Sentenza n. 152/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 1,

comma primo, r.d.l. 22 dicembre 1927, n. 2448 (Provvedimenti a favore

del Comune di Sanremo) convertito in legge 27 dicembre 1928, n. 3125;

della legge 3 novembre 1954, n. 1042 (Fondo nazionale per il soccorso

invernale); della legge 29 novembre 1955, n. 1179 (Ordinamento

finanziario della Valle d'Aosta); della legge 18 febbraio 1963, n. 67

(Abolizione del Fondo nazionale di soccorso invernale, finanziamento

degli Enti comunali di assistenza e istituzione di una addizionale ai

diritti erariali sui pubblici spettacoli e alla tassa di lotteria);

della legge 6 dicembre 1971, n. 1065 (Revisione dell'ordinamento

finanziario della Regione Valle d'Aosta) e della legge 26 novembre

1981, n. 690 (Revisione dell'ordinamento finanziario della regione

Valle d'Aosta) promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 15 febbraio 1982 dal Giudice conciliatore di

Sorrento nel procedimento civile vertente tra Stringa Antonino e il

Casinò Municipale di Sanremo ed altro, iscritta al n. 419 del registro

ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 297 del 1982;

2) ordinanza emessa il 7 giugno 1982 dal Pretore di Sanremo nel

procedimento penale a carico di Vento Osvaldo, iscritta al n. 537 del

registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 32 del 1983;

3) ordinanza emessa il 15 novembre 1982 dal Pretore di Aosta nel

procedimento civile vertente tra la S.p.A. SITAV e Rossi Ulisse ed

altri, iscritta al n. 44 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 156 del 1983.

Visti gli atti di costituzione del Comune di Sanremo, del Comune di

Anzio ed altri, di Vento Osvaldo, della S.p.A. SITAV nonché gli atti

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 6 novembre 1984 il Giudice relatore

Leopoldo Elia;

uditi gli avvocati Victor Uckmar e Guido Guidi per il Comune di

Sanremo, Pietro d'Amelio per il Comune di Anzio ed altri e l'ANIT,

Marcello Gallo, Victor Uckmar e Guido Guidi per Vento Osvaldo, Filippo

Lubrano per la SITAV e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Antonino Stringa conveniva dinanzi al Conciliatore di Sorrento

il Comune di Sanremo e la Società titolare della gestione del Casinò

municipale chiedendo la ripetizione di Lit. 49.500 perse al gioco nel

detto Casinò, dovendo ritenersi illegittimi la gestione e l'esercizio

della casa da gioco. Il Comune di Sanremo eccepiva l'incompetenza

territoriale del giudice adito, l'inesistenza in ogni caso del diritto

alla ripetizione ai sensi dell'art. 1933 c.c., e nel merito la

legittimità dell'autorizzazione all'esercizio del gioco d'azzardo.

Il Giudice conciliatore di Sorrento, con ordinanza del 15 febbraio

1982, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art.

1, comma primo, del r.d.l. 22 dicembre 1927, n. 2448 e della relativa

legge di conversione 27 dicembre 1928, n. 3125 per contrasto con gli

artt. 70 e 76, con l'art. 25, comma secondo, e con l'art. 3, comma

primo, Cost..

Osserva il Conciliatore: a) che la disposizione impugnata,

riconoscendo al (singolo) Ministro dell'interno la facoltà di

autorizzare, anche in deroga alle leggi vigenti, il Comune di Sanremo

ad adottare i provvedimenti necessari per l'assestamento del bilancio e

per l'esecuzione delle opere pubbliche indilazionabili, attribuisce ad

un organo diverso dal Governo non una mera competenza amministrativa,

ma, in contrasto con l'art. 76 Cost., una potestà sostanzialmente

legislativa, per di più svincolata da ogni limite temporale e da

qualsiasi indicazione di oggetto e di criteri direttivi; b) che la

stessa, consentendo la gestione in forma organizzata del gioco

d'azzardo, represso dagli artt. 718-721 c.p., e potendo, in ipotesi,

consentire altri reati, viola anche il principio della riserva di legge

in materia penale, poiché dà facoltà ad un organo amministrativo di

far venire meno il carattere di antigiuridicità ad ipotesi di reato

legislativamente previste; c) che la medesima disposizione contrasta

inoltre col principio di uguaglianza, poiché, col permettere al

Ministro di dispensare il Comune di Sanremo dall'osservanza della legge

(anche penale), attribuisce ad un solo soggetto una posizione di

privilegio, determinando così nei confronti di tutti gli altri Comuni

della Repubblica una illogica ed arbitraria disparità di trattamento,

che non trova ragionevole giustificazione nelle esigenze finanziarie

menzionate nel testo normativo, ma non esclusive di quell'Ente locale.

2. - L'ordinanza è stata regolarmente notificata, comunicata, e

pubblicata nella Gazzeta Ufficiale. Dinanzi a questa Corte si è

costituito il Comune di Sanremo, rappresentato e difeso dall'avv. prof.

Victor Uckmar e dall'avv. Guido Guidi, eccependo l'inammissibilità

della questione sollevata e deducendone l'infondatezza.

