come istituto pubblico di attuazione

della legge, e si profilò esclusivamente come una contesa fra

litiganti: il giudice non fu più considerato come l'organo pubblico

di una funzione statale, ma come l'arbitro incaricato di dirimere

questa contesa in base ai risultati delle prove.

Poi, col sorgere e col consolidarsi della figura del

giudice-funzionario, al quale era delegata l'amministrazione della

giustizia, si aprì la via, da un lato, al delinearsi con maggiore

precisione della responsabilità disciplinare, dall'altro, alla

limitazione della sua responsabilità civile ai soli fatti dolosi.

Su tali basi erano impostati la disciplina dell'art. 783 del

codice di procedura civile del 1865, il quale già limitava,

sostanzialmente, la responsabilità civile del giudice alle ipotesi

di "dolo, frode o concussione" e "denegata giustizia", nonché gli

artt. 55, 56 e 74 del codice di procedura civile del 1940.

Questo assetto normativo privilegiava la responsabilità interna a

carattere disciplinare - del giudice, rispetto alla responsabilità

esterna, nel quadro di un ordinamento in cui non si erano ancora

affermati i principi - frutto di lunga evoluzione e di progressivo

ampliamento - relativi alla responsabilità in generale della

Pubblica Amministrazione.

Già prima della Costituzione repubblicana, dottrina e

giurisprudenza concordavano nell'affermazione (che trovò maggiore

ostacolo nei confronti dell'amministrazione militare e di quella

ferroviaria) del principio che la lesione del precetto del neminem

ledere determinava la responsabilità dell'ente pubblico.

Svolgimento di tale principio, con connessa specificazione dei

soggetti tenuti, è la regola enunciata nell'art. 28 della

Costituzione, secondo la quale i funzionari e i dipendenti dello

Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo

le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in

violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si

estende allo Stato e agli enti pubblici.

Questo precetto è stato interpretato nel senso che la

responsabilità dello Stato può esser fatta valere anteriormente o

contestualmente con quella dei funzionari e dei dipendenti, non

avendo carattere sussidiario (Corte cost. 8 giugno 1963, n. 88).

Quanto al valore del riferimento alle "leggi penali, civili e

amministrative", destinate a regolare in concreto la responsabilità

dei dipendenti pubblici, è da richiamare il t.u. delle disposizioni

concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato (d.P.R. 10

gennaio 1957 n. 3). Secondo gli artt. 22 e 23 di tale normativa,

l'impiegato statale che "nell'esercizio delle attribuzioni ad esso

conferite dalla legge o dai regolamenti cagioni ad altri un danno

ingiusto" è personalmente obbligato a risarcirlo (art. 22, primo

comma). È danno ingiusto (inquadrabile nella sfera dell'art. 2043 c.

civ.) quello derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che

l'impiegato abbia commesso per dolo o per colpa grave "salve le

responsabilità più gravi previste dalle leggi vigenti" (art. 23,

primo comma). L'azione di risarcimento nei confronti dell'impiegato

statale può "essere esercitata congiuntamente con l'azione diretta

nei confronti dell'Amministrazione, qualora in base alle norme ed ai

principi vigenti dell'ordinamento giuridico, sussista anche la

responsabilità dello Stato" (art. 22, primo comma). Nel caso che, in

seguito all'esperimento dell'azione diretta, l'Amministrazione abbia

risarcito il danno, è prevista l'azione in rivalsa contro il

dipendente (art. 22, secondo comma e 18, primo comma d.P.R. cit.).

5. - Mentre per gl'impiegati civili dello Stato venne emanata tale

normativa, che, in attuazione dell'art. 28 della Costituzione, li

rendeva direttamente responsabili dei "danni ingiusti" cagionati

nell'esercizio delle loro attribuzioni per colpa grave o dolo, per i

magistrati restò ferma la previgente disciplina, nella sua

consistenza di ius singulare, posta dagli artt. 55, 56 e 74 c.p.c..

In base a questa il giudice era civilmente responsabile soltanto

quando nell'esercizio delle sue funzioni fosse "imputabile di dolo,

frode o concussione" o quando senza giusto motivo rifiutasse,

omettesse o ritardasse "di provvedere sulle domande o istanze della

parti e, in generale, di compiere un atto del suo ministero". Tali

ipotesi si consideravano avverate solo ove la parte avesse depositato

in cancelleria istanza al giudice per ottenere il provvedimento o

l'atto e fossero decorsi inutilmente dieci giorni dal deposito.

L'azione di responsabilità del giudice non poteva essere proposta

senza l'autorizzazione del Ministro di grazia e giustizia.

Tale sistema determinava, in un certo senso, l'inversione della

situazione normativa previgente all'entrata in vigore della

Costituzione, poiché, mentre a quell'epoca soltanto per i magistrati

era legislativamente sancita una responsabilità diretta - sia pure

nelle limitate ipotesi anzi dette - con l'emanazione della

Costituzione e poi del d.P.R. n. 3 del 1957, per gl'impiegati civili

dello Stato venne ad essere sancita una responsabilità più ampia,

diretta verso i terzi; in rivalsa, verso lo Stato.

Tale normativa si caratterizza per un diverso ambito di

operatività della responsabilità civile dello Stato verso i terzi:

infatti, mentre si ritiene che l'art. 23 dello statuto degli

impiegati civili dello Stato, stabilendo che il dipendente risponde

verso i terzi danneggiati solo se abbia agito con dolo o colpa grave,

non escluda che, anche fuori da tali ipotesi, il danneggiato possa

agire contro lo Stato; viceversa, in tema di danni derivanti

dall'esercizio di attività giudiziaria, è principio consolidato in

giurisprudenza che la responsabilità dello Stato sussiste solo nei

limiti in cui si è in presenza di una responsabilità del giudice a

norma dell'art. 55 c.p.c. e, cioè, solo qualora il fatto produttivo

di danno sia ascrivibile a dolo, frode o concussione del giudice e

nell'ipotesi di "denegata giustizia".

6. - In tale contesto normativo e giurisprudenziale questa Corte,

con la sentenza 14 marzo 1968, n. 2 - pronunciata quando erano in

vigore gli artt. 55, 56 e 74 c.p.c. - ha fissato alcuni principi, in

materia di responsabilità civile dei pubblici impiegati in generale;

tali princìpi è opportuno richiamare prima di passare all'esame dei

profili d'incostituzionalità prospettati con l'ordinanza del

Tribunale amministrativo regionale remittente.

Innanzitutto la Corte ha affermato che l'art. 28 della

Costituzione, con l'espressione "funzionari e dipendenti" dello

Stato, ha inteso riferirsi anche ai magistrati.

In secondo luogo ha ritenuto che il principio generale, stabilito

dall'art. 28, della responsabilità diretta dei pubblici dipendenti,

compresi i magistrati, non esclude, stante il rinvio alle leggi

ordinarie, che tale "responsabilità sia disciplinata variamente per

categorie e per situazioni". Appunto la peculiarità della funzione

giurisdizionale, la natura dei provvedimenti giudiziari, la stessa

posizione super partes del magistrato, legittimano la previsione di

"condizioni e limiti alla sua responsabilità"; senza, peraltro,

giungere ad una negazione totale di essa, che si porrebbe in

contrasto con l'art. 28 della Costituzione ed anche con l'art. 3, per

l'irragionevole differenza di trattamento rispetto agli altri

pubblici funzionari e dipendenti.

A proposito, infine, della responsabilità dello Stato, la Corte

ha statuito che, in materia di danni derivanti dall'attività

giudiziaria, a norma dell'art. 28 della Costituzione, lo Stato deve

rispondere necessariamente ove, secondo la disciplina vigente, debba

rispondere il giudice, mentre, "quanto alle altre violazioni di

diritti soggettivi", cagionate dal giudice fuori delle ipotesi in cui

egli debba rispondere, "il diritto al risarcimento nei riguardi dello

Stato non trova garanzia nel precetto costituzionale", ma può

derivare da principi generali dell'ordinamento o da una specifica

legge ordinaria.

In epoca più recente la giurisprudenza, in più stretto

collegamento con il principio stabilito dall'art. 2043 cod.civ.,

ritenuto ormai generalmente applicabile alla P.A. sulla base del

rapporto organico corrente tra l'ufficio del giudice e lo Stato, era

giunta all'affermazione di una responsabilità diretta di

quest'ultimo anche al di fuori delle ipotesi in cui il giudice poteva

essere chiamato a rispondere direttamente del danno.

7. - In questo quadro si è inserito il referendum del 1987 sugli

artt. 55, 56 e 74 c.p.c., risoltosi con la loro abrogazione. A questa

ha fatto seguito l'emanazione della l. 13 aprile 1988, n. 117, con la

quale il Parlamento ha posto una nuova disciplina della materia,

sorretta dalla considerazione della peculiarità della funzione

giudiziaria che - come questa Corte aveva enunciato nella sentenza 3

febbraio 1987, n. 26, ammissiva del referendum - rende necessaria la

previsione di condizioni e limiti alla responsabilità dei

magistrati, in considerazione "dei disposti costituzionali

appositamente dettati per la magistratura (artt. 101-113) a tutela

della sua indipendenza e dell'autonomia delle sue funzioni".

