Sentenza n. 246/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 30,

comma terzo, e 37 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei

Tribunali amministrativi regionali) e degli artt. 41 e 367 cod. proc.

civ. (Regolamento di giurisdizione - Sospensione del processo di

merito) promossi con ordinanze emesse il 3 marzo 1976 dal Tribunale

amministrativo regionale del Lazio e il 12 dicembre 1979 dal Tribunale

amministrativo regionale per la Sicilia, rispettivamente iscritte al n.

501 del registro ordinanze 1976 e al n. 175 del registro ordinanze 1980

e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 246 del 1976

e n. 131 del 1980.

Visti l'atto di costituzione di Daniele Vittorio e gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 1983 il Giudice

relatore Guglielmo Roehrssen;

udito l'avvocato delo Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 3 marzo 1976, in un giudizio di ottemperanza nel corso

del quale l'Amministrazione convenuta aveva proposto regolamento

preventivo di giurisdizione, il TAR del Lazio ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24 e 113

della Costituzione, dell'art. 30, terzo comma, della legge n. 1034 del

1971 (a norma del quale "nei giudizi dinanzi ai Tribunali

amministrativi regionali è ammessa domanda di regolamento preventivo

di giurisdizione a norma dell'art. 41 c.p.c."), dell'art. 37 della

stessa legge (che regola la competenza dei TAR e del Consiglio di Stato

sui giudizi di ottemperanza) nonché degli artt. 41 e 367 c.p.c. (che

disciplinano i regolamenti preventivi di giurisdizione) in quanto

applicabili ai giudizi amministrativi.

Si sostiene che la normativa risultante dagli artt. 30 della legge

n. 1034 del 1971, 41 e 367 c.p.c. comportando l'automatica sospensione

del giudizio dinanzi al TAR, appare di dubbia legittimità

costituzionale, permettendo ad una delle parti di paralizzare il

giudizio per un periodo assai lungo mentre gli incidenti di

costituzionalità comportano la sospensione del processo solo ove

vengano ritenuti dal giudice rilevanti e non manifestamente infondati.

Pur non contestando la legittimità, in generale, del regolamento

preventivo di giurisdizione, si sostiene che mentre nel processo civile

la sospensione del processo non produce sostanziali pregiudizi per il

privato, tenuto anche conto che il giudice a quo è legittimato ad

autorizzare il compimento di atti urgenti, viceversa nel giudizio

amministrativo essa priva il cittadino della tutela giurisdizionale.

Per la maggior parte, le situazioni tutelabili dal giudice

amministrativo sono interessi legittimi ed il privato ha interesse o

alla rimozione di un provvedimento sfavorevole, o all'emanazione di un

provvedimento favorevole. Solo gli interessi della prima categoria sono

tutelabili con la sospensiva (utilizzabile anche in caso di

proposizione di regolamento di giurisdizione). Pertanto, per gli altri

interessi, la sospensione del processo comporta che essi rimangono

privi di ogni forma di tutela per tutta la durata di essa e, talvolta,

in via definitiva ove, nelle more, venga meno l'interesse a ricorrere,

come per i ricorsi in materia di operazioni elettorali che non vengono

decisi prima della scadenza dalla carica.

A proposito dell'art. 37 della legge n. 1034 del 1971, che regola i

giudizi di ottemperanza, il giudice a quo evidenzia che la proposizione

del regolamento preventivo ritarda non solo la decisione, ma anche

l'esecuzione del giudicato, cosicché "la possibilità di ottenere in

via giurisdizionale che l'Amministrazione si adegui tempestivamente

alla pronuncia è assai ridotta, il che, in ipotesi non marginali,

potrebbe tradursi in una sostanziale privazione della tutela

giurisdizionale".

Inoltre la circostanza che solo l'Amministrazione possa bloccare

l'esecuzione del giudicato proponendo il regolamento preventivo di

giurisdizione, comporterebbe per essa un ingiustificato privilegio, con

violazione dell'art. 3 della Costituzione.

