Sentenza n. 206/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15, comma

4-septies della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la

prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme

di manifestazione di pericolosità sociale), come sostituito

dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di

elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali), promosso con

ordinanza emessa il 7 aprile 1998 dal t.a.r. per la Sicilia, iscritta

al n. 599 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno

1998.

Visto l'atto di costituzione di Bargi Alfredo, nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 1999 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Alfredo Gaito, Salvatore Raimondi e Massimo

Luciani per Bargi Alfredo e l'avvocato dello Stato Michele Di Pace

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio promosso per l'impugnazione di un

decreto rettorale di sospensione cautelare dal servizio di un

professore universitario, rinviato a giudizio per i reati di

corruzione e concorso esterno in associazione mafiosa, il Tribunale

amministrativo regionale per la Sicilia ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in relazione agli articoli 3, 4, 24,

secondo comma, 27, secondo comma, 35, 36 (quest'ultimo omesso nel

dispositivo dell'ordinanza ma evocato nella motivazione) e 97,

secondo (recte: primo) comma della Costituzione, dell'art. 15, comma

4-septies della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la

prevenzione della delin-quenza di tipo mafioso e di altre gravi forme

di manifestazione di pericolosità sociale), come sostituito

dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16. La disposizione

impugnata stabilisce che i dipendenti delle amministrazioni

pubbliche, i quali abbiano riportato condanna, anche non definitiva,

per determinati delitti, ovvero siano stati rinviati a giudizio per

taluni delitti, ovvero siano assoggettati ad una misura di

prevenzione, anche non definitiva, in quanto indiziati di appartenere

ad una associazione di stampo mafioso, sono sospesi immediatamente

dall'ufficio ad opera del capo dell'amministrazione di appartenenza.

Il remittente, mentre giudica manifestamente infondata l'eccezione

di legittimità costituzionale sollevata dalla parte ricorrente sotto

il profilo dell'eguale trattamento fatto ai pubblici dipendenti e

agli amministratori elettivi (nei cui confronti il comma 4-bis dello

stesso art. 15 dispone a sua volta la sospensione di diritto dalla

carica, ricorrendo gli stessi presupposti sopra indicati), ritiene

invece non manifestamente infondata l'eccezione sotto ulteriori

profili.

Il giudice a quo ricorda anzitutto che, a partire dalla sentenza n.

971 del 1988, questa Corte con diverse pronunce ha ritenuto la

illegittimità costituzionale di disposizioni che prevedevano in via

automatica sfavorevoli incidenze sul rapporto di impiego o sulla

possibilità di svolgere attività professionali nei confronti di

coloro che fossero sottoposti a procedimento penale o avessero subito

una condanna penale, affermando che misure di questo genere possono

essere disposte solo in base ad una valutazione del caso concreto.

Ricorda ancora il remittente che questa Corte, con la sentenza n.

184 del 1994, ha dichiarato non fondata una questione di legittimità

costituzionale dell'art. 15, comma 4-septies della legge n. 55 del

1990, in questa sede nuovamente censurato, ritenendo che la

sospensione cautelare e la sanzioni disciplinari siano figure non

comparabili tra loro: ritiene tuttavia di riproporre la questione

sotto alcuni specifici profili.

Considerando che il fine del provvedimento sospensivo cautelare è

quello di allontanare dal servizio l'impiegato quando vi sia pericolo

che la sua ulteriore permanenza nell'organizzazione dell'ente possa

arrecare danni a quest'ultimo, il giudice a quo ritiene che confligga

con i principi di ragionevolezza e di proporzionalità una misura,

come quella disposta dalla norma impugnata, caratterizzata

dall'assoluto automatismo dell'effetto interdittivo, senza alcuna

valutazione discrezionale dell'amministrazione circa l'opportunità

della sospensione, come invece avviene nelle ipotesi di sospensione

facoltativa previste dagli artt. 91 e 92 del testo unico sugli

impiegati civili dello Stato approvato con d.P.R. n. 3 del 1957:

tanto più che la sospensione prevista dalla norma censurata opera,

in taluni casi, in base al presupposto della mera pendenza del

procedimento penale (dopo il rinvio a giudizio), quale che sia la

fase in cui esso si trova.

Non si potrebbe giustificare la previsione come una "difesa

avanzata" contro le infiltrazioni della criminalità organizzata

nell'amministrazione, diretta al fine di fronteggiare una situazione

di emergenza. Infatti l'invocazione dell'emergenza non basterebbe a

superare i profili di incostituzionalità della norma; e sarebbe

incongrua la coesistenza - che deriva dalla disposizione impugnata -

di una misura cautelare automatica ed obbligatoria con un

provvedimento sanzionatorio, conseguente al passaggio in giudicato

della sentenza di condanna, che non può invece essere automatico ma

richiede una valutazione concreta, in sede disciplinare, del

comportamento del pubblico dipendente.

Ciò impedirebbe di superare la rilevata incongruenza sulla base

della diversità di configurazione giuridica della sospensione, di

carattere cautelare, rispetto al provvedimento destitutivo, di natura

sanzionatoria. La doverosità della sospensione verrebbe a

caratterizzare quest'ultima come una vera e propria pena anticipata,

la cui prevedibile lunga durata (fino a cinque anni, in base all'art.

9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n. 19) produce gravi e

irreversibili conseguenze sul soggetto colpito, ancorché siano

previsti, verificandosene i presupposti, istituti e misure di tipo

ripristinatorio.

Per queste ragioni la norma impugnata apparirebbe in contrasto sia

con i principi di coerenza e ragionevolezza desumibili dall'art. 3

della Costituzione, in quanto si fonda sul rigido criterio

dell'automatismo, senza alcuna possibilità di apprezzamento in

ordine alla gravità del reato e alla sua connessione con il

servizio, e dunque alla adeguatezza della misura al caso concreto;

sia con i principi di imparzialità e buon andamento

dell'amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione, che

comporterebbero a loro volta la necessità che la misura

sanzionatoria o cautelare sia adeguata al caso specifico, e anche in

quanto l'amministrazione potrebbe subire pregiudizio per le mancate

prestazioni del dipendente, che peraltro in seguito dovrebbe

successivamente remunerare, ove il procedimento penale si concluda

con sentenza di proscioglimento; sia con il principio di presunzione

di non colpevolezza, di cui all'art. 27, secondo comma, della

Costituzione, in quanto al semplice rinvio a giudizio, e cioè sulla

base di una valutazione attinente soltanto alla legittimità della

domanda di giudizio formulata dal pubblico ministero, consegue la

sospensione automatica con effetti equiparabili a quelli derivanti da

una sanzione anticipata.

Sussisterebbero inoltre ulteriori profili di non manifesta

infondatezza della questione, in relazione all'art. 24, secondo

comma, della Costituzione, in quanto viene tolta all'interessato la

possibilità di far valere le proprie ragioni in sede amministrativa,

e agli articoli 4, 35 e 36 della Costituzione, in quanto la

prolungata sospensione dell'attività lavorativa si traduce in una

implicita, anticipata, e per certi aspetti irreversibile sanzione a

carico del dipendente.