Sull'ammissibilità osserva che la motivazione sulla rilevanza è

insufficiente se non del tutto mancante, e comunque che la disposizione

impugnata ha l'unico effetto di rendere temporaneamente inapplicabili

le sanzioni penali ai giochi di azzardo praticati nel casinò di

Sanremo, ma non muta affatto il sistema normativo che regola il gioco

nei suoi riflessi con le obbligazioni che possono sorgere tra chi ad

esso partecipa, cosicché una eventuale declaratoria di illegittimità

non potrebbe spiegare alcuna influenza sulla soluzione della

controversia, la quale richiede l'applicazione non delle norme

impugnate, ma esclusivamente dell'art. 1933 c.c., che nega al perdente

il diritto di ripetere quanto abbia spontaneamente pagato dopo l'esito

di un gioco o di una scommessa, siano essi d'azzardo o comunque

proibiti.

Nel merito il Comune osserva che esso è stato autorizzato

all'esercizio dei giochi d'azzardo con una serie di successivi decreti

del Ministro per l'interno, tutti emessi in applicazione di un apposito

provvedimento legislativo (il r.d.l. 2448 del 1927), il quale ha

un'efficacia formale sufficiente per derogare a norme del codice

penale. Non sussiste quindi il contrasto con l'art. 76 Cost. poiché il

r.d.l. n. 2448 del 1927 non delega al Ministro un potere legislativo,

ma semplicemente la facoltà di rilasciare autorizzazioni

amministrative.

Quanto al preteso contrasto con l'art. 25, comma secondo, Cost., il

Comune osserva che se si vuol sostenere l'illegittimità della

disposizione impugnata perché questa avrebbe attribuito alla P.A. il

potere di autorizzare attività perseguite penalmente, può replicarsi

che il legislatore ordinario, come può abrogare una norma penale,

così può stabilire che una attività già penalmente perseguibile sia

lecita a condizione che sia consentita da una autorizzazione

amministrativa. Se invece si vuol sostenere che soltanto con legge si

possono rendere leciti fatti perseguibili penalmente, si può replicare

che nella specie la norma che rende lecita l'attività è appunto

contenuta in un atto avente valore di legge, qual è il r.d.l. 2448 del

1927, mentre l'autorizzazione ministeriale funge solo da condizione

alla quale la legge subordina la liceità dell'attività stessa come

avviene in tutti gli altri casi in cui un'attività è lecita a

condizione che un'autorità amministrativa la autorizzi. L'ordinanza è

poi contraddittoria perché se davvero il r.d.l. del 1927 contenesse

una delega legislativa, i provvedimenti ministeriali avrebbero

anch'essi valore legislativo e quindi la riserva di legge non sarebbe

intaccata.

Osserva infine il Comune che nemmeno sussiste il contrasto con

l'art. 3 Cost., poiché la diversità di disciplina non è affatto

arbitraria o irrazionale. Ogni Comune invero è un'entità a sé

stante, con i suoi particolari problemi, tanto che il nostro

ordinamento è pieno di leggi speciali per determinate città. Inoltre

in tutti gli ordinamenti il gioco è un'attività tradizionalmente

consentita solo in certe località, la cui scelta compete al

legislatore o all'autorità amministrativa cui il primo l'abbia

affidata, e le ovvie ragioni (esigenze del turismo, vicinanza di

Montecarlo, ecc.) che hanno fatto cadere la scelta su Sanremo non sono

né illogiche né capricciose.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato

eccependo l'irrilevanza della questione e deducendone l'infondatezza.

Quanto alla rilevanza, l'Avvocatura osserva anch'essa che nel

nostro ordinamento vige il principio, desumibile dalla costante

giurisprudenza della Cassazione, secondo cui i provvedimenti che

eccezionalmente autorizzano qualche Comune ad organizzare case da gioco

producono effetti unicamente in campo penale, senza però mutare la

disciplina civilistica delle obbligazioni che possono sorgere fra i

partecipanti al gioco. Cosicché, dovendosi nel giudizio a quo, in

applicazione degli artt. 1933 e 2035 c.c., comunque escludere la

ripetibilità della somma persa al gioco, sarebbe evidente nella specie

l'irrilevanza di ogni verifica sulla legittimità dei provvedimenti che

autorizzano l'esercizio del Casinò di Sanremo e della legge in forza

della quale gli stessi sono stati emanati. Del resto, anche a ritenere,

in contrasto col diritto vivente, che il gioco d'azzardo sia illecito

pure sul piano civile (e quindi nulle le relative obbligazioni e

ripetibili le somme pagate dal perdente) la questione sarebbe

ugualmente irrilevante. Invero, a seguito del suo eventuale

accoglimento, la riespansione della forza primitiva dell'art. 718 c.p.

e la perdita di efficacia del provvedimento autorizzativo potrebbero

comunque operare solo per l'avvenire, per cui mai il gioco cui ha

partecipato l'attore nel giudizio a quo potrebbe considerarsi

penalmente illecito, e quindi mai potrebbero ritenersi ripetibili le

somme pagate.

