Ordinanza n. 165/1998

ha pronunciato la seguente Ordinanza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2043 del codice

civile, promosso con ordinanza emessa il 28 giugno 1996 dal tribunale

di Isernia nel procedimento civile vertente tra l'E.R.I.M. e il

comune di Civitanova del Sannio, iscritta al n. 1341 del registro

ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 2, prima serie speciale, dell'anno 1997;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 25 febbraio 1998 il giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Ritenuto che nel corso del giudizio promosso dall'Ente Risorse

Idriche Molisane (E.R.I.M.) contro il comune di Civitanova del

Sannio, avente ad oggetto la domanda di risarcimento dei danni

conseguenti all'illegittimo diniego della concessione edilizia per la

realizzazione delle opere relative alla captazione delle acque del

gruppo Pincio, il tribunale di Isernia ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24 e 113

della Costituzione, dell'art. 2043 del codice civile;

che - premesso che l'attore ha ritualmente impugnato il diniego

di concessione edilizia avanti al giudice amministrativo competente

ottenendo il provvedimento cautelare incidentale di sospensione del

diniego, e che l'accoglimento della questione comporterebbe la

sospensione del giudizio ai sensi dell'art. 295 del codice di

procedura civile in attesa della risoluzione della controversia

amministrativa - il giudice rimettente ha precisato che l'oggetto

della causa civile riguardava il risarcimento dei danni conseguenti

alla revoca da parte del C.I.P.E. del finanziamento di L.

5.903.000.000 concesso per l'esecuzione delle opere indicate, nonché

il danno relativo al sottodimensionamento dello sfruttamento delle

potenzialità delle condotte idriche oltre al mancato introito di

entrate connesse alla captazione delle acque, e, da ultimo, alla non

avvenuta consegna dei lavori all'impresa appaltatrice;

che il giudice a quo si richiama all'orientamento costante della

Corte di cassazione, che si assume univocamente consolidato nel senso

di escludere la risarcibilità del pregiudizio patrimoniale sofferto

dal titolare di interesse legittimo conseguente all'illegittimo

esercizio di attribuzioni amministrative e quindi la risarcibilità

dei danni conseguenti all'illegittimo diniego della concessione

edilizia, salvo che, ricorrendo situazioni di affievolimento, quali

l'annullamento del provvedimento che ha illegittimamente degradato la

posizione giuridica soggettiva riespansa per effetto della

concessione o autorizzazione, sia ammessa la tutela risarcitoria, e

segnatamente nelle ipotesi di annullamento giurisdizionale dei

provvedimenti c.d. di secondo grado, quali l'annullamento o revoca

della concessione edilizia;

che il giudice a quo ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,

24 e 113 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 2043 del codice civile nella parte in cui non prevede la

"risarcibilità dei danni derivati a terzi dall'emanazione di atti o

provvedimenti illegittimi, lesivi di interessi legittimi",

aggiungendo che vi sarebbero "diritti soggettivi con essi

coesistenti" "quali ad esempio il diritto di iniziativa economica o

quello all'integrità patrimoniale";

che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, concludendo per l'inammissibilità o la manifesta infondatezza

della questione.

Considerato che preliminarmente deve essere sottolineato quanto

già affermato da questa Corte (sentenza n. 85 del 1980) in ordine al

problema della responsabilità civile delle pubbliche amministrazioni

per il risarcimento dei danni derivanti ai soggetti privati dalla

emanazione di atti e provvedimenti amministrativi illegittimi, lesivi

di situazioni di interesse legittimo: problema di indubbia gravità e

di particolare attualità - anche nel settore urbanistico-edilizio -

che si è cominciato ad imporre alla concreta attenzione non solo del

legislatore, ma anche della giurisdizione ordinaria di legittimità

(v. Cass. sez. I, 3 maggio 1996, n. 4083), che ha avvertito

"l'inadeguatezza dell'indirizzo interpretativo sul danno ingiusto";

che il "problema di ordine generale" "richiede prudenti soluzioni

normative, non solo nella disciplina sostanziale ma anche nel

regolamento delle competenze giurisdizionali" (sentenza n. 85 citata)