2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata o

meglio manifestamente infondata.

Secondo l'Avvocatura erariale, il profilo di illegittimità fondato

sul rigido automatismo della sospensione non sarebbe nuovo rispetto a

quello già giudicato non fondato con la sentenza n. 184 del 1994,

anche se, allora, in relazione all'art. 97 della Costituzione: in

quella pronuncia si chiarì infatti che il principio costituzionale

invocato (come oggi quello di eguaglianza) va coordinato, in

concreto, con quello della tutela dell'ordine pubblico, cui si ispira

la disciplina censurata. Lo stesso dovrebbe dirsi del profilo di

contrasto con l'art. 97 per l'impossibilità in cui si trova

l'amministrazione di valutare l'incidenza più o meno negativa della

sospensione sulla propria attività.

Quanto alla presunta violazione dell'art. 24 della Costituzione, si

osserva che l'efficacia della cautela è tanto maggiore quanto più

è pronta e sottratta all'influenza degli ambienti in cui andrà ad

operare, e che la sospensione è un provvedimento cautelare e non

sanzionatorio, connesso ad un procedimento penale in cui le

possibilità di difesa dell'interessato non sono compromesse; i

possibili inconvenienti derivanti da una misura cautelare applicata

ingiustamente sarebbero giustificati dall'esigenza di tutela

dell'ordine pubblico.

Le stesse considerazioni varrebbero a dimostrare l'infondatezza dei

profili di violazione degli artt. 4, 35 e 36 della Costituzione.

3. - Si è costituito il ricorrente nel giudizio a quo chiedendo

l'accoglimento della questione.

La parte riassume anzitutto la propria vicenda processuale penale,

che lo ha visto colpito dapprima da una misura coercitiva, in seguito

annullata, e quindi rinviato a giudizio con una ordinanza che

evidenzierebbe la insufficienza e la contraddittorietà degli indizi

a carico, pur non ritenendo inutile la trattazione dibattimentale.

Nel merito della questione, la parte sostiene che valgono nella

specie le stesse argomentazioni che hanno portato la giurisprudenza

di questa Corte a ritenere illegittime misure disposte dal

legislatore con carattere di automatismo, ricordando in particolare

la sentenza n. 239 del 1996 che aveva riguardo ad una misura

cautelare, come quella oggi in discussione.

Ritiene poi che il caso della sospensione a seguito del semplice

rinvio a giudizio sia diverso da quello della sospensione a seguito

di condanna, sia pure non definitiva, che venne all'esame della Corte

con la sentenza n. 184 del 1994, in quanto in questo caso manca un

giudizio di colpevolezza dell'imputato.

Inoltre, la parte osserva che il contrasto con i principi di

coerenza e di ragionevolezza emergerebbe anche dal fatto che la norma

equipara ai fini dell'automatica sospensione tutti coloro che sono

legati alla pubblica amministrazione da un rapporto di servizio, pur

se l'attività a questo inerente non comporti decisioni destinate ad

avere effetti nei confronti di amministrati, come nel caso

dell'attività di insegnamento, e manchi ogni relazione fra il

comportamento contestato all'interessato e l'esercizio del suo

ufficio: solo una valutazione dell'amministrazione, effettuata in

concreto caso per caso in relazione alla gravità del reato e alla

sua attinenza con lo svolgimento delle funzioni demandate al pubblico

dipendente, potrebbe assicurare la congruità e l'adeguatezza della

misura cautelare.

Ancora, sarebbe in contrasto con i principi di cui agli artt. 3 e

97 della Costituzione l'automatismo di una sospensione operante in

ordine ad una attività di servizio non avente alcuna attinenza con

quella nel cui ambito sono stati tenuti i comportamenti contestati,

pervenendo anche a pregiudicare il buon andamento dell'attività di

insegnamento.

Sotto altro profilo, la parte sottolinea il contrasto con il

principio di ragionevolezza e con quello di presunzione di non

colpevolezza derivante dal fatto che la sospensione opera, nel caso

in esame, sulla sola base del rinvio a giudizio, che non comporta

alcuna attività di giudizio ma solo una valutazione della

legittimità della domanda di giudizio formulata dal pubblico

ministero. Infine si argomenta il contrasto della norma impugnata

con l'art. 24, secondo comma, della Costituzione, in quanto viene

sottratta all'interessato la possibilità di esercitare in sede

amministrativa il diritto di far valere le proprie ragioni, e con

l'art. 97 della Costituzione, in quanto si impedisce

all'amministrazione di adeguare la sanzione al caso specifico e di

valutare il vantaggio che essa può ricavare dal mantenimento in

servizio del dipendente.

4. - Nella memoria presentata in vista dell'udienza la parte

privata argomenta anzitutto la novità della questione all'esame

rispetto a quella decisa dalla Corte con le sentenze n. 407 del 1992

e n. 184 del 1994, per la novità dei parametri e dei profili e la

non coincidenza della norma denunciata. In particolare, osserva che

nella sentenza n. 184 del 1994 l'art. 15, comma 4-septies della legge

n. 55 del 1990 fu scrutinato solo nella parte in cui prevede la

sospensione obbligatoria dei dipendenti nei cui confronti sia stata

pronunciata sentenza di condanna, non definitiva, e non invece in

rapporto alla diversa fattispecie del dipendente semplicemente

rinviato a giudizio; che non erano allora evocati i parametri degli

artt. 27, secondo comma, 24, secondo comma, 4, 35 e 36 della

Costituzione; che i profili per i quali era considerato l'art. 3

della Costituzione attenevano alla equiparazione dei dipendenti

pubblici ai titolari di cariche elettive e alla disparità di

trattamento fra dipendenti degli enti locali e dipendenti delle

amministrazioni statali, e l'art. 97 della Costituzione veniva in

considerazione sotto il profilo dell'assenza di un potere valutativo

dell'amministrazione in ordine alla convenienza o meno della

sospensione: profili tutti diversi da quelli oggi all'esame.

La parte argomenta poi in ordine alla violazione dell'art. 3, primo

comma, della Costituzione, sia per contrasto con i principi di

ragionevolezza e di proporzionalità, sia per incoerenza e

irrazionalità "interna" della disciplina. Sotto il primo aspetto,

l'irragionevolezza discenderebbe anzitutto dalla rigidità ed

automaticità della sospensione, e dovrebbe essere riconosciuta sulla

scorta della abbondante giurisprudenza di questa Corte che ha sancito

la necessità di valutazioni in concreto sulle misure sanzionatorie o

cautelari, affinché l'adeguatezza della misura sia regolata dal

principio di proporzione. Ciò varrebbe per le misure cautelari come

per le vere e proprie sanzioni, come emergerebbe dalla circostanza

che alcune pronunce di questo filone (in particolare le sentenze n.

40 del 1990 e n. 239 del 1996) si riferiscono a misure cautelari.