Al riguardo si richiama la diversa disciplina esistente per

l'esecuzione forzata nel processo civile, nel quale il regolamento

preventivo può essere proposto solo in sede di opposizione

all'esecuzione e comporta la sospensione necessaria di tale giudizio ma

non di quello esecutivo. Si lamenta, altresì, una differenza di

disciplina non giustificata fra giudizio di ottemperanza dinanzi ai TAR

e dinanzi al Consiglio di Stato, sostenendosi che solo per i primi

opererebbe la regola della sospensione necessaria.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che le questioni

siano dichiarate non fondate.

Si contesta che il giudice ordinario, dopo la proposizione di un

regolamento preventivo di giurisdizione, abbia il potere di compiere

atti urgenti, ove sia allegato un difetto assoluto di giurisdizione e

si afferma che l'impossibilità giuridica di attività giurisdizionali

dopo la proposizione del regolamento tanto nei giudizi ordinari, quanto

in quelli amministrativi, è conforme ai principi della Costituzione

sulla divisione dei poteri.

Quanto al ritardo nella decisione della causa conseguente alla

proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione, nell'atto di

costituzione si osserva che ciò deriva da disfunzioni non ascrivibili

all'istituto e che, comunque, anche nei confronti della P.A. è

prevista la responsabilità aggravata ex artt. 91 e 96 c.p.c.

Quanto alle dedotte violazioni dell'art. 3, si osserva che la

posizione dell'Amministrazione e quella del privato non sono eguali e,

perciò, non possono essere comparate, mentre quanto alla diversità di

disciplina fra giudizi dinanzi ai TAR e dinanzi al Consiglio di Stato,

essa non sussiste, dovendo i giudizi dinanzi ad entrambi tali organi

essere sospesi a seguito della proposizione del regolamento, secondo

quanto costantemente statuito dalla Corte di cassazione.

La parte privata chiede che la questione sia dichiarata fondata in

base alle stesse argomentazioni contenute nell'ordinanza di rimessione.

Con ordinanza 12 dicembre 1979 del TAR per la Sicilia, nel corso di

un giudizio promosso per ottenere l'annullamento di operazioni

elettorali, è stata parimenti sollevata questione di legittimità

costituzionale dell'art. 30, terzo comma della legge 6 dicembre 1971,

n. 1034, per contrasto con gli artt. 111, terzo comma, 103, primo

comma, 113 e 125 della Costituzione, essendo stato proposto dai

controinteressati regolamento preventivo di giurisdizione.

Si afferma che la Costituzione assegna alla Corte di cassazione non

la conoscenza di tutte le questioni attinenti alla giurisdizione del

Consiglio di Stato, che fossero sorte nel corso di giudizi radicati

dinanzi a tale Collegio, ma solo la conoscenza di eventuali ricorsi

contro le decisioni di quell'organo, proposti per motivi attinenti alla

giurisdizione, restando per il resto (art. 103, primo comma) illimitata

la giurisdizione amministrativa.

L'art. 111, terzo comma, Cost. andrebbe inteso nel senso che contro

le decisioni del Consiglio di Stato è ammesso ricorso in Cassazione

per motivi inerenti alla giurisdizione, mentre tale ricorso non è

ammesso in pendenza di giudizio amministrativo, o contro la sentenza

del TAR, organo di giustizia amministrativa di primo grado.

Non si avrebbe pertanto, secondo il dettato costituzionale, la

possibilità per il legislatore ordinario di regolare i modi della

tutela giurisdizionale nel senso di far decidere anzitutto ed in

maniera definitiva la questione di giurisdizione senza la

collaborazione del giudice a quo, come invece legittimamente avviene

rispetto alle liti radicate dinanzi al giudice civile (sentenza 6

giugno 1973, n. 73 della Corte costituzionale).

Inoltre l'effetto sospensivo del regolamento preventivo deroga al

carattere di generalità attribuito dall'art. 113 Cost. alla tutela

degli interessi legittimi, tenuto conto che l'effetto automaticamente

dilatorio del regolamento preventivo in materia d'interessi legittimi

è diverso di quello proprio del campo dei diritti soggettivi, nel

quale normale appare la possibilità di restaurazione pecuniaria del

torto, cosicché nel processo amministrativo il regolamento preventivo

diviene mezzo per neutralizzare per un certo tempo le possibilità di

funzionamento della giurisdizione amministrativa.