La legge impugnata si applica (art. 1) a tutti gli appartenenti

alle magistrature ordinaria, amministrativa, contabile, militare e

speciali che esercitano attività giudiziaria, ivi compresi i

magistrati che esercitano le proprie funzioni in organi collegiali,

nonché "agli estranei che partecipano all'esercizio della funzione

giudiziaria".

Il legislatore, restringendo l'ambito della responsabilità diretta

dei magistrati nei limiti consentiti dalla disposizione dell'art. 28

della Costituzione, ha previsto che essi rispondano direttamente

nella sola ipotesi di danni derivanti da fatti costituenti reato,

commessi nell'esercizio delle loro funzioni (art. 13, primo comma).

Nelle altre ipotesi in cui è prevista la risarcibilità dei danni

(art. 2 e 3) derivanti dall'esercizio delle funzioni giudiziarie, il

danneggiato può agire solo verso lo Stato, al quale è poi

attribuita una limitata azione di rivalsa (artt. 7 e 8).

8. - Le ipotesi in cui è ammessa l'azione contro lo Stato - e

quindi la rivalsa contro il magistrato - sono tassativamente

determinate dagli artt. 2 e 3 della legge. A norma dell'art. 2 "chi

ha subito un danno ingiusto per effetto di un comportamento, di un

atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato

con dolo o colpa grave nell'esercizio delle sue funzioni, ovvero per

diniego di giustizia, può agire contro lo Stato per ottenere il

risarcimento dei danni patrimoniali e anche di quelli non

patrimoniali che derivino da privazione della libertà personale".

Secondo l'espressa - e tassativa - statuizione dell'articolo:

"costituiscono colpa grave:

a) la grave violazione di legge determinata da negligenza

inescusabile;

b) l'affermazione, determinata da negligenza inescusabile, di

un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti

del procedimento;

c) la negazione, determinata da negligenza inescusabile, di un

fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del

procedimento;

d) l'emissione di provvedimento concernente la libertà della

persona fuori dei casi consentiti dalla legge oppure senza

motivazione". L'articolo precisa che "non può dare luogo a

responsabilità l'attività d'interpretazione di norme di diritto né

quella di valutazione del fatto e delle prove".

L'altra tassativa ipotesi in cui è ammessa l'azione di

responsabilità è costituita dal "diniego di giustizia", regolato

dall'art. 3, a norma del quale "costituisce diniego di giustizia il

rifiuto, l'omissione o il ritardo del magistrato nel compimento di

atti del suo ufficio quando, trascorso il termine di legge per il

compimento dell'atto, la parte ha presentato istanza per ottenere il

provvedimento e sono decorsi inutilmente, senza giustificato motivo,

trenta giorni dalla data di deposito in cancelleria". Tale termine

può essere prorogato, con decreto motivato, dal capo dell'ufficio,

mentre è ridotto a cinque giorni, ed è improrogabile, in tema di

libertà personale dell'imputato.

L'azione contro lo Stato, nei casi previsti dall'art. 2, può

essere esercitata (art. 4) soltanto quando siano stati esperiti i

mezzi ordinari d'impugnazione o gli altri rimedi previsti avverso i

provvedimenti cautelari e sommari, o quando non siano più possibili

la modifica o la revoca del provvedimento ovvero, se tali rimedi non

sono previsti, quando sia esaurito il grado del procedimento

nell'ambito del quale si è verificato il fatto che ha cagionato il

danno. L'azione può comunque essere esercitata decorsi tre anni

dalla data del fatto che ha cagionato il danno se in tale termine non

si è concluso il grado del procedimento nell'ambito del quale il

fatto si è verificato.

In ogni caso l'azione va esercitata, a pena di decadenza, nel

termine di due anni ed è previsto un giudizio preliminare di

ammissibilità della stessa, inteso (art. 5) a verificare che siano

rispettati "i termini o i presupposti di cui gli artt. 2, 3 e 4" e

che non sussista la manifesta infondatezza della domanda.

L'art. 7 dispone che, entro un anno dall'avvenuto risarcimento, lo

Stato esercita l'azione di rivalsa nei confronti del magistrato. La

misura della rivalsa (art. 8), esclusi i casi di responsabilità del

magistrato per dolo, non può superare una somma "pari al terzo di

un'annualità dello stipendio, al netto delle trattenute fiscali,

percepito dal magistrato al tempo in cui l'azione di risarcimento è

proposta, anche se dal fatto è derivato danno a più persone e

queste hanno agito con distinte azioni di responsabilità".

L'esecuzione della rivalsa, quando viene effettuata mediante

trattenuta sullo stipendio, non può comportare complessivamente il

pagamento di rate mensili in misura superiore al quinto dello

stipendio netto.

9. - La disciplina posta dalla l. n. 117 del 1988 è

caratterizzata dalla costante cura di predisporre misure e cautele

idonee a salvaguardare l'indipendenza dei magistrati nonché

l'autonomia e la pienezza dell'esercizio della funzione giudiziaria.

È muovendo da questa constatazione di carattere generale che

occorre procedere all'esame dei profili d'incostituzionalità della

legge sollevati dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia

in riferimento agli artt. 101, 104 e 108 della Costituzione.

Come questa Corte ha affermato (sentenze 3 maggio 1974, n. 128; 27

marzo 1969, n. 60), il principio dell'indipendenza è vo'lto a

garantire l'imparzialità del giudice, assicurandogli una posizione

super partes che escluda qualsiasi, anche indiretto, interesse alla

causa da decidere. A tal fine la legge deve garantire l'assenza, in

ugual modo, di aspettative di vantaggi e di situazioni di

pregiudizio, preordinando gli strumenti atti a tutelare

l'obbiettività della decisione. La disciplina dell'attività del

giudice deve perciò essere tale da rendere quest'ultima immune da

vincoli che possano comportare la sua soggezione, formale o

sostanziale, ad altri organi, mirando altresì, per quanto possibile,

a renderla "libera da prevenzioni, timori, influenze che possano

indurre il giudice a decidere in modo diverso da quanto a lui dettano

scienza e coscienza". Peraltro (sentenza 14 marzo 1968, n. 2),

"l'autonomia e l'indipendenza della magistratura e del giudice non

pongono l'una al di là dello Stato, quasi legibus soluta, né

l'altro fuori dell'organizzazione statale". Il magistrato deve essere

indipendente da poteri e da interessi estranei alla giurisdizione, ma

è "soggetto alla legge": alla Costituzione innanzi tutto, che

sancisce, ad un tempo, il principio d'indipendenza (artt. 101, 104 e

108) e quello di responsabilità (art. 28), al fine di assicurare che

la posizione super partes del magistrato non sia mai disgiunta dal

corretto esercizio della sua alta funzione.

10. - La Corte ha già rilevato (cfr. nn. 3 e 4) che l'art. 28

della Costituzione pone la regola - valida per i funzionari e i

dipendenti pubblici (e, quindi, anche per i giudici) - della loro

responsabilità diretta per "gli atti compiuti in violazione di

diritti", secondo "le leggi penali, civili ed amministrative". La

legge impugnata - facendo corretta applicazione dei princìpi

affermati da questa Corte nelle citate sentenze 14 marzo 1968, n. 2 e

3 febbraio 1987, n. 26 - secondo i quali, in relazione alla

peculiarità della funzione giudiziaria, la responsabilità ex art.

28 della Costituzione va regolata con la previsione di condizioni e

di limiti a tutela dell'indipendenza e dell'imparzialità del giudice

- ha riferito la responsabilità diretta del giudice alla sola

ipotesi di danni derivati da fatti costituenti reato. La

responsabilità indiretta verso lo Stato con la quale si è inteso

correggere tale ampia limitazione della responsabilità diretta del

giudice, è, a sua volta, limitata a talune fattispecie rigidamente

definite.

La limitatezza e tassatività delle fattispecie in cui è

ipotizzabile una colpa grave del giudice, rapportate a "negligenza

inescusabile" in ordine a violazioni di legge o accertamenti di

fatto, ovvero all'emissione di provvedimenti restrittivi della

libertà fuori dei casi consentiti dalla legge o senza motivazione;

la specifica e circostanziata delimitazione della responsabilità per

"diniego di giustizia", non consentono di ritenere che esse siano

idonee a turbare la serenità e l'imparzialità del giudizio, come

afferma l'ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per la

Sicilia. Il giudizio, per definizione è, infatti, diretto

all'accertamento dei fatti ed all'applicazione delle norme,

attraverso un'attività di valutazione ed interpretazione, nella

quale al giudice sono riservati ampi spazi.

La garanzia costituzionale della sua indipendenza è diretta

infatti a tutelare, in primis, l'autonomia di valutazione dei fatti e

delle prove e l'imparziale interpretazione delle norme di diritto.

Tale attività non può dar luogo a responsabilità del giudice (art.

2, n. 2 l. n. 117 cit.) ed il legislatore ha ampliato la sfera

d'irresponsabilità, fino al punto in cui l'esercizio della

giurisdizione, in difformità da doveri fondamentali, non si traduca

in violazione inescusabile della legge o in ignoranza inescusabile

dei fatti di causa, la cui esistenza non è controversa.