D'altro canto, prosegue la parte, la distinzione fra sanzioni e

misure cautelari sarebbe opinabile e comunque irrilevante in

fattispecie come la presente: nella legislazione sul pubblico impiego

non vi sarebbe una differenziazione netta fra sospensione cautelare e

sospensione dalla qualifica come misura sanzionatoria, tanto è vero

che quando viene inflitta tale sanzione il periodo di sospensione

cautelare è computato nella sanzione. Si tratterebbe pur sempre, a

parte subiecti, di misure afflittive, sanzionatorie quoad effectum.

Lo Stato potrebbe bensì difendersi nei confronti delle infiltrazioni

della criminalità organizzata, ma non al prezzo del sacrificio

irrimediabile e non proporzionato di diritti costituzionali, come

nella specie il diritto di accesso ai pubblici uffici e la libertà

di insegnamento. La sospensione sarebbe di per sé eccessiva e non

proporzionata nei riguardi dei docenti universitari, che non svolgono

attività suscettibili di mettere in pericolo l'interesse pubblico

alla protezione dell'ordine e della sicurezza: tanto più quando,

come nella specie, il procedimento penale da cui consegue la

sospensione attiene a presunti reati commessi nell'esercizio non già

dell'attività di professore, ma dell'attività di avvocato, del

tutto separata dalla prima. Così che, per rimediare a tale

irragionevolezza, ove non si addivenisse alla dichiarazione di

illegittimità costituzionale "secca" della norma, non resterebbe che

interpretarla in conformità alla Costituzione, ritenendo che essa

non si applichi quando i fatti contestati non attengano all'attività

di pubblico funzionario, ovvero dichiararla illegittima nella parte

in cui prevede l'irrogazione di misure afflittive per fatti non

attinenti alle pubbliche funzioni dell'interessato, ovvero nella

parte in cui non prevede che l'amministrazione compia un accertamento

in concreto del collegamento fra fatti contestati e attività di

pubblico funzionario. La sospensione del professore inciderebbe poi

sull'elettorato passivo ai fini delle cariche elettive universitarie,

onde varrebbe anche la ratio decidendi della sentenza n. 141 del 1996

che ha dichiarato illegittima la norma sulla "incandidabilità" alle

cariche elettive per effetto del rinvio a giudizio o della condanna

non definitiva per determinati reati. Ulteriore elemento di

irragionevolezza della disciplina denunciata sarebbe il collegamento

della misura cautelare alla mera sottoposizione al procedimento

penale: il rinvio a giudizio sarebbe infatti mero atto di impulso

processuale, che prescinde da un apprezzamento di merito secondo un

canone, sia pure prognostico, di colpevolezza. L'automatismo della

sospensione contraddirebbe poi con i principi di proporzionalità e

di non eccessività delle misure afflittive. Stante l'autonomia

reciproca fra giudizio penale e giudizio disciplinare, solo

quest'ultimo sarebbe la sede naturale perché si assicurino la

gradualità e l'adeguatezza delle misure, anche non formalmente

sanzionatorie, ma comunque sostanzialmente afflittive. Sotto il

profilo della irrazionalità interna della disciplina, apparirebbe

paradossale la previsione dell'automatismo della misura cautelare,

quando poi non vi è automatismo nel caso di condanna definitiva. In

ordine alla violazione dell'art. 97 della Costituzione, la parte

osserva che il pregiudizio derivante dal mancato rispetto del

principio di proporzione è anche quello subito dall'amministrazione,

privata di forze lavorative anche ove, in ipotesi, ciò non sia

necessario. Ribadite infine le censure di violazione del principio

di presunzione di non colpevolezza, di violazione del diritto di

difesa, anche sotto il profilo della tutelabilità delle situazioni

soggettive nel processo amministrativo (poiché l'automatismo della

misura toglierebbe senso al ricorso al giudice amministrativo), e di

violazione degli artt. 4, 35 e 36 della Costituzione, la parte

conclude avanzando, in subordine rispetto alla richiesta di

accoglimento della questione, quella di una pronuncia interpretativa,

nel senso che la sospensione cautelare non possa essere inflitta al

pubblico funzionario in conseguenza di un procedimento penale

relativo a fatti non connessi all'esercizio delle sue pubbliche

funzioni. Considerato in diritto

1. - È messa in dubbio la legittimità costituzionale dell'art.

15, comma 4-septies della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove

disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e

di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale),

come modificato dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme

in materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali).

La disposizione impugnata dispone che si faccia luogo alla "immediata

sospensione" dalla funzione o dall'ufficio nei confronti dei

dipendenti delle amministrazioni pubbliche "qualora ricorra alcuna

delle condizioni di cui alle lettere a), b), c), d), e) ed f) del

comma 1" del medesimo articolo: condizioni che si sostanziano

nell'aver riportato condanna, anche non definitiva, per determinati

delitti di criminalità organizzata (associazione per delinquere di

stampo mafioso, associazione finalizzata al traffico illecito di

sostanze stupefacenti e altri delitti connessi a detto traffico,

nonché al traffico di armi, favoreggiamento personale o reale in

relazione a taluno dei predetti reati: lettera a), o per determinati

delitti contro la pubblica amministrazione (lettera b), ovvero

condanna confermata in appello per altri delitti commessi con abuso o

violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione (lettera c),

ovvero a determinate pene per qualsiasi delitto non colposo (lettera

d); nell'essere sottoposto a procedimento penale, quando sia stato

disposto il rinvio a giudizio o la presentazione o la citazione in

udienza per il giudizio per i delitti di criminalità organizzata di

cui alla lettera a (lettera e); nell'essere sottoposto, anche con

provvedimento non definitivo, a misura di prevenzione in quanto

indiziato di appartenere ad una associazione di stampo mafioso

(lettera f).

Ancorché il comma 4-septies rinvii a tutte le disposizioni del

comma 1, la questione deve intendersi circoscritta - sia in forza dei

limiti in cui sussiste la rilevanza nel giudizio a quo, sia in

ragione degli argomenti specificamente addotti dal remittente - alla

sola ipotesi, riferita alla lettera e di sospensione conseguente al

rinvio a giudizio (o alle circostanze equivalenti) per i delitti di

cui alla lettera a del medesimo comma 1. Di più, la Corte non è

chiamata, nel presente giudizio, a valutare singolarmente le

specifiche ipotesi delittuose contemplate dalla lettera a, sotto il

profilo dell'adeguatezza o della proporzione fra ciascuna di esse e

la misura disposta dal comma 4-septies ma solo a giudicare se

contrasti di per sé con la Costituzione la previsione della

sospensione "obbligatoria" dalla funzione o dall'ufficio collegata al

rinvio a giudizio per i delitti di cui a detta lettera a,

complessivamente considerati.

