Sentenza n. 334/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,

della legge 27 dicembre 1973, n. 852 (Proroga della legge 5 marzo

1963, n. 322, recante norme per l'accertamento dei lavoratori

agricoli aventi diritto alle prestazioni previdenziali ed

assistenziali) e degli artt. 19, lett. a), 28 e 37 della legge 20

maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela della libertà e dignità dei

lavoratori, della libertà sindacale e dell'attività sindacale nei

luoghi di lavoro e norme sul collocamento), promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 9 ottobre 1979 dal Pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra Confederazione Autonoma Italiana del

Lavoro e l'I.N.P.S., iscritta al n. 52 del registro ordinanze del

1980 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 85

dell'anno 1980;

2) ordinanza emessa il 15 luglio 1981 dal Pretore di La Spezia

nel procedimento civile vertente tra il Sindacato Nazionale Quadri

Industria e la S.p.a. Oto Melara, iscritta al n. 699 del registro

ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 40 dell'anno 1982;

3) ordinanza emessa il 26 settembre 1982 dal Pretore di Roma sul

ricorso proposto da UIL DEP Provinciale contro la Cassa Nazionale

Previdenza e Assistenza a favore dei Geometri, iscritta al n. 785 del

registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 101 dell'anno 1983;

4) ordinanza emessa il 7 luglio 1984 dal Pretore di Legnano nel

procedimento civile vertente tra la Federazione Unitaria Lavoratori

Tessili Abbigliamento e la S.p.a. Marcofil, iscritta al n. 1063 del

registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 34 bis dell'anno 1985;

Visti gli atti di costituzione del Sindacato Nazionale Quadri

Industria, della S.p.a. Oto Melara e dell'I.N.P.S. nonché gli atti

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1988 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi gli avvocati Giuseppe Pera per il Sindacato Nazionale Quadri

Industria, Gino Sacerdoti per l'I.N.P.S. e gli avvocati dello Stato

Oscar Fiumara e Luigi Siconolfi per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 15 luglio 1981 (r.o. 699/81), il

Pretore di La Spezia ha sollevato una questione di legittimità

costituzionale dell'art. 19, lett. a) dello Statuto dei lavoratori

(legge 20 maggio 1970, n.300), assumendone il contrasto con l'art.

39, primo e terzo comma (rectius quarto), Cost.

L'ordinanza è stata emessa all'esito di un procedimento per

repressione di condotta antisindacale promosso dal Sind. Quadr. I.

(Sindacato Nazionale Quadri Industria) contro la Oto Melara S.p.a.,

la quale, secondo le sommarie informazioni assunte, aveva, in base a

direttive dell'Intersind, negato che a tale sindacato di categoria -

che aderiva alla Federquadri e non aveva stipulato contratti

collettivi applicati nell'unità produttiva (art. 19, lett. b), cit.)

- potesse riconoscersi la qualifica di associazione aderente alle

confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale, di

cui alla disposizione impugnata.

Il giudice a quo riconosce innanzitutto all'organismo

rappresentativo eletto dagli iscritti al sindacato in questione la

qualifica di rappresentanza sindacale aziendale, legittimata a

svolgere attività sindacale ai sensi dell'art. 14 St. lav. ed a suo

avviso titolare, perciò, dei poteri attribuiti dagli artt. 4, 6, 7,

9, 11, 16 e 26 dello Statuto medesimo. Su tale presupposto dichiara,

nella medesima ordinanza, l'antisindacalità di taluni comportamenti

tenuti dall'azienda nei confronti di detto organismo (defissione di

ciclostilati e dattiloscritti e mancata annotazione sulla busta paga

dei contributi trattenuti agli aderenti sotto la causale

"sindacato").

La rilevanza della questione scaturisce, peraltro, dall'ulteriore

condotta censurata nel ricorso, cioè dalla mancata concessione

dell'uso della sala destinata alle riunioni sindacali per le

assemblee degli aderenti al Sind. Quadr. I.: diritto, questo,

riconosciuto (art.20) solo alle r.s.a. di cui all'art. 19 St.

Richiamata la sentenza n.54 del 1974 con cui questa Corte ha

negato che l'impugnato art. 19 contrasti con gli articoli 3 e 39

Cost., il giudice a quo sostiene, in primo luogo, che non può

operarsi - pena il contrasto con tali disposti - una distinzione

funzionale tra le associazioni sindacali di cui all'art. 14 e le

r.s.a. di cui all'art. 19 St. Entrambe possono svolgere attività

sindacale, e la differenza sta solo in ciò, che queste ultime, oltre

che dei poteri di cui ai titoli I e II St. riconosciuti alle prime,

possono avvalersi di poteri ulteriori - quali appunto i diritti di

assemblea, di affissione ed a permessi retribuiti (artt. 20, 25 e 23)

- che il legislatore ha inteso attribuire ai sindacati maggiormente

rappresentativi per garantire alla loro azione una maggiore

effettività all'interno dell'organizzazione produttiva.

