Sentenza n. 78/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 60 della legge

24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), promossi con

ordinanze emesse il 10 ottobre 1995 dal pretore di Saluzzo, il 18

aprile 1996 dal pretore di Torino ed il 24 settembre 1996 dalla Corte

di cassazione, rispettivamente iscritte ai nn. 345, 1287 e 1300 del

registro ordinanze 1996 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 17 e 49, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Udito nella camera di consiglio del 12 febbraio 1997 il giudice

relatore Giuliano Vassalli.

Ritenuto in fatto

1. - Citata a giudizio davanti al pretore di Saluzzo per rispondere

del reato di commercio colposo di medicinali scaduti, l'imputata, con

il consenso del pubblico ministero, chiedeva l'applicazione della

pena a norma dell'art. 444 del codice di procedura penale nella

misura di mesi due di reclusione, pena da sostituirsi con quella di

lire 4.500.000 di multa, previa qualificazione del fatto contestato

nell'ipotesi di reato prevista dagli artt. 452 e 443 del codice

penale (commercio o somministrazione colposa di medicinali guasti) e

concessione delle circostanze attenuanti generiche.

Il Pretore, premesso di non poter accogliere la richiesta per

l'ostacolo derivante dall'art. 60 della legge 24 novembre 1981, n.

689, ha sollevato, su eccezione della difesa, questione di

legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, della detta disposizione della legge n. 689 del 1981,

nella parte in cui esclude che le sanzioni sostitutive si applichino

ai reati previsti dall'art. 452 del codice penale.

Secondo il giudice a quo il principio di eguaglianza risulterebbe

vulnerato per l'irragionevole disparità di trattamento, ai fini

dell'applicazione delle sanzioni sostitutive, riservata a chi ponga

in essere il reato di omicidio colposo e di lesioni colpose (anche se

con violazione delle norme per la prevenzione degli infortuni sul

lavoro o relative all'igiene del lavoro che abbiano determinato le

conseguenze previste nel primo comma, numero 2, o dal secondo comma,

dell'art. 583 del codice penale: v. sentenza n. 249 del 1993) che

può essere ammesso al detto regime pur avendo leso il bene della

vita e dell'incolumità individuale, con un comportamento, per di

più (nel caso dell'omicidio colposo), assoggettato ad un regime

sanzionatorio di maggior rigore, e chi abbia semplicemente posto in

pericolo il bene della vita o dell'incolumità personale, non

ammesso, invece, ad usufruire del detto regime (si richiamano, al

riguardo, le sentenze n. 249 del 1993 e n. 254 del 1994).

2. - Nel corso di un processo penale per il reato di

somministrazione colposa di medicinali guasti, reato previsto dagli

artt. 443 e 452 del codice penale, l'imputata domandava

l'applicazione della pena a norma dell'art. 444 e seguenti del codice

di procedura penale, con richiesta di sostituzione della pena

detentiva nella pena pecuniaria corrispondente; il pubblico ministero

rifiutava il consenso per l'ostacolo derivante dall'art. 60, primo

comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, alla applicazione delle

sanzioni sostitutive al reato contestato.

Con ordinanza del 18 aprile 1996 il pretore di Torino ha allora

sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 60, primo comma, della legge n.

689 del 1981, nella parte in cui non consente l'applicazione delle

sanzioni sostitutive previste dalla medesima legge al reato di cui

all'art. 452, ultimo comma, del codice penale, in relazione all'art.

443 dello stesso codice.

Premette il giudice a quo che la ratio della esclusione dal regime

delle sanzioni sostitutive, da individuare qui in una particolare

rilevanza della tutela della salute pubblica, è divenuta

contraddittoria sia alla stregua della sopravvenuta produzione

normativa sempre volta alla protezione del medesimo bene giuridico

sia con riferimento all'estensione dell'applicabilità delle sanzioni

sostitutive per effetto dell'istituto del "patteggiamento" ed

all'innalzamento dei limiti di pena stabiliti per l'applicabilità

delle diverse sanzioni sostitutive.

Sotto il primo profilo, si sottolinea come l'art. 23, comma 3, del

d.lgs. 29 maggio 1991, n. 178, commini l'arresto fino ad un anno e

l'ammenda fino a lire dieci milioni per la condotta di chi "mette in

commercio specialità medicinali per le quali non sia stata

rilasciata, ovvero sia stata sospesa o revocata l'autorizzazione del

Ministero della sanità". Una fattispecie che, benché

contravvenzionale, appare volta a reprimere anche comportamenti più

gravi di quelli previsti dagli artt. 443 e 452 del codice penale (si

fa l'esempio della commercializzazione di un farmaco rivelatosi

dannoso per il quale sia stata revocata o sospesa l'autorizzazione

del Ministero della sanità) e che, nonostante ciò, non è di

ostacolo all'applicazione delle sanzioni sostitutive.