e nelle scelte tra misure risarcitorie, indennitarie, reintegrative

in forma specifica e ripristinatorie ed infine nella delimitazione

delle utilità economiche suscettibili di ristoro patrimoniale nei

confronti della pubblica amministrazione;

che, peraltro, il legislatore nazionale non è rimasto nel

frattempo inerte, ma ha adottato una serie di interventi settoriali:

v. in materia di violazione del diritto comunitario in tema di

appalti legge 19 febbraio 1992, n. 142, art. 13; per l'estensione ai

settori esclusi legge 19 dicembre 1992, n. 489, art. 11, comma 1; per

gli appalti di servizi legge 22 febbraio 1994, n. 146, art. 11,

lettera i) e decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157, art. 30; per

gli appalti di opere pubbliche in genere legge 11 febbraio 1994, n.

109, art. 32 peraltro successivamente modificata dal decreto-legge 3

aprile 1995, n. 101 convertito nella legge 2 giugno 1995, n. 216

senza tuttavia ulteriore previsione espressa in ordine alla

risarcibilità; per la responsabilità in materia di ritardo

temporale sul rilascio di concessione edilizia decreto-legge 5

ottobre 1993, n. 398, art. 4, convertito in legge 4 dicembre 1993, n.

493; decreto-legge 26 gennaio 1995, n. 24, non convertito in legge ma

i cui effetti sono stati fatti salvi dalla legge 23 dicembre 1996, n.

662, art. 2; in caso di procedimento su istanza di parte previsione

di indennizzo per il mancato rispetto del termine del procedimento o

degli obblighi e prestazioni a carico dell'amministrazione attraverso

una delegificazione e rinvio a regolamenti, legge 15 marzo 1997, n.

59, art. 20, comma 4, lettera h); e, in attuazione della delega

legislativa contenuta nell'art. 11, comma 4, lettera g) della citata

legge n. 59 del 1997 (prorogata con legge 15 maggio 1997, n. 127,

art. 7, comma 1, lettera f)), estensione della giurisdizione

esclusiva del giudice amministrativo alle controversie, in materia

edilizia, urbanistica e di servizi pubblici, aventi ad oggetto

diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al

risarcimento del danno, decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80,

artt. 33, 34 e 35, nonché art. 45, comma 18, che mantiene ferma la

giurisdizione prevista dalle norme in vigore per i giudizi pendenti

al 30 giugno 1998;

che la questione, come prospettata dal giudice rimettente, è

manifestamente inammissibile in quanto non si è verificato il

presupposto in ogni caso necessario alla configurazione di una

responsabilità dell'amministrazione in conseguenza di un atto

amministrativo, cioè l'accertamento della illegittimità dell'atto o

del comportamento dell'amministrazione, che la medesima ordinanza

sottolinea essere ancora all'esame del giudice amministrativo di

primo grado in sede di ricorso per l'annullamento;

che infatti la previa definizione della controversia sulla

illegittimità dell'atto di diniego della concessione edilizia

(attività provvedimentale devoluta alla giurisdizione esclusiva del

giudice amministrativo) costituisce - in mancanza di diversa

regolamentazione del legislatore, anche se è stata auspicata una

unificazione per evitare una duplicità di giudizi con competenza

bipartita - un indispensabile antecedente logico giuridico (v. per

riferimento art. 13 della legge n. 142 del 1992) dal quale dipende la

decisione della causa;

che di conseguenza la dichiarata rilevanza della questione è

meramente ipotetica, e non attuale, essendo prematuro il dubbio di

legittimità costituzionale: per applicare l'art. 295 del

cod.proc.civ. - come prospetta il giudice a quo - in attesa della

risoluzione della controversia amministrativa, non doveva, infatti,

necessariamente essere affrontato e risolto in via preliminare il

dubbio sulla legittimità costituzionale dell'art. 2043 del cod.

civ., anche perché - secondo la valutazione dello stesso giudice

rimettente - si configuravano nel contempo "posizioni di diritti

soggettivi coesistenti con interessi legittimi".

Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.

87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti

alla Corte costituzionale.