Sentenza n. 71/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto

degli artt. 1, 26 "e seguenti", 60, 62, 63 e 64 della legge 3

febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento della professione di giornalista),

in connessione con gli artt. 806 e 819 del codice di procedura

civile, 19 del codice di procedura penale, 28 e 30 del regio decreto

26 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul

Consiglio di Stato), e 7, terzo comma, della legge 6 dicembre 1971,

n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali),

promosso con ordinanza emessa il 13 aprile 1988 dalla Corte di

cassazione, Sezioni unite civili, nei procedimenti civili riuniti

vertenti tra S.p.A. Editrice La Stampa ed altra e Consiglio nazionale

dell'Ordine dei giornalisti ed altri, iscritta al n. 239 del registro

ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 20, prima serie speciale, dell'anno 1990.

Visti gli atti di costituzione della S.p.A. Editrice La Stampa,

della F.I.E.G., del Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti,

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 gennaio 1991 il giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi gli avvocati Alessandro Pace per la F.I.E.G., Franco

Pastore, Alessandro Pace per S.p.A. Editrice La Stampa e l'Avvocato

dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con d.P.R. 19 luglio 1976, n. 649, a modifica del regolamento

di esecuzione della legge n. 69 del 1963 sull'ordinamento della

professione di giornalista, veniva consentita l'iscrizione

nell'elenco dei pubblicisti e dei giornalisti, ricorrendo determinate

condizioni, anche ai tele-cine-foto operatori.

Il citato d.P.R. veniva impugnato dalla Federazione italiana

editori di giornali (F.I.E.G.) e da alcuni editori privati dinanzi al

Tribunale amministrativo regionale del Lazio, che dichiarava

inammissibili i ricorsi per carenza di lesione attuale (dovendo il

regolamento essere censurato congiuntamente all'atto applicativo del

medesimo).

Successivamente la Società editrice "La Stampa" chiedeva al

Tribunale amministrativo regionale del Piemonte l'annullamento delle

delibere con cui il consiglio interregionale dei giornalisti del

Piemonte e Valle d'Aosta aveva disposto l'iscrizione nel registro dei

praticanti giornalisti di due gruppi di cine-foto operatori

dipendenti della ricorrente società.

In tale giudizio sollevava regolamento di competenza la Presidenza

del Consiglio dei Ministri (in quanto la domanda involgeva

l'annullamento del d.P.R. n. 649 del 1976), a seguito del quale il

Consiglio di Stato affermava la competenza del Tribunale

amministrativo regionale del Lazio, dinanzi a cui venivano riassunti

i giudizi con l'intervento della F.I.E.G.

Con sentenza 14 settembre 1981, n. 678, il Tribunale

amministrativo regionale annullava il citato d.P.R., dichiarando

caducate le conseguenziali delibere, ma il Consiglio di Stato, adito

in appello, riunite le cause, con decisione 16 dicembre 1983, n. 945,

dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ed

annullava senza rinvio la sentenza del Tribunale amministrativo

regionale.

Avverso tale pronuncia la Società editrice "La Stampa" proponeva

ricorso per cassazione dinanzi alle Sezioni unite per motivi di

giurisdizione (analoga impugnazione veniva proposta con ricorso

incidentale dalla F.I.E.G., mentre resistevano con controricorsi il

Consiglio nazionale dell'ordine dei giornalisti, il Ministero di

grazia e giustizia, nonché Solavaggione Sergio).

La Corte, pronunciandosi limitatamente al giudizio relativo

all'impugnazione diretta dell'atto regolamentare, dichiarava sul

punto la giurisdizione del giudice amministrativo e cassava (con

sentenza 13 aprile 1988, n. 1102) la decisione del Consiglio di

Stato.

Separato e sospeso il giudizio concernente l'impugnativa delle

delibere, le medesime Sezioni unite, con ordinanza emessa il 13

aprile 1988 (pervenuta alla Corte costituzionale il 9 aprile 1990),

hanno sollevato, in relazione agli artt. 24, primo comma, e 113,

secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale del combinato disposto degli artt. 1, 26 "e seguenti",

60, 62, 63 e 64 della legge 3 febbraio 1963, n. 69, in connessione

con gli artt. 806 e 819 del codice di procedura civile, 19 del codice

di procedura penale, 28 e 30 del testo unico delle leggi sul

Consiglio di Stato (regio decreto n. 1054 del 1924), 7, terzo comma,

della legge n. 1034 del 1971, nella parte in cui, letti in

correlazione, escludono che il terzo, la cui posizione giuridica sia

incisa dal provvedimento d'iscrizione nel registro dei giornalisti (o

praticanti giornalisti), possa impugnare (o contestare la

legittimità di) tale provvedimento dinanzi ad una "qualsiasi istanza

giurisdizionale".