Né può sostenersi - come fa il giudice a quo - che la legge

impugnata spingerebbe il giudice a scelte interpretative accomodanti

e a decisioni meno rischiose in relazione agl'interessi in causa,

così influendo negativamete sulla sua imparzialità. Come si è ora

rilevato, l'art. 2, comma secondo, della l. n. 117 esclude

espressamente che possa dar luogo a responsabilità "l'attività

d'interpretazione di norme di diritto" e quella di valutazione del

fatto e delle prove.

Tale statuizione rende parimenti priva di fondamento la censura,

secondo la quale la proposizione di un'azione di risarcimento di

danni verso lo Stato, riferita ad una determinata causa, potrebbe

turbare l'imparzialità del giudice riguardo a cause analoghe o nelle

quali sia parte colui che abbia promosso il giudizio di

responsabilità. Ove ne ricorrano gli estremi, soccorre in tale caso

il rimedio dell'astensione. Comunque, va sottolineato che la

previsione del giudizio di ammissibilità della domanda (art. 5 l.

cit.) garantisce adeguatamente il giudice dalla proposizione di

azioni "manifestamente infondate", che possano turbarne la serenità,

impedendo, al tempo stesso, di creare con malizia i presupposti per

l'astensione e la ricusazione.

11. - Per quanto riguarda la dedotta violazione dell'art. 10 della

Costituzione, sotto il profilo del contrasto con la risoluzione

dell'O.N.U. adottata il 29 novembre 1985 - che ha affermato il

principio secondo il quale i giudici debbono godere di una immunità

riguardo alle azioni civili per danni "derivanti da atti impropri od

omissioni nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali" - la

questione va dichiarata non fondata. A norma dell'art. 10 della

Costituzione "l'ordinamento italiano si conforma alle norme del

diritto internazionale generalmente riconosciute" e tra queste non

rientrano le statuizioni contenute nelle risoluzioni dell'O.N.U. in

materia di dichiarazioni di principio alle quali, secondo la prassi

internazionale, è negato carattere cogente.

Esse, infatti, non costituiscono fonti di diritto, pur potendo

avere influenza nella formazione di consuetudini e di accordi

conformi al loro contenuto.

Il principio anzi detto, comunque, si inserisce in un insieme di

enunciazioni dirette a garantire l'indipendenza della magistratura e,

in relazione a tale finalità, non sembra che esso implichi,

necessariamente, il carattere totale dell'irresponsabilità, ben

potendo l'indipendenza della magistratura essere garantita con

apposite limitazioni e cautele, come ha ritenuto questa Corte, in

riferimento all'art. 28 della Costituzione, e come ha, per quanto si

è finora rilevato, rettamente disposto la l. n. 117.

12. - Passando gradatamente all'esame delle altre questioni, è da

considerare quella, prospettata dal Tribunale di Biella con ordinanza

10 maggio 1988 (R.O. n. 327 del 1988), relativa agli artt. 1, comma

secondo, 2 e 16 della l. n. 117 del 1988 cit., nonché all'art. 131

c.p.c., come modificato dall'art. 16 di questa legge.

Secondo l'ordinanza le norme impugnate, in quanto non stabiliscono

"un diverso grado di responsabilità", all'interno del collegio, tra

il relatore e gli altri giudici, contrasterebbero con gli artt. 3 e

28 della Costituzione. Sarebbe irragionevole, infatti, che i membri

del collegio diversi dal relatore rispondano nella stessa misura, in

tal modo configurandosi, in alcuni casi, una responsabilità per

fatto altrui.

In proposito il giudice a quo - il quale ha sollevato la questione

con riferimento ad un processo civile - osserva che, secondo le norme

del codice di procedura civile (artt. 275 e 738 c.p.c.), il giudice

relatore "fa la relazione della causa, esponendo i fatti e le

questioni". Sarebbe da escludere che anche gli altri componenti del

collegio siano tenuti ad esaminare gli atti di causa, a ciò ostando

l'immensa mole di lavoro gravante sui tribunali, che a fatica e con

tempi già lenti può essere svolto solo limitando il contributo, da

parte dei membri del collegio, alla decisione delle questioni così

come prospettate dal relatore. Ne deriverebbe che, riguardo alle

singole ipotesi previste dall'art. 2 della l. n. 117 del 1988, la

responsabilità del relatore e degli altri membri del collegio

dovrebbe essere differenziata.

In ordine alla rilevanza della questione, il Tribunale di Biella

ha affermato che la decisione da assumere nel giudizio a quo "è

concretamente e immediatamente produttiva di una responsabilità

potenziale, potendo dar luogo ad un giudizio di responsabilità". Le

norme impugnate, pertanto, influirebbero sulla serenità e

indipendenza di giudizio dei membri del collegio e, sotto tale

profilo, inciderebbero sull'esito del giudizio a quo.

L'Avvocatura generale dello Stato, costituitasi per il Presidente

del Consiglio dei ministri, ha contestato la rilevanza della

questione, in quanto attinente a norme che non vengono in

applicazione nel giudizio a quo.

Questione analoga è stata sollevata anche con la già citata

ordinanza 12 maggio 1988 (R.O. n. 406 del 1988) del Tribunale

amministrativo regionale per la Sicilia in riferimento all'art. 16

della l. 13 aprile 1988, n. 117, e con riguardo all'art. 3 della

Costituzione.

13. - L'eccezione d'irrilevanza è infondata.

L'art. 23 della l. 11 marzo 1953, n. 87, stabilendo che la

questione di costituzionalità proposta debba esser tale che "il

giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla

risoluzione" di essa, implica, di regola, che la rilevanza sia

strettamente correlata all'applicabilità della norma impugnata nel

giudizio a quo. Tuttavia, come questa Corte ha già implicitamente

ritenuto in altre occasioni (cfr. Corte cost. 24 novembre 1982, n.

196; 4 luglio 1977, n. 125; 15 maggio 1974, n. 128), debbono

ritenersi influenti sul giudizio anche le norme che, pur non essendo

direttamente applicabili nel giudizio a quo, attengono allo status

del giudice, alla sua composizione nonché, in generale, alle

garanzie e ai doveri che riguardano il suo operare. L'eventuale

incostituzionalità di tali norme è destinata ad influire su ciascun

processo pendente davanti al giudice del quale regolano lo status, la

composizione, le garanzie e i doveri: in sintesi, la "protezione"

dell'esercizio della funzione, nella quale i doveri si accompagnano

ai diritti.

14. - Nel merito la questione è infondata.

La decisione emessa dall'organo giudiziario collegiale, nel nostro

ordinamento, tanto in materia civile che penale, è un atto unitario,

alla formazione del quale concorrono i singoli membri del collegio,

in base allo stesso titolo ed agli stessi doveri.

La disciplina del processo infatti, è caratterizzata da un

complesso di regole, alla stregua delle quali la decisione, sia essa

sentenza, ordinanza o decreto, non rappresenta la somma di distinte

volontà e convincimenti dei membri del collegio, ma la loro sintesi

- operata secondo la regola maggioritaria - la quale rende la

decisione impersonale e imputabile al collegio nel suo insieme.

Per quanto concerne il processo civile, al quale specificamente si

riferisce la questione sollevata del Tribunale di Biella, ciò emerge

in maniera evidente dal disposto dell'art. 276 c.p.c., relativo al

giudizio di primo grado - richiamato dagli artt. 359 per il giudizio

di appello e 380 per quello di cassazione - secondo il quale "se

intorno ad una questione si prospettano più soluzioni e non si forma

la maggioranza alla prima votazione, il presidente mette ai voti la

non esclusa e quella eventualmente restante e così successivamente

finché le soluzioni siano ridotte a due, sulle quali avviene la

votazione definitiva". Tale meccanismo comporta che la decisione

possa essere, per il formarsi di maggioranze diverse sulle varie

questioni, diversa da quella che ciascuno dei membri del collegio

avrebbe adottato se fosse stato giudice monocratico. Coerentemente,

la motivazione della sentenza (art. 132 c.p.c.) (e non rileva in

questa sede il riferimento al complesso dei valori sociali e

istituzionali che ne sorreggono l'obbligo ex art. 111, primo comma,

della Costituzione), consiste nella esposizione dei motivi di fatto e

di diritto "della decisione" e quindi nell'indicazione dell'iter

logico che ha portato ad essa, senza che abbiano rilievo e necessità

di menzione eventuali opinioni dissenzienti, tanto in relazione alle

singole questioni che al decisum. Né la circostanza che essa sia

estesa dal relatore o - in caso di suo dissenso - dal presidente o da

altro giudice che abbia espresso voto conforme alla decisione (artt.

276 c.p.c.; 118 e 119 disp. att. c.p.c.), differenzia la posizione di

questi da quella degli altri membri del collegio.