I parametri invocati dal remittente sono molteplici, e possono

essere raggruppati nei seguenti profili:

a) la sospensione "obbligatoria" contrasterebbe con i principi di

ragionevolezza e di proporzionalità, desunti dall'art. 3 della

Costituzione, nonché con i principi di imparzialità e di buon

andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97, per il rigido

automatismo che la caratterizza, e che esclude ogni possibilità di

apprezzamento in concreto, da parte dell'amministrazione, della

adeguatezza della misura al caso, sia sotto il profilo della gravità

del reato e della sua connessione con la funzione, sia sotto il

profilo del pregiudizio che potrebbe derivare, dalla sospensione,

alla stessa amministrazione;

b) la sospensione "automatica" collegata al semplice rinvio a

giudizio farebbe assumere alla misura il carattere di una vera e

propria sanzione anticipata, in contrasto con la presunzione di non

colpevolezza di cui all'art. 27, secondo comma, della Costituzione,

nonché con i diritti del lavoratore di cui agli articoli 4, 35 e 36

della Costituzione;

c) l'automatismo denunciato contrasterebbe altresì con l'art.

24 della Costituzione, in quanto sarebbe sottratta all'interessato la

possibilità di far valere concretamente le proprie ragioni, in sede

amministrativa (e di giurisdizione amministrativa), contro la misura

sospensiva.

2. - La questione non è fondata nei termini di seguito precisati.

L'art. 15 della legge n. 55 del 1990, nel suo testo originario,

prevedeva, nel quadro di una serie di misure normative dirette a

rafforzare la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso, la

sospensione dall'ufficio dei componenti degli organi esecutivi delle

Regioni e degli enti locali rinviati a giudizio per il delitto di

associazione per delinquere di stampo mafioso o per quello di

favoreggiamento in relazione ad esso, nonché la decadenza dei

medesimi a seguito del passaggio in giudicato della sentenza di

condanna.

Con la legge n. 16 del 1992 si sono estese le ipotesi delittuose

cui si collegano la sospensione, volta a volta in connessione con il

rinvio a giudizio o con la condanna di primo grado o con quella

confermata in appello, e la decadenza nel caso di condanna passata in

giudicato; si è estesa la disciplina, da un lato, a tutti gli

amministratori elettivi, sancendo per questi la "incandidabilità"

ove le condizioni contemplate sussistessero al momento dell'elezione,

dall'altro lato ai dipendenti delle amministrazioni (non solo quelle

regionali e locali, secondo l'interpretazione accolta anche da questa

Corte: sentenza n. 184 del 1994), prevedendo la sospensione

"obbligatoria" di cui è giudizio, nonché la decadenza in caso di

condanna definitiva. Questa Corte è stata chiamata in più

occasioni a scrutinare la legittimità costituzionale di singoli

aspetti di tale tessuto normativo.

A parte la sentenza n. 407 del 1992, nella quale furono esaminate e

respinte le censure mosse alla novella del 1992 dalla Provincia

autonoma di Trento sotto il profilo della violazione della autonomia

provinciale, si sono succedute nel tempo la sentenza n. 197 del 1993,

che dichiarò la illegittimità costituzionale del comma 4-octies

dell'art. 15 in esame, relativo alla destituzione di diritto dei

dipendenti condannati con sentenza definitiva, censurato perché non

consentiva la necessaria adeguatezza e gradualità sanzionatoria, in

rapporto al caso concreto, attraverso il procedimento disciplinare;

la sentenza n. 184 del 1994 (seguita dalle ordinanze n. 370 e n. 428

del 1994), in cui la Corte giudicò non fondata la questione allora

sollevata nei riguardi della stessa disposizione qui censurata, vale

a dire il comma 4-septies dell'art. 15, sotto i profili

dell'assimilazione del trattamento dei dipendenti e di quello degli

amministratori elettivi, della presunta (e negata dalla Corte)

disparità di trattamento fra dipendenti di enti locali e dipendenti

dello Stato, e della sottrazione all'amministrazione della

valutazione in concreto sulla convenienza della sospensione; infine

la sentenza n. 141 del 1996, con la quale fu dichiarata la

illegittimità costituzionale del comma 1 dell'art. 15 sulla

"incandidabilità" alle elezioni regionali e locali di coloro che si

trovino nelle condizioni ivi previste, ritenuta incompatibile con gli

articoli 2, 3 e 51 della Costituzione per la sproporzione fra la

misura stessa, comportante l'esclusione dall'elettorato passivo, e i

valori tutelati. La norma ora censurata non comporta la privazione

della capacità di accesso a uffici o cariche pubbliche, come nel

caso deciso con la sentenza n. 141 del 1996: né può condividersi il

richiamo della parte privata a quella ratio decidendi, sotto il

profilo della perdita da parte del docente universitario sospeso

della eleggibilità alle cariche elettive universitarie, poiché - a

parte l'assenza dell'art. 51 della Costituzione tra i parametri

invocati nel presente giudizio - sta di fatto che si tratta, semmai,

di una eleggibilità condizionata alla titolarità dell'ufficio, cui

la sospensione si riferisce. Non comporta nemmeno l'applicazione di

una misura destitutiva conseguente ad una accertata responsabilità

penale, come nel caso deciso con la sentenza n. 197 del 1993. Essa

configura invece una tipica misura cautelare, collegata alla pendenza

di un'accusa penale nei confronti del funzionario pubblico: una

misura fondamentalmente simile a quella che in via generale prevede

l'art. 91, primo comma, del d.P.R. n. 3 del 1957 sotto la rubrica

"Sospensione cautelare obbligatoria", anche se in realtà la

sospensione ivi disciplinata deve essere obbligatoriamente disposta

solo nel caso in cui l'impiegato sia colpito da una misura

restrittiva della libertà, mentre negli altri casi essa può essere

disposta "quando la natura del reato sia particolarmente grave".

Ed infatti la sostanziale novità introdotta dalla disciplina qui

esaminata, che fonda le censure di illegittimità costituzionale, è

proprio il carattere obbligatorio della sospensione, in dipendenza

non già di una circostanza, come la presenza di una misura

restrittiva della libertà personale, che di per sé impedisce la

normale prosecuzione dell'esercizio delle funzioni da parte

dell'impiegato, ma della sola pendenza del procedimento penale.

3. - La natura cautelare della misura prevista comporta, in primo

luogo, che, ai fini dello scrutinio di legittimità costituzionale,

non si possa, direttamente, mettere in gioco il parametro costituito

dal principio di presunzione di non colpevolezza dell'imputato fino

alla condanna definitiva, di cui all'art. 27, secondo comma, della

Costituzione. Le misure cautelari, infatti, operano per definizione

prima dell'accertamento definitivo della colpevolezza in ordine ai

reati a cui esse pure talora (come nella specie) si collegano. La

presunzione di non colpevolezza potrebbe essere chiamata in causa

solo indirettamente, in quanto la misura, per i suoi caratteri di

irragionevolezza assoluta o di sproporzione o di eccesso rispetto

alla funzione cautelare, dovesse in realtà apparire, non come una

cautela ma come una sorta di sanzione anticipata, conseguente alla

commissione del reato: essendo criterio costituzionalmente imposto

quello secondo cui una misura siffatta, incidendo su diritti, in

tanto si giustifica in quanto sia disposta "in base ad effettive

esigenze cautelari", sia "congrua e proporzionata rispetto a queste

ultime", e non abbia "presupposti di tale indeterminata ampiezza e

caratteristiche di tale automatismo" da trasformarsi in una vera e

propria sanzione anticipata (sentenza n. 239 del 1996).