L'esigenza di evitare un'eccessiva proliferazione e frammentazione

delle rappresentanze aziendali - in base alla quale la Corte ha, con

la predetta sentenza, ritenuto razionale tale scelta legislativa vale

però a giustificare la norma impugnata, ad avviso del Pretore, solo

in riferimento all'art. 3, e non anche all'art. 39 Cost.: e ciò in

quanto questo "tutela la libertà sindacale non già in assoluto

bensì in un sistema prefigurato ad un determinato livello, quello

nazionale, di categoria" e "pare riferirsi unicamente al sindacato

rappresentativo sul piano nazionale della categoria"; sicché "una

corretta applicazione del principio della proporzionalità e comunque

della democrazia rappresentativa che è alla base del nostro

ordinamento costituzionale avrebbe dovuto comportare di privilegiare

la rappresentatività nell'ambito categoriale".

L'art. 19, lett. a) St., viceversa, considera la rappresentatività

cosiddetta storica del sindacalismo italiano, privilegiando la

confederazione caratterizzata da una equilibrata consistenza

associativa su tutto l'arco delle categorie tutelate, da una notevole

consistenza di iscritti, da una equilibrata distribuzione su scala

nazionale, da una effettività di autotutela degli interessi e dalla

continuità e sistematicità dell'azione di autotutela.

In tale nozione, precisa il giudice a quo, non può farsi

rientrare la Conferquadri: e ciò, nonostante che essa - alla stregua

degli accertamenti svolti - abbia una rappresentatività cosiddetta

tecnica della categoria dei quadri, data la sua articolazione sulle

varie branche produttive, il rilevante numero degli associati, la

diffusione periferica su tutto il territorio nazionale, la

particolare rappresentatività nel settore dell'agricoltura;

elementi, questi, che ne farebbero una delle confederazioni

maggiormente rappresentative della categoria dei quadri.

Né, rileva il Pretore, al mancato riconoscimento di tale tipo di

rappresentatività può sopperire il disposto della lett. b) del

medesimo art. 19. La possibilità di stipulare contratti collettivi

nazionali o provinciali applicabili nell'unità produttiva non è

invero conseguibile col solo rafforzamento della rappresentatività

categoriale. Quand'anche la Confederazione dei quadri divenisse

maggioritaria in tutti i settori, tale possibilità dipenderebbe pur

sempre dal consenso delle associazioni datoriali e potrebbe essere

frustrata dalla contraria volontà di queste.

1.1. - Nel giudizio così instaurato si sono costituite le parti

private Sin. Quadr. I. e Oto Melara S.p.a., rappresentate e difese

dagli avvocati G. Pera e L. Calabrese e dall'avv. L. Spagnuolo

Vigorita.

La prima di esse ha presentato, nell'imminenza dell'udienza, una

memoria aggiunta, nella quale sostiene, innanzitutto, che la

questione in esame è essenzialmente diversa da quella decisa con

sent. n.54 del 1974.

In questa - argomenta la difesa - era in discussione la scelta

legislativa di riservare la possibilità di costituire r.s.a. ai soli

sindacati maggiormente rappresentativi e di escluderla, invece, per

qualsiasi associazione sindacale nonché per le maggioranze non

organizzate in sindacato emerse a livello aziendale. Qui, invece,

fermo il criterio della maggiore rappresentatività, si contesta che

esso sia riferito non alle organizzazioni sindacali, bensì alle

confederazioni, entità essenzialmente diverse dalle prime in quanto

comprendono solo le associazioni complesse di secondo grado che

raggruppano organizzazioni di diverse categorie o settori e non anche

le c.d. confederazioni monocategoriali (come CIDA e Confederquadri).

Richiamate, poi, le vicende relative alla nascita del c.d.

movimento dei quadri e le specifiche questioni discusse nel giudizio

a quo, la difesa si sofferma sul dibattito svoltosi in dottrina

sull'ordinanza del Pretore di La Spezia osservando che le opinioni

favorevoli alla legittimità della norma impugnata o affermano

(erroneamente) che la questione sarebbe già stata decisa con la

sent. n. 54 del 1974, o si risolvono in un giudizio politico sulla

scelta confederalistica del legislatore. Sul piano giuridico, ad

avviso della difesa, la questione è fondata in quanto la libertà

sindacale implica libertà di scelta in ordine alla forma, struttura

e settore di attività dell'organizzazione sindacale, sicché sarebbe

precluso al legislatore di conferire potere nei luoghi di lavoro solo

ad un certo tipo (confederale) di organizzazione sindacale e non ad

altri tipi (es. sindacati di mestiere, di industria, di categoria,

quali la CIDA e la FABI) liberamente scelti dalla maggioranza dei

lavoratori, lo sviluppo dei quali sarebbe stato di fatto ostacolato

dal privilegio assicurato al livello confederale. Né potrebbe

obiettarsi che il sindacalismo autonomo trovi sufficiente tutela nel

disposto della lett. b) dell'art. 19 St., giacché - a parte le

difficoltà incontrate da organizzazioni come quelle dei quadri a

stipulare contratti collettivi nazionali o provinciali - tale

disposizione presuppone che questi siano applicati nell'impresa e non

consente quindi la costituzione di r.s.a. nelle imprese che non siano

tenute a rispettarli in quanto non sindacalmente affiliate.

L'art. 19 dovrebbe perciò essere dichiarato illegittimo in quanto

riferisce la maggiore rappresentatività alle confederazioni anziché

ai sindacati di categoria.

Non è invece intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri.

2. - Con ordinanza emessa il 9 ottobre 1979 (r.o. 52/80), il

Pretore di Roma ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 39, primo

comma, Cost., una questione di legittimità costituzionale anche

dell'art. 2, primo comma, della legge 27 dicembre 1973, n. 852, in

quanto prevede che il diritto di riscuotere i contributi associativi

versati dai lavoratori agricoli, beneficiari dell'indennità

ordinaria e del trattamento speciale di disoccupazione, mediante

trattenute su tali indennità, spetti soltanto alle federazioni di

categoria aderenti alle confederazioni sindacali a carattere

nazionale rappresentate nel CNEL.

Nel caso di specie, tale diritto era stato negato dall'INPS alla

Federazione Terra della Confail (Confederazione Autonoma Italiana del

Lavoro), non essendo quest'ultima rappresentata nel CNEL; ed il

Pretore assume che l'impossibilità di fruire del servizio di

riscossione dei contributi sindacali mediante trattenuta comporti una

restrizione della libertà assicurata alle associazioni sindacali

"nei momenti della formazione e della espansione" dall'art. 39, primo

comma, Cost., in quanto, incidendo sulla possibilità di provvista

dei mezzi finanziari, condiziona la formazione, sopravvivenza e

sviluppo di esse.

In tal modo, inoltre, si darebbe luogo, in violazione dell'art. 3

Cost., ad un'ingiustificata discriminazione tra le associazioni

sindacali, non essendo il requisito della rappresentanza nel CNEL

connesso ad una reale effettività rappresentativa di esse. Né

potrebbe in contrario invocarsi la sentenza n. 54 del 1974 di questa

Corte, in quanto il criterio della maggiore rappresentatività è

stato ivi ritenuto valido in riferimento a funzioni "particolarmente

incisive nella vita e nell'attività dell'unità produttiva" affidate

dalla legge alle organizzazioni sindacali, e non già quando venga in

gioco la libera formazione e lo sviluppo di esse.

2.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto

tramite l'Avvocatura dello Stato, osserva, da un lato, che la

lamentata differenziazione di disciplina - che discenderebbe non dal

primo ma dal secondo comma dell'impugnato art. 2 - si giustifica in

quanto le confederazioni rappresentate nel CNEL sono le più

importanti in sede nazionale ed offrono perciò oggettivamente le

migliori garanzie di effettiva capacità di rappresentare gli

interessi sindacali; e, dall'altro, che la libera formazione e

sviluppo delle associazioni sindacali non è pregiudicata dalla norma

in esame, giacché resta salvo il diritto dei lavoratori di versare i

contributi all'associazione prescelta, sia pure con modalità

diverse.

2.2. - All'accoglimento della questione in esame si è opposto

anche l'INPS: il quale rileva, innanzitutto, che la norma impugnata

amplia, anziché restringere, la libertà sindacale, giacché

introduce una deroga al principio di incedibilità delle prestazioni

previdenziali; ed inoltre, che è proprio in riferimento alla

rappresentanza nel CNEL (art. 3 legge n. 33 del 1957) che la Corte,

con la citata sentenza n. 54 del 1974, ha riconosciuto essere stato

positivamente adottato il criterio dell'effettività della forza

rappresentativa delle organizzazioni sindacali.

3. - Decidendo su un ricorso proposto ai sensi dell'art. 28 dello

Statuto dei lavoratori (legge 20 maggio 1970, n. 300) con cui l'UIL

DEP Provinciale chiedeva dichiararsi antisindacali taluni

comportamenti tenuti dalla Cassa Nazionale di Previdenza ed

Assistenza a favore dei Geometri - consistiti per un verso in

ostacoli frapposti alla costituzione di una rappresentanza sindacale

in detta azienda e per l'altro nella contestazione di infrazioni

disciplinari a due dipendenti per attività miranti a tale fine - il

Pretore di Roma, con ordinanza del 26 settembre 1982 (r.o. 785/82),

ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 25 Cost., una

questione di costituzionalità degli artt. 28 e 37 dello Statuto

medesimo.

L'ordinanza muove dal presupposto secondo cui - salva l'esistenza

di una diversa, specifica disciplina - la tutela apprestata dal

citato art. 28 nei confronti degli enti pubblici non economici è

ammissibile soltanto quando la pronunzia richiesta al Pretore incida

esclusivamente su interessi propri del sindacato e non anche su

diritti dei dipendenti, la tutela dei quali è devoluta alla

giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in virtù degli

artt. 2 e 7 legge 6 dicembre 1971, n. 1034.

Ciò premesso, il Pretore, per motivare le censure prospettate,

riproduce integralmente quelle avanzate dalle Sezioni Unite della

Corte di Cassazione con ordinanza del 6 ottobre 1981 (r.o. 70/82): la

quale, nel caso, appunto, in cui il comportamento dell'ente pubblico

non economico abbia efficacia plurioffensiva, ritiene che il sistema

risultante dal citato art. 28 e dalla disposizione sulla

giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sia non

razionalmente strutturato, in quanto comporta il rischio che -

nell'ipotesi in cui siano adi'ti tanto il giudice ordinario

(dall'organizzazione sindacale) che quello amministrativo

(dall'impiegato) - possano sortirne decisioni reciprocamente

incompatibili, nel senso che l'ente, condannato dal primo a cessare

(od attuare) un certo comportamento, potrebbe non essere in grado di

ottemperarvi senza disobbedire alla decisione del secondo. Di qui la

violazione da un lato del principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.),

dall'altro del principio del giudice naturale (art. 25, primo comma,

Cost.), inteso quale garanzia che un unico giudice sia precostituito

per legge in ordine ad una stessa causa. Se poi si opinasse che il

sindacato possa chiedere al giudice ordinario solo una pronuncia

dichiarativa dell'illegittimità del comportamento dell'ente, ne

sortirebbe una riduzione di tutela rispetto a quella goduta dai

sindacati dei dipendenti privati ed un'ulteriore violazione del

principio di uguaglianza.

Le questioni così proposte non sarebbero - ad avviso delle

Sezioni Unite (e quindi del giudice a quo) - superate per effetto

della sentenza n. 68 del 1980 di questa Corte, resa in ordine alla

disciplina riservata, nella materia in questione, alle organizzazioni

sindacali degli impiegati statali.

3.1. - Nel giudizio così instaurato non vi è stata costituzione

di parti private né intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri.

4. - Nell'esaminare un ricorso per comportamento antisindacale

proposto ai sensi dell'art. 28 dello Statuto dei lavoratori da alcune

organizzazioni sindacali aderenti alla FULTA (Federazione Unitaria

Lavoratori Tessili Abbigliamento) il Pretore di Legnano, con

ordinanza emessa il 7 luglio 1984 (r.o. 1063/84), ha sollevato

d'ufficio, in riferimento agli artt. 39 e 3 Cost., due questioni di

legittimità costituzionale di tali disposizioni.

Nel sistema configurato nel secondo, terzo e quarto comma dell'art.

39 Cost. - osserva il Pretore - al sindacato è conferita la

rappresentanza istituzionale di interessi altrui, e quindi la

possibilità di stipulare contratti collettivi efficaci erga omnes, a

condizione che abbia un ordinamento interno che, per essere

intrinsecamente democratico, faccia presumere la reale

rappresentatività delle categorie dei lavoratori, e che sia inoltre

registrato. In mancanza di tali garanzie sostanziali (democraticità)

e formali (registrazione), costituirebbe perciò una surrettizia

violazione del sistema di cui all'art. 39 Cost. - pari a quella che

al di fuori di tale sistema intendesse conferire efficacia erga omnes

ai contratti collettivi (sentenze numeri 106/1962 e 88/1965) -

l'attribuzione ai sindacati, in deroga al diritto comune, della

legittimazione processuale a tutelare diritti dei lavoratori, che

pone l'impugnato art. 28.

In subordine, il giudice a quo assume che i principi di libertà

sindacale (art. 39, primo comma, Cost.) e di uguaglianza (art. 3

Cost.) sarebbero violati con l'attribuzione della legittimazione ad

esperire la speciale procedura di repressione della condotta

antisindacale alle sole "associazioni sindacali nazionali". Il

requisito della "nazionalità" non sarebbe infatti verificabile - e

sarebbe nel caso di specie sfornito di prova - e comporterebbe

disparità di trattamento tra i sindacati.

4.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto

tramite l'Avvocatura dello Stato, osserva che la prima di tali

questioni poggia sul falso presupposto che con l'art. 28 il sindacato

tuteli gli interessi dei lavoratori, laddove si tratta invece di un

diritto di azione conferito a garanzia di posizioni giuridiche

proprie del sindacato medesimo.

Della seconda questione l'Avvocatura prospetta l'inammissibilità

per irrilevanza, essendo stata essa sollevata senza che il Pretore

abbia previamente svolto le indagini probatorie - peraltro non

complesse - atte ad accertare il carattere nazionale o meno

dell'associazione ricorrente. Considerato in diritto

1. - Le questioni riguardano la stessa materia e possono pertanto

essere decise con unica sentenza.

2. - Il Pretore di La Spezia ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 19, lettera a), della legge 20

maggio 1970, n. 300 (Statuto dei lavoratori) per contrasto con l'art.

39, primo e terzo (rectius quarto) comma, Cost. Nell' ordinanza di

rimessione - come detto in narrativa - si sostiene che la norma

costituzionale tutela la libertà sindacale in un sistema fondato sul

sindacato nazionale di categoria e sul principio di proporzionalità,

laddove la norma impugnata privilegia - ai fini della costituzione di

rappresentanze sindacali aziendali nelle singole unità produttive le

associazioni aderenti alle confederazioni maggiormente

rappresentative sul piano nazionale. La struttura confederale, così

presa in considerazione dal legislatore, sarebbe quella che possiede

una rappresentatività storica, che si fonda cioè sulla realtà

sociologica del sindacalismo: il che porta ad escludere la

possibilità che l'adesione di un sindacato - come quello ricorrente

- a confederazioni monocategoriali quali la Confederquadri, possa

consentire allo stesso di costituire una rappresentanza sindacale

aziendale, pur essendo sicuramente - sindacato e confederazione -

maggiormente rappresentativi della categoria dei quadri. Né, ad

avviso del giudice a quo, la possibilità di costituire

rappresentanze sindacali aziendali potrebbe ritenersi assicurata ad

associazioni portatrici di mera rappresentatività tecnica dalla

lett. b) del medesimo art. 19, in quanto il conseguimento del

requisito, ivi previsto, della stipulazione di un contratto

collettivo nazionale o provinciale applicabile all'unità produttiva

sarebbe pur sempre sostanzialmente rimesso alla volontà delle

controparti.

2.1. - La questione non è fondata.

Esaminando, innanzitutto, la censura prospettata in riferimento al

quarto comma dell'art. 39 Cost., è agevole osservare che tale

disposizione, peraltro inattuata, configura un modello di selezione

della rappresentanza sindacale che ha come suo necessario presupposto

la registrazione dei sindacati ed è strettamente funzionale

all'obiettivo, allora divisato, di pervenire alla stipulazione di

contratti collettivi dotati di efficacia erga omnes. A tale finalità

si ricollega, da un lato l'adozione del principio proporzionalistico,

come congegno idoneo alla costituzione di una rappresentanza unitaria

formalmente investita del potere di concludere un contratto dotato di

tale particolare forza giuridica; dall'altro, l'individuazione del

livello categoriale come momento organizzativo coerente con l'area di

operatività della contrattazione collettiva. Non si tratta però,

certamente, di un modello esclusivo, ché altrimenti la disposizione

in esame si porrebbe in insanabile contraddizione col principio

generale di libertà dell'organizzazione sindacale sancito dal primo

comma dello stesso art. 39; e dunque, al di fuori di tale logica

funzionale, il legislatore è libero, quando dispone in ordine ad un

contesto operativo del tutto diverso - quello dei sindacati ammessi a

legittimare nel proprio ambito organismi di rappresentanza aziendale

-, di adottare criteri selettivi ed individuare momenti organizzativi

che ritenga più appropriati a tal fine, quali, appunto, quelli della

maggiore rappresentatività e del livello confederale di

aggregazione.

2.2. - Del pari non fondata è poi la questione in quanto riferita

al principio di libertà sindacale sancito dal primo comma dell'art.

39 Cost. Sotto questo profilo, il giudice a quo non contesta né la

legittimità dell'adozione di un criterio selettivo, né che questo

venga dalla norma impugnata individuato nella "maggiore

rappresentatività" del sindacato; ritiene, però, che esso avrebbe

dovuto, per rispettare il disposto costituzionale, essere riferito ad

un diverso ambito di organizzazione del sindacato, e cioè quello

della categoria anziché della confederazione.

L'esame di questa specifica censura richiede, peraltro, che la

norma impugnata non sia considerata isolatamente, ma vista nel

contesto delle altre disposizioni dettate nello Statuto a tutela

della libertà e dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro.

Innanzitutto, lo Statuto pone le basilari condizioni atte a

garantire in concreto tali diritti stabilendo, all'art. 14, la piena

libertà dei lavoratori "di costituire associazioni sindacali, di

aderirvi e di svolgere attività sindacale" ed assicurando a tali

associazioni, ed alle relative rappresentanze, sia la tutela contro

atti discriminatori, anche sotto forma di trattamenti economici

collettivi, sia l'attività di proselitismo e collettaggio

nell'impresa (artt. 15, 16, 26), sia la facoltà di avvalersi di

altri importanti diritti di esercizio collettivo, quali quelli

sanciti dagli artt. 9 e 11.

Inoltre, la garanzia del libero sviluppo di una normale dialettica

sindacale è assicurata dallo Statuto, non solo attraverso il divieto

dei sindacati di comodo (art. 17), ma anche e soprattutto attraverso

il fondamentale strumento di repressione della condotta antisindacale

del datore di lavoro previsto dall'art. 28, il cui impiego presuppone

una dimensione organizzativa - quella nazionale - che, per non essere

legata né ad un'aggregazione a livello confederaleintercategoriale,

né alla stipulazione di contratti collettivi, consente concreti

spazi di operatività anche alle organizzazioni che dissentono dalle

politiche sindacali maggioritarie perseguite a quel livello.

2.3. - Questa Corte, d'altra parte, ha già ritenuto, nella

sentenza n. 54 del 1974, che il criterio di selezione della "maggiore

rappresentatività" è razionale in quanto coerente alle esigenze di

equilibrio e funzionalità connesse alla specifica area di intervento

in cui la disposizione impugnata è destinata ad operare.

È chiaro, innanzitutto, che un meccanismo selettivo di sostegno

qualificato dall'azione sindacale nei luoghi di lavoro deve non solo

rifiutare logiche puramente aziendalistiche, estranee al ruolo a

questa assegnato dalla Costituzione, ma evitare sia i pericoli di

eccessiva frammentazione della rappresentanza sindacale segnalati

nella citata sentenza, sia un'incidenza nella sfera dell'imprenditore

dei diritti ad essa concessi (di assemblea, a permessi retribuiti,

ecc.) non proporzionata alle esigenze di efficace esercizio di

questi. Ma soprattutto, l'efficienza rappresentativa assicurata dal

criterio di selezione in discorso si appalesa funzionale al carattere

indivisibile degli interessi dei lavoratori che tali rappresentanze

sono chiamate a tutelare ed idonea a dar vita ad organismi

sufficientemente stabili ai fini di un proficuo confronto con le

parti imprenditoriali.

L'elaborazione giurisprudenziale e dottrinale ha d'altra parte

condotto da tempo all'individuazione di un complesso di indici

sufficientemente precisi - ricordati dal giudice a quo (cfr.

narrativa in fatto) - che consentono all'interprete - a prescindere

da elencazioni legislative dettate ad altri fini - di verificare nei

singoli casi concreti la sussistenza del requisito della "maggiore

rappresentatività" misurandola sull'effettività di questa e non su

assunzioni aprioristiche: e ciò convalida l'opinione già espressa

da questa Corte nel 1974 e condivisa dal giudice di legittimità,

secondo cui la formula legislativa prescrive una valutazione non

comparativa ma rafforzativa della rappresentatività e delinea una

categoria aperta, cui può accedere ogni organizzazione sindacale che

raggiunga la consistenza e possieda le caratteristiche evidenziate

dagli elementi sintomatici sopra richiamati.

2.4. - Passando ora all'esame, sulla scorta delle suesposte

premesse, della norma specificamente censurata, deve, innanzitutto

sottolinearsi che il legislatore statutario ha avuto cura, nel

formularla, di salvaguardare la libertà di organizzazione sindacale

sotto un duplice profilo.

In primo luogo, ha garantito che le rappresentanze aziendali siano

genuina espressione dei lavoratori ivi occupati (e non dei soli

iscritti alle associazioni sindacali), prescrivendo che esse si

costituiscano su iniziativa dei medesimi, e non di strutture esterne.

In secondo luogo, stabilendo che tali rappresentanze si formino

"nell'ambito" delle associazioni aderenti alle confederazioni

maggiormente rappresentative sul piano nazionale, ha adottato un

criterio di raccordo tra organismo aziendale e struttura confederale

notevolmente elastico, che - in quanto non deve necessariamente

tradursi in un collegamento di tipo strettamente organico-associativo

- consente al primo sufficienti margini di determinazione autonoma.

D'altra parte, la rigida contrapposizione tra confederazione e

sindacato di categoria che il giudice a quo pretende di instaurare è

solo in parte esatta, dato che, sul piano organizzativo, il

collegamento che la disposizione impugnata configura in via

prioritaria è appunto quello tra rappresentanze aziendali e

associazioni sindacali di categoria.

La contrapposizione, invece, attiene al momento selettivo e

qualificativo di queste, ed è espressa nel più importante indice di

identificazione della confederazione maggiormente rappresentativa,

quello, cioè, che richiede una equilibrata consistenza associativa

in tutto l'arco delle categorie che essa è istituzionalmente intesa

a tutelare, e perciò esclude che per tale possa qualificarsi

un'organizzazione, anche confederale, di tipo monocategoriale.

Nel disporre il conferimento di diritti ulteriori rispetto a

quelli assicurati alla generalità delle associazioni sindacali, agli

organismi aziendali collegati alle confederazioni dotate di una

compiuta rappresentanza pluricategoriale (oltre che di una diffusa

organizzazione a livello territoriale), il legislatore statutario ha

indubbiamente compiuto una ben precisa opzione: consistente, da un

lato, nel favorire un processo di aggregazione e di coordinamento

degli interessi dei vari gruppi professionali, anche al fine di

ricomporre, ove possibile, le spinte particolaristiche in un quadro

unitario; dall'altro, nel dotare le organizzazioni sindacali - in

ragione del complesso intreccio tra conflitto industriale e conflitti

sociali - di strumenti idonei a pervenire ad una sintesi tra istanze

rivendicative di tipo microeconomico e di tipo macroeconomico ed,

insieme, di raccordare l'azione di tutela delle classi lavoratrici

con la considerazione di interessi potenzialmente divergenti, quali,

in particolare, quelli dei lavoratori non occupati.

Questa concezione corrisponde al ruolo tradizionalmente svolto dal

movimento sindacale italiano; ma quel che qui interessa - e che

assume rilievo decisivo - è che essa è coerente al complessivo

disegno cui è informata la Carta costituzionale, nel quale anche

l'art. 39 va inserito: e cioè, sia al principio solidaristico,

specificamente enunciato nell'art.2 e matrice di molte altre

disposizioni costituzionali; sia al principio consacrato nel secondo

comma dell'art. 3 che, promuovendo l'eguaglianza sostanziale tra i

lavoratori e la loro effettiva partecipazione all'organizzazione

politica, economica e sociale del Paese, addita anche alle

organizzazioni sindacali di rendersi, per la loro parte, strumenti di

tale partecipazione, oltre che di tutela dei diretti interessi

economici dei lavoratori (cfr. sent. n.15 del 1975).

Tale conclusione non è, dunque, frutto di un "giudizio politico",

come opina la difesa della parte privata; ed essa va tratta a

prescindere da ogni considerazione in ordine a recenti sviluppi della

prassi sindacale, non rilevanti in questa sede.

2.5. - La valorizzazione, in funzione solidaristica, del modello

intercategoriale non si è peraltro tradotta in un involucro

normativo rigido, tale cioè da non consentire adeguata espressione

alle differenziazioni che nella realtà possono verificarsi tra gli

interessi delle varie categorie di lavoratori, magari per effetto

dell'emergere di nuove figure professionali.

Sul piano della struttura delle rappresentanze sindacali

aziendali, la norma impugnata è, invero, assai generica, e perciò

idonea sia a consentire lo sviluppo di moduli e logiche organizzative

diverse, di volta in volta adeguate - come l'esperienza dimostra alle

singole realtà, sia a dar vita ad assetti coerenti ai principi di

democrazia sindacale ed alle esigenze di rappresentanza delle varie

figure professionali. Sul piano, poi, dei collegamenti delle

rappresentanze con le organizzazioni extra-aziendali, il legislatore,

onde garantire un effettivo pluralismo sindacale, ha consentito

sufficienti spazi di libertà e di azione al sindacalismo autonomo

mediante la disposizione di cui alla lett. b) del medesimo art. 19,

che prevede che rappresentanze aziendali possono essere costituite

nell'ambito di associazioni sindacali non affiliate alle

confederazioni maggiormente rappresentative, sempreché queste siano

firmatarie di contratti collettivi nazionali o provinciali di lavoro

applicati nell'unità produttiva. Per questa via, alle associazioni

sindacali che raccolgano adeguati consensi è dato modo di affermarsi

e di fruire delle ulteriori attribuzioni previste dal titolo III

dello Statuto.

Ma è logico, alla stregua di quanto detto nel precedente

paragrafo, che la tutela rafforzata di un'ottica categoriale che

segua indirizzi diversi da quella intercategoriale in tanto si

legittima, in quanto essa sia in grado di esprimere un livello di

rappresentatività idonea a tradursi in effettivo potere

contrattuale. Che poi la condizione tecnico-funzionale

dell'acquisizione di un'autorità contrattuale concretamente operante

possa incontrare difficoltà connesse al potere di accreditamento

della controparte imprenditoriale, è problema che non può incidere

sulle valutazioni di legittimità costituzionale, trattandosi di

questione di mero fatto, che attiene alla realtà dinamica del

conflitto sindacale, non idonea ad operare al di là della sfera del

contingente: tant'è che in non pochi settori sono presenti

rappresentanze collegate ad associazioni sindacali, non affiliate

alle confederazioni ritenute maggiormente rappresentative.

3. - Deve ritenersi altresì infondata la questione sollevata dal

Pretore di Roma - con la ordinanza 9 ottobre 1979 (r.o. n. 52/80) -

relativamente al primo comma dell'art. 2 della legge 27 dicembre

1973, n. 852. Il giudice remittente ha prospettato l'ipotesi della

confliggenza di detta norma con gli artt. 3 e 39, primo comma, Cost.

in quanto prevede che il diritto di riscuotere i contributi

associativi versati dai lavoratori agricoli beneficiari

dell'indennità ordinaria e del trattamento speciale di

disoccupazione mediante trattenuta sulla indennità stessa, spetti

soltanto alle federazioni di categoria aderenti alle confederazioni

sindacali a carattere nazionale rappresentate nel CNEL: in tal modo -

si afferma nell'ordinanza - la norma introdurrebbe tra le

associazioni sindacali una discriminazione non basata su una reale

effettività rappresentativa e, creando ostacoli alla provvista di

mezzi finanziari, restringerebbe la possibilità di formazione e di

sviluppo di quelle escluse.

Tale prospettazione, però, non considera che in siffatta materia

sussiste un'indubbia esigenza di circoscrivere l'area dei possibili

beneficiari del servizio in questione alle organizzazioni sindacali

che offrono le necessarie garanzie di serietà e di effettiva

rappresentatività e capacità di far valere gli interessi dei

lavoratori agricoli disoccupati. Ciò risponde, da un lato, ad

un'esigenza di tutela di costoro, correlata al principio generale di

incedibilità delle prestazioni previdenziali (art. 128 R.D.L. 4

ottobre 1935, n. 1827), al quale consegue il carattere eccezionale di

norme del tipo di quella impugnata; dall'altro, all'esigenza di

garantire all'INPS - onerato dalla legge di un servizio esulante dai

suoi compiti istituzionali - che le modalità del suo espletamento,

anche per assicurare il rimborso delle relative spese, siano da

concordare con organizzazioni sindacali rispondenti ai predetti

requisiti. La scelta legislativa di limitare il servizio di

trattenuta ai sindacati aderenti alle confederazioni rappresentate

nel CNEL, in quanto fondata su razionali presupposti obiettivi, non

viola perciò il principio di uguaglianza.

Tanto meno, poi, può dirsi nella specie violata la libertà

sindacale delle associazioni che, non essendo fornite dei prescritti

requisiti di rappresentatività, non fruiscono di tale più agevole

sistema di provvista e riscossione di mezzi finanziari.

La norma impugnata, invero, non incide né sul diritto dei

lavoratori disoccupati di versare contributi a tali associazioni meno

rappresentative, né sul diritto di queste di acquisirli, sia pure

con modalità diverse; e ciò è sufficiente, nella particolare

fattispecie qui esaminata, a garantire ad esse la libertà sindacale.

4. - Con l'ordinanza del 26 settembre 1982 indicata in epigrafe

(r.o. n. 785/82), il Pretore di Roma dubita, in riferimento agli

artt. 3, 24 e 25, primo comma Cost., della legittimità

costituzionale degli artt. 28 e 37 della medesima legge n. 300 del

1970, in quanto tali norme prevedono, in caso di condotta

antisindacale plurioffensiva degli enti pubblici economici - cioè

incidente anche sui diritti dei dipendenti - che possono essere

adìti tanto il giudice ordinario (dall'organizzazione sindacale) che

quello amministrativo (dal dipendente), e perciò comportano che

possano essere pronunciate decisioni reciprocamente incompatibili.

La medesima questione di legittimità costituzionale del citato

art. 28, a suo tempo sollevata dalle Sezioni Unite Civili della Corte

di Cassazione, è stata, con la sentenza n. 169 del 1982, dichiarata

inammissibile in quanto fondata su due contrapposte interpretazioni

di tale norma, tali da rendere ancipiti le ordinanze di rimessione; e

manifestamente inammissibile è stata poi dichiarata la medesima

questione, sollevata dalle stesse Sezioni Unite con ordinanza del 6

ottobre 1981 (ord. n. 210 del 1982). Poiché il Pretore di Roma si è

limitato a riprodurre quest'ultima ordinanza, trascrivendone

letteralmente il contenuto, anche sulla questione così sollevata

deve rendersi una pronuncia di manifesta inammissibilità.

5. - Come specificato in narrativa, il Pretore di Legnano ha

sollevato, con l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. 1063/84), due

distinte questioni di legittimità costituzionale del medesimo art.

28 St. lav.

Con la prima, egli assume che tale disposizione violerebbe, in

modo surrettizio, i commi secondo, terzo e quarto dell'art. 39 Cost.

in quanto, a suo avviso, attribuisce ai sindacati la legittimazione

processuale a tutelare diritti dei lavoratori, nonostante che la

rappresentanza istituzionale di interessi altrui presupponga, in base

ai suddetti disposti costituzionali, il possesso di requisiti formali

(registrazione) e sostanziali (ordinamento interno a base

democratica) di cui gli organismi abilitati col ricorso ex art. 28

sono sprovvisti.

Lo strumento processuale previsto da tale norma consente agli

"organismi locali delle associazioni sindacali nazionali che vi

abbiano interesse" di richiedere al pretore la cessazione, e la

rimozione degli effetti, di comportamenti del datore di lavoro

"diretti ad impedire o limitare l'esercizio della libertà e della

attività sindacale nonché del diritto di sciopero". Trattasi,

quindi - come già precisato nella sentenza n. 54 del 1974 - di uno

strumento posto a tutela di interessi collettivi dei quali il

sindacato è titolare e gestore autonomo, e con il quale esso non

agisce in rappresentanza dei lavoratori colpiti dai suddetti

comportamenti, tant'è che può esperire il ricorso anche in caso di

inerzia o contraria volontà di questi.

Di conseguenza, la questione, in quanto basata su un presupposto

erroneo, deve essere dichiarata non fondata.

Alla medesima conclusione deve pervenirsi in ordine alla seconda

questione, prospettata in via subordinata, con la quale il giudice a

quo assume che l'art. 28, conferendo la legittimazione ad esperire la

speciale procedura ivi prevista alle sole associazioni sindacali

"nazionali", contrasti con gli artt. 39, primo comma e 3 Cost. in

quanto porrebbe con ciò un requisito - quello appunto, della

"nazionalità" - non verificabile e la cui introduzione comporterebbe

disparità di trattamento tra i sindacati.

Quanto al primo profilo, basta richiamare quanto già detto (par.

2.3.) a proposito degli indici di identificazione del sindacato

maggiormente rappresentativo sul piano nazionale, per escludere, a

fortiori, che non sia dato all'interprete di accertare, con i comuni

mezzi di prova, il carattere nazionale o meno del sindacato.

Quanto al secondo motivo di censura, è innanzitutto da rilevare -

come già questa Corte fece nella sentenza n. 54 del 1974 - che

l'art. 28 non limita l'organizzazione o l'attività dei sindacati da

esso esclusi né li priva di alcuno degli strumenti di tutela,

sostanziale o processuale, di cui già fruiscono (cfr., in

particolare, l'art. 16 St. lav.); introduce, invece, un nuovo e

diverso mezzo processuale riservato a soggetti collettivi

particolarmente qualificati, individuati attraverso non un modello,

ma una dimensione organizzativa (quella nazionale) assunta come

indice e garanzia di un adeguato livello di rappresentatività:

idonea, cioè, a consentire la selezione, tra i tanti possibili,

dell'interesse collettivo rilevante da porre a base del conflitto con

la parte imprenditoriale introdotto con l'incisivo strumento

processuale in questione.

Con una scelta analoga a quella fatta con l'art. 19 - ma qui

adottando un criterio selettivo meno rigoroso - il legislatore, in

altri termini, ha inteso, da un lato, evitare le conseguenze che

all'attività aziendale deriverebbero "da una pletora indiscriminata

di ricorsi" (sent. n. 54 del 1974); dall'altro, assicurare che

l'individuazione dell'interesse collettivo da ritenere leso dalla

condotta imprenditoriale sia frutto di una sintesi interpretativa

che, in quanto operata da soggetti rappresentativi di larghi strati

di lavoratori, sia razionalmente funzionale, e non controproducente,

rispetto all'obiettivo di un reale rafforzamento delle loro posizioni

nel conflitto industriale, che con la norma impugnata il legislatore

ha avuto di mira.

Questa è quindi, in definitiva, frutto del medesimo indirizzo che

ha ispirato la formulazione dell'art. 19 (cfr. supra, par. 2.4.): e

deve quindi ritenersi immune da censure, per le stesse ragioni già

evidenziate a tal proposito.