Il giudice a quo, qualificato il provvedimento d'iscrizione del

giornalista (o praticante) nel registro relativo come atto

amministrativo d'accertamento, costitutivo di uno status

professionale, esclude che le relative controversie, devolute al

giudice specializzato di cui all'art. 63 della legge professionale,

possano essere di competenza del giudice amministrativo ovvero

possano formare oggetto di accertamenti incidentali senza efficacia

di giudicato. La norma citata, peraltro, nell'individuare per il

giornalista un giudice naturale del suo status, impone che soltanto

questi decida erga omnes con efficacia di giudicato tutte le

questioni in materia ed indica altresì tassativamente i soggetti

legittimati ad impugnare le delibere, con esclusione dei terzi.

A riguardo la Corte di cassazione osserva che, per effetto della

disposizione del contratto collettivo nella specie applicabile,

l'iscrizione di un fotografo (dipendente dell'editore in argomento

nel registro dei giornalisti) determina il passaggio d'inquadramento

del lavoratore dal settore dei poligrafici a quello dei giornalisti,

con modificazione del trattamento economico a carico del datore di

lavoro e conseguente interesse di quest'ultimo a non veder modificati

i termini del rapporto di lavoro.

In ciò risiederebbe la configurabilità di una posizione

soggettiva, idonea ad essere lesa da un atto amministrativo (in

ipotesi) illegittimo quale, appunto, la delibera d'iscrizione

(contrariamente a quanto in passato affermato dalla stessa Corte che,

con sentenza n. 6252 del 1981, aveva escluso la diretta attitudine

lesiva dell'atto). A fronte di tale "diritto" non vi sarebbe

possibilità alcuna per il terzo di far valere l'illegittimità in

argomento, con conseguente possibile violazione della garanzia

costituzionale alla tutela giurisdizionale.

L'ordinanza di rimessione conclude rilevando come all'accoglimento

della questione sia collegata la legittimità della norma che (a

seguito di una possibile pronuncia additiva) affidi ad un giudice

specializzato la tutela di un terzo (questione che ricadrebbe

"nell'autonoma valutazione" della Corte costituzionale).

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso per la

declaratoria di inammissibilità, ovvero di infondatezza della

questione, escludendo anzitutto che gli interessi in eventuale

conflitto con l'aspirazione del giornalista ad acquisire lo status

professionale possano essere qualificati in termini di situazioni

giuridicamente tutelabili (diritti soggettivi od interessi

legittimi). Proprio sulla base dell'opportunità per la categoria in

parola di un'associazione che garantisca la libertà professionale -

ben al di là della tutela sindacale - secondo il pensiero espresso

da questa Corte con sentenza n. 11 del 1968, l'Avvocatura argomenta

circa la razionalità dell'impugnata normativa, che identifica

nell'interessato e nel pubblico ministero i soli soggetti legittimati

ad un'azione giurisdizionale avente ad oggetto la titolarità dello

status di giornalista.

Poiché la rilevanza del titolo professionale nell'ambito del

rapporto di lavoro non deriva affatto dalla legge, bensì da una

pattuizione contrattuale (alla quale hanno concorso gli stessi

soggetti che ora ne lamentano gli effetti), risulterebbe assai dubbia

- secondo l'Avvocatura - l'idoneità della clausola ad assumere una

rilevanza esterna al rapporto stesso, tale da invadere, alterandola,

la disciplina pubblicistica del rapporto (modificando "la stessa

configurazione legale dello status di giornalista").

La connotazione aziendalistica così impressa alla professione

verrebbe, in altri termini, ad influenzare la funzione dell'Ordine,

viceversa preposto ad una ben diversa salvaguardia della dignità

professionale.

Sarebbe infine il giudice del lavoro a dover conoscere degli

effetti della clausola contrattuale che conferisce efficacia

vincolante all'iscrizione all'albo, nella dimensione propria ed

effettiva della controversia, data appunto dal rapporto di lavoro.

3. - Nel giudizio davanti a questa Corte si sono costituite la

F.I.E.G. e la S.p.A. Editrice La Stampa, depositando memorie

d'analogo contenuto, in cui si dà anzitutto atto dell'intervenuta

dichiarazione (resa con la citata sentenza n. 1102 del 1990) della

giurisdizione del giudice amministrativo circa la domanda di

annullamento del d.P.R. n. 649 del 1976 (e del conseguente

riconoscimento in favore delle parti stesse di un mezzo diretto di

tutela avverso un provvedimento idoneo a pregiudicare il loro

interesse).