Tale struttura della decisione collegiale è diversa da quella

prevista in altri ordinamenti, nei quali è riconosciuta autonomia

alla posizione assunta da ciascun membro del collegio, attraverso la

documentazione, nella sentenza, delle motivazioni (eventualmente

diverse) di ciascun giudice, o del suo dissenso (con le relative

ragioni) sullo stesso decisum. Né può ritenersi che la struttura

unitaria delle decisioni collegiali, nel nostro ordinamento, sia

stata alterata (a prescindere dal problema della sua legittimità

costituzionale, del quale ci si occuperà in seguito) dal disposto

del comma aggiunto all'art. 131 c.p.c. dall'art. 16 della l. n. 117

del 1988, a norma del quale "dei provvedimenti collegiali è

compilato sommario processo verbale, il quale deve contenere la

menzione dell'unanimità della decisione o del dissenso,

succintamente motivato, che qualcuno dei componenti del collegio, da

indicarsi nominativamente, abbia eventualmente espresso su ciascuna

delle questioni decise".

Quanto alla funzione del relatore, essa - secondo gli artt. 275 e

738 c.p.c. citati nell'ordinanza di rimessione - è caratterizzata da

un'attività ulteriore rispetto a quella degli altri membri del

collegio, costituita dal dovere di fare la relazione della causa, ma

nessuna delle norme che regolano il giudizio collegiale, riserva a

lui la disponibilità degli atti di causa e l'esame di essi ai fini

del decidere.

In tale contesto normativo, l'avere attribuito, in linea di

principio, come il legislatore ha fatto, pari responsabilità ai

membri del collegio, per le decisioni prese erroneamente, nelle

ipotesi qualificate dall'art. 2 come fattispecie di "colpa grave",

non appare affatto in contrasto né con l'art. 3, né con l'art. 28

della Costituzione. Infatti la pari responsabilità è correlata alla

parità di doveri di ciascun membro del collegio - sulla quale non

incide il compito specifico del relatore di fare la relazione al

collegio - ed alla struttura unitaria della motivazione e del decisum

degli organi giudiziari collegiali. È ovvio che tale affermazione

presuppone l'agevole possibilità di accesso all'informazione e alla

documentazione da parte di tutti i membri del collegio.

15. - Altra questione, prospettata dalla sezione specializzata per

le tossicodipendenze del Tribunale di Bari, con ordinanza 2 maggio

1988 (R.O. n. 396 del 1988), riguarda la legittimità costituzionale

dell'art. 7, terzo comma, della l. 13 aprile 1988, n. 117, nella

parte in cui limita la responsabilità dei cittadini "estranei alla

magistratura" che concorrono a formare o formano organi giudiziari

collegiali, ai soli casi di dolo ed a quelli di colpa grave previsti

dall'art. 2, comma terzo, lett. b ) e c), così escludendo ogni loro

responsabilità per l'ipotesi di grave violazione di legge

determinata da negligenza inescusabile, prevista dall'art. 2, lett.

c).

Secondo il giudice a quo la norma impugnata violerebbe gli artt.

101, comma secondo, 104, comma primo e 108, comma secondo, della

Costituzione in quanto, implicando che "i componenti c.d. laici

possano, a differenza degli altri, eventualmente violare la legge

senza conseguenze personali, determina una inconcepibile alterazione

dell'equilibrio interno del collegio giudicante, garantito

dall'ordinamento con il sistema del voto di ciascun componente,

espresso in piena e uguale libertà". La norma impugnata violerebbe

l'art. 107, comma terzo, della Costituzione, in quanto

differenzierebbe i giudici non già soltanto in base alla diversità

delle funzioni esercitate - come prescrive l'art. 107, comma terzo ma

anche in base alla diligenza alla quale i diversi componenti del

collegio sono tenuti. Si porrebbe, infine, in espresso contrasto con

l'art. 101, comma secondo, della Costituzione perché, assoggettando

i giudici alla legge, vieterebbe che alcuni di essi possano essere

esonerati dalla responsabilità prevista in via generale per "grave

violazione di legge determinata da negligenza inescusabile" (art. 2,

comma terzo, lett. a), l. n. 117 del 1988).

Questione analoga è stata sollevata anche dalla Commissione

tributaria di primo grado di Ravenna, con ordinanza 28 aprile 1988

(R.O. n. 422 del 1988) con la quale è stata dedotta l'illegittimità

costituzionale degli artt. 1, 7, terzo comma, e 8, quarto comma,

della l. 13 aprile 1988, n. 117, sotto il profilo che essi, limitando

la responsabilità dei "membri laici" delle commissioni tributarie ai

soli casi di dolo o colpa grave previsti dall'art. 2, comma terzo,

lett. b ) e c) della l. n. 117 del 1988, con esclusione della grave

violazione di legge determinata da negligenza inescusabile,

contrasterebbero con gli artt. 3, 24, 25 e l'intero titolo quarto

della Costituzione. Con l'art. 3 della Costituzione in quanto,

all'interno del collegio, la disciplina differenziata in sede di

rivalsa sarebbe incompatibile con l'esigenza della parità di

trattamento fra quanti esercitano identici compiti ed identiche

funzioni ed in quanto sussisterebbe una ingiustificata disparità di

trattamento fra utenti della giustizia tributaria: non sarebbe

possibile ammettere che controversie identiche vengano giudicate da

giudici tenuti a maggiore o minor diligenza. Con gli artt. 24 e 25 e

con l'intero titolo quarto della Costituzione, in quanto le norme

impugnate violerebbero il diritto dei cittadini a che controversie

identiche siano decise da giudici di pari capacità o comunque tenuti

allo stesso grado di diligenza.

Altra questione, che investe pure l'art. 7, terzo comma, della l.

13 aprile 1988, n. 117, è stata sollevata sotto altro aspetto dal

Pretore onorario di Roma, con ordinanza 2 maggio 1988 (R.O. n. 358

del 1988). In tale ordinanza il giudice a quo deduce il contrasto con

l'art. 3 della Costituzione dell'art. 7, terzo comma, su detto "nella

parte in cui prevede la responsabilità dei Pretori onorari, non solo

per dolo ma anche per colpa grave, limitatamente ai casi di cui alle

lett. b ) e c), terzo comma, dell'art. 2 della stessa legge", in

quanto porrebbe in essere una irragionevole disparità di trattamento

rispetto ai giudici popolari ed ai giudici conciliatori, che

rispondono solo per dolo.

16. - L'Avvocatura generale dello Stato, costituitasi per il

Presidente del Consiglio dei ministri, ha eccepito l'irrilevanza

delle questioni sollevate, investendo esse norme non applicabili nei

giudizi a quibus. L'eccezione, peraltro, va disattesa per le stesse

ragioni indicate, in relazione ad analoga eccezione, sub n. 12.

17. - Passando all'esame del merito, va preliminarmente dichiarata

la non fondatezza della questione di legittimità costituzionale

degli artt. 1 e 8 della l. n. 117 del 1988 sollevata dalla

Commissione tributaria di primo grado di Ravenna, in quanto

erroneamente il giudice a quo ha ritenuto che essi escludano, per i

"membri laici" delle Commissioni tributarie, la responsabilità per

grave violazione di legge determinata da negligenza inescusabile.

Detta esclusione, infatti, è prevista unicamente ed espressamente

nel terzo comma dell'art. 7 della l. n. 117 del 1988 (anch'esso

impugnato), sul quale ci si soffermerà appresso, mentre nessun

accenno ad esclusione, né diretto né indiretto, è contenuto negli

artt. 1 e 8.

Va pure preliminarmente rilevato che l'ordinanza del Pretore

onorario di Roma non è puntuale nell'impugnare l'art. 7, terzo

comma, della l. n. 117 del 1988 "nella parte in cui prevede la

responsabilità dei pretori onorari, non solo per dolo ma anche per

colpa grave, limitatamente ai casi di cui alle lett. b ) e c), terzo

comma, dell'art. 2 della stessa legge". Infatti l'art. 7, terzo

comma, della l. n. 117 del 1988 statuisce: "I giudici conciliatori e

i giudici popolari rispondono soltanto in caso di dolo. I cittadini

estranei alla magistratura che concorrono a formare o formano organi

giudiziari collegiali rispondono in caso di dolo e nei casi di colpa

grave di cui all'art. 2, comma terzo, lett. b ) e c)".

Non essendo i vicepretori onorari - organi monocratici - "cittadini

estranei alla magistratura che concorrono a formare o formano organi

giudiziari collegiali", è evidente che il giudice a quo erroneamente

ha ritenuto applicabile la limitazione di responsabilità prevista

dall'art. 7, terzo comma, per i "cittadini estranei" anche ai

vicepretori onorari. Questi rispondono, invece, ex art. 7, primo

comma, in sede di rivalsa, come tutti gli altri giudici monocratici -

escluso il giudice conciliatore - in tutte le ipotesi, dolose o

colpose, previste dagli artt. 2 e 3 della l. n. 117 del 1988.

Poiché, tuttavia, dalla motivazione dell'ordinanza risulta chiaro

che il giudice a quo ha inteso impugnare l'art. 7, terzo comma, in

quanto non limita la responsabilità dei vicepretori onorari al solo

caso di dolo, come è previsto invece per i giudici conciliatori e i

giudici popolari, la questione - una volta precisata - può essere

esaminata nel merito.