Anche in tale giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio

dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.

Nell'atto di costituzione si osserva che la tesi

dell'incostituzionalità dell'art. 30 della legge n. 1034/1971, si

fonda sul presupposto che scopo dell'art. 111, terzo comma, Cost., sia

non solo quello di limitare il controllo della Cassazione sui giudizi

amministrativi ai soli motivi inerenti alla giurisdizione, bensì anche

quello di negare espressamente qualsiasi verifica della giurisdizione

prima della pronuncia definitiva del giudice amministrativo.

Viceversa - si sostiene - l'art. 111, terzo comma, della

Costituzione, rappresenta in effetti una eccezione a favore del

Consiglio di Stato e della Corte dei conti riguardante l'ambito del

sindacato della Cassazione, limitato ai "soli motivi inerenti alla

giurisdizione", mentre appare estranea alla volontà del sindacato

della Cassazione ed addirittura di vietare specificamente al

legislatore ordinario l'utilizzazione dell'istituto del regolamento

preventivo di giurisdizione nel processo amministrativo.

Per il resto ci si riporta, nel sostenere la non fondatezza della

questione, a quanto esposto nell'atto di costituzione relativo

all'analogo giudizio promosso dal TAR del Lazio. Considerato in diritto :

1. - Le due ordinanze di cui in epigrafe sollevano questioni di

legittimità costituzionale identiche o fra loro connesse e pertanto i

relativi giudizi possono essere riuniti ai fini di un'unica pronuncia.

2. - Alla Corte vengono sottoposte le seguenti questioni di

legittimità costituzionale:

a) se siano costituzionalmente legittimi, con riferimento agli

artt. 3, 24, 103, 111, terzo comma, 113 e 125 Cost., gli artt. 30,

terzo comma, e 37 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 ("Istituzione

dei Tribunali amministrativi regionali") nonché 41 e 367 c.p.c. in

quanto applicano al processo amministrativo l'istituto del regolamento

preventivo di giurisdizione;

b) se siano costituzionalmente legittime le stesse disposizioni

sopra citate, in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost., in quanto

applicano l'istituto del regolamento preventivo di giurisdizione al

giudizio relativo alla esecuzione delle sentenze dei giudici

amministrativi;

c) se l'art. 30, terzo comma, della legge n. 1034 del 1971 sia

costituzionalmente legittimo, in riferimento agli artt 3, 24, 103, 111,

terzo comma, 113 e 125 Cost., nella parte in cui dispone che il

processo di merito sia sospeso durante il corso del processo per

regolamento preventivo di giurisdizione.

Le questioni non sono fondate.

3. - In ordine alla prima di tali questioni di legittimità

costituzionale, questa Corte (sent. n. 73/1973) ha già riconosciuto

che l'istituto del regolamento preventivo di giurisdizione è

giustificato da esigenze di economia processuale.

Con successiva sentenza (n. 135/1975) questa Corte ha aggiunto che,

tale essendo la ratio dell'istituto in parola, non è dubbio che la

stessa valga tanto se l'istanza per regolamento di giurisdizione sia

proposta in procedimenti pendenti davanti ad un giudice ordinario

quanto se venga proposta in procedimenti pendenti davanti al giudice

amministrativo.

La Corte non ha motivo per discostarsi da queste affermazioni, dato

che le cennate esigenze di economia proeessuale sussistono anche a

proposito del processo amministrativo, data la presenza in questo del

pubblico interesse, soprattutto quanto si tratta della giurisdizione

generale di legittimità.

Né gli argomenti svolti dai giudici a quibus possono valere a

modificare tali conclusioni.

Si assume, infatti, che dall'art. 111, terzo comma, Cost. si

dovrebbe desumere che il giudice regolatore della giurisdizione possa

pronunciarsi in materia soltanto dopo che il giudice amministrativo

abbia potuto manifestare in proposito il suo pensiero in ordine alla

giurisdizione con la sua sentenza, attuando in tal modo una forma di

collaborazione.