Quanto al merito, l'Avvocatura rileva che sia dalla storia della

nostra legislazione sulle case da gioco, sia dai lavori preparatori e

dalla costante applicazione ed interpretazione della legge impugnata

risulta chiaramente come questa non abbia affatto conferito al Ministro

dell'interno un potere di deroga alle leggi vigenti, e cioè una

potestà sostanzialmente legislativa, bensì soltanto il potere di

stabilire limiti e condizioni per l'esercizio di una casa da gioco da

parte del Comune di Sanremo. Non vi possono essere infatti dubbi che il

legislatore, al di là dell'ampia formula adoperata, volle proprio e

soltanto autorizzare l'apertura del Casinò di Sanremo, così come

volle derogare, tra le leggi vigenti, proprio e soltanto a quelle

penali che vietano e puniscono il gioco d'azzardo. Del resto questa

interpretazione restrittiva è quella sempre adottata

dall'Amministrazione e pacificamente accolta dalla dottrina e dalla

giurisprudenza della Cassazione, tanto che sarebbe evidente

l'illegittimità di un qualsiasi altro provvedimento, diverso

dall'autorizzazione all'apertura di una casa da gioco, che fosse in

ipotesi emanato dal Ministro in preteso esercizio della facoltà

attribuitagli col r.d.l. 2448 del 1927. È chiaro allora, prosegue

l'Avvocatura, come in realtà si tratti di una legge-provvedimento, e

più precisamente di legge c.d. di privilegio in quanto dispone con

riferimento ad un singolo soggetto (Comune di Sanremo) per la

disciplina di un singolo rapporto (permesso di istituire una casa da

gioco) derogando al diritto comune (norme penali che reprimono il gioco

d'azzardo), mentre il Ministro, nell'emanare il provvedimento, è

assolutamente vincolato sia nell'individuazione del destinatario, sia

nella determinazione del suo contenuto, essendogli solo demandata una

mera attività accertativa dell'esistenza della condizione necessaria

(mancanza di aggravio per il bilancio pubblico) e della rispondenza del

provvedimento al fine indicato dalla legge (assestamento del bilancio

comunale ed esecuzione delle opere pubbliche indilazionabili).

Non sussiste quindi il contrasto con gli artt. 70 e 76 Cost.,

proprio perché la norma impugnata non ha attribuito al Ministro alcuna

potestà sostanzialmente legislativa, ma solo una mera competenza

amministrativa. La deroga all'art. 718 c.p., invero, è stata operata

dallo stesso legislatore, mentre il provvedimento ministeriale ha

natura di atto amministrativo di esecuzione della legge, e può in

particolare essere inquadrato tra le dispense, il che però non basta a

farne una lex specialis di deroga alla norma generale proibitiva, tanto

più che la legge stessa ha valutato le circostanze che giustificano

l'eccezione alla regola generale.

Il fatto poi che la deroga al codice penale sia stata

sostanzialmente disposta con atto avente forza di legge esclude

altresì il contrasto con l'art. 25, comma secondo, Cost., il quale

peraltro pone una garanzia a tutela della libertà del cittadino, e non

del potere punitivo dello Stato, per cui è ad esso estraneo il

problema della ammissibilità di casi di impunità previsti da atti

diversi dalla legge formale.

Infine, conclude l'Avvocatura, nemmeno sussiste il contrasto con

l'art. 3 Cost., poiché gli atti parlamentari (nei quali si fa

riferimento alla vicinanza del Comune di Sanremo alla costa francese

ove si assisteva ad una fioritura di casinò che richiamavano notevoli

correnti turistiche, provocando una forte esportazione di denaro

all'estero, ed alla necessità di rimedi straordinari, dato anche lo

sbilancio tra l'assoluta scarsezza delle risorse ordinarie ed il carico

delle opere pubbliche) mettono in chiara luce i motivi che giustificano

il trattamento differenziato rispetto agli altri Comuni d'Italia e che

escludono qualsiasi censura di illogicità e di arbitrarietà nella

valutazione di situazioni di fatto diverse.

4. - Con ordinanza del 7 giugno 1982 - emessa nel corso di un

procedimento penale a carico del Sindaco di Sanremo Osvaldo Vento,

imputato del reato di cui all'art. 718 c.p. - il Pretore di Sanremo ha

sollevato questione di legittimità costituzionale del medesimo r.d.l.

22 dicembre 1927, n. 2448, convertito nella legge 27 dicembre 1928, n.

3125, per contrasto con gli artt. 76, 25, comma secondo, e 3 Cost..

L'ordinanza non motiva sulla rilevanza della questione, mentre nel

merito svolge le medesime argomentazioni contenute nella precedente

ordinanza del Giudice conciliatore di Sorrento, aggiungendo soltanto

che la disposizione impugnata non potrebbe considerarsi fondatamente

tuttora valida ed efficace sia perché in contrasto con la successiva

normativa penale (artt. 718, 719, 720 c.p.), sia perché essa aveva

un'efficacia limitata al tempo occorrente per il risanamento del

bilancio comunale e per l'esecuzione di indifferibili opere pubbliche,

e sia infine perché la mancanza di una normativa generale della

materia dà luogo ad una disparità di trattamento fra i Comuni gestori

di case da gioco ed altri Comuni interessati a gestirle.

5. - L'ordinanza è stata regolarmente notificata, comunicata, e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi a questa Corte si è

costituito il sig. Osvaldo Vento, rappresentato e difeso dagli avv.ti

prof. Marcello Gallo e Victor Uckmar e dall'avv. Guido Guidi, eccependo

l'inammissibilità della questione sollevata e deducendone

l'infondatezza. Sull'ammissibilità osserva che il Pretore non ha

dedicato neppure una parola al profilo della rilevanza, mentre nel

merito prospetta le medesime considerazioni svolte dal Comune di

Sanremo nel giudizio promosso con l'ordinanza del Giudice conciliatore

di Sorrento.

6. - È intervenuto nel giudizio, ma tardivamente, il Presidente

del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato.