18. - Tutte le anzidette questioni, relative all'art. 7, terzo

comma, della l. 13 aprile 1988, n. 117, sono infondate.

La normativa dettata nel terzo comma dell'art. 7 rappresenta il

punto di arrivo di una faticosa elaborazione legislativa. In

proposito il disegno di legge presentato dal Ministro di grazia e

giustizia prevedeva che "i giudici conciliatori, i giudici popolari,

nonché i cittadini estranei alla magistratura che concorrono a

formare organi giudiziari collegiali rispondono di colpa grave

esclusivamente nelle ipotesi di cui alle lettere b ) e c) del comma

terzo dell'art. 2".

Tale disposizione fu modificata dalla Commissione giustizia della

Camera dei deputati, nel cui testo era previsto unicamente che "gli

estranei che partecipano all'esercizio delle funzioni giurisdizionali

rispondono soltanto in caso di dolo": ciò - si legge nella relazione

- "per evitare il rischio di una fuga degli estranei dalla

partecipazione a funzioni giudiziarie". Sul testo della Commissione,

si accese un vivace dibattito e la Camera approvò una nuova stesura

della norma, secondo la quale "i giudici conciliatori, i giudici

popolari, nonché i cittadini estranei alla magistratura che

concorrono a formare o formano organi giudiziari collegiali

rispondono soltanto in caso di dolo". Passato il disegno di legge al

Senato, questo testo ottenne il parere favorevole della Commissione

affari costituzionali, considerato che i soggetti anzi detti "non

svolgono professionalmente attività giurisdizionali ed è quindi

equo che si richieda ad essi un diverso grado di conoscenza della

legge e, di conseguenza, di diligenza". La Commissione giustizia del

Senato, peraltro, modificò ancora la formulazione della norma,

proponendo quello che è divenuto il suo testo definitivo, ora

impugnato dai giudici remittenti.

La rivalsa nei confronti dei giudici conciliatori e dei giudici

popolari - come si legge nella relazione - fu limitata alla sola

ipotesi di dolo, ritenendosi che essi non posseggano "quelle

cognizioni di diritto e quella specializzazione in materia di fatto

che possano fondare la responsabilità per colpa grave". Viceversa,

per i cittadini estranei alla magistratura che concorrono a formare o

formano organi giudiziari collegiali, fu stabilita una

responsabilità, in sede di rivalsa, anche nelle ipotesi indicate

dalle lett. b ) e c) dell'art. 2, riguardanti i più macroscopici

errori di fatto, in quanto detti giudici "laici" sono da considerare

esperti nelle materie in cui esercitano la funzione giurisdizionale,

cosicché una loro totale irresponsabilità, in relazione agli errori

di fatto, sarebbe apparsa ingiustificata. Giustificata fu ritenuta,

invece, una loro completa irresponsabilità per gli errori, anche

macroscopici, commessi nell'interpretazione della legge "non

trattandosi di giuristi professionisti".

Dall'assemblea fu approvato quest'ultimo testo, sia pur con

discussioni. Pertanto, tra la normativa proposta dal Ministro di

grazia e giustizia (che prevedeva per i giudici conciliatori, i

giudici popolari e gli "esperti" chiamati a comporre gli organi

collegiali una responsabilità solo per dolo e colpa grave per

travisamento dei fatti) e quella adottata in un primo tempo, dalla

Camera (che prevedeva per essi solo una responsabilità per dolo), è

prevalsa una soluzione normativa intermedia, che ha previsto per i

giudici conciliatori e i giudici popolari la sola responsabilità per

dolo e per gli esperti chiamati a far parte degli organi collegiali,

una responsabilità per dolo e travisamento dei fatti ai sensi

dell'art. 2, comma terzo, lett. b ) e c).

19. - Come emerge dall' esame degli atti parlamentari, sul tema in

oggetto sono possibili scelte diverse da quelle adottate dal

legislatore. Deve comunque riconoscersi la non irragionevolezza della

previsione di una più circoscritta area di responsabilità per

coloro che non hanno una specifica professionalità in relazione alle

materie giuridiche. La legge n. 117 del 1988, limitando alle sole

ipotesi di dolo e colpa grave di cui all'art. 2, comma terzo, lett. b

) e c), la responsabilità in sede di rivalsa dei "cittadini estranei

alla magistratura che concorrono a formare o formano organi

giudiziari collegiali", ha inteso riferirsi ad una vasta categoria di

soggetti, chiamati a partecipare, occasionalmente o per periodi di

tempo determinati, ad organi giudiziari collegiali, senza avere lo

status di magistrato. Tali soggetti sono chiamati a comporre collegi

che giudicano in materie, in relazione alle quali è necessaria una

particolare preparazione tecnica: di regola non è richiesta, tra i

requisiti in loro possesso, la laurea in giurisprudenza. Non è

perciò irragionevole - come è stato osservato durante i lavori

parlamentari - che essi siano responsabili dei più macroscopici

errori di fatto, in quanto le loro particolari conoscenze tecniche

sono richieste proprio in relazione agli accertamenti di fatto, e non

è parimenti irrazionale che, non essendo provvisti di specifiche

conoscenze di diritto, siano responsabili per le violazioni di legge

solo in caso di dolo.

Esaminando specificamente la questione sollevata dal Tribunale di

Bari, va rilevato che la sezione specializzata per le

tossicodipendenze, competente a disporre gl'interventi coattivi

previsti dall'art. 100 della l. 22 dicembre 1975, n. 685, al fine

della cura e del recupero delle persone dedite all'uso di sostanze

stupefacenti o psicotropiche, è composta da un consigliere di corte

d'appello che la presiede, da un giudice di tribunale e da due

"esperti" designati dal consiglio superiore della magistratura (art.

101, secondo comma, l. cit.).

Erroneamente il giudice a quo ritiene che la mancata previsione di

una pari responsabilità, in sede di rivalsa, per tutti i membri del

collegio violi gli artt. 101, comma secondo, 104, comma primo, 107,

comma terzo e 108, comma secondo, della Costituzione, alterando

l'equilibrio del collegio, differenziando i giudici in base ad un

elemento diverso dalle funzioni e sottraendo alcuni di essi allo

specifico obbligo di osservanza della legge, al quale è correlata la

responsabilità ex art. 2, comma terzo, lett. c) della l. n. 117 del

1988. L'istituzione di sezioni specializzate per determinate materie

presso gli organi giudiziari ordinari, "con la partecipazione di

cittadini idonei estranei alla magistratura", è prevista, infatti,

dalla stessa Costituzione all'art. 102, comma secondo, con il quale

si è inteso confermare espressamente la legittimità dei collegi

"misti", di magistrati e di esperti, già esistenti nel nostro

ordinamento.

La previsione costituzionale delle sezioni specializzate - come

quella istituita dall'art. 101, secondo comma, della l. n. 685 del

1975 - delle quali fanno parte soggetti aventi una preparazione

professionale ed uno status differenziati, implica che non può

essere messa in dubbio di per sé la legittimità costituzionale di

tali collegi. Parimenti, se del collegio possono legittimamente far

parte soggetti con uno status ed una posizione professionale

differenziata, debbono ritenersi legittime le norme che ne

differenziano lo status in relazione alla diversa situazione

professionale. Unico limite al riguardo è dato dalla necessità che

anche lo status degli "esperti" che fanno parte del collegio sia tale

da garantirne l'indipendenza (art. 108, comma secondo, della

Costituzione). Ma con questa esigenza non confligge la norma

impugnata, la quale, regolando un aspetto dello status dei membri del

collegio "estranei alla magistratura", ne disciplina il regime di

responsabilità in maniera diversa rispetto a quello previsto per i

giudici "togati", in coerenza con le rispettive attitudini tecniche,

senza incidere minimamente sulla indipendenza di ciascun membro del

collegio.

Neppure può ritenersi che la norma impugnata sostanzialmente

sottragga gli "esperti" allo specifico dovere di osservare la legge,

poiché essa introduce soltanto una diversa - e non irrazionale -

diversificazione del regime di responsabilità, conseguente alla

violazione di quell'obbligo. Neppure, infine, essa crea illegittime

differenziazioni tra giudici, vietate dall'art. 107, terzo comma,

della Costituzione, giacché il principio ivi stabilito, secondo il

quale i giudici si distinguono solo "per diversità di funzioni",

implica che tra essi non si possono stabilire rapporti di gerarchia e

non differenze, razionalmente non ingiustificate, nel regime di

responsabilità.

20. - Parimenti non fondata è la questione sollevata dalla

Commissione tributaria di primo grado di Ravenna relativamente

all'art. 7, terzo comma, della l. n. 117 del 1988.

In proposito va precisato che - per attenersi ai limiti di

rilevanza rispetto al giudizio a quo - la questione va esaminata con

esclusivo riferimento ai componenti delle commissioni tributarie di

primo grado.