Così, pure, i parametri costituiti dal diritto al lavoro e dai

diritti del lavoratore (artt. 4, 35 e 36 della Costituzione)

potrebbero venire in considerazione, ancora una volta, solo

indirettamente, nel caso in cui risultasse che l'incongruità della

misura rispetto alle esigenze cautelari (di per sé suscettibili di

condurre, nell'ambito di un bilanciamento non irragionevole, ad una

temporanea compressione di altri diritti) la rendesse tale da

restringere quei diritti senza una ragione giustificatrice

sufficiente.

4. - È necessario, dunque, verificare quali siano le esigenze

cautelari cui risponde la misura in questione, per valutare poi, alla

luce del principio di ragionevolezza, se essa si presenti come non

incongrua, e quindi costituzionalmente non intollerabile, rispetto

alle esigenze medesime. È evidente, in primo luogo, che si tratta

di esigenze cautelari di natura tutt'affatto diversa rispetto a

quelle che costituiscono il fondamento delle misure adottabili dal

giudice nel corso del procedimento penale, ancorché il contenuto

della misura possa per avventura coincidere (è il caso della misura

interdittiva della sospensione dall'esercizio di un pubblico ufficio

o servizio, disciplinata dall'art. 289 cod. proc. pen.). Queste

ultime, infatti, sono finalizzate agli scopi del processo e della

prevenzione di nuovi reati, e per questo sono assoggettate a

condizioni connesse a tali scopi (cfr. art. 273 e 274 cod. proc.

pen.) e sono affidate al giudice. La misura in questione, invece,

risponde ad esigenze proprie della funzione amministrativa e della

pubblica amministrazione presso cui il soggetto colpito presta

servizio: logicamente, dunque, essa è svincolata da esigenze

processuali e da finalità di prevenzione speciale, ed è disposta

con un provvedimento dell'amministrazione, sia pure, nella specie,

vincolato dalla legge (e sottoposto, com'è ovvio, a controllo

giurisdizionale per quanto riguarda la sua rispondenza ai presupposti

legalmente stabiliti). L'esigenza cautelare è qui collegata

all'accusa penale solo in quanto è la pendenza dell'accusa, come

tale, che mette in pericolo interessi connessi all'amministrazione,

che la espone cioè ad un pregiudizio direttamente derivante dalla

permanenza dell'impiegato nell'ufficio. Il pregiudizio possibile

concerne in particolare la "credibilità" dell'amministrazione presso

il pubblico, cioè il rapporto di fiducia dei cittadini verso

l'istituzione, che può rischiare di essere incrinato dall'"ombra"

gravante su di essa a causa dell'accusa da cui è colpita una persona

attraverso la quale l'istituzione stessa opera.

Si tratta certamente, in linea di principio, di un interesse della

collettività meritevole di protezione dal punto di vista

costituzionale, essendo riconducibile al principio di buon andamento

dell'amministrazione (art. 97, primo comma, della Costituzione), e in

definitiva al rapporto "politico" che lega gli utenti e i destinatari

dell'attività amministrativa a coloro che, occupando pubblici

uffici, hanno il dovere di adempiere le funzioni pubbliche loro

affidate "con disciplina ed onore" (art. 54, secondo comma, della

Costituzione), ponendosi "al servizio esclusivo della Nazione" (art.

98, primo comma, della Costituzione).

5. - È rispetto alla presenza e alla consistenza di questa

esigenza di protezione dell'interesse pubblico, e alla ragionevolezza

del bilanciamento operato dal legislatore fra siffatta esigenza e

quella di tutela dei diritti compressi dalla misura cautelare, che va

verificata la congruenza della misura.

Si comprende, allora, in primo luogo, come la misura cautelare in

tanto si giustifichi, come volta a tutelare interessi

"amministrativi", in quanto incide solo sui diritti del singolo che

afferiscono direttamente al rapporto di servizio con la pubblica

amministrazione (lo jus ad officium e gli jura in officio).

Si comprende, ancora, come non venga in diretta considerazione, a

questo riguardo, la maggiore o minore probabilità che l'imputato

risulti colpevole del reato ascrittogli, e dunque il requisito della

gravità degli indizi di colpevolezza, che condiziona invece, alla

radice, le misure cautelari demandate al giudice dal codice di

procedura penale (art. 273, comma 1): ma solo l'esistenza o meno del

periculum in mora derivante dalla permanenza nell'ufficio

dell'impiegato accusato nonostante la pendenza dell'accusa, e nel

periodo che precede la verifica di questa in sede penale.

Non a caso, ai fini dell'applicazione della misura (sotto questo

profilo assimilabile) della sospensione di cui all'art. 91 del d.P.R.

n. 3 del 1957, rileva che "la natura del reato sia particolarmente

grave", e non la gravità degli indizi da cui l'imputato sia

raggiunto. Né, del resto, si potrebbe pensare che

l'amministrazione, chiamata ad apprezzare l'esigenza di cautela,

formuli prognosi di colpevolezza o meno, sostituendosi al giudice

penale.

Naturalmente, ciò non significa che qualsiasi sospetto di

commissione di un reato grave possa legittimamente condurre

all'adozione di misure siffatte. Non realizzerebbe un bilanciamento

ragionevole una previsione che, sulla base di un'accusa dotata di

minima consistenza (come potrebbe essere quella derivante da una

semplice denuncia o dalla semplice apertura di indagini preliminari),

facesse discendere una conseguenza pur sempre così grave come la

sospensione dall'ufficio o dalla funzione. Ma il requisito della

consistenza dell'accusa va commisurato, in questo caso, non alla

situazione concreta - rispetto alla quale l'amministrazione, come si

è detto, non potrebbe esprimere valutazioni pertinenti - ma alla

astratta previsione degli elementi idonei a rendere l'accusa tale da

poter essere ritenuta fornita, appunto, del minimo di consistenza

necessario per giustificare la misura cautelare.

6. - Ciò chiarito, i quesiti a cui questa Corte è chiamata a

rispondere dalle argomentazioni, non certo prive di consistenza, del

remittente e della parte privata, si riducono ai due seguenti:

a) se sia legittimo che il legislatore disponga la misura

sospensiva come obbligatoria al verificarsi delle condizioni

stabilite, anziché affidare alla amministrazione la valutazione in

concreto, caso per caso, della sua opportunità e della sua

rispondenza all'interesse pubblico;

b) se sia legittimo che si preveda l'adozione della misura

sospensiva in presenza del semplice rinvio a giudizio dell'impiegato,

e non di una condanna, ancorché non definitiva.