Donde l'irrazionalità di una simile diversità di trattamento,

accentuata dal fatto che, mentre i reati rientranti nella previsione

dell'art. 452 del codice penale sono esclusivamente di natura

colposa, l'art. 23 del decreto legislativo n. 178 del 1991 comprende

anche violazioni dolose nei confronti delle quali, applicando le

sanzioni sostitutive, può essere irrogata la sola pena pecuniaria.

Sotto il secondo profilo, il giudice a quo, premesso come è ormai

tutto l'impianto delle esclusioni oggettive previsto dall'art. 60

della legge n. 689 del 1981 a risultare intrinsecamente

contraddittorio, addita, con riferimento alla medesima tipologia del

reato contestato, la previsione dell'art. 441 del codice penale

(adulterazione e contraffazione di altre cose in danno della pubblica

salute) non compresa nell'elenco dei reati esclusi dal regime delle

sanzioni sostitutive malgrado sia punito con la pena della reclusione

da uno a cinque anni (o con la multa non inferiore a lire

seicentomila). Con la conseguenza, davvero irrazionale, alla stregua

del disposto dell'art. 452, secondo comma, del codice penale, che lo

stesso fatto se commesso con dolo è assoggettato al regime della

sostituzione, mentre se commesso con colpa ne resta escluso.

3. - Con ordinanza del 24 settembre 1996 la Corte di cassazione,

pronunciando su ricorso del procuratore generale presso la Corte di

appello di Torino avverso la sentenza della stessa Corte di appello

che aveva condannato un imputato del delitto di cui agli artt. 444 e

452 del codice penale (commercio colposo di sostanze alimentari

nocive) alle pene di mesi due, giorni venti di reclusione e lire

300.000 di multa, con sostituzione della pena detentiva con quella

pecuniaria determinata in lire due milioni, premesso che il ricorso

avrebbe dovuto trovare accoglimento, per la preclusione

all'applicabilità delle sanzioni sostitutive derivante dal disposto

dell'art. 60, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, ha

sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale di tale norma della legge n. 689 del 1981

nella parte in cui esclude l'applicabilità "di dette sanzioni" al

reato "di cui all'art. 452, con riferimento all'art. 444" del codice

penale.

Sottolinea il giudice a quo lo "squilibrio" determinatosi nel

sistema a seguito dell'abrogazione dell'art. 54 della legge n. 689

del 1981, ad opera dell'art. 5, comma 1-bis del d.-l. 14 giugno 1993,

n. 187, convertito nella legge 12 agosto 1993, n. 294, che,

consentendo l'applicazione delle sanzioni sostitutive anche a reati

non attribuiti alla competenza del pretore, autorizza ora

l'operatività di tali sanzioni per violazioni non ricomprese nella

previsione della norma denunciata perché precedentemente

appartenenti alla cognizione del tribunale. Con conseguenze

irragionevoli solo soffermandosi all'esame di previsioni di reati che

tutelano beni omogenei, come la salute pubblica protetta dalla norma

incriminatrice nella specie contestata. Così da autorizzare

l'operatività del regime di cui all'art. 53 e seguenti della legge

n. 689 del 1981 relativamente a reati previsti nella forma dolosa,

come quello contemplato dall'art. 441 del codice penale, e da non

consentirla, invece, per reati che, pur tutelando il medesimo bene

giuridico, sono previsti nella forma colposa.

4. - In nessuno dei tre giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri né si è costituita la parte privata. Considerato in diritto

1. - Le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche o

analoghe. I relativi giudizi vanno, pertanto, riuniti per essere

decisi con un'unica sentenza.

2. - Comune oggetto di censura è l'art. 60, primo comma, della

legge 24 novembre 1981, n. 689, nella parte in cui non consente

l'applicabilità delle sanzioni sostitutive contemplate dall'art. 53

e seguenti della stessa legge al reato previsto dall'art. 452,

secondo comma, del codice penale.

Più in particolare, tutte le ordinanze di rimessione si

inseriscono nell'ambito di procedure di applicazione di pena su

richiesta delle parti o già instaurate e concluse (così l'ordinanza

della Corte di cassazione, pronunciata a seguito di ricorso del

pubblico ministero che aveva contestato la sostituzione della pena

operata dal giudice di merito, per essere il reato di cui all'art.