7. - Hanno altresì depositato atto di intervento nel giudizio i

Comuni di Anzio, Bagni di Lucca, Godiasco, Montecatini Terme, Rapallo,

San Pellegrino Terme, Sorrento e Taormina, nonché l'A.N.I.T. -

Associazione Nazionale Incremento Turistico -, rappresentati e difesi

dagli avv.ti prof. Pietro Nuvolone e Pietro d'Amelio.

Con ordinanza emessa all'udienza pubblica del 6 novembre 1984

questa Corte ha dichiarato inammissibile l'intervento perché spiegato

da soggetti che non sono parti nel giudizio a quo.

8. - La S.p.A. SITAV, concessionaria della casa da gioco di Saint

Vincent, ricorreva al Pretore di Aosta, quale giudice del lavoro,

chiedendo di accertare che nei confronti di alcuni suoi dipendenti si

era determinata l'impossibilità della prosecuzione del rapporto di

lavoro in applicazione dell'art. 45 del contratto collettivo aziendale

30 gennaio 1982 - che prevede la risoluzione automatica del rapporto di

lavoro per limite di età al compimento di 60 anni per gli uomini e 55

per le donne, senza ulteriore avviso - e che quindi nella specie non

era applicabile (perché derogato dal contratto collettivo aziendale)

l'art. 6, comma primo, legge 26 febbraio 1982, n. 54, che prevede

genericamente la possibilità per i dipendenti, che non abbiano

raggiunto il massimo della contribuzione a fini previdenziali, di

essere mantenuti in servizio anche oltre il normale limite d'età.

Con ordinanza del 15 novembre 1982 il Pretore di Aosta ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3

Cost., delle leggi 3 novembre 1954, n. 1042, 29 novembre 1955, n.

1179, 8 (recte: 18) febbraio 1963, n. 67, 6 dicembre 1971, n. 1075

(recte: 1065) e 26 novembre 1981, n. 690, per le parti e nel senso in

cui prevedano la liceità del gioco d'azzardo nel Casinò di Saint

Vincent.

Sulla rilevanza il Pretore osserva: a) che il contrasto tra legge e

contratto collettivo aziendale va risolto in base al trattamento più

favorevole per il lavoratore, dovendosi ricercare se l'accordo rispetti

nella sostanza la volontà protettiva della legge e quindi non

contrasti con norme imperative; b) che ciò presuppone la validità

dell'intero accordo, dovendosi considerare nulli, ex art. 1418 c.c.,

tutti i contratti o patti contrari alle norme imperative che vietano il

gioco d'azzardo; c) che pertanto dalla eventuale declaratoria di

incostituzionalità delle dette leggi (che consentirebbero il gioco

d'azzardo in forma organizzata in Saint Vincent) deriverebbe

l'illiceità dello svolgimento dell'attività regolamentata

dall'accordo aziendale in questione e pertanto la sua nullità ex art.

1418 c.c., e quindi l'inammissibilità della domanda. Il Pretore,

peraltro, afferma di ritenere insoddisfacente l'interpretazione delle

leggi impugnate data dalle Sezioni Unite Penali della Cassazione,

secondo cui in esse è contenuta la norma che rende legittimo

l'esercizio del Casinò di Saint Vincent, ma ritiene di non poter dare

alle stesse una diversa interpretazione senza averne prima sollevato

questione di costituzionalità, in quanto, senza un intervento di

questa Corte, l'interpretazione consolidata sarebbe certamente

riconfermata dalla Cassazione.

Nel merito il Pretore, ricordata la sentenza n. 7 del 1959 di

questa Corte sulla inidoneità delle leggi di bilancio, quali leggi

formali, a portare innovazioni all'ordine legislativo, osserva che le

leggi impugnate violano il principio di uguaglianza disciplinando una

situazione singola che non risulta obiettivamente diversa da altre

situazioni per le quali varrebbe la medesima ratio. In particolare

rileva che è notoria l'esistenza di altri gestori (Taormina), o

aspiranti tali, di case da gioco; che la discriminazione a favore del

Casinò di Saint Vincent non trova giustificazione negli interessi

generali, avendo questa Corte affermato (sent. n. 12 del 1970), in

riferimento agli apparecchi automatici da gioco, la necessità di non

favorire il gioco aleatorio anche se non d'azzardo; che comunque la

deroga al divieto dei giochi d'azzardo andava disposta per tutti coloro

che avessero dimostrato di poterne usufruire e non a favore di un solo

soggetto.

9. - L'ordinanza è stata regolarmente notificata, comunicata, e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte Corte

costituzionale si è costituita la S.p.A. SITAV, rappresentata e

difesa dagli avv.ti Giorgio Barberis e prof. Filippo Lubrano, eccependo

l'irrilevanza della questione sollevata e deducendone l'infondatezza.

Sulla rilevanza osserva: a) che le norme impugnate non possono

trovare applicazione nel giudizio a quo, avente ad oggetto

esclusivamente l'interpretazione coordinata dell'art. 45 del contratto

collettivo aziendale in relazione all'art. 6 della legge n. 54 del 1982

(e precisamente la prevalenza dell'una o dell'altra norma); b) che essa

S.p.A. SITAV, per la molteplicità delle proprie finalità statutarie,

manterrebbe intatta la propria identità e personalità giuridica anche

in caso di declaratoria d'incostituzionalità delle norme relative

all'esercizio del gioco d'azzardo; c) che una tale declaratoria (e la

conseguente impossibilità di proseguire l'attività di gioco) nemmeno

potrebbe comportare il travolgimento dell'accordo aziendale e dei

rapporti individuali di lavoro posti in essere sulla sua base, poiché

gli stessi hanno una propria autonomia giuridica e sono autonomamente

regolati dalle norme relative, e cioè proprio (alternativamente) dagli

artt. 45 del contratto collettivo e 6 legge n. 54 del 1982.