Queste, a norma dell'art. 2 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636,

possono essere composte da uno o più sezioni, a ciascuna delle quali

sono assegnati un presidente, un vicepresidente e quattro membri. Il

presidente della commissione è scelto tra i magistrati, ordinari o

amministrativi, in servizio o a riposo o fra gl'intendenti e

gl'intendenti aggiunti di finanza a riposo. I presidenti delle

sezioni e i vicepresidenti, oltre che fra tali categorie, possono

essere scelti anche tra i laureati in giurisprudenza o in economia e

commercio.

Gli altri membri della commissione sono scelti dal presidente del

tribunale tra le persone designate dai consigli comunali dei comuni

della circoscrizione, o inserite in elenchi formati

dall'amministrazione finanziaria ed, eventualmente, in elenchi

formati - a richiesta del presidente del tribunale - dalle camere di

commercio e dai consigli degli ordini professionali degli avvocati,

ingegneri, dottori commercialisti e ragionieri. Costoro debbono

essere forniti (art. 4 d.P.R. n. 636 del 1972) di diploma

d'istruzione secondaria di secondo grado di qualsiasi tipo. Il

collegio giudicante decide con l'intervento del presidente o del

vicepresidente e di due membri (art. 7, comma secondo, d.P.R. n. 636

cit.).

L'art. 10 del già richiamato d.P.R. n. 636 del 1972 statuisce che

"i componenti delle commissioni tributarie hanno tutti identiche

funzioni, indirizzate unicamente all'applicazione della legge in base

all'obbiettivo apprezzamento degli elementi di giudizio, esclusa ogni

considerazione d'interessi territoriali, di categoria o di parte".

La ratio di questa normativa va ricercata, oltre che

nell'opportunità di integrare la composizione delle commissioni

tributarie con "esperti" provenienti dall'amministrazione

finanziaria, nella volontà del legislatore di realizzare, in materia

di giustizia tributaria - attraverso la nomina di metà dei membri

della commissione tra le persone inserite in elenchi formati dai

consigli comunali - una varietà di provenienza dei membri, idonea a

garantire l'adeguato esame delle questioni in una materia nella quale

gli enti locali sono portatori di interessi particolarmente

qualificati.

Questa Corte, investita in passato di questioni di legittimità

costituzionale relative alla disciplina della composizione delle

commissioni tributarie, in relazione agli artt. 102 e 108 della

Costituzione, le ha ritenute non fondate (sentenze 7 giugno 1984, n.

154 e 24 novembre 1982, n. 196), affermando che le commissioni

tributarie sono organi di giurisdizione speciale (sentenza 3 agosto

1976, n. 215), che la disciplina di esse, nel suo complesso,

garantisce adeguatamente l'indipendenza dei componenti; che il

meccanismo di nomina di questi ultimi - ancorché suscettibile di

opportuni miglioramenti - è tale da fornire sufficienti garanzie

della idoneità alle funzioni da svolgere.

Deve ritenersi - come già si è rilevato a proposito delle

sezioni specializzate previste dall'art. 102, comma secondo, della

Costituzione - che alla legittimità del carattere composito delle

commissioni tributarie di primo grado consegue la non illegittimità

di quelle differenze che, nella disciplina della responsabilità dei

componenti del collegio, per gli errori compiuti nell'esercizio delle

loro funzioni, si connettano allo status di magistrati in servizio o

di estranei all'amministrazione della giustizia. La differenza di

status, alla quale si ricollega una specifica professionalità non

soltanto in relazione agli accertamenti di fatto ma anche a quelli di

diritto, giustifica infatti una differenziazione della

responsabilità in relazione agli errori di fatto e all'applicazione

della legge. Pertanto, l'art. 7, comma terzo, della l. n. 117 del

1988 - applicabile ai membri delle commissioni tributarie di primo

grado che, non essendo magistrati in servizio, rientrano nella

categoria degli "estranei alla magistratura" legittimamente

differenzia il regime di responsabilità dei componenti delle

commissioni tributarie di primo grado che non siano magistrati in

servizio, da quello previsto in generale per questi ultimi.

Appare tutt'altro che irrazionale, infatti, che i membri delle

commissioni tributarie, i quali non siano magistrati in servizio,

rispondano in via di rivalsa solo nei casi di dolo e colpa grave di

cui all'art.2, comma terzo, lett. b ) e c), essendo tale normativa

giustificata all'esigenza di trattare in maniera differenziata

situazioni differenti. Né ciò dà luogo ad incongruenze e

discriminazioni tra gli utenti della giustizia tributaria,

rispondendo comunque, nei loro confronti, in via diretta lo Stato in

tutte le ipotesi previste dall'art. 2 della l. n. 117 del 1988.

Vaga e imprecisata è la dedotta violazione del titolo quarto

della Costituzione, mentre non pertinente è il profilo riguardante

l'asserito contrasto della norma impugnata con gli artt. 24 e 25

della Costituzione, non limitando essa il diritto di agire e di

difendersi in giudizio, né distogliendo alcuno dal giudice naturale

precostituito per legge.

In conclusione, la censura promossa dalla Commissione tributaria

di primo grado di Ravenna è infondata sotto ogni profilo.

21. - Infondata è anche la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7, comma terzo, della l. n. 117 del 1988,

sollevata dal Pretore onorario di Roma, in riferimento all'art. 3

della Costituzione, in quanto non limita la responsabilità dei vice

pretori onorari ai soli casi di dolo, come prevede, invece, per i

giudici conciliatori ed i giudici popolari.

Infatti, la differenza di trattamento appare giustificata dai

diversi requisiti richiesti per la nomina a vice pretore onorario

rispetto a quelli richiesti per la nomina a giudice conciliatore e

giudice popolare.

A norma del R.D. 30 gennaio 1941, n. 12, possono essere nominati

vice pretori onorari solo i laureati in giurisprudenza, i notai ed i

procuratori legali. Viceversa, per la nomina dei giudici popolari

delle Corti di assise (artt. 9 e 10 l. 10 aprile 1951, n. 287) non è

necessario il possesso di specifiche cognizioni di diritto, essendo

sufficiente l'aver conseguito un diploma di scuola media di primo

grado o di secondo grado (a seconda che si tratti di Corte d'assise

di primo grado o di appello). Lo stesso dicasi per la nomina dei

giudici conciliatori, prescrivendo al riguardo l'art. 23 R.D. 30

gennaio 1941, n. 12 unicamente che la scelta debba cadere "su

elementi capaci di assolvere adeguamente, per requisiti

d'indipendenza, carattere e prestigio, le funzioni di magistrato

onorario".

Il possesso di specifiche conoscenze giuridiche da parte dei vice

pretori onorari, che non sono richieste per la nomina a giudice

popolare o a giudice conciliatore, costituisce un elemento di

differenziazione rilevante rispetto al tema della responsabilità per

gli errori compiuti nell'esercizio delle rispettive funzioni: esso,

pertanto, è idoneo a giustificare la previsione, per i vice pretori

onorari, di una più ampia responsabilità rispetto a quella

stabilita per i giudici popolari ed i giudici conciliatori.

22. - Vanno esaminate da ultimo le questioni di legittimità

costituzionale aventi ad oggetto il primo e secondo comma dell'art.

16 della l. n. 117 del 1988 che hanno rispettivamente aggiunto

all'art. 148 c.p.c. e all'art. 131 c.p.p. un comma contenente la

seguente disposizione: "Dei provvedimenti collegiali è compilato

sommario processo verbale, il quale deve contenere la menzione

dell'unanimità della decisione o del dissenso, succintamente

motivato, che qualcuno dei componenti del collegio, da indicarsi

nominativamente, abbia eventualmente espresso su ciascuna delle

questioni decise. Il verbale, redatto dal meno anziano dei componenti

togati del collegio e sottoscritto da tutti i componenti del collegio

stesso, è conservato a cura del presidente in plico sigillato presso

la cancelleria dell'ufficio". Tale disposizione (a norma dell'art.

16, comma terzo) si applica a tutti i provvedimenti dei giudici

collegiali, aventi giurisdizione in materia penale e di prevenzione

nonché ai provvedimenti dei giudici collegiali aventi giurisdizione

in ogni altra materia.

In caso di proposizione dell'azione di rivalsa da parte dello

Stato nei confronti dei componenti del collegio, a norma dell'art.

16, comma quinto, il tribunale dinanzi al quale l'azione è proposta

chiede la trasmissione del plico sigillato contenente la

verbalizzazione della decisione alla quale essa si riferisce e ne

ordina l'acquisizione agli atti del giudizio.

23. - Il Tribunale di Roma, con ordinanze 29 aprile 1988 (R.O. n.

270 del 1988) e 4 maggio 1988 (R.O. n. 326 del 1988), e il Tribunale

di Catanzaro con ordinanza 2 maggio 1988 (R.O. n. 350 del 1988),

hanno dedotto l'illegittimità costituzionale dell'art. 16 anzi

detto, nella parte in cui ha aggiunto all'art. 131 c.p.c. la

disposizione relativa alla verbalizzazione dei provvedimenti

collegiali.