Quanto al primo problema, non viene in considerazione qui la ratio

che ha condotto questa Corte, in numerose occasioni, a negare la

legittimità costituzionale di norme che prevedevano l'applicazione

di diritto, o automatica, di sanzioni destitutive a seguito di

determinate condanne penali definitive, senza consentire

all'amministrazione una graduazione in relazione all'apprezzamento

concreto del fatto per il quale è intervenuta la condanna (cfr.

sentenze n. 971 del 1988, n. 16 del 1991, n. 197 del 1993, n. 363 del

1996). Nel caso in esame, infatti, non trattandosi di una sanzione,

ma di una misura cautelare, l'esigenza di proporzionalità non si

pone rispetto al fatto commesso costituente reato, bensì rispetto al

pregiudizio derivante all'interesse pubblico dalla permanenza

dell'impiegato nell'ufficio nonostante la pendenza dell'accusa

penale, non ancora accertata: non si prospetta quindi una esigenza di

"graduazione" della misura in relazione al fatto, ma di adeguatezza

della stessa rispetto all'esigenza cautelare.

Vero è, invece, che la misura deve risultare congrua rispetto

all'effettività e alla consistenza dell'esigenza cautelare che la

fonda, in rapporto alla gravità dell'accusa, al nesso di questa con

le funzioni pubbliche svolte dall'impiegato, alla natura delle

funzioni medesime, nonché al bilanciamento con l'eventuale interesse

dell'amministrazione a continuare ad avvalersi dell'opera

dell'impiegato nonostante la pendenza dell'accusa.

7. - Trattandosi della valutazione di interessi strettamente legati

all'attività amministrativa, non v'è dubbio che, in via ordinaria,

debba essere la stessa amministrazione a compiere il relativo

apprezzamento, con riguardo alle caratteristiche del caso concreto.

Tuttavia non si può negare al legislatore, nell'esercizio di una

non irragionevole discrezionalità, la facoltà di identificare

ipotesi circoscritte nelle quali l'esigenza cautelare che fonda la

sospensione è apprezzata in via generale ed astratta dalla stessa

legge (compiendosi dunque per legge quella valutazione della

particolare gravità della "natura del reato" che normalmente è

affidata all'amministrazione in sede di adozione del provvedimento di

sospensione ai sensi dell'art. 91, primo comma, del d.P.R. n. 3 del

1957); e parimenti è stabilito in via generale l'ambito di

applicazione della misura in relazione ai soggetti e al nesso fra

l'accusa e le funzioni pubbliche, ed è apprezzata sempre in via

generale l'opportunità di far prevalere l'esigenza cautelare su

altri eventuali interessi contrari della stessa amministrazione.

Sotto quest'ultimo profilo, deve escludersi anche che la previsione

legislativa di una sospensione obbligatoria violi di per sé il

principio di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97

della Costituzione, come non lo viola di per sé ogni scelta

legislativa diretta a vincolare l'operato dell'amministrazione in

rapporto a determinati presupposti normativamente stabiliti.

Le precisazioni svolte circa la natura cautelare della misura

consentono anche di superare la censura fondata su quella che appare

una contraddizione, e cioè che lo stesso delitto, la cui imputazione

conduce alla sospensione obbligatoria dell'impiegato, una volta

intervenuta la condanna definitiva non comporta più (dopo la

dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 15, comma

4-octies in relazione al comma 4-quinquies della stessa legge n. 55

del 1990: sentenza n. 197 del 1993) la destituzione di diritto ma

solo, eventualmente, la destituzione decisa in sede disciplinare.

In realtà non si tratta di una contraddizione. Dopo il definitivo

accertamento della responsabilità penale, con la connessa

applicazione delle sanzioni penali (che possono, o meno, comportare

anche la perdita della capacità di ricoprire l'ufficio), vi è solo

da verificare in concreto se e quali conseguenze debbano discenderne,

in sede disciplinare, sul rapporto di servizio. La vicenda è per

così dire chiusa con tutte le conseguenze che per legge saranno o

potranno essere fatte discendere da essa, e che dovranno essere

adeguate al fatto come definitivamente accertato; mentre non

sussistono più, per definizione, esigenze di tipo cautelare. Al

contrario, quando pende l'accusa, e fino alla condanna definitiva, il

reato non può, come tale, produrre alcuna conseguenza sul rapporto

di servizio (salve le eventuali misure cautelari adottate in sede

giudiziale), e sussistono invece, o possono sussistere, esigenze

cautelari che si collegano, appunto, alla pendenza dell'accusa non

ancora definitivamente verificata. Non è di per sé contraddittorio

che siano diversi i regimi cui sono sottoposti, da un lato,

l'apprezzamento di tali esigenze cautelari in vista di provvedimenti

provvisori, dall'altro l'adozione dei provvedimenti definitivi

conseguenti al fatto, e che investono il rapporto di servizio.

8. - Venendo ora allo scrutinio di ragionevolezza della scelta

legislativa censurata in questa sede, si deve osservare che i delitti

per i quali l'art. 15 della legge n. 55 del 1990 prevede la

sospensione obbligatoria vuoi a seguito di condanna non definitiva

(lettera a), vuoi a seguito di rinvio a giudizio dell'impiegato

(lettera e), sono qualificati non tanto dalla loro gravità in

relazione al "valore" del bene offeso o all'entità della pena

comminata dalla legge, quanto da una caratteristica che tutti li

accomuna: di essere cioè delitti di criminalità organizzata

(associazione per delinquere di stampo mafioso, traffico di

stupefacenti, traffico di armi, favoreggiamento in relazione agli

stessi reati). Si tratta cioè di delitti per i quali la sussistenza

di un'accusa a carico di pubblici impiegati fa sorgere immediatamente

il sospetto di un inquinamento dell'apparato pubblico da parte di

quelle organizzazioni criminali, la cui pericolosità sociale va al

di là della gravità dei singoli delitti che vengono commessi o

contestati.

Non a caso la norma impugnata è contenuta in una legge recante

disposizioni "per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e

di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale"; è

inserita nel contesto del capo II di tale legge, contenente fra

l'altro disposizioni "a tutela della trasparenza dell'attività delle

regioni e degli enti locali"; ed è accompagnata da norme sullo

scioglimento delle amministrazioni locali nei casi in cui emergano

"elementi su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori

con la criminalità organizzata o su forme di condizionamento degli

amministratori stessi, che compromettono la libera determinazione

degli organi elettivi e il buon andamento delle amministrazioni

comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi

alle stesse affidati ovvero che risultano tali da arrecare grave e

perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica" (art.

15-bis comma 1, della legge n. 55 del 1990 e successive

modificazioni), o che prevedono interventi di controllo e sostitutivi

quando si ritenga che "esistano tentativi di infiltrazioni di tipo

mafioso" nelle attività riguardanti appalti di opere e lavori

pubblici (art. 16, comma 1, della stessa legge).

Il legislatore ha introdotto in questo contesto norme, come quella

impugnata, che riguardano non gli amministratori elettivi, ma coloro

che prestano servizio professionale presso le pubbliche

amministrazioni, non solo locali: ma la ratio è sempre quella di

prevenire e combattere i pericoli di inquinamento delle

amministrazioni da parte delle organizzazioni criminali, cioè di

salvaguardare "interessi fondamentali dello Stato", suscettibili di

essere compromessi anche in relazione alla posizione dei soggetti

legati alla pubblica amministrazione da rapporto di servizio

professionale (sentenza n. 184 del 1994).