Nel merito rileva come la diversità di disciplina sia giustificata

dalla particolare posizione della Regione Valle d'Aosta (e specialmente

dalla sua vicinanza con la Francia, ove esistono numerose case da

gioco) nonché dalle difficoltà economiche della Regione, alleviate

dal concorso dei turisti. La disciplina derogatoria, del resto, non

solo trova razionale giustificazione nella sussistenza di elementi

distintivi e caratterizzanti, ma è anche perfettamente coerente con le

scelte di politica legislativa nel settore poiché il nostro

ordinamento, tra il divieto assoluto del gioco d'azzardo e la sua

autorizzazione derogatoria in alcune particolari località, ha optato

per quest'ultima soluzione, che concilia l'interesse a che il gioco non

divenga un pericolo morale e sociale per la collettività e la

necessità di consentire ad alcune località di far ricorso al suo

esercizio ove ciò sia giustificato da particolari esigenze ritenute

rilevanti in sede di valutazione politico-legislativa.

10. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

deducendo l'infondatezza della questione.

Osserva preliminarmente l'Avvocatura che il dubbio interpretativo

manifestato dal Pretore di Aosta è fondato se riferito alle leggi n.

1042 del 1954 e n. 67 del 1963 (sul fondo nazionale per il soccorso

invernale) che nulla dispongono circa il Casinò di Saint Vincent,

mentre è infondato in relazione alle leggi n. 1179 del 1955, n. 1065

del 1971 e n. 690 del 1981, sull'ordinamento finanziario della Valle

d'Aosta, che sono state sempre interpretate come recanti la norma che

consente il gioco d'azzardo nel Casinò di Saint Vincent. E difatti, se

è vero che suscitò alcune perplessità in dottrina la sentenza 7

dicembre 1963 delle Sezioni Unite Penali della Cassazione, secondo cui

le leggi sull'ordinamento finanziario della Valle d'Aosta 29 luglio

1949, n. 486 e 29 novembre 1955, n. 1179 contenevano implicitamente il

riconoscimento della liceità dell'esercizio della casa da gioco (e

ciò perché i bilanci regionali, in cui erano indicate anche le

entrate relative alla concessione del casinò, costituivano la premessa

indispensabile, recepita in quelle leggi che determinavano il

contributo dello Stato alle finanze regionali, essendo questo vincolato

nel suo ammontare ai bisogni della Regione), è anche vero che di tali

perplessità tenne conto il legislatore nell'emanare la legge n. 1065

del 1971, che all'art. 2 (con formula poi integralmente ripetuta

dall'art. 1 l. n. 690 del 1981) indica tra le entrate proprie della

Regione le "entrate di diritto pubblico, comunque denominate, derivanti

da concessioni od appalti". E questa disposizione, come si evince dai

lavori preparatori, nel parlare di appalti, non può essere

interpretata che nel senso di riferirsi ai proventi della gestione del

casinò. La norma che autorizza la Regione a gestire la casa da gioco,

quindi, non è più implicita, ma si desume in via di interpretazione

da una apposita disposizione, che, anche se inserita in una legge

finanziaria, ha natura sostanziale introducendo una deroga all'art. 718

c.p.. Questa interpretazione, del resto, costituisce la "norma vivente"

nell'ordinamento, essendo quella accolta dalla giurisprudenza ed avendo

costituito la base del comportamento della P.A., che ha sempre operato

nel presupposto della legittima esistenza della casa da gioco.

Nel merito l'Avvocatura ricorda che destinataria delle norme

singolari in questione è una Regione cui la stessa Costituzione

assicura condizioni particolari di autonomia, per la quale è stato

elaborato uno speciale ordinamento finanziario, e che appunto nella

legge sull'ordinamento finanziario della Valle d'Aosta è contenuta la

norma che autorizza la gestione della casa da gioco allo scopo di

assicurare alla Regione il relativo provento. In ogni modo la

diversità di trattamento è pienamente giustificata dalla diversità

delle situazioni di fatto discrezionalmente valutata dal legislatore,

ed i motivi che portarono all'emanazione della norma di deroga emergono

chiaramente dagli atti parlamentari, dove si fa riferimento alle

particolari necessità finanziarie della Regione, mentre non vanno

dimenticate la speciale situazione topografica e la peculiare

importanza del turismo nell'economia regionale.

11. - In data 23 ottobre 1984 ha depositato comparsa di intervento

nel giudizio, ai sensi dell'art. 20 legge n. 87 del 1953, la Regione

Valle d'Aosta, rappresentata e difesa dall'avv. prof. Gustavo

Romanelli, sostenendo l'ammissibilità del suo intervento in quanto,

essendo state impugnate leggi che dettano "l'ordinamento finanziario

della Regione Valle d'Aosta" - il quale, ai sensi dell'art. 50 dello

Statuto speciale, va adottato "con legge dello Stato, in accordo con la

Giunta regionale" - si avrebbe nella specie un caso del tutto

particolare, assimilabile (ricorrendo la medesima ratio giustificatrice

dell'intervento) a quello in cui sia impugnata una legge regionale.