Secondo i giudici a quibus l'art. 16, prevedendo tale

verbalizzazione, contrasterebbe con gli artt. 101 e 104 della

Costituzione. Infatti, essendo la verbalizzazione correlata alla

divulgazione - in caso di giudizio di rivalsa dello Stato - delle

posizioni assunte dai giudici al momento della deliberazione, la

disposizione impugnata lederebbe il principio della segretezza della

camera di consiglio (art. 276, comma primo, c.p.c.), il quale avrebbe

rilievo costituzionale, perché diretto a garantire l'indipendenza

del giudice, assicurando l'impersonalità della decisione, ritenuta

una delle ragioni della collegialità.

Analoga questione è stata sollevata dalla Commissione tributaria

di primo grado di Roma, con ordinanza 3 maggio 1988 (R.O. n. 448 del

1988) in riferimento al terzo comma dell'art. 16, che - come si è

visto - estende la normativa sulla verbalizzazione dei provvedimenti

a tutti gli organi giurisdizionali collegiali, ivi comprese le

commissioni tributarie. Il giudice a quo, peraltro, mentre motiva la

non manifesta infondatezza della questione in riferimento agli artt.

101 e 104 della Costituzione, menziona, nel dispositivo, quali

parametri gli artt. 3, 97, 101 e 108 della Costituzione.

Il Tribunale di Catanzaro, con la citata ordinanza 2 maggio 1988

(R.O. n. 350 del 1988), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 16, anche in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, sotto il profilo della differenza di trattamento -

ritenuta irrazionale - del segreto della camera di consiglio rispetto

al segreto professionale (art. 351 c.p.p.).

La violazione dell'art. 3 della Costituzione è stata dedotta pure

dalla Corte d'Appello di Trieste, che, con ordinanza 26 aprile 1988

(R.O. n. 382 del 1988), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 16 della l. n. 117 del 1988, nella parte in

cui prevede la verbalizzazione delle decisioni relative ai

provvedimenti giurisdizionali penali. Secondo il giudice a quo, la

previsione della formalizzazione del dissenso deve intendersi

correlata alle ipotesi di responsabilità per colpa grave previste

dall'art. 2, comma terzo della legge, ma in relazione a queste essa

sarebbe priva di razionalità. Infatti, "qualora uno dei componenti

abbia reso noto l'errore in cui il collegio stia per incorrere", gli

altri componenti non potrebbero ignorare il rilievo senza trasformare

il proprio comportamento, precedentemente solo colposo, in doloso:

peraltro, in tal caso " si sarebbe in presenza di comportamento

integrante vera e propria ipotesi delittuosa, come tale ben

diversamente riscontrabile e censurabile".

Il Tribunale di Roma, con la citata ordinanza 29 aprile 1988, ha

dedotto il contrasto dell'art. 16 della l. n. 117 del 1988 con l'art.

3 della Costituzione, per avere imposto la verbalizzazione delle

deliberazioni degli organi giudiziari collegiali, mentre analogo

obbligo non è stabilito per alcun altro organo collegiale,

amministrativo o legislativo. Più razionale sarebbe stato, secondo

il giudice a quo, prevedere la verbalizzazione del dissenso in via

facoltativa, a richiesta, cioè del dissenziente.

Quest'ultimo rilievo è sviluppato dal Tribunale amministrativo

regionale per la Sicilia nell'ordinanza 12 maggio 1988 (R.O. n. 460

del 1988), con la quale è prospettata l'illegittimità

costituzionale dell'art. 16 - per contrasto con l'art. 3 della

Costituzione - in quanto impone la verbalizzazione di ogni

provvedimento giurisdizionale collegiale, anche quando sia stato

preso all'unanimità o con il dissenso del relatore. Ciò sarebbe

irrazionale, non essendovi motivo alcuno per verbalizzare la

decisione ove sia stata presa all'unanimità ovvero col dissenso del

relatore, risultando già tale dissenso dalla sentenza che, in casi

del genere, (a norma dell'art. 118, ultimo comma, disp. att. c.p.c.)

deve essere redatta da un altro componente del collegio, il quale la

sottoscrive facendo espressa menzione di esserne l'estensore.

Per razionalizzare la normativa, anche secondo il Tribunale

amministrativo regionale per la Sicilia, la verbalizzazione dovrebbe

avvenire unicamente a richiesta del dissenziente.

L'art. 16 della l. n. 117 del 1988 è stato impugnato, infine, dal

Tribunale di Roma, con la più volte citata ordinanza 29 aprile 1988

(R.O. n. 270 del 1988), dalla Corte d'Appello di Trieste con la già

menzionata ordinanza 26 aprile 1988 (R.O. n. 382 del 1988) e (seppur

immotivatamente sul punto) dalla Commissione tributaria di primo

grado di Roma con la citata ordinanza 3 maggio 1988 (R.O. n. 448 del

1988), in riferimento all'art. 97 della Costituzione.

Il Tribunale di Roma e la Corte d'Appello di Trieste deducono in

proposito che l'obbligo della verbalizzazione inciderebbe

negativamente sul buon andamento dell'amministrazione della

giustizia, ostacolando possibili mediazioni tra difformi valutazioni

in fatto e in diritto ed allungando i tempi delle decisioni. In

particolare, la Corte d'Appello di Trieste afferma che l'osservanza

da parte dei componenti degli organi collegiali delle prescrizioni

imposte dalla norma impugnata ha la conseguenza di appesantire

gravemente il lavoro dei magistrati, distogliendoli dal compito di

amministrare la giustizia con una serie di adempimenti, inerenti alla

verbalizzazione di ogni questione decisa, che intralcia

irragionevolmente l'attività giudiziaria, compromettendone

l'efficienza.

24. - Il tema della responsabilità degli organi collegiali è uno

dei più delicati dell'intera materia della responsabilità civile

del giudice. Riaffiorano in esso, con particolare intensità, i

problemi della natura della deliberazione collegiale, del contributo

del membro dissenziente, del meccanismo di riferimento al collegio

della deliberazione non unanime. Tali temi concernenti la struttura

dell'atto - caratterizzato dal particolare legame che la natura e

l'esercizio della funzione determinano tra i membri del collegio - si

riflettono, a loro volta, sulla disciplina della responsabilità

civile del giudice. Le diverse vicende applicative, che hanno in ogni

tempo caratterizzato questa materia e coinvolto la giustificazione,

il contenuto, i limiti e le modalità del risarcimento per fatto

illecito del giudice (cfr. spec. nn. 3, 4 e 5), sono emerse in tutta

la loro pienezza nella elaborazione della normativa della l. n. 117

del 1988.

È stato osservato che, al riguardo, affiora anzitutto l'esigenza

di non sottrarre i componenti degli organi collegiali all'azione di

rivalsa, "per non creare nell'ambito della magistratura un'area

d'immunità politicamente inopportuna e non compatibile col principio

di uguaglianza" (cfr. il parere del Consiglio superiore della

magistratura sul disegno di legge governativo e la relazione a

quest'ultimo). In secondo luogo, va anche soddisfatta l'esigenza di

assicurare ai membri del collegio che, pur avendo partecipato alla

decisione, non l'abbiano condivisa - essendo restati in minoranza uno

strumento che consenta di dimostrare il loro dissenso e non essere

soggetti all'azione di rivalsa.

Il disegno di legge governativo si era fatto carico della prima

esigenza, ma non della seconda, limitandosi a stabilire (art. 8) che

le disposizioni sull'azione di rivalsa "si applicano anche ai

magistrati che esercitano le loro funzioni in organi collegiali". Lo

stesso aveva fatto la Commissione giustizia della Camera dei

deputati, che proponendo un testo (art. 10) analogo, nel quale - in

aggiunta - era precisato unicamente che "la responsabilità può

riguardare i componenti il collegio ovvero un singolo componente

quando la violazione del diritto è conseguenza d'inosservanza di

doveri che personalmente gli competono".

In assemblea sorsero vivaci contrasti, sottolineandosi il

carattere personale che deve avere la responsabilità, disatteso da

tale normativa. Ciò condusse, però, solo alla soppressione del

testo dell'art. 10 proposto dalla Commissione giustizia della Camera

e all'inserimento nell'art. 1 - che regola l'ambito di applicazione

della legge - dell'attuale secondo comma, che rende applicabili le

disposizioni della legge stessa "anche ai magistrati che esercitano

le proprie funzioni in organi collegiali". Prevalse, cioè,

l'opinione che dovesse essere affidata alla futura elaborazione

giurisprudenziale l'identificazione in concreto "delle forme di

responsabilità che possono configurarsi per gli organi collegiali" e

la definizione dei meccanismi "che potranno presiedere

all'individuazione delle posizioni eventualmente dissenzienti".

I rilievi critici già emersi nella discussione alla Camera dei

deputati - secondo i quali il Parlamento non poteva eludere,

rimettendola alla magistratura, l'individuazione dei meccanismi di

prova della responsabilità dei singoli membri del collegio, col

rischio di una sostanziale esclusione della responsabilità per

taluni componenti gli organi collegiali, ovvero della configurazione

di una loro responsabilità oggettiva - indussero il Senato a

prevedere e disciplinare la verbalizzazione del dissenso di taluno

dei membri del collegio (art. 18 del testo del disegno di legge

approvato dal Senato in prima lettura) con una norma analoga a quella

ora impugnata.

