Sentenza n. 156/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2043, 2051 e

1227, primo comma, del codice civile, promosso con ordinanza emessa

l'8 novembre 1997 dal giudice di pace di Genova nel procedimento

civile vertente tra Lualdi Nicola ed altro e il comune di Genova,

iscritta al n. 394 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, prima serie speciale,

dell'anno 1998.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 24 febbraio 1999 il giudice

relatore Cesare Ruperto.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio civile promosso da un motociclista

nei confronti del comune di Genova per il risarcimento del danno

derivato dalla caduta dal motoveicolo causata dalla presenza, non

segnalata, ma "in astratto percettibile in anticipo", di terriccio e

pietrisco sulla strada comunale, il giudice di pace di Genova, con

ordinanza emessa l'8 novembre 1997, ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3, 24, 97 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale:

a) dell'articolo 2043 cod. civ., in quanto prevede che l'inerzia

colposa della pubblica amministrazione, atta a creare o a non

rimuovere situazioni di pericolo, sia causa di responsabilità della

stessa, solo in presenza di una situazione di pericolo insidioso; b)

dell'art. 2051 cod. civ., in quanto non applicabile anche alla

pubblica amministrazione per i beni demaniali soggetti ad uso

ordinario, generale e diretto da parte dei cittadini; c) dell'art.

1227, primo comma, cod. civ., in quanto esclude, in presenza di una

insidia un accertamento del concorso di colpa del danneggiato e del

responsabile.

Il giudice rimettente, in tema di danni conseguiti alla difettosa

manutenzione delle strade, lamenta la disparità di trattamento tra i

privati proprietari di strade, assoggettati alla disciplina di cui

all'art. 2051 cod. civ., e la pubblica amministrazione, esonerata -

secondo un orientamento della giurisprudenza di legittimità definito

come consolidato - da tale tipo di responsabilità per

l'impossibilità di esercitare un adeguato controllo custodiale su

beni demaniali di notevole estensione territoriale e soggetti ad uso

generale e diretto da parte dei cittadini.

Il giudice a quo si duole anche della consolidata interpretazione

della giurisprudenza di legittimità, secondo cui la responsabilità

conseguirebbe, ai sensi dell'art. 2043 cod. civ., non già ad un

concreto comportamento della pubblica amministrazione, ma alla

derivazione del danno da un'insidia stradale (caratterizzata dalla

non visibilità e dall'imprevedibilità od inevitabilità del

pericolo), restando escluso il concorso colposo del danneggiato (in

caso di sussistenza dell'insidia) o della pubblica amministrazione

(in caso di insussistenza), ai sensi dell'art. 1227, primo comma,

cod. civ.

Secondo il giudice a quo siffatto uso della nozione di insidia

finisce per escludere ingiustificatamente sia la responsabilità

della pubblica amministrazione per fatti colposi diversi, sia la

rilevanza di un concorso colposo ex art. 1227, primo comma, cod.

civ., favorendo, in contrasto con i principi di eguaglianza di cui

all'art. 3 della Costituzione e di buon andamento di cui all'art. 97

della Costituzione, la colpevole inerzia dell'ente pubblico

nell'assolvimento dei doveri di diligente vigilanza e tempestiva

manutenzione delle strade.

A tal proposito il giudice rimettente, dopo aver osservato che "la

giurisprudenza indicata (...) non richiede alla pubblica

amministrazione neppure la dimostrazione che il pericolo sia stato

originato da circostanze o con modalità tali che non ne abbiano

consentito una tempestiva eliminazione o segnalazione", denuncia

l'"assurdità" di far dipendere la ricorrenza dell'insidia da

situazioni contingenti, oggettive (ad esempio in rapporto alla

visibilità del pericolo a seconda del traffico) o soggettive (a

seconda delle condizioni psicofisiche del danneggiato).

Tale complessivo orientamento interpretativo, secondo il

rimettente, comporta la "violazione o la menomazione del diritto di

difesa" del cittadino danneggiato, il quale, per le difficoltà di

prova dell'insidia e perché normalmente soccombente anche in

presenza di conclamata inerzia della pubblica amministrazione, è

spesso indotto a rinunziare ad adire l'autorità giudiziaria.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo la declaratoria di inammissibilità e comunque della

manifesta infondatezza della questione sollevata. In una memoria

depositata nell'imminenza della camera di consiglio, ha insistito in

particolare nel chiedere la declaratoria d'inammissibilità, avendo

la Corte costituzionale dichiarato manifestamente inammissibile

identica questione con ordinanza n. 82 del 1995. Considerato in diritto

1. - Il giudice di pace di Genova dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 2051 cod. civ., in quanto non applicabile

anche alla pubblica amministrazione per i beni demaniali soggetti ad

uso ordinario, generale e diretto da parte dei cittadini; dell'art.

2043 cod. civ., in quanto prevede che l'inerzia colposa della

pubblica amministrazione, atta a creare o a non rimuovere situazioni

di pericolo, sia causa di responsabilità della stessa solo in

presenza di una situazione di insidia stradale; dell'art. 1227, primo

comma, cod. civ., in quanto esclude, ove sia presente detta insidia

un accertamento del concorso di colpa del danneggiato.