Tuttavia, secondo la difesa delle parti, l'eventuale

illegittimità del regolamento non travolgerebbe automaticamente le

delibere di ammissione, le quali, a loro volta, potrebbero anche

presentare dei vizi non derivanti dall'atto generale: in entrambi i

casi residuerebbe in capo al datore di lavoro un interesse, in

concreto privo di tutela, a far verificare la legittimità di tali

provvedimenti attributivi di status.

Si sottolinea infine nelle memorie come la questione sollevata

dalle Sezioni unite sia strettamente collegata da nesso di

conseguenzialità ( ex art. 27 della legge n. 87 del 1953) con

l'altra questione concernente l'attuale composizione del giudice

specializzato, che, nell'ipotesi di accoglimento, non potrebbe

certamente mantenere l'attuale configurazione. Il collegio, infatti,

in quanto integrato da un giornalista e da un pubblicista, sarebbe

"aprioristicamente" sfavorevole all'editore, così vulnerando gli

artt. 3, 102 e 108 della Costituzione.

Si conclude ricordando come l'auspicata declaratoria

d'illegittimità dovrebbe essere estesa (sempre ex art. 27 cit.)

anche alla disciplina dettata per i pubblicisti.

4. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie

d'analogo contenuto la Federazione italiana editori giornali

(F.I.E.G.) e la S.p.A. Editrice La Stampa, che, da una parte, hanno

sottolineato la peculiarità del lavoro giornalistico, che - a

differenza di numerose altre professioni liberali - non si svolge in

regime di lavoro autonomo, bensì come prestazione d'opera

subordinata e, d'altra parte, hanno richiamato la disposizione

dell'art. 1 del C.C.N.L., a termini del quale l'acquisizione dello

status di giornalista determina il correlativo trattamento

economico-normativo.

In secondo luogo si ribadisce come la situazione soggettiva

dell'editore vada correttamente ravvisata - secondo l'indicazione

delle stesse Sezioni unite rimettenti - in termini d'"interesse a non

vedere modificato il contenuto del rapporto di lavoro": tale

qualificazione comporterebbe la necessità di garantire tutela a

siffatta posizione.

Conclusivamente si osserva che l'illegittimità conseguenziale

delle norme concernenti la composizione del giudice specializzato

deriverebbe soltanto dall'ipotesi di accoglimento della questione in

riferimento all'esclusione dell'editore-terzo dal giudizio che

dinanzi al giudice specializzato si svolge e non anche alla possibile

eliminazione della esclusiva competenza di tale sezione ovvero alla

possibilità per qualsiasi giudice di conoscere incidenter tantum

della legittimità dell'iscrizione.

Tali due ultime soluzioni sarebbero alla Corte offerte, a parere

della difesa delle parti, dal petitum costituzionale così come

formulato dalle Sezioni unite.

5. - Ha inoltre depositato memoria fuori termine anche il

Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti. Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione, Sezioni unite civili, con ordinanza

del 13 aprile 1988, pervenuta alla Corte costituzionale il 9 aprile

1990 (R.O. n. 239/1990), con riferimento agli artt. 24, primo comma,

e 113, secondo comma, della Costituzione, solleva questione di

legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 1, 26

e "seguenti", 60, 62, 63 e 64 della legge 3 febbraio 1963, n. 69

(Ordinamento della professione di giornalista), in connessione con

gli artt. 806 e 819 del codice di procedura civile, 19 del codice di

procedura penale, 28 e 30 del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054

(Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato), 7,

terzo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei

tribunali amministrativi regionali), "nella parte in cui, letti in

correlazione, escludono che il terzo, la cui posizione giuridica sia

incisa dal provvedimento d'iscrizione nel registro dei giornalisti (o

praticanti giornalisti), possa impugnare (o contestare la

legittimità di) tale provvedimento dinanzi ad una qualsiasi istanza

giurisdizionale".

2. - L'ordinanza di rimessione individua nell'editore di giornali

una posizione giuridica soggettiva che si esprime nell'interesse e

nella correlativa pretesa di non vedere mutata la posizione di lavoro

del personale impiegato nell'azienda giornalistica, se non in

conformità degli artt. 1372, 1374, 2077 del codice civile,

complessivamente indicati come lex contractus. Tale posizione

giuridica, che ad avviso della Corte di cassazione ha natura di

diritto soggettivo, verrebbe però incisa da un atto amministrativo,

estraneo alla lex contractus, consistente nella iscrizione nell'albo

dei giornalisti di prestatori d'opera, i termini del cui lavoro

subordinato rispetto all'editore mutano a seguito dell'acquisizione

dello status di giornalista per il provvedimento d'iscrizione

adottato dai Consigli dell'Ordine professionale.