452, secondo comma, del codice penale sottratto all'applicabilità

del regime delle sanzioni sostitutive) ovvero di cui era stata

richiesta l'instaurazione (così le ordinanze del pretore di Saluzzo

e del pretore di Torino, pronunciate nel corso di procedimenti per i

reati derivanti dal combinato disposto degli artt. 452, secondo

comma, e 443 del codice penale, l'una adottata in presenza della

richiesta dell'imputato e del concomitante consenso del pubblico

ministero, l'altra conseguente alla sola richiesta dell'imputato di

fronte alla quale il pubblico ministero aveva espresso il suo

dissenso).

Dunque, pur nella varietà delle fattispecie concrete (nei

procedimenti davanti ai pretori di Saluzzo e di Torino l'imputazione

"patteggiata" nel primo caso, e la richiesta di applicazione della

pena ex art. 444 e seguenti del codice di procedura penale,

nell'altro caso, concernevano l'aver detenuto per il commercio

medicinali guasti; nel procedimento davanti alla Corte di cassazione,

invece, la sentenza di applicazione della pena su richiesta era stata

illegittimamente pronunciata per il reato di cui al combinato

disposto degli artt. 452, secondo comma, e 444 del codice penale,

vale a dire, commercio di sostanze alimentari nocive), tutte le

ordinanze perseguono il medesimo petitum denunciando l'art. 60 della

legge n. 689 del 1981 in quanto non prevede l'applicabilità del

regime della sostituzione delle pene detentive brevi al reato colposo

di cui all'art. 452, secondo comma, del codice penale.

Comune è, ancora, il parametro invocato, cioè l'art. 3 della

Costituzione sotto il profilo della irragionevole disparità di

trattamento, ai fini dell'applicabilità del regime di cui all'art.

53 e seguenti della legge n. 689 del 1981, fra tipologie di reato

relativamente alle quali la possibilità di accesso alle sanzioni

sostitutive resta irrimediabilmente preclusa (l'art. 452, secondo

comma, del codice penale, nelle sue diverse combinazioni con le

previsioni descrittive di reati dolosi ciascuna delle quali

assimilabile, sul piano della struttura materiale della fattispecie,

al corrispondente schema colposo) e altre ipotesi di reato tutte

richiamate dalla previsione ora ricordata ma caratterizzate, sul

piano soggettivo, dalla natura intenzionale del comportamento

addebitato.

Non unanime è però l'indicazione del tertium comparationis.

Infatti, il richiamo ad una categoria omogenea di reati, ognuno

caratterizzato dalla lesione o dalla messa in pericolo della pubblica

salute, fa emergere come dato cruciale di rilevanza interpretativa,

dal quale poi procedere al vaglio della legittimità della norma

denunciata, il capovolgimento di regime derivante dall'applicabilità

delle sanzioni sostitutive a taluni dei reati dolosi e, più in

particolare, a quello previsto dall'art. 441 del codice penale,

ammesso alla sostituzione, a differenza della corrispondente ipotesi

colposa, tanto da accostarsi, evocando tale precetto - non risultando

nei processi a quibus alcuna imputazione che coinvolga il combinato

disposto di questa norma con l'art. 452, secondo comma, del codice

penale - alla censura di irrazionalità intrinseca. Non manca,

peraltro, chi, esorbitando dalla comparazione comunemente utilizzata,

addita come ulteriore canone di raffronto una disciplina extra

codicistica volta a tutelare il medesimo bene giuridico protetto

dall'art. 452, secondo comma, del codice penale. È il caso

dell'ordinanza del pretore di Torino che, pur non omettendo di

operare il consueto raffronto tra le norme del codice penale

contemplanti ipotesi colpose ed ipotesi dolose di reato, individua un

diverso, forse ancor più specifico, tertium. Proprio avuto riguardo

all'imputazione nella specie elevata, il giudice a quo ha, infatti,

ravvisato come ulteriore indice della disparità di trattamento la

previsione contenuta nell'art. 23, comma 3, del decreto legislativo

29 maggio 1991, n. 178, che, recependo una direttiva della comunità

economica europea in materia di medicinali, reprime con l'arresto

fino ad un anno e con l'ammenda fino a lire sei milioni la condotta

di chi "mette in commercio specialità medicinali per le quali non

sia stata rilasciata o confermata, ovvero sia stata sospesa o

revocata l'autorizzazione del Ministero della sanità", una

fattispecie, dunque, rispetto alla quale la pena è sostituibile, a

norma dell'art. 60 della legge n. 689 del 1981, a differenza di

quella comminata dall'art. 452, secondo comma, del codice penale.