Secondo il rimettente, le denunciate disposizioni, come sopra

interpretate, contrasterebbero: con l'art. 3 della Costituzione, in

quanto si determinerebbe una situazione di ingiustificata

diseguaglianza dei cittadini di fronte alla legge; con l'art. 24

della Costituzione, in quanto la difficoltà che il danneggiato

potrebbe incontrare nella prova del pericolo occulto, ed il connesso

rischio di soccombere, pur nella presenza di conclamate inerzie della

pubblica amministrazione, potrebbe comportare la violazione o la

menomazione del diritto di difesa del danneggiato medesimo, sia sotto

il profilo della denegata giustizia, sia sotto il profilo della

rinunzia da parte dello stesso, di fronte a rischi reali di

soccombenza, ad adire l'autorità giudiziaria; con l'art. 97 della

Costituzione, in quanto potrebbero fornire un involontario supporto

all'inerzia, anche protratta e colpevole, della pubblica

amministrazione.

2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità

proposta dal Presidente del Consiglio, che ha richiamato quale

precedente specifico l'ordinanza n. 82 del 1995 di questa Corte,

pronunciata con riguardo a identica questione.

Il rimettente, infatti, non solleva - come, invece, allora - una

questione di mera interpretazione della normativa denunciata, ma

assume quale "diritto vivente" l'interpretazione di essa da parte di

una giurisprudenza asseritamente consolidata, e dichiara che a questa

intenderebbe aderire ove venissero ritenuti privi di fondamento i

dubbi di illegittimità costituzionale da lui prospettati.

3. - Nel merito la questione è infondata.

3.1. - Il giudice a quo afferma l'esistenza di un "diritto vivente"

sulla normativa, con riguardo a cui formula le suindicate censure

d'incostituzionalità. Ma la ricognizione della giurisprudenza, dalla

quale muove, appare incompleta e non corretta. Egli, infatti, ha

trascurato di prendere in considerazione gli svolgimenti più recenti

della giurisprudenza stessa, attraverso un doveroso esame di

significative pronunce, nelle quali sarebbe stato agevole rinvenire

quelle puntualizzazioni tese a dare della denunciata normativa

un'interpretazione, non solo rispettosa di tutti i canoni

ermeneutici, ma anche conforme alla Costituzione - così come di

seguito precisato -, e dunque da preferire ad altre, sulla cui

legittimità costituzionale possano sorgere dubbi in sede di

giudizio.

3.2. - Il proprietario delle cose che abbiano cagionato danno a

terzi è responsabile ai sensi dell'art. 2051 cod. civ., solo in

quanto ne sia custode, e dunque ove egli sia stato oggettivamente in

grado di esercitare un potere di controllo e di vigilanza sulle cose

stesse.

Ciò basta a rendere ragione dell'approdo ermeneutico, ribadito

anche di recente dalla giurisprudenza di legittimità, secondo cui

alla pubblica amministrazione non è applicabile il citato articolo,

allorché sul bene di sua proprietà non sia possibile - per la

notevole estensione di esso e le modalità d'uso, diretto e generale,

da parte dei terzi - un continuo, efficace controllo, idoneo ad

impedire l'insorgenza di cause di pericolo per gli utenti.

S'intende - e in alcune sentenze ciò viene sottolineato - che la

"notevole estensione del bene" e "l'uso generale e diretto" da parte

dei terzi costituiscono meri indici dell'impossibilità d'un concreto

esercizio del potere di controllo e vigilanza sul bene medesimo; la

quale dunque potrebbe essere ritenuta, non già in virtù d'un puro e

semplice riferimento alla natura demaniale e all'estensione del bene,

ma solo a seguito di un'indagine condotta dal giudice con riferimento

al caso singolo, e secondo criteri di normalità.

Con tale interpretazione si rimane indubbiamente nell'ambito del

sistema codicistico della responsabilità extracontrattuale,

venendosi solo a precisare - in conformità alla evidente ratio dello

stesso art. 2051 - i limiti dell'operatività di uno dei particolari

criteri d'imputazione previsti dal codice civile in luogo di quello

generale posto dall'art. 2043.

Si deve allora passare allo scrutinio di costituzionalità

dell'asserito "diritto vivente" formatosi su quest'ultima

disposizione.

3.3. - La giurisprudenza, sia dei giudici di merito sia della Corte

di cassazione, in effetti è da tempo consolidata nel senso che colui

il quale intenda far valere la responsabilità extracontrattuale

della pubblica amministrazione, deve - una volta esclusa, nei limiti

sopra chiariti, l'applicabilità dell'art. 2051 - dimostrare che

l'evento dannoso sia eziologicamente ricollegabile ad un'insidia (o

trabocchetto), cioè ad una situazione di fatto che rappresenti

pericolo occulto per l'utente del bene demaniale, e segnatamente

della strada aperta al pubblico.

