Sentenza n. 269/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 81, comma 4,

del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n.77 (Ordinamento

finanziario e contabile degli enti locali), modificato dall'art. 21

del decreto legislativo 11 giugno 1996, n. 336 (Disposizioni

correttive del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, in

materia di ordinamento finanziario e contabile degli enti locali),

del combinato disposto degli artt. 81, comma 4, e 89, comma 11, del

decreto legislativo n. 77 del 1995, e del capo VII (risanamento

finanziario) dello stesso decreto legislativo (dall'art. 77 all'art.

99), promosso con ordinanza emessa il 2 dicembre 1996 dal pretore di

Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli, nel procedimento civile

vertente tra la s.a.s. Ideal Food di Russo Giuseppina e C. e il

comune di Procida, iscritta al n. 31 del registro ordinanze 1997 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima

serie speciale, dell'anno 1997.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 12 novembre 1997 il giudice

relatore Cesare Mirabelli.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 2 dicembre 1996 nel corso di un

giudizio nel quale un creditore del comune di Procida - ottenuta la

condanna al pagamento del debito, per capitale ed interessi sino alla

data di entrata in vigore del d.-l. 17 marzo 1992, n. 233

(Disposizioni urgenti in materia di finanza locale per il 1992), poi

non convertito, che stabiliva, da un lato, la cessazione delle azioni

esecutive nei confronti degli enti locali dissestati e, dall'altro,

che i debiti insoluti non producessero interessi e rivalutazione

monetaria dalla data di deliberazione del dissesto - aveva chiesto la

condanna del comune al pagamento degli ulteriori interessi e

rivalutazione monetaria, il pretore di Napoli, sezione distaccata di

Pozzuoli, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale:

a) dell'art. 81, comma 4, del decreto legislativo 25 febbraio

1995, n. 77 (Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali),

modificato dall'art. 21 del decreto legislativo 11 giugno 1996, n.

336 (Disposizioni correttive del decreto legislativo 25 febbraio

1995, n. 77, in materia di ordinamento finanziario e contabile degli

enti locali), il quale prevede che, a decorrere dalla data della

deliberazione di dissesto dell'ente locale e sino all'approvazione

del rendiconto della gestione di cui all'art. 89 della stessa legge,

i debiti insoluti non producono interessi e non sono soggetti a

rivalutazione monetaria. Il giudice rimettente denuncia la violazione

degli artt. 2, 3, 23, 24, 41, 53, 97 e 113 della Costituzione, in

relazione agli artt. 1224, 1282, 1284 e 2907 del codice civile,

all'art. 55 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (legge

fallimentare) ed all'art. 15 della legge 4 dicembre 1956, n. 1404

(Soppressione e messa in liquidazione di enti di diritto pubblico e

di altri enti sotto qualsiasi forma costituiti, soggetti a vigilanza

dello Stato e comunque interessanti la finanza statale);

b) degli artt. 81, comma 4, e 89, comma 11, dello stesso decreto

legislativo n. 77 del 1995, nella parte in cui prevedono l'insolvenza

dei comuni, e del capo VII (risanamento finanziario) dello stesso

decreto legislativo (dall'art. 77 all'art. 99), che, presupponendo

che il comune possa essere definitivamente insolvente verso i

creditori, lo assoggettano ad esecuzione collettiva. Questo insieme

di disposizioni sarebbe in contrasto con gli artt. 2, 3, 23, 24, 41 e

53 della Costituzione, in relazione agli artt. 2082, 2093 e 2907 del

codice civile, agli artt. 100 e 474 del codice di procedura civile,

all'art. 1 della legge fallimentare ed all'art. 15 della legge n.

1404 del 1956.

Il giudice rimettente ha presente che analoghe questioni di

legittimità costituzionale della disciplina dei crediti insoluti nei

confronti di enti locali dissestati, in precedenza sollevate con

riferimento all'art. 21 del d.-l. 18 gennaio 1993, n. 8, sono state

dichiarate non fondate (sentenze n. 155 e n. 242 del 1994), sul

presupposto che la disposizione allora denunciata si limitasse ad

escludere l'opponibilità della rivalutazione e degli interessi alla

procedura avviata con la dichiarazione di dissesto, lasciando integra

la facoltà dei creditori di azionare i diritti accessori del credito

nei confronti dell'ente pubblico, una volta cessato lo stato di

dissesto. Ma lo stesso giudice ritiene che l'art. 81, comma 4, del

decreto legislativo n. 77 del 1995, stabilendo che interessi e

rivalutazione per i crediti insoluti non maturano dalla data di

delibera del dissesto sino all'approvazione del rendiconto previsto

dall'art. 89, farebbe sorgere nuovamente i dubbi di legittimità

costituzionale in precedenza proposti e giudicati non fondati.

