Sentenza n. 294/1984

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 41,

48 e 367 del codice di procedura civile promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 26 maggio 1978 dal Pretore di Palermo nel

procedimento civile vertente tra Giambrone Francesca ed altri e

Università degli Studi di Palermo, iscritta al n. 437 del registro

ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 341 del 1978;

2) ordinanza emessa il 22 dicembre 1978 dal Pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra Evangelista Silvio ed altri e

Università degli Studi di Roma, iscritta al n. 427 del registro

ordinanze 1979 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 203 del 1979.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 16 ottobre 1984 il Giudice relatore

Aldo Corasaniti;

udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Giambrone Francesca ed altri 334, deducendo l'esistenza di un

rapporto di pubblico impiego con l'Università di Palermo - a vantaggio

della quale assumevano di avere prestato attività lavorativa: alcuni

sulla base di un contratto di lavoro a tempo determinato e altri in

corrispettivo della fruizione di un assegno di studio ad essi erogato -

chiesero al Pretore di Palermo l'emanazione di un provvedimento

d'urgenza ex art. 700 c.p.c., recante condanna dell'Università al

pagamento a loro favore dell'aggiunta di famiglia e dell'indennità

integrativa speciale, con decorrenza dalla data del chiesto

provvedimento fino a quella in cui sarebbe stato definito un giudizio

che essi si proponevano di instaurare davanti al giudice

amministrativo.

Avendo l'università di Palermo e il Ministero della P. I. proposto

regolamento preventivo di giurisdizione, il Pretore, con ordinanza del

26 maggio 1978 (reg. ord. n. 437 del 1978), ha sollevato d'ufficio

questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 24

Cost., degli artt. 41, 48, 367 c.p.c., nella parte in cui, mentre

impongono, in relazione alla proposizione del regolamento, la

sospensione del giudizio, (anche soltanto cautelare e/o urgente), non

consentono, in relazione all'imposta sospensione, l'emanazione da parte

del giudice adito di misure cautelari urgenti a contenuto anticipatorio

(ma solo di misure a contenuto conservativo).

Sottolineate: l'imprescindibilità della tutela cautelare al fine

di scongiurare la irreparabilità del pregiudizio che può derivare ai

diritti fatti valere dal ritardo frapposto al loro soddisfacimento,

pregiudizio non sempre rimediabile mediante la tutela giudiziaria in

via ordinaria: la inadeguatezza della stessa tutela cautelare mediante

atti meramente conservativi e la correlativa previsione nella normativa

vigente, oltre che di una tutela urgente anticipatoria atipica, di

misure urgenti anticipatorie tipiche; il giudice a quo ritiene essere

essenziale, per la completa realizzazione del diritto di tutela

giurisdizionale riconosciuto dall'art. 24 Cost., che in qualsiasi

momento un giudice sia sempre investito del potere di emettere, in via

urgente, i provvedimenti cautelari necessari ad assicurare gli effetti

della decisione di merito, ivi compresi quelli anticipatori di tali

effetti.

Ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri,

chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o, comunque,

infondata.

Per quanto concerne l'eccepita inammissibilità l'interventore ha

dedotto che il Pretore non può emettere provvedimenti ex art. 700

c.p.c. per la tutela cautelare di diritti di credito (in quanto la

invocata tutela sarebbe sperimentabile solo con riferimento a diritti

assoluti) né può costituire "il diritto o la situazione giuridica

della cui costituzione si tratta nel giudizio finale". Ha osservato,

inoltre, che - potendo il giudice di merito, dopo la proposizione del

regolamento preventivo, emanare soltanto atti urgenti che non siano

connessi alla pronuncia sulla giurisdizione, ormai devoluta alla Corte

di Cassazione, correlativamente il detto giudice può sollevare

questioni di costituzionalità soltanto rispetto alle norme applicabili

ai fini dell'emanazione di tali atti, e non anche questioni che, come

quella sollevata, investono lo stesso potere (meglio: la misura dello

stesso potere) del giudice adito di emanare atti urgenti in pendenza

del regolamento di giurisdizione, e quindi la sussistenza e/o la misura

della giurisdizione del detto giudice, sulle quali ogni decisione è

ormai devoluta, per effetto della proposizione del regolamento, alla

Corte di Cassazione.

Nel merito, l'interventore ha osservato - richiamandosi a sentenze

di questa Corte (n. 284 del 1974 e n. 73 del 1973) - che il diritto

alla tutela giurisdizionale, garantito dall'art. 24 Cost., può

ritenersi violato non già da ogni limitazione della potestas

cautelare, bensì soltanto da una disciplina differenziata che non

abbia alcuna razionale giustificazione: giustificazione rinvenibile,

invece, quanto al regolamento di giurisdizione, in esigenze di economia

processuale che inducono il legislatore, nella sua discrezionalità in

ordine alla scelta dei modi di tutela giurisdizionale, a soddisfare in

linea preferenziale l'esigenza di immediata e definitiva pronuncia

sulla giurisdizione.

Con "ricorso ex artt. 414 e 700 c.p.c." Silvio Evangelista ed altri

quattordici si rivolsero al Pretore di Roma, Magistratura del lavoro,

e, qualificandosi "precari" dell'Università degli Studi di Roma (cioè

"contrattisti", "assegnisti", "borsisti" ed "esercitatori" secondo le

leggi vigenti in materia) ed allegando, nel contempo, la esistenza di

un ulteriore rapporto di impiego di fatto, instaurato con l'università

successivamente alla data di conseguimento della laurea - rapporto

assimilabile nel contenuto (prestazioni lavorative) al rapporto degli

assistenti incaricati - asserirono di aver in tal modo svolto attività

ulteriori e diverse da quelle previste dalle leggi di cui sopra.

Sostennero di aver diritto ad essere remunerati anche per tali

diverse prestazioni nella misura sancita per gli assistenti e chiesero

fra l'altro: 1) che fossero dichiarati nulli e improduttivi di effetti

tutti gli atti implicanti rinuncia o transazione; 2) che fosse

condannata l'università convenuta - previo accertamente, ove

necessario, del rapporto di lavoro esistente tra le parti - a pagare ad

essi istanti la somma che sarebbe risultata dovuta siccome

corrispondente alla retribuzione sufficiente, per arretrati fino ad

oggi, e, per il periodo successivo, la retribuzione corrisposta agli

assistenti incaricati al primo parametro, con l'indennità di

contingenza, gli assegni familiari e tutte le altre indennità di

legge, ovvero quell'altra somma che sarebbe stata ritenuta equa anche

previo accertamento del quantum a mezzo di consulenza tecnica di

ufficio.

Chiedevano ancora, adducendo il danno grave ed irreparabile

derivante ad essi ricorrenti (privi di retribuzione, di assistenza

malattia, di assegni familiari ecc.) dalla descritta situazione,

l'emanazione dei "provvedimenti di urgenza ritenuti più idonei ad

assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione sul merito,

ordinando al convenuto il pagamento di quanto richiesto in conclusioni

di parte di esso".

Nel giudizio intervennero Francesco Moschini ed altri 36

formulando, sulla base di analoghe premesse, analoghe richieste.

Per l'università, si costituì l'Avvocatura Generale dello Stato,

precisando di avere proposto regolamento preventivo di giurisdizione

diretto a ottenere dichiarazione di difetto assoluto di giurisdizione,

o quanto meno di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, tanto

in relazione alla domanda ex art. 700 c.p.c., quanto in relazione alle

domande di merito. L'Avvocatura dello Stato chiese, quindi, disporsi

la sospensione del processo a norma dell'art. 367 c.p..

Quindi il Pretore, con ordinanza del 22 dicembre 1978 (reg. ord. n.

427 del 1979), ha sollevato d'ufficio questione di legittimità

costituzionale, in riferimento all'art. 24 Cost., dell'art. 367 c.p.c.,

nella parte in cui non prevede la possibilità per il giudice di

merito adito di pronunziare provvedimenti d'urgenza ex art. 700 c.p.c.

durante la sospensione del processo.

Il giudice a quo ha rilevato, in aggiunta alle argomentazioni

svolte dal Pretore di Palermo nella ordinanza 26 maggio 1978

(espressamente richiamata), come l'esigenza costituzionale di una

tutela piena ed effettiva dei diritti sia soddisfatta solo attraverso

un sistema che assicuri, oltre alla tutela giurisdizionale per via

ordinaria, anche una permanente e costante - e quindi non sospensibile

- tutela cautelare sia conservativa che innovativa, al fine di evitare

che diritti di natura non esclusivamente patrimoniale - come, nella

fattispecie considerata, il diritto a una "esistenza libera e

dignitosa" (art. 36 Cost., anche in relazione all'art. 2 della Carta) -

possano subire pregiudizi irreparabili.

Ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri, il

quale ha chiesto che la questione venga dichiarata inammissibile o,

comunque, infondata, sulla base di considerazioni analoghe a quelle

svolte nell'atto di intervento nel giudizio promosso dal Pretore di

Palermo.

Nell'udienza l'interventore ha eccepito altresì relativamente a

entrambi i giudizi, l'inammissibilità, per irrilevanza sopravvenuta,

derivante a suo parere da ciò, che, medio tempore, le Sezioni Unite

della Corte di Cassazione hanno dichiarato, nel giudizio relativo alla

controversia davanti al Pretore di Roma, il difetto di giurisdizione

del giudice ordinario e, nel giudizio relativo alla controversia

instaurata davanti al Pretore di Palermo, il difetto di giurisdizione

del giudice ordinario relativamente ad alcune domande e il difetto

assoluto di giurisdizione relativamente alle altre. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza del Pretore di Palermo del 26 maggio 1978 formula

il sospetto di illegittimità costituzionale, per contrasto con l'art.

24 Cost., degli artt. 41, 48 e 367 c.p.c., mentre l'ordinanza del

Pretore di Roma del 22 dicembre 1978 formula analogo sospetto nei

confronti del solo art. 367, comma primo c.p.c..

Le questioni così poste, con motivazioni in massima parte

coincidenti, sono peraltro sostanzialmente identiche. Entrambe le

ordinanze. infatti, denunciano l'effetto paralizzante della sospensione

del procedimento imposta dall'art. 367 c.p.c. in caso di intervenuta

proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione, rispetto al

potere del giudice adito, anche ante causam con la sola richiesta di

provvedimenti d'urgenza ai sensi dell'art. 700 c.p.c., di emettere

provvedimenti a contenuto anticipatorio della futura decisione di

merito, assumendo che tale effetto si risolve in una privazione o in

una menomazione grave della tutela giurisdizionale del cittadino,

particolarmente nei confronti della p.a..

I due procedimenti possono pertanto essere riuniti e le questioni

esaminate congiuntamente e decise con unica sentenza.

2. - Le eccezioni di inammissibilità sollevate dall'intervenuta

Presidenza del Consiglio (nell'ordine logico: preclusione per il

giudice a quo di qualsiasi questione di legittimità costituzionale una

volta proposto il regolamento preventivo di giurisdizione;

inesperibilità della tutela urgente ex art. 700 in relazione ai

diritti di credito; sopravvenuta decisione della Corte regolatrice nel

senso del difetto di giurisdizione del giudice adito e anzi, per alcune

domande oggetto della controversia davanti al Pretore di Palermo, nel

senso del difetto assoluto di giurisdizione) - a parte ogni dubbio

sulla loro fondatezza in relazione rispettivamente: all'oggetto del

giudizio (legittimità della privazione per il giudice a quo di un

potere di emettere provvedimenti d'urgenza anticipatori non devoluto

medio tempore ad altro giudice); al contenuto dell'eccezione

(infondatezza della richiesta cautelare); al carattere del dedotto

ostacolo preclusivo (irrilevanza successiva) - rimangono comunque

assorbite da una diversa e preliminare ragione di inammissibilità

delle questioni.

3. - Occorre partire da alcune affermazioni della giurisprudenza

della Cassazione, che, per essere costanti, sono da considerare diritto

vivente. Si tratta in particolare di quelle concernenti:

a) la proponibilità del regolamento preventivo di giurisdizione

anche in relazione a un procedimento d'urgenza promosso ex art. 700

c.p.c. ante causam, cioè prima dell'inizio della causa di merito, e in

tal caso sia anteriormente che successivamente all'emanazione del

relativo provvedimento;

b) l'applicabilità al procedimento d'urgenza suindicato, qualora

sia intervenuta proposizione del regolamento preventivo, della

sospensione necessaria prevista dall'art. 367 c.p.c., con la connessa

inibizione per il giudice di ogni potere, salvo quello di compiere atti

urgenti ai sensi dell'art. 48 c.p.c.: disposizione quest'ultima a sua

volta ritenuta applicabile, ma interpretata nel senso di autorizzare la

sola adozione di provvedimenti conservativi (della situazione di fatto

esistente) e non già quella di provvedimenti anticipatori degli

effetti della futura decisione di merito.

A tali proposizioni va aggiunta l'altra, sufficientemente

consolidata in dottrina e in giurisprudenza, concernente la

caducabilità dei provvedimenti d'urgenza, se emessi prima della

proposizione del regolamento di giurisdizione, sol per effetto di

accertamento negativo, da parte della Cassazione, della giurisdizione

del giudice dell'urgenza ovvero di revoca con sentenza da parte del

giudice di merito, adito entro il termine dato.

Muovendo dalle affermazioni di cui sub a) e sub b), questa Corte,

con sentenza n. 73 del 1973, ha esaminato nel merito una questione

avente per oggetto la stessa normativa ora impugnata, in riferimento

peraltro al diverso parametro costituito dall'art. 113 Cost.. E l'ha

ritenuta infondata: a) per quanto concerne la subordinazione

dell'esigenza di una sollecita tutela di merito e anche di una tutela

cautelare urgente, alla esigenza di una immediata verifica della

giurisdizione, in base alla considerazione della discrezionalità da

riconoscere al legislatore nella modulazione della tutela

giurisdizionale del cittadino nei confronti della p.a.; b) per quanto

riguarda la privazione medio tempore della tutela d'urgenza (almeno di

quella a contenuto anticipatorio in relazione a qualsivoglia situazione

giuridica), in base alla considerazione, oltreché della

discrezionalità anzicennata, della circostanza che comunque la tutela

giurisdizionale è affidata, dopo la proposizione del regolamento, alla

Cassazione, che la fornisce "nei limiti e nei modi consentiti

dall'oggetto e dalla sede del processo".

4. - È stato sostanzialmente ritenuto da questa Corte con la detta

sentenza n. 73 del 1973 che la priorità, stabilita con la normativa

impugnata, dell'esigenza dell'accertamento irretrattabile della

giurisdizione del giudice adito, anche ante causam, con la richiesta di

provvedimenti urgenti anticipatori, rispetto all'esigenza della pronta

decisione sui provvedimenti stessi, è frutto di una scelta non

arbitraria e pertanto in sé costituzionalmente non illegittima.

L'affermazione può essere condivisa, sul rilievo che la soluzione

normativa realizza un ragionevole equilibrio fra le due esigenze, in

riferimento all'ipotesi di durata del giudizio sulla giurisdizione non

eccedente i limiti di una tollerabile attesa dei detti provvedimenti.

Tuttavia, in riferimento all'ipotesi contraria, non può negarsi il

pericolo che all'equilibrio suindicato si sostituisca un netto

squilibrio in danno dell'esigenza di tutela urgente. Squilibrio tanto

più grave in relazione all'eventualità di richiesta di tutela urgente

a contenuto anticipatorio a favore di diritti fondamentali della

persona, eventualità rispetto alla quale, tenuto conto della rilevanza

che per tali diritti assume lo specifico tipo di tutela urgente ora

indicato, lo squilibrio potrebbe risultare in contrasto con l'art. 24

Cost., in quanto denegazione del giudice della urgenza, (tale non è

secondo l'ordinamento in vigore la Corte di Cassazione) e quindi in

quanto sostanziale privazione di una effettiva tutela giurisdizionale

(privazione non importa se temporanea, giacché l'essenza della tutela

urgente sta nella sua temporale attualità).

D'altro canto la Corte, mentre non può ignorare che il pericolo si

ricollega a un abuso dell'istituto del regolamento preventivo, diretto

a fini dilatori, neppure può ignorare che tale abuso si connette, in

rapporto di reciproca induzione, ad abusi dell'istituto di cui all'art.

700 c.p.c., volto, anche se spesso a causa di supposte inadeguatezze

della tutela d'urgenza davanti al giudice amministrativo, a fini di

elusione della normativa sul riparto di giurisdizione o addirittura

piegato a fini di ottenimento, sotto forma di provvedimenti di urgenza

anticipatori, di risoluzioni sostanzialmente definitive e irreversibili

del conflitto di interessi dedotto.

Se così è, la denunciata crisi di equilibrio - della quale si

sono dati carico numerosi disegni di legge proponendo di volta in volta

il rimedio più drastico della conversione del regolamento preventivo

in mezzo d'impugnazione e il rimedio meno drastico della soppressione

dell'effetto necessariamente sospensivo della proposizione del

regolamento sul giudizio relativo al merito e/o all'urgenza - non

potrebbe essere superata con l'auspicata eliminazione di tale effetto

mediante sentenza di questa Corte dichiarativa dell'illegittimità

costituzionale di esso. Soluzione, codesta, che, inevitabilmente

sguarnita di correttivi (inadottabili dalla Corte per la

discrezionalità delle scelte che l'adozione importerebbe) rischierebbe

di determinare uno squilibrio di segno opposto.

La crisi di equilibrio anzidetta può essere superata soltanto da

un intervento del legislatore, che istituisca un equilibrio nuovo.

Equilibrio suscettivo di essere stabilito - mediante un'articolata

disciplina, la quale, oltre a operare una scelta fra le due soluzioni

proposte de jure condendo, concerna, in relazione agli abusi descritti,

la durata e il regime dei provvedimenti d'urgenza a contenuto

anticipatorio. Sempre che il legislatore non intenda adottare

soluzioni diverse: in ogni caso secondo una visuale coordinata o in

funzione di un assetto complessivo dell'intera materia.