È in relazione alla specificità di siffatti rischi di

inquinamento degli apparati amministrativi, e alla necessità di

troncare anche visibilmente ogni legame che possa far apparire

l'amministrazione, agli occhi del pubblico, come non immune da tali

infiltrazioni criminali, che si può giustificare la scelta drastica

di considerare incompatibile con l'interesse pubblico la permanenza

nell'ufficio o nella funzione di persone sulle quali gravi un'accusa

per questo tipo di delitti; operando per legge e in via generale

l'apprezzamento dell'esigenza cautelare, e così sottraendo la stessa

amministrazione ai rischi di condizionamenti diretti o indiretti

derivanti dalla stessa presenza delle organizzazioni criminali, che

potrebbero alterarne le valutazioni.

9. - Alla luce di queste considerazioni, si palesano infondati

anche i dubbi prospettati circa la rigidità di una scelta

legislativa che non distingue e non permette di distinguere caso da

caso in relazione alla natura delle mansioni svolte dall'impiegato e

alla sussistenza o meno di un nesso fra la funzione pubblica e il

fatto di reato a lui contestato.

Sotto il primo profilo, il pregiudizio derivante all'interesse

pubblico dalla permanenza dell'impiegato nell'ufficio non deriva

tanto dal rischio di una distorsione nell'esercizio della specifica

funzione a cui egli è assegnato (rischio al quale si potrebbe

ovviare con misure cautelari specifiche intese a prevenire la

commissione di nuovi reati, o con misure organizzative di diverso

tipo, quali ad esempio il trasferimento dell'impiegato ad altra sede

o ad altro ufficio o ad altra mansione), quanto dal sospetto di

inquinamento degli apparati, che grava indipendentemente dal ruolo

specifico che l'impiegato riveste nell'amministrazione: senza dire -

con riguardo alla situazione specifica oggetto del giudizio a quo, e

sulla quale la parte privata sofferma talune delle sue argomentazioni

- che la permanenza nell'ufficio di dipendenti con mansioni di per

sé non "a rischio" di inquinamento, come l'insegnamento, può

nuocere all'interesse pubblico quanto la permanenza di impiegati con

diverse funzioni, se non altro per l'autorità "morale" legata al

pubblico esercizio della funzione docente.

Sotto il secondo profilo, i delitti qui considerati, e qualificati

dal collegamento con la criminalità organizzata, sono di per sé

estranei alla funzione pubblica, ma esprimono un tipo di

pericolosità sociale che, per le ragioni esposte, è suscettibile di

mettere a repentaglio l'amministrazione in quanto tale e il suo

rapporto con i cittadini: onde può giustificarsi che

nell'apprezzamento compiuto dal legislatore non si sia dato rilievo

al nesso fra l'accusa e la pubblica funzione svolta dal dipendente.

10. - Una volta ammessa la legittimità di una sospensione

obbligatoria in relazione alle circostanze specifiche individuate dal

legislatore, non può riconoscersi fondamento nemmeno alla censura di

violazione del diritto alla difesa, di cui all'art. 24, secondo

comma, della Costituzione.

La sospensione non opera, propriamente, di diritto, ma deve essere

disposta con un provvedimento dell'amministrazione competente,

ancorché vincolato nei presupposti e nel contenuto: contro di esso

l'interessato può far valere pienamente, in sede giurisdizionale,

proprie eventuali doglianze, nonché far valere eventuali vizi

derivanti dalla inesistenza dei presupposti legalmente stabiliti. Ma

il diritto costituzionale di difesa (come lo stesso diritto alla

tutela giudiziaria, di cui all'art. 24, primo comma, della

Costituzione) attiene alla possibilità effettiva di far valere nel

giudizio le proprie posizioni giuridicamente protette, e non riguarda

l'esistenza e il contenuto di queste ultime, onde non può essere

invocato quando manchi la posizione di diritto sostanziale di cui

possa essere chiesta la tutela giudiziaria (cfr. sentenze nn. 317

del 1990, 146 del 1996, 420 del 1998; ordinanza n. 141 del 1990).

11. - Resta da esaminare il secondo problema accennato, quello

cioè della sufficienza del presupposto del semplice rinvio a

giudizio a giustificare l'adozione di una misura, anche se

provvisoria, pur sempre gravemente incidente sui diritti

dell'impiegato, come la sospensione.

Si è già chiarito come non sia pensabile, in questo campo,

affidare all'amministrazione la formulazione di prognosi di più o

meno probabile colpevolezza, che solo l'autorità giudiziaria

potrebbe effettuare: ciò è tanto più vero, quanto più il reato

addebitato all'impiegato sia estraneo all'esercizio della pubblica

funzione. Si è pure chiarito come si tratti, dunque, solo di

valutare la proporzionalità fra il presupposto costituito dal rinvio

a giudizio (soggetto alla necessaria verifica giurisdizionale) e la

misura cautelare prevista.

Sotto questo profilo, peraltro, il problema non è diverso da

quello che potrebbe porsi in ordine all'ipotesi della sospensione

così detta "obbligatoria" prevista dall'art. 91 dello statuto degli

impiegati civili dello Stato (d.P.R. n. 3 del 1957). Anzi, in quel

caso il presupposto a cui la legge condiziona la sospensione è la

semplice sottoposizione dell'impiegato "a procedimento penale"

(comunque poi debba intendersi questa controversa espressione);

l'amministrazione è chiamata non già a valutare il fondamento

dell'accusa, ma solo la particolare gravità della "natura del

reato": valutazione che, come si è detto, nella specie ha compiuto,

non irragionevolmente, lo stesso legislatore.

A prescindere dal tipo di valutazione insita nel decreto che

dispone il giudizio (cfr. sentenze nn. 64 e 401 del 1991; ordinanze

nn. 24 e 232 del 1996), l'esigenza cautelare che sta a fondamento

della sospensione obbligatoria, e che il legislatore, con la norma in

esame, ha non irragionevolmente considerato sussistente, si collega,

come si è chiarito, non già alla commissione del fatto o alla più

o meno probabile colpevolezza dell'imputato, bensì alla pendenza

dell'accusa, in quanto tale suscettibile di gettare

sull'amministrazione un'"ombra" di inquinamento da parte della

criminalità organizzata. Questo tipo di pregiudizio si verifica

proprio nelle more dell'accertamento giudiziario del reato e della

colpevolezza dell'accusato.

L'unica domanda cui si deve rispondere è se il rinvio a giudizio,

in sé, e dunque prescindendo necessariamente da possibili

distorsioni o eccessi che si verifichino nella pratica giudiziaria -

e che debbono trovare altrove il proprio rimedio (non da ultimo

nell'azione di risarcimento nei casi di responsabilità civile per

danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie) sia

sufficiente a fondare non irragionevolmente la sospensione.