Ad avviso del giudice rimettente, la nuova disciplina comprimerebbe

definitivamente il diritto di credito che, una volta ammesso alla

massa passiva, se non soddisfatto non potrebbe comunque essere più

esercitato nei confronti del comune dopo che sia cessato lo stato di

dissesto. Questo trattamento deteriore rispetto ai creditori di altri

soggetti, privati o pubblici, non sarebbe giustificato: né la natura

pubblica del debitore né lo stato di dissesto potrebbero dare

legittimo fondamento ad una disciplina restrittiva e derogatoria per

gli accessori del credito, che sarebbe invece imposta dall'art. 81.

Questa disposizione bloccherebbe gli interessi e la rivalutazione,

imponendo ai creditori un sacrificio patrimoniale che non subiscono i

creditori degli enti locali non dissestati e quelli di altri soggetti

pubblici o privati. Ne risulterebbero tra l'altro violati, ad avviso

del giudice rimettente, i principi di solidarietà, di capacità

contributiva e di eguaglianza sostanziale (rispettivamente art. 2,

art. 53 e art. 3 della Costituzione). Difatti l'inadempimento da

parte della pubblica amministrazione costituirebbe un illecito e la

norma che lo consente violerebbe garanzie della persona e l'obbligo

di rimuovere gli ostacoli che ne impediscono lo sviluppo.

Il giudice rimettente ritiene, inoltre, che l'art. 81, comma 4,

combinandosi con l'art. 89, comma 11, del decreto legislativo n. 77

del 1995, che non consente l'ammissione al passivo di ulteriori

crediti dopo l'approvazione del piano di estinzione, determinerebbe

l'"azzeramento" dei diritti di credito non soddisfatti a seguito del

riparto, prefigurando una definitiva ed illogica inadempienza della

pubblica amministrazione, in contrasto con le norme costituzionali

indicate come parametro per il giudizio di legittimità

costituzionale. Il vizio di legittimità costituzionale colpirebbe

l'intero complesso di norme sul risanamento degli enti locali

dissestati (artt. 77 - 99), venendo posta in dubbio la stessa

assoggettabilità dell'ente locale ad un'esecuzione collettiva

fondata sul presupposto dell'insolvenza definitiva anche se nei

confronti di uno solo dei creditori.

2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale

siano dichiarate inammissibili o infondate nel merito.

L'Avvocatura rileva, in una memoria depositata in prossimità

dell'udienza, che la disciplina legislativa intende dare soluzione al

grave problema della crisi finanziaria degli enti locali che

presentino un elevatissimo indebitamento non altrimenti

fronteggiabile. La disciplina speciale è diretta al risanamento in

gravi situazioni di dissesto, contemperando gli interessi dei

creditori e quelli dell'ente locale, che deve garantire

l'assolvimento delle funzioni indispensabili e necessarie per la

collettività che rappresenta.

Il risanamento della gestione finanziaria viene ottenuto eliminando

l'indebitamento, mediante il soddisfacimento dei creditori per mezzo

di tutte le risorse a disposizione dell'ente e con l'aiuto di un

mutuo a totale carico dello Stato. Inoltre si interviene sulle cause

che hanno determinato il dissesto, ponendosi le condizioni per

consolidare nel tempo l'equilibrio tra risorse disponibili e spese

per le funzioni da esercitare.

Un organo straordinario di liquidazione provvede alla rilevazione

dei debiti e ad elaborare un piano per la loro estinzione. In tal

modo si attua una procedura concorsuale, nel suo complessivo impianto

ritenuta costituzionalmente legittima (sentenze n. 149 e n. 155 del

1994), che non danneggia ma tutela maggiormente i creditori, perché

nella massa attiva rientra anche un mutuo a totale carico dello

Stato. Questa procedura soddisfacerebbe i creditori in termini più

favorevoli delle normali procedure esecutive individuali, che vengono

estinte per confluire nella procedura concorsuale.