Dato il principio generale che ogni atto amministrativo che incida

in una posizione di diritto soggettivo deve essere legittimo, il

giudice a quo riscontra nell'ordinamento, rispetto al caso di specie,

assenza di tutela giurisdizionale, non potendo conoscere di diritti

soggettivi il giudice amministrativo, né disapplicare l'atto

amministrativo costitutivo di status il giudice ordinario, né

potendo infine essere adito il giudice specializzato perché la

legittimazione ad agire presso di lui, ex art. 63 della legge n. 69

del 1963, è limitata al giornalista interessato e al pubblico

ministero.

Di qui l'esigenza di una pronuncia di questa Corte per violazione

degli artt. 24, primo comma, e 113, secondo comma, della

Costituzione.

3. - La questione non è fondata.

Non essendo contestabile da parte della giurisdizione di

costituzionalità l'individuazione spettante alla giurisdizione di

nomofilachia della descritta posizione giuridica soggettiva

dell'editore di giornali, il thema decidendum si circoscrive intorno

alla ipotesi di violazione del diritto di difesa, per essere

l'editore di giornali escluso dalla legittimazione ad adire il

giudice specializzato, di cui all'art. 63 della legge n. 69 del 1963.

L'ordinamento della professione di giornalista, come costruito dal

legislatore del 1963, soprattutto attraverso l'istituzione

dell'Ordine e l'obbligatorietà dell'iscrizione all'albo, persegue

fini che superano "di gran lunga la tutela sindacale dei diritti

della categoria", nel rapporto di lavoro subordinato con l'impresa

giornalistica.

L'Ordine dei giornalisti, come questa Corte ebbe a sottolineare

nella sentenza n. 11 del 1968, ha il compito di salvaguardare, erga

omnes e nell'interesse della collettività, la dignità professionale

e la libertà di informazione e di critica dei propri iscritti.

Ne consegue che per controversie tra l'Ordine e i singoli

associati, afferenti a questa sfera di prevalente interesse pubblico

e di rispetto della deontologia della professione, è dalla legge

precostituito un giudice specializzato nella cui composizione la

presenza di un giornalista professionista e di un pubblicista

corrisponde alla legittimazione ad agire riservata a soli giornalisti

e pubblicisti, oltre che al pubblico ministero.

Rispetto all'ambito delle funzioni dell'Ordine professionale e a

quello delle competenze del giudice specializzato, l'editore di

giornali è un terzo estraneo privo di ragioni da tutelare in questa

istanza. Non può quindi ravvisarsi lesione del diritto di azione e

di difesa, di cui all'art. 24 della Costituzione, per non trovarsi il

titolare dell'impresa giornalistica incluso tra i legittimati ex art.

63 della legge n. 69 del 1963.

4. - Altro profilo è quello della asserita incidenza del

provvedimento amministrativo dell'ente pubblico-Ordine professionale

sul diritto soggettivo dell'imprenditore a non vedere mutato il

rapporto di lavoro per la sopravvenuta iscrizione del lavoratore

subordinato nell'albo dei giornalisti.

L'aporia denunciata dalla Corte di cassazione circa il difetto di

un giudice, presso cui azionare tale diritto ed ottenere

l'annullamento o quanto meno la disapplicazione del provvedimento

d'iscrizione costitutivo dello status di giornalista, avrebbe

consistenza solo se ricorresse esplicita preordinazione in una norma

della legge professionale dell'effetto modificativo della posizione

di lavoro in corso, esplicato dall'atto di iscrizione.

Solo in questa ipotesi potrebbe aversi incisione della posizione

giuridica, qualificata in termini di diritto soggettivo, dell'editore

di giornali, senza tutela e dunque con violazione dell'art. 113,

terzo comma, della Costituzione.

Ma tale preordinazione non ricorre e, conseguentemente, non è

dato rilevare alcuna delle prospettate violazioni degli invocati

parametri costituzionali.

5. - Il dato residuale riscontrabile allo stato dell'ordinamento,

tuttavia al di fuori della verifica di costituzionalità, è che la

modificazione della posizione di lavoro a seguito della iscrizione

del lavoratore subordinato nel registro dell'Ordine dei giornalisti

trova sua fonte nella interpretazione del terzo comma dell'art. 1 del

contratto collettivo nazionale di lavoro in vigore, che suona mera

ricognizione della qualità di giornalista: "Sono giornalisti

professionisti e pubblicisti coloro che tali risultano qualificati ai

sensi degli ordinamenti della professione giornalistica".

La portata di tale clausola ha origine e si esaurisce nell'ambito

della fenomenologia negoziale e delle competenze giurisdizionali del

giudice del lavoro.