Con ordinanza emessa all'udienza pubblica del 6 novembre 1984

questa Corte ha dichiarato inammissibile l'intervento perché comunque

tardivo rispetto alla pubblicazione dell'ordinanza di rinvio nella

Gazzetta Ufficiale.

12. - Nell'imminenza della discussione, il Comune di Sanremo, il

sig. Osvaldo Vento e la S.p.A. SITAV hanno depositato memorie con cui

illustrano ulteriormente le deduzioni svolte nei precedenti atti. Il

Comune di Sanremo sottolinea in particolare l'irrilevanza della

questione sollevata dal Giudice conciliatore di Sorrento, stante la

pregiudizialmente eccepita incompetenza territoriale di questi. La

S.p.A. SITAV, nel far proprie le argomentazioni contenute nell'atto di

intervento della Regione Valle d'Aosta, ribadisce l'irrilevanza della

questione sollevata dal Pretore di Aosta anche perché, trattandosi di

norma penale di favore, la sua eventuale caducazione non potrebbe mai

comportare l'illiceità penale della pregressa attività di gioco posta

in essere nel Casinò e quindi illiceità e nullità dei precedenti

rapporti tra il gestore ed il suo personale, mentre nel merito

sottolinea come in realtà ciò che inammissibilmente si prospetta come

illegittima è non già la particolare norma di deroga impugnata (che

peraltro trova razionale giustificazione nella peculiare situazione di

fatto della Valle d'Aosta), bensì la mancata adozione da parte del

legislatore di norme che consentano una più ampia deroga all'art. 718

c.p.. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze del Giudice conciliatore di Sorrento, del Pretore

di Sanremo e del Pretore di Aosta, pur nella differenza dei parametri

di legittimità costituzionale evocati, sollevano questioni analoghe in

ordine alle normative di deroga nei confronti degli artt. 718-722 c.p.

ed hanno altresì in comune il riferimento all'art. 3 Cost. come

disposizione che si asserisce violata dalle normative stesse: pertanto

si palesa opportuna la riunione delle tre ordinanze al fine di decidere

con una sola sentenza.

2. - Il Giudice conciliatore di Sorrento, agendo d'ufficio (ma già

nell'atto di citazione della parte attrice si affermava la

illegittimità della gestione e dell'esercizio della Casa da gioco di

Sanremo, dovendosi considerare contra legem le relative autorizzazioni)

ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,

comma primo, del r.d.l. 22 dicembre 1927, n. 2448 (Provvedimenti a

favore del Comune di Sanremo), convertito in legge senza modificazioni

con legge 27 dicembre 1928, n. 3125, per contrasto con gli artt. 70 e

76, con l'art. 25, comma secondo, e con l'art. 3, comma primo, Cost..

Sia pure in termini sommari, l'ordinanza muove dalla repetitio indebiti

avanzata dall'attore nei confronti della Società gestrice del Casinò

municipale di Sanremo e del Comune della stessa città, al fine di

ottenere il rimborso del denaro versato per l'acquisto del biglietto di

ingresso nel casinò e per la copertura delle perdite di gioco.

Il Comune di Sanremo, costituitosi dinanzi a questa Corte, e

l'Avvocatura dello Stato in rappresentanza del Presidente del Consiglio

eccepiscono sia la carente motivazione in punto di rilevanza della

questione sia il difetto di questo requisito, prescritto dall'art. 1

legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e dall'art. 23, comma secondo, della

legge 11 marzo 1953, n. 87.

È sufficiente constatare, al riguardo, che in effetti l'ordinanza

del Giudice conciliatore di Sorrento non contiene alcun accenno di

risposta alle eccezioni sollevate dal Comune di Sanremo, che contestava

la competenza territoriale del giudice adito a norma degli artt. 19 e

20 c.p.c. e affermava altresì l'impossibilità di far valere "in ogni

caso" il diritto alla ripetizione in base alla disciplina contenuta

nell'art. 1933 c.c..

Nella parte iniziale dell'ordinanza si afferma che "la pretesa

dedotta in giudizio dall'attore in relazione all'invalidità delle

somme percepite dal Casinò municipale di Sanremo deriva dall'esercizio

del potere di deroga alle leggi che il menzionato testo normativo

conferisce al Ministro dell'interno". Ma tale asserto, non essendo

seguito da alcun tentativo di dimostrazione, è sicuramente inidoneo a

motivare la rilevanza della questione, secondo la consolidata

giurisprudenza di questa Corte.

Pertanto la questione stessa non può che essere dichiarata

inammissibile.

3. - Il Pretore di Sanremo ha sollevato d'ufficio la questione di

legittimità costituzionale già proposta dal Giudice conciliatore di

Sorrento, ma nel corso, questa volta, di un procedimento penale a

carico del Sindaco di Sanremo.

Peraltro l'ordinanza del Pretore, come rilevano l'Avvocatura dello

Stato e le difese di parte, non contiene il benché minimo cenno circa

la rilevanza della questione sollevata in ordine alla definizione del

giudizio penale; e quindi, secondo la costante giurisprudenza di questa

Corte, la questione deve essere anch'essa dichiarata inammissibile.