Alla Camera - alla quale la legge era ritornata in seconda lettura

- sorsero però nuovi contrasti sul punto. Prevalse l'opinione che la

possibilità di rendere pubblici le opinioni e i voti espressi in

camera di consiglio, avrebbe potuto condizionare la "libertà di

decisione" dei giudici, dando inoltre luogo ad un numero immenso di

verbalizzazioni, che avrebbe gravemente appesantito l'attività

giudiziaria. Pertanto la norma sulla verbalizzazione delle decisioni

degli organi collegiali fu soppressa. Reinserita dal Senato, nel

testo ora vigente (art. 16), fu infine definitivamente approvata

anche dalla Camera.

Come si vede, la norma impugnata (che è riprodotta nell'art. 125

del nuovo codice di procedura penale) è stata approvata tra

incertezza, contrasti e ripensamenti, che dimostrano la difficoltà

di contemperare collegialità e responsabilità del giudice, in un

quadro rispettoso, ad un tempo, di divergenti esigenze, di non facile

composizione.

L'ultimo comma dell'art. 16 prevede che "con decreto del Ministro

di grazia e giustizia vengono definiti i modelli dei verbali di cui

ai commi 1, 2 e 3 e determinate le modalità di conservazione dei

plichi sigillati, nonché della loro distruzione quando sono decorsi

i temini previsti dall'art. 4".

Tale decreto è stato emanato in data 16 aprile 1988 e con esso

sono state stabilite le modalità di attuazione dell'art. 16 della l.

n. 117 del 1988, precisandosi i relativi adempimenti e

predisponendosi nove tipi di modelli di processo verbale, in

relazione ai vari tipi di giudizio.

25. - Tra le questioni di legittimità costituzionale prospettate

in relazione all'art. 16 vanno innanzitutto dichiarate non fondate

quelle sollevate dai Tribunali di Roma e di Catanzaro e dalla

Commissione tributaria di primo grado di Roma - in riferimento agli

artt. 101 e 104 della Costituzione - sotto il profilo che l'art. 16,

incidendo sulla segretezza della camera di consiglio,

comprometterebbe l'indipendenza del giudice e l'imparzialità del

giudizio.

Invero, nel nostro ordinamento costituzionale non esiste un nesso

imprescindibile tra indipendenza del giudice e segretezza, nel senso

indicato nelle ordinanze di rimessione, cioè quale mezzo per

assicurare l'indipendenza attraverso l'impersonalità della

decisione. La Costituzione ha inteso assicurare l'indipendenza dei

giudici garantendo la non interferenza nel loro operato degli altri

poteri dello Stato (art. 104, comma primo); l'esclusione di ogni

gerarchia all'interno della magistratura (art. 107, comma terzo); la

soggezione dei giudici soltanto alla legge (art. 101, comma secondo);

prevedendo organi di autogoverno (artt. 104 e 108): ma nessuna norma

costituzionale stabilisce il segreto delle deliberazioni degli organi

giudiziari, quale garanzia della loro indipendenza; né, a tal fine,

impone il segreto sull'esistenza di opinioni dissenzienti all'interno

del collegio. Viceversa, è espressamente prevista la figura di

giudici monocratici (art. 106, comma secondo), le cui decisioni non

possono essere impersonali ed è espressamente sancito, il principio

generale della responsabilità diretta dei giudici, per gli atti

compiuti in violazione di diritti (art. 28 della Costituzione), come

sopra si è visto.

A quest'ultimo principio non contraddice la conoscibilità

dell'operato anche di ciascun componente gli organi giudiziari

collegiali e quindi la deroga, quanto meno nei limiti a ciò

necessari, al segreto della camera di consiglio. Tale segreto - fuori

di detti limiti - costituisce pertanto materia di scelta legislativa

e nulla ha a che vedere con la garanzia dell'indipendenza dei

giudici. È da ribadire, al riguardo, che l'indipendenza è un valore

morale, che si realizza in tutta la sua pienezza, proprio quando si

esplica nella trasparenza del comportamento.

Parimenti - e per le stesse ragioni - va dichiarata non fondata la

medesima questione proposta, senza ulteriori motivazioni, dalla

commissione tributaria di primo grado di Roma anche con riferimento

agli artt. 3 e 108 della Costituzione.

26. - Va pure dichiarata non fondata la questione sollevata dal

Tribunale di Catanzaro, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,

sotto il profilo della diversa differenza di trattamento, ritenuta

irrazionale, del segreto della camera di consiglio rispetto al

segreto professionale. Trattasi, infatti, di situazioni non omogenee

e quindi non comparabili.

Non fondata è pure la questione sollevata dal Tribunale di Roma,

in riferimento all'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della

differenza di trattamento fra deliberazioni degli organi giudiziari

collegiali e deliberazioni degli organi collegiali amministrativi o

legislativi. Tali situazioni, infatti, non sono parimenti comparabili

tenuto conto che le deliberazioni delle Camere, di regola, non sono

segrete; che i membri di esse non sono perseguibili "per le opinioni

espresse e i voti dati nell'esercizio delle loro funzioni" (art. 68,

comma primo, della Costituzione); che anche le deliberazioni degli

organi collegiali amministrativi, di regola, non sono segrete (tranne

che per le questioni concernenti le persone) e che, comunque, ogni

membro può far constare nel verbale del suo voto e dei motivi che

l'hanno determinato (cfr. art. 281, R.D. 3 marzo 1934, n. 383, t.u.

legge comunale e provinciale).

Non fondata è, infine, anche la questione sollevata, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, dalla Corte d'appello di

Trieste, sul presupposto che la norma impugnata prevederebbe la

verbalizzazione del dissenso soltanto in relazione alle ipotesi

stabilite dall'art. 2 della l. n. 117 del 1988. L'ordinanza muove,

infatti, da un'affermazione erronea, poiché l'art. 16 della l. n.

117 del 1988 prevede la verbalizzazione non soltanto in relazione a

dette ipotesi. Comunque - come anche appresso si dirà - se ciò

fosse, la norma non sarebbe irrazionale, essendo proprio e soltanto

riguardo a dette ipotesi necessaria la documentazione dell'eventuale

dissenso di uno o più membri del collegio, in relazione alla

responsabilità che ne potrebbe derivare.

27. - Fondata è invece la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 16 sollevata dal Tribunale di Roma, dalla

Corte d'Appello di Trieste e dalla Commissione tributaria di primo

grado di Roma, in riferimento all'art. 97 della Costituzione, sotto

il profilo che il sistema di verbalizzazione previsto dalla norma

impugnata incide negativamente sul buon andamento

dell'amministrazione della giustizia. Il che comporta l'assorbimento

degli ulteriori profili d'illegittimità prospettati in riferimento

all'art. 3 della Costituzione.

Questa Corte ha già avuto modo di affermare che l'art. 97 della

Costituzione, nello stabilire che i pubblici uffici sono organizzati

secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon

andamento dell'amministrazione, non ha inteso riferirsi ai soli

organi della pubblica amministrazione in senso stretto, ma anche agli

organi dell'amministrazione della giustizia (Corte cost. 7 maggio

1982, n. 86).

L'art. 16 della l. n. 117 del 1988 prevede la compilazione di un

sommario processo verbale, che deve contenere la menzione della

unanimità della decisione o del dissenso, succintamente motivato,

"su ciascuna delle questioni decise", con l'indicazione nominativa di

ogni componente del collegio che lo abbia espresso. Il che comporta

una continua attività di verbalizzazione da parte dei collegi

giudicanti, in relazione a qualsiasi questione decisa, sia essa

pregiudiziale, preliminare, di diritto o di fatto, a prescindere

dall'esistenza del dissenso di alcuno dei membri del collegio, della

rilevanza del dissenso ai fini di eventuali azioni di responsabilità

e dalla richiesta di verbalizzazione da parte dell'interessato. Ciò

implica un intralcio costante all'attività giudiziaria,

incompatibile col principio del buon andamento dell'amministrazione

della giustizia e non giustificato dalle finalità che la norma

intende realizzare.

Tale norma va dichiarata costituzionalmente illegittima, per

contrasto con l'art. 97 della Costituzione, nella parte in cui

prevede la compilazione obbligatoria del processo verbale in

relazione ad ogni deliberazione del collegio, anziché la

compilazione facoltativa di esso nelle sole ipotesi in cui la

richiedano uno o più membri del collegio medesimo.

Il contenuto del primo comma dell'art. 16, che riguarda il

processo penale, come si è già rilevato, è riprodotto nell'art.

125 del nuovo codice di procedura penale: alla necessaria modifica di

quest'ultima norma, in conformità della presente decisione, il

Governo provvederà nell'esercizio della delega per l'adeguamento

della nuova normativa ai sensi dell'art. 7 della l. 16 febbraio 1987,

n. 81.

È da rilevare infine che la dichiarazione d'illegittimità

costituzionale del primo e secondo comma dell'art. 16, operata dalla

presente decisione, non comporta la stessa declaratoria per il terzo

comma, il quale va ora letto secondo la modificazione dei predetti

due commi ad opera di questa stessa decisione.