Ancora, tutte e tre le ordinanze di rimessione invocano la medesima

ratio decidendi delle sentenze n. 249 del 1993 e n. 254 del 1994; in

un caso, peraltro (quello preso in esame dal pretore di Saluzzo),

introducendo come termine di raffronto anche la norma risultante

dalla dichiarazione di illegittimità pronunciata dalla prima

decisione di questa Corte adesso ricordata. E ciò perché

l'illegittimità dell'art. 60 della legge n. 689 del 1981, nella

parte in cui stabilisce che le pene sostitutive non si applicano al

reato previsto dall'art. 590, secondo e terzo comma, del codice

penale, limitatamente ai fatti commessi per violazione delle norme

per la prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all'igiene

del lavoro, che abbiano determinato le conseguenze previste dal primo

comma, numero 2, o dal secondo comma, dell'art. 583 dello stesso

codice, segnala l'ulteriore disparità di trattamento ai fini

dell'ammissione al regime delle sanzioni sostitutive tra il reato di

cui all'art. 452, secondo comma, di natura colposa, che pone soltanto

in pericolo la vita e l'incolumità individuale, e i reati previsti

dagli artt. 589 e 590, pur essi connotati dal medesimo atteggiarsi

dell'elemento soggettivo, ammessi al detto regime nonostante

contemplino ipotesi di effettiva lesione della vita o della

incolumità personale.

3. - La questione è fondata.

È necessario, anzi tutto, ricordare - anche per le indifferibili

iniziative di cui, alla stregua delle argomentazioni che seguono,

dovrà farsi necessariamente carico il legislatore, al quale questa

Corte aveva già da tempo segnalato l'incongruità della disposizione

adesso denunciata - che il regime delle esclusioni oggettive dalle

sanzioni sostitutive quale delineato dall'art. 60 della legge 24

novembre 1981, n. 689, rispondeva, al momento della sua introduzione,

ad una precisa ratio di prevenzione generale che sembra ormai essersi

dissolta in conseguenza delle novazioni normative nel frattempo

intervenute. Del resto, fin dall'entrata in vigore della legge ora

citata di "Modifiche al sistema penale", non si era mancato di

rilevare come il catalogo delle esclusioni, il più delle volte

conformato in rapporto a specifiche fattispecie di reato, avrebbe

potuto provocare, nel caso di introduzione di nuove fattispecie

accostabili, sul piano dell'interesse protetto dalla norma penale, a

quella esclusa, uno squilibrio nell'intero microsistema delle

esclusioni oggettive. Una conseguenza non riparabile altrimenti,

stante l'impossibilità di un automatico inserimento nel medesimo

elenco, ove l'esclusione già prevista non risultasse individuata

attraverso l'indicazione dell'interesse protetto o di categorie di

interessi protetti, se non utilizzando la tecnica legislativa - non

informata, certo, a criteri di rigore - dell'immediata inclusione del

nuovo reato nel catalogo di cui all'art. 60. Al contempo, essendo le

fattispecie criminose in ordine alle quali le sanzioni sostitutive

erano di possibile applicazione circoscritte ai reati di competenza

del pretore, diveniva chiaro come sarebbe stato sufficiente un

ampliamento di tale competenza per compromettere la razionalità

dell'intera disciplina delle esclusioni oggettive tutte le volte in

cui alla cognizione pretorile venissero attribuiti reati diretti alla

protezione del medesimo bene giuridico, ma contrassegnati da maggiore

gravità sul piano sanzionatorio, proprio perché precedentemente

attribuiti alla cognizione del tribunale e, quindi, non oggetto di

possibile sostituzione.

Una previsione non avveratasi in conseguenza delle modifiche

apportate alla competenza pretorile in forza della parziale modifica

dell'art. 31 del codice di procedura penale del 1930 a seguito

dell'aggiunta di un secondo comma ad opera dell'art. 11 della legge

31 luglio 1984, n. 400, forse soltanto per la disomogeneità degli

interessi tutelati dalle previsioni di reato attribuite alla nuova

competenza del pretore rispetto a quelle escluse dall'accesso alla

sostituzione, ma che avrebbe, invece, rivelato tutta la sua

rispondenza all'assetto normativo in