4. - L'ordinanza del Pretore di Aosta, che muove da una

controversia di lavoro, motiva ampiamente sulla rilevanza. Sia la

parte privata costituitasi nel Giudizio presso questa Corte sia

l'Avvocatura dello Stato intervenuta in rappresentanza della Presidenza

del Consiglio escludono peraltro che la definizione della controversia

sottoposta al giudice a quo dipenda dalla pronuncia sulla sollevata

questione di legittimità costituzionale: ma ai fini di questo giudizio

basta rilevare che una sentenza di accoglimento inciderebbe quanto meno

sulla prosecuzione del rapporto di lavoro di taluni dipendenti della

società gestrice dell'esercizio del gioco d'azzardo nel Casinò di

Saint Vincent; s'intende del rapporto di lavoro caratterizzato dalle

mansioni di impiegato-tecnico, capo tavolo, sotto capo croupier nella

predetta casa da gioco. Ciò esime dal prendere in esame le singole

eccezioni, alcune delle quali non potevano tener conto dei criteri

stabiliti nella posteriore sentenza n. 148 del 1983 in tema di

sindacabilità delle norme penali di favore.

5. - Non si può negare, d'altra parte, che l'ordinanza del Pretore

di Aosta risulti nel suo complesso alquanto disarmonica: perché da un

lato il giudice a quo contesta nella motivazione, in dissenso dalle

Sezioni Unite Penali della Cassazione, la efficacia derogatoria -

rispetto agli artt. 718 e segg. c.p. - di precedenti leggi statali;

dall'altro conclude per una censura di costituzionalità riferita

soltanto all'art. 3 Cost. (per il carattere arbitrariamente

privilegiario della deroga). Ma è evidente che i termini in cui la

questione di legittimità costituzionale è sollevata presuppongono che

l'effetto derogatorio rispetto agli artt. 718 e segg. c.p. si sia pur

prodotto, lamentandosi anzi che i suoi benefici, a parità di

condizioni, non siano stati equamente distribuiti su tutto il

territorio nazionale. Tuttavia tale squilibrio non produce

l'inammissibilità della questione, perché preminente è la

considerazione del dispositivo dell'ordinanza e del suo collegamento

con la parte motiva cui corrisponde, potendosi il resto considerare un

mero obiter dictum.

Del resto, il presupposto implicito da cui muove la questione

sollevata (e cioè l'essersi prodotto l'effetto derogatorio della

normativa penale a favore dell'esercizio del gioco d'azzardo nel

casinò valdostano) sembra difficilmente contestabile alla luce della

giurisprudenza ormai dominante ed in particolare di quella della

Cassazione. Chiarissime e ripetute sono le prese di posizione in questo

senso, anche da parte delle Sezioni Unite Civili, in ordine

all'esercizio del gioco d'azzardo nelle case da gioco di Sanremo, di

Campione e di Venezia. Si è invero ritenuto ab initio che la deroga

era stata prodotta dalle norme di legge, sia pur generiche, le quali,

come quella del r.d.l. 22 dicembre 1927, n. 2448, avevano dato facoltà

al Ministro dell'interno di "autorizzare, anche in deroga alle leggi

vigenti, purché senza aggravio per il bilancio dello Stato, il Comune

di Sanremo ad adottare tutti i provvedimenti necessari per poter

addivenire all'assestamento del proprio bilancio e all'esecuzione delle

opere pubbliche indilazionabili". I lavori preparatori, specie quelli

del Senato del Regno, e la circostanza che la conversione in legge del

decreto (l. 27 dicembre 1928, n. 3125) era avvenuta quando la casa da

gioco di Sanremo era già stata aperta, attribuiscono alla facoltà

conferita al Ministro dell'interno un significato univoco, mentre

l'autorizzazione ministeriale doveva considerarsi la condizione alla

quale la legge subordinava l'operatività della deroga da essa

prodotta. L'effetto derogatorio, rendendo non applicabili i divieti

contenuti negli artt. 718-722 c.p., esclude che i proventi del gioco

possano considerarsi prodotto o profitto del reato.

La ricostruzione accolta nella giurisprudenza comporta pure che le

disposizioni legislative facoltizzanti l'apertura delle case da gioco

non possano ricomprendersi nello schema della legge di delegazione

(evitandosi così il contrasto con l'art. 76 Cost.) e che esse non

violino la riserva di legge penale (di cui all'art. 25, secondo comma,

Cost.).

Alle stesse conclusioni le Sezioni Unite Penali sono giunte anche

per il Casinò di Saint Vincent, malgrado la sua apertura sia stata

disposta in base ad un decreto del Presidente della Giunta regionale

sicuramente illegittimo. Ora, anche se non si accettasse, in relazione

ai dubbi espressi dalle Sezioni Unite Civili, la ricostruzione secondo

la quale fin dal 1949 i provvedimenti legislativi statali recanti

contributi alla Valle d'Aosta comportavano il riconoscimento della non

punibilità della tenuta della casa da gioco (i cui proventi figuravano

inclusi nei bilanci regionali, si deve ammettere che ad analogo

risultato conduce l'art. 2, lett. a) della legge 6 dicembre 1971, n.

1065 (Revisione dell'ordinamento finanziario della Regione Valle

d'Aosta), allorché dispone che la Regione stessa provvede al suo

fabbisogno finanziario con le entrate tributarie costituite altresì

"da altre consimili entrate di diritto pubblico, comunque denominate,

derivanti da concessioni ed appalti". Infatti i lavori preparatori

chiariscono come con quest'ultima espressione si intendesse fare

riferimento proprio alle entrate derivanti dagli utili della casa da

gioco.