Ma il giudice a quo non ha colto le ragioni e la portata di codesto

indirizzo giurisprudenziale, consolidatosi dopo una complessa e

sempre più raffinata elaborazione, che ebbe inizio sin dalla entrata

in vigore della legge 20 marzo 1865 all. E, abolitrice del

contenzioso amministrativo, passando poi attraverso varie fasi.

Ragioni e portata, che sono tali da far considerare prive di

consistenza le censure mosse nell'ordinanza di rimessione, secondo

quanto appresso chiarito.

3.4. - Anzitutto è da rammentare che l'art. 2043 cod. civ.

contiene una clausola generale. Il legislatore, infatti, ha

utilizzato una formula aperta, che consente al giudice l'adattamento

di tale norma alle circostanze del caso attraverso la valutazione dei

limiti di meritevolezza degli interessi pretesamente lesi, anche in

relazione ad altri interessi antagonisti, secondo l'evolversi della

coscienza sociale e del sistema giuridico generale nonché degli

strumenti normalmente a disposizione dei soggetti titolari di tali

interessi. Sicché, nelle fattispecie come quella in esame, è

compito del giudice ordinario accertare secondo le circostanze di

tempo e di luogo se la pubblica amministrazione sia in concreto

responsabile per i danni, tenuto conto anche del particolare rapporto

di fatto che, da una parte, il proprietario e, dall'altra, il terzo

danneggiato hanno con la cosa in relazione alla quale l'evento si

verifica.

Occorre poi considerare che la manutenzione delle strade

costituisce per l'ente pubblico un dovere istituzionale non correlato

a un diritto soggettivo dei privati, i quali possono far valere

soltanto un interesse legittimo al corretto esercizio del potere

discrezionale dell'ente medesimo. Pertanto il difetto di manutenzione

assume rilievo, nei rapporti con i privati, unicamente allorché la

pubblica amministrazione non abbia osservato le specifiche norme e le

comuni regole di prudenza e diligenza poste a tutela dell'integrità

personale e patrimoniale dei terzi, in violazione del principio

fondamentale del neminem laedere: venendo così a superare il limite

esterno della propria discrezionalità, con conseguente sua

sottoposizione al regime generale di responsabilità dettato

dall'art. 2043 cod. civ.

Ma, nell'accertamento in concreto di questa, non si può ignorare

il particolare rapporto che - come sopra si è già accennato - hanno

con la strada pubblica, da una parte, l'ente proprietario e,

dall'altra, gli utenti, i quali, in coerenza con il principio di

autoresponsabilità, sono indubbiamente gravati d'un onere di

particolare attenzione nell'esercizio dell'uso ordinario diretto del

bene demaniale, per salvaguardare appunto la propria incolumità.

Ebbene, in questo quadro, la nozione d'insidia stradale viene a

configurarsi come una sorta di figura sintomatica di colpa, elaborata

dall'esperienza giurisprudenziale, mediante ben sperimentate tecniche

di giudizio, in base ad una valutazione di normalità, col preciso

fine di meglio distribuire tra le parti l'onere probatorio, secondo

un criterio di "semplificazione analitica" della fattispecie

generatrice della responsabilità in esame. Se e in quanto il

danneggiato provi l'insidia può e deve essere affermata la

responsabilità della pubblica amministrazione, salvo che questa, a

sua volta, provi di non aver potuto rimuovere - adottando le misure

idonee - codesta situazione di pericolo, i cui elementi costitutivi

il giudice ha comunque il compito di individuare in modo specifico

(fra l'altro precisando gli standards di diligenza connessi alla

visibilità e prevedibilità nonché all'evitabilità del pericolo

stesso, in relazione all'uso della strada), onde accertare in

definitiva se ricorrano, a stregua delle peculiarità del caso, le

condizioni richieste dall'art. 2043 cod. civ.

Che poi, una volta acclarata in tal modo la responsabilità della

pubblica amministrazione, di regola risulti inapplicabile l'art.

1227, primo comma, cod. civ., dipende da evidenti ragioni di

incompatibilità logica fra un possibile concorso di colpa del

danneggiato e la stessa nozione d'insidia essendo questa

contraddistinta appunto dai caratteri dell'imprevedibilità e

dell'inevitabilità del pericolo.

3.5. - Per dissipare, infine, il dubbio espresso dal rimettente,

secondo cui una tale interpretazione della denunciata normativa

consentirebbe il permanere nell'ordinamento giuridico di antichi

privilegi a favore della pubblica amministrazione, non più

giustificabili in uno Stato di diritto, sembra opportuno aggiungere,

conclusivamente, che l'utilizzazione giurisprudenziale della

suddescritta figura sintomatica di colpa non è estranea neanche alla

responsabilità extracontrattuale dei privati, convenuti per il

risarcimento dei danni conseguenti a difetto di manutenzione dei loro

immobili.

Tale difetto, invero, al di fuori di specifici obblighi di legge o

contrattuali (e salvo quanto sopra precisato con riguardo all'art.

2051 cod. civ.), rileva unicamente sotto specie di violazione del

principio del neminem laedere allo stesso modo per la pubblica

amministrazione e per i privati: eventuali diversità di giudizio

dovendosi ricollegare soltanto alle peculiarità del bene, influenti

sulla relativa manutenzione.