La risposta deve essere positiva, poiché il rinvio a giudizio, che

interviene al termine dell'indagine preliminare e comunque presuppone

che siano stati raccolti elementi tali da precludere una pronuncia di

insussistenza del fatto ovvero della colpevolezza o della punibilità

dell'imputato (cfr. art. 425 cod. proc. pen.), consentendo dunque di

eliminare semplici sospetti privi di riscontro o accuse del tutto

prive di consistenza comporta una valutazione del giudice vertente

proprio sulla esistenza degli elementi che rendono necessario il

giudizio per accertare definitivamente il reato. Quanto poi ai

presupposti considerati dalla legge equivalenti al rinvio a giudizio,

e consistenti nell'attivazione del giudizio direttissimo, la verifica

giudiziale della non inconsistenza dell'accusa è sostituita dalla

oggettività delle circostanze che per legge consentono di passare

immediatamente alla fase del giudizio.

Non può dunque dirsi che sussista sproporzione fra questo livello

di consistenza dell'accusa e una misura sospensiva che mira appunto a

tutelare il pubblico interesse dal pregiudizio che la stessa

esistenza dell'accusa, in quanto tale, produrrebbe se l'accusato

permanesse nell'ufficio.

12. - Una misura cautelare, proprio perché tale, e cioè tendente

a proteggere un interesse nell'attesa di un successivo accertamento

(nella specie giudiziale), deve per sua natura essere contenuta nei

limiti di durata strettamente indispensabili per la protezione di

quell'interesse, e non deve essere tale da gravare eccessivamente sui

diritti che essa provvisoriamente comprime. Se eccede da tali limiti,

è suscettibile di una valutazione di illegittimità costituzionale

per l'ingiustificato sacrificio, che essa comporta, dei diritti del

singolo.

La disposizione denunciata non contiene alcuna espressa previsione

circa la durata della sospensione contemplata. Se, pertanto, essa

dovesse intendersi nel senso che la sospensione dura a tempo

indeterminato, fino al definitivo giudicato sull'accusa penale, le

censure di illegittimità costituzionale, sotto il profilo della

violazione del criterio di proporzionalità, sarebbero fondate.

Ma è ben possibile una interpretazione che non incorra in tali

censure.

In primo luogo, si deve ritenere che, al sopravvenire di una

pronuncia, anche non definitiva, di non luogo a procedere o di

proscioglimento, la sospensione debba cessare. Infatti il comma 2

dell'art. 15 in esame stabilisce che "le disposizioni di cui al comma

1 non si applicano nel caso in cui nei confronti dell'interessato

venga emessa sentenza, anche se non definitiva, di non luogo a

procedere o di proscioglimento". È bensì vero che il comma 1 si

riferiva solo alla ipotesi, ormai caduta, della "incandidabilità"

alle cariche elettive: ma il rinvio che il comma 4-septies, qui

impugnato, fa alle "condizioni di cui alle lettere a), b) c) d) e) ed

f) del comma 1" non può non intendersi esteso alla precisazione del

comma 2, che limita la portata delle condizioni medesime. Infatti la

sopravvenienza della pronuncia assolutoria, anche se non esaurisce la

vicenda processuale, fa venir meno sostanzialmente, o almeno attenua

fortemente, la ragione giustificatrice della misura cautelare, in

quanto alla formale perdurante pendenza dell'accusa si contrappone un

accertamento giudiziario negativo al quale, fino a che non venga

eventualmente rovesciato da una nuova pronunzia, non si può non dare

prevalenza, affinché resti ragionevole il bilanciamento fra esigenze

di cautela e interesse del dipendente.

Deve quindi ritenersi che anche nei confronti della sospensione in

questione valga la regola, affermata dal comma 4-quater con riguardo

alla sospensione degli amministratori elettivi, per cui "la

sospensione cessa nel caso in cui nei confronti dell'interessato

(...) venga emessa sentenza, anche se non passata in giudicato, di

non luogo a procedere, di proscioglimento o di assoluzione": con la

sola avvertenza che, mentre per gli eletti, sospesi "di diritto"

(comma 4-bis), la cessazione della sospensione opera anch'essa di

diritto, per i dipendenti, sospesi con un provvedimento

(obbligatorio) dell'amministrazione, il sopravvenire della sentenza

di non doversi procedere o di proscioglimento comporterà la revoca

(altrettanto obbligatoria ed immediata) della sospensione medesima:

salvo un eventuale nuovo provvedimento di sospensione adottato

discrezionalmente dall'amministrazione nel caso in cui ne ricorrano i

presupposti.

In ogni caso, deve ricordarsi che l'art. 9, comma 2, secondo e

terzo periodo, della legge 7 febbraio 1990, n. 19, stabilisce (nel

contesto della disposizione che vieta la destituzione di diritto a

seguito di condanna penale, e prevede la possibilità di infliggere

la destituzione all'esito del procedimento disciplinare, da

promuovere o proseguire, e da concludere, entro termini fissati) che

"quando vi sia stata sospensione cautelare dal servizio a causa del

procedimento penale, la stessa conserva efficacia, se non revocata,

per un periodo di tempo comunque non superiore ad anni cinque", e

"decorso tale termine la sospensione cautelare è revocata di

diritto".

Siffatta clausola di garanzia è da ritenersi applicabile anche

all'ipotesi di sospensione obbligatoria di cui all'art. 15, comma

4-septies della legge n. 55 del 1990, anch'essa ricompresa nell'ampia

previsione di una "sospensione cautelare dal servizio a causa del

procedimento penale". Né varrebbe obiettare che l'art. 9 della legge

n. 19 del 1990, menzionando l'ipotesi che la sospensione sia già

stata revocata, si riferisce solo a sospensioni non obbligatorie, e

quindi revocabili. Nulla infatti si oppone ad una lettura più

estensiva - e costituzionalmente corretta - della norma nel senso che

essa ponga un limite di durata massima a tutte le misure di

sospensione "a causa del procedimento penale", e che la menzione

dell'eventuale revoca sia fatta con riferimento solo alle ipotesi in

cui essa può aver luogo.

Un limite massimo di durata appare d'altra parte congruo rispetto

al bilanciamento fra l'esigenza cautelare, che pur potrebbe protrarsi

anche oltre tale limite, e quella di non comprimere eccessivamente

l'interesse del dipendente, quando l'accertamento della

responsabilità penale si protragga nel tempo.

Nell'ipotesi qui in esame, la regola per cui la sospensione viene

meno a seguito di una sentenza, anche non definitiva, di non doversi

procedere o di proscioglimento è idonea, nella normalità dei casi,

ad impedire una durata eccessiva della sospensione fondata sul rinvio

a giudizio, poiché a questo normalmente fa seguito, in tempi

contenuti, almeno la pronuncia di primo grado, che, se affermativa

della responsabilità, comporta una nuova causa di sospensione (ai

sensi del comma 4-septies in relazione alla lettera a del comma 1);

se negativa, fa venir meno la sospensione obbligatoria. Tuttavia,

nelle ipotesi, sia pure anomale, in cui dovesse protrarsi oltre il

quinquennio l'intervallo temporale fra il rinvio a giudizio e la

pronunzia di primo grado, opererebbe la clausola di garanzia

contenuta nell'art. 9 della legge n. 19 del 1990.

13. - Così precisata la portata della norma, essa sfugge dunque,

sotto ogni profilo, alle censure mosse dal giudice a quo.