È evidente che tali proventi non possono nello stesso tempo

costituire prodotto o profitto di reato e insieme entrate di diritto

pubblico: e ciò in base al carattere di unità e di coerenza del

nostro ordinamento giuridico. Si potrebbe contestare l'operatività in

senso derogatorio della disposizione predetta: ma anche per essa deve

ritenersi valida l'affermazione della Cassazione civile, secondo cui,

se solo una legge dello Stato può derogare al diritto penale vigente,

tale effetto può essere conseguito anche da una legge "non emessa

espressamente ad hoc, purché contenga disposizioni incompatibili con

il divieto penalmente sanzionato". Si può inoltre rammentare che per

le disposizioni penali in generale o per quelle specifiche in tema di

gioco d'azzardo (artt. 718-722 c.p.) fa difetto un divieto di

abrogazione o modifica tacita, quale quello già contenuto nel comma

secondo dell'art. 1 legge 7 gennaio 1929. n. 4 (Norme generali per la

repressione delle violazioni delle leggi finanziarie).

In realtà, sia i provvedimenti legislativi che dettero luogo

all'apertura delle case da gioco di Sanremo, di Campione e di Venezia

sia le leggi 6 dicembre 1971, n. 1065 e 26 novembre 1981, n. 690 (in

tema di ordinamento finanziario della Valle d'Aosta) offrono il fianco

alla critica per le formule a dir poco reticenti cui tutte fanno

ricorso: ma tali censure, se pongono in evidenza le non corrette

formulazioni adottate dal legislatore, non valgono a escludere la

natura e la efficacia derogatoria delle disposizioni richiamate.

Talune di queste ultime, d'altra parte, sono state impugnate del

tutto fuori luogo perché esse nulla dispongono, nemmeno

indirettamente, a proposito del Casinò di Saint Vincent (l. 3 novembre

1954, n. 1042; l. 18 febbraio 1963, n. 67 e l. 6 dicembre 1971, n.

1065). A sua volta la prima legge sull'ordinamento finanziario della

Valle d'Aosta (l. 29 novembre 1955, n. 1179) contiene proposizioni meno

significative di quelle formulate nell'art. 2 a) e nell'art. 1 a)

rispettivamente delle leggi 6 dicembre 1971, n. 1065 e 26 novembre

1981, n. 690.

Quanto alla questione di legittimità costituzionale sollevata dal

Pretore di Aosta (in relazione all'art. 3 Cost.), a proposito di una

serie di leggi statali che conterrebbero legittimazione "implicita"

della casa da gioco di Saint Vincent, essa deve ritenersi non fondata.

In realtà non mancano per ciascuna deroga disposta dal legislatore

ragioni giustificative della sottrazione di ipotesi di specie alla

disciplina della ipotesi di genere: accanto a quella più generale di

disincentivare l'afflusso di cittadini italiani a case da gioco aperte

in Stati confinanti nelle zone prossime alla frontiera, si pone quella

più particolare di sovvenire alle finanze di comuni o regioni ritenute

dal legislatore particolarmente qualificate dal punto di vista

turistico e dalla situazione di dissesto finanziario. La circostanza

che altri comuni o regioni si trovino o potrebbero trovarsi in

condizioni analoghe a quelle dei comuni o della regione a statuto

speciale finora considerati dal legislatore non concreta di per sé

sola e hic et nunc lesione dell'art. 3 Cost.. E ciò tanto più in

quanto dalla lamentata circostanza (cioè dalla censurata omissione del

legislatore) non possono trarsi conseguenze di automatica estensione.

6. - Peraltro questa Corte, mentre è messa in grado di esaminare

per la prima volta profili di legittimità costituzionale che

riguardano le case da gioco aperte nel nostro Paese, non può esimersi

dal rilevare che la situazione normativa formatasi a partire dal 1927

è contrassegnata da un massimo di disorganicità: sia del tipo di

interventi cui è condizionata la apertura delle case (legge o legge

seguita da autorizzazione del Ministero dell'interno), sia per la

diversità dei criteri seguiti (situazione di frontiere per Sanremo e

Campione, situazione non di frontiera per Venezia), sia infine per i

modi disparati con i quali vengono utilizzati i proventi acquisiti

nell'esercizio del gioco nei casinò. La disorganicità risulta

accentuata dalla recentissima legge 11 dicembre 1984, n. 848, il cui

art. 25 è così formulato: "Le disposizioni di cui agli artt. da 718 a

722 del Codice Penale e dell'art. 110 del Testo Unico di Pubblica

Sicurezza approvato con R.D. 13 giugno 1931, n. 773, non si applicano

ai fatti commessi a bordo delle navi adibite a crociera durante il

periodo di navigazione oltre lo Stretto di Gibilterra e il Canale di

Suez".

Si impone dunque la necessità di una legislazione organica che

nazionalizzi l'intero settore, precisando tra l'altro i possibili modi

di intervento delle regioni e degli altri enti locali nonché i tipi e

criteri di gestione delle case da gioco autorizzate, realizzando

altresì, in tema di distribuzione dei proventi, quella perequazione di

cui la legge 31 ottobre 1973, n. 637, sulla destinazione degli utili

della casa da gioco di Campione, può essere considerata solo un primo

passo.

Queste esigenze di organica previsione normativa su scala nazionale

(le quali si fanno valere soltanto nell'ipotesi che il legislatore

voglia mantenere le deroghe agli artt. 718-722 c.p.), vanno soddisfatte

in tempi ragionevoli, per superare le insufficienze e disarmonie delle

quali si è detto.