Il blocco degli interessi e della rivalutazione monetaria dei

debiti, per il periodo del risanamento, avrebbe una finalità e una

giustificazione comuni a quelle della procedura fallimentare (art. 55

del regio decreto n. 267 del 1942); esso non configurerebbe alcuna

cristallizzazione dei crediti, in quanto, come anche è previsto

dalla legge fallimentare (art. 120), i creditori riacquistano il

proprio diritto di azione una volta chiusa la procedura di

risanamento.

L'Avvocatura ritiene che i dubbi di legittimità costituzionale,

già giudicati non fondati in riferimento all'abrogato art. 21 del

d.-l. n. 8 del 1993 (sentenza n. 242 del 1994), non sussistano

neppure in riferimento all'art. 81 del decreto legislativo n. 77 del

1995, ispirato allo stesso principio. Le due norme non determinano

una definitiva cristallizzazione dei crediti, ma prevedono che

nell'ambito della procedura di risanamento è sospesa la decorrenza

degli interessi, sì da determinare con certezza e in maniera

definitiva la massa passiva. Anche l'art. 81, comma 4, del decreto

legislativo n. 77 del 1995 non esclude, difatti, il maturare degli

interessi e della rivalutazione successivamente all'apertura della

procedura, ma si limita ad escludere la loro ammissibilità alla

massa passiva, rimanendo integra la facoltà del creditore, cessata

la speciale procedura, di azionare tali diritti nei confronti

dell'ente pubblico.

Egualmente infondata sarebbe la censura mossa nei confronti

dell'art. 89, comma 11, del decreto legislativo n. 77 del 1995.

Non vi sarebbe alcuna disposizione che impedisca ai titolari di

crediti non ammessi, in quanto tardivi, alla procedura di

risanamento, di poter chiedere la soddisfazione dei propri interessi

nei confronti dell'ente allorché sia cessato lo stato di dissesto.

La limitazione prevista dalla norma denunciata è, difatti, operante

unicamente ai fini della procedura concorsuale, che deve avere

precisi termini iniziali e finali ed è destinata al riparto della

massa attiva.

Infondate sarebbero anche, ad avviso dell'Avvocatura, le generiche

censure mosse agli artt. 77-99 del decreto legislativo n. 77 del

1995, prospettando un possibile stato di insolvibilità dell'ente

dissestato. Difatti, se al momento della chiusura della speciale

procedura di liquidazione risultino insoluti parte dei debiti

ammessi, questi, cessato il dissesto, vengono onorati dall'ente

locale. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale investono la

disciplina del risanamento degli enti locali in stato di dissesto

finanziario, dettata dal decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77

(Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali).

Il pretore di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli, dubita che:

a) l'art. 81, comma 4, del decreto legislativo n. 77 del 1995

(come modificato dall'art. 21 del decreto legislativo 11 giugno 1996,

n. 336) - il quale prevede che, dalla data della deliberazione di

dissesto dell'ente locale e sino all'approvazione del rendiconto

della gestione dell'organo straordinario di liquidazione di cui

all'art. 89 dello stesso decreto legislativo, i debiti insoluti non

producono interessi e non sono soggetti a rivalutazione monetaria -

sia in contrasto con gli artt. 2, 3, 23, 24, 41, 53, 97 e 113 della

Costituzione;

b) gli artt. 81, comma 4, e 89, comma 11, dello stesso decreto

legislativo n. 77 del 1995, nella parte in cui prevedono l'insolvenza

del comune nel pagamento di un debito, e il capo VII (risanamento

finanziario) dello stesso decreto legislativo (dall'art. 77 all'art.

99), che assoggetta il comune ad esecuzione collettiva, siano in

contrasto con gli artt. 2, 3, 23, 24, 41 e 53 della Costituzione.

2. - Le questioni di legittimità costituzionale sono tutte

prospettate sul presupposto interpretativo che, con la dichiarazione

di dissesto finanziario di un ente locale, i crediti vantati nei

confronti dell'ente non producano interessi e non siano più soggetti

ad oneri accessori.

Analoghe questioni erano già state sollevate in riferimento

all'art. 21 del d.-l. 18 gennaio 1993, n. 8, che allo stesso modo

prevedeva, in deroga ad ogni altra disposizione, che dalla data della

dichiarazione di dissesto i debiti insoluti non producessero più

interessi, rivalutazione monetaria ed altro. Ma le questioni di

legittimità costituzionale sono state giudicate non fondate

(sentenze n. 149, n. 155 e n. 242 del 1994), perché era erroneo il

presupposto interpretativo della pretesa cristallizzazione dei

crediti, il blocco della rivalutazione e degli interessi essendo

destinato ad operare solo in pendenza della speciale procedura

concorsuale, la quale, superate ed assorbite le esecuzioni

individuali, è diretta a soddisfare i crediti, posti in parità di

condizioni, attraverso il riparto dell'attivo tra i creditori

ammessi.

Diversamente dall'opinione già allora manifestata dal giudice

rimettente, si è ritenuto che la disposizione denunciata non

escludesse il maturare sia della rivalutazione che degli interessi

anche dopo che la procedura di liquidazione collettiva era stata

iniziata, ma si limitasse ad escludere che gli accessori del credito

sorti successivamente alla dichiarazione di dissesto fossero

opponibili alla procedura stessa venendo ammessi alla massa passiva,

mentre rimaneva integra la facoltà per i creditori di azionare tali

diritti nei confronti dell'ente pubblico una volta cessato lo stato

di dissesto ed esaurita la procedura di gestione straordinaria

(sentenza n. 242 del 1994).

Le medesime considerazioni valgono ora per l'art. 81, comma 4, del

decreto legislativo n. 77 del 1995, il cui contenuto non si discosta

sostanzialmente dalla disciplina precedente. Difatti la novità del

testo di tale disposizione, rispetto a quello dell'art. 21 in

precedenza considerato, non consiste certo nello stabilire che dalla

data di dichiarazione del dissesto i debiti insoluti non sono

soggetti a rivalutazione e interessi, ma nella precisazione del

termine finale, "sino all'approvazione del rendiconto" della gestione

dell'organo straordinario di liquidazione prevista dall'art. 89 dello

stesso decreto legislativo.

L'Avvocatura dello Stato ritiene che la nuova disposizione sia

soltanto più precisa e dettagliata della precedente, individuando la

sospensione nello spazio temporale occupato dalla procedura di

risanamento, e ciò sempre al fine di determinare con certezza

nell'ambito di tale procedura la massa passiva. In definitiva, come

in precedenza, rivalutazione ed interessi maturerebbero anche

successivamente all'apertura della procedura, ma rimarrebbero non

opponibili ad essa ed esclusi dall'ammissione alla massa passiva,

restando integra la facoltà del creditore di azionare tali diritti

nei confronti del comune, esaurita la gestione straordinaria.

Questa interpretazione, compatibile con il testo normativo e

coerente con i principi delle procedure concorsuali, non si presta ai

dubbi di legittimità costituzionale sollevati e deve dunque essere

preferita dal giudice nell'individuare il contenuto normativo della

legge della quale deve fare applicazione (cfr. sentenze n. 149 del

1994 e n. 361 del 1995).

Le medesime considerazioni valgono per i profili di illegittimità

costituzionale prospettati in riferimento alle richieste relative ad

ulteriori crediti nei confronti dell'ente, che non sono ammesse dopo

l'approvazione del piano di estinzione (artt. 81, comma 4, e 89,

comma 11). La norma, in coerenza con le caratteristiche di una

procedura concorsuale, ha la finalità di determinare in maniera

certa e definitiva, rispetto alla procedura, la massa passiva, in

modo da consentire il pagamento, totale o parziale, dei debiti con la

massa attiva. Ma questo non implica la "estinzione" dei crediti non

ammessi o residui, i quali, conclusa la procedura di liquidazione,

potranno essere fatti valere nei confronti dell'ente risanato.

3. - Egualmente infondata è la questione di legittimità

costituzionale che investe il complesso di disposizioni (artt. da 77

a 99), unitariamente considerate, che prevedono la procedura di

risanamento degli enti locali mediante la liquidazione straordinaria

in caso di dissesto (capo VII del decreto legislativo n. 77 del 1995,

modificato dal decreto legislativo n. 336 del 1996). I dubbi di

legittimità costituzionale sono basati sull'inesatto presupposto che

la procedura stessa determini non solo la liquidazione concorsuale

della massa passiva, ma anche la definitiva estinzione dei crediti, o

della parte di essi, rimasti insoddisfatti. Ma, come esattamente

rileva l'Avvocatura dello Stato, non è questa la finalità della

liquidazione straordinaria in caso di dissesto dell'ente locale né

questi ne sono gli effetti. Con tale istituto si intende per un verso

procedere al risanamento finanziario dell'ente locale, per altro

verso far fronte ai suoi debiti anche con risorse aggiuntive, che

derivano da un apposito mutuo a carico dello Stato, attivando una

procedura concorsuale intesa a realizzare la parità di condizioni

tra i creditori.