Ora è vero che l'art. 111, terzo comma, letteralmente parla di

ricorso contro le decisioni del Consiglio di Stato, ma l'avere

preveduto la impugnazione di una sentenza già emessa non ha in alcun

modo, né esplicitamente né implicitamente, il significato di un

contemporaneo divieto per il legislatore ordinario di introdurre altri

sistemi processuali atti a raggiungere il medesimo risultato e ad

ottenere, in tema di giurisdizione, la pronuncia conclusiva del giudice

a ciò competente, cioè della Corte di cassazione.

Né esiste alcun principio o regola costituzionale dalla quale

possa desumersi che per decidere sulla giurisdizione occorra una

qualche forma di collaborazione fra i giudici.

Non fondata è anche la ulteriore osservazione secondo cui l'art.

111 consentirebbe il regolamento preventivo di giurisdizione sol quando

il processo si trovi dinanzi al Consiglio di Stato e non anche nello

stadio di primo grado dinanzi ai TAR, che non sono menzionati nella

disposizione: all'epoca della elaborazione della Costituzione i

Tribunali amministrativi non esistevano (l'art. 125 prevedeva ed in

tempi molto ampi e generali l'istituzione di organi di prima istanza),

sicché il richiamo non poteva essere fatto se non all'unico organo

allora esistente. Una volta posto in essere il doppio grado di

giurisdizione con la legge n. 1034 del 1971, non vi è ragione per non

applicare anche nel campo del processo amministrativo, nonostante le

differenze che esistono con il processo dinanzi al giudice ordinario,

l'art. 41 c.p.c., il quale ammette il regolamento in parola "finché la

causa non sia decisa nel merito in primo grado".

Non può, infine, profilarsi, come fa il TAR del Lazio, alcun

parallelo con le questioni incidentali di legittimità costituzionale

nelle quali il giudice che le solleva è chiamato ad una valutazione

preliminare della questione stessa, mentre al giudice della causa di

merito in ordine alla quale viene proposto regolamento di giurisdizione

non è consentito nulla di simile: si tratta di istituti e di norme

completamente diverse, soprattutto ove si tenga conto della ratio del

regolamento preventivo di giurisdizione, che incide soltanto sulla

appartenenza del potere di decidere ed è inteso ad accelerare il corso

dei procedimenti.

4. - Neppure la seconda questione è fondata.

Una volta che il giudizio di c.d. ottemperanza (art. 27, n. 4, del

T.U. 16 giugno 1924, n. 1054, e art. 30 della legge 6 dicembre 1971, n.

1034) ha carattere giurisdizionale ed una volta che anche in questa

sede possono sorgere, come di fatto sono sorte, questioni attinenti

alla giurisdizione, non si vede ragione per negare la possibilità di

proporre regolamento di giurisdizione anche in un processo di

esecuzione. Anzi potrebbe dirsi che, data la necessità ancor più

evidente di accelerare il corso dei giudizi di ottemperanza, la ratio

più volte ripetuta si presenta qui con una intensità maggiore.

5. - L'ultima questione, posta da entrambi i giudici a quibus,

riguarda l'effetto sospensivo del giudizio di merito, che consegue

automaticamente alla proposizione della istanza per regolamento di

giurisdizione (art. 30 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, in

relazione agli artt. 41 e 367 c.p.c.).

Ad avviso della Corte l'effetto sospensivo del regolamento

preventivo di giurisdizione non appare irrazionale sul piano

costituzionale, trattandosi di scelta rientrante nella discrezionalità

del legislatore.

6. - I giudici a quibus insistono, nelle loro ordinanze, nel

prospettare gli inconvenienti che si sono verificati, dato che

l'istituto del regolamento preventivo di giurisdizione ha provocato

ritardi notevoli nella decisione delle cause, apparendo talvolta

addirittura pretestuoso: ma si tratta, ovviamente, di inconvenienti

dovuti non già al contenuto della norma di legge, bensì alla distorta

applicazione che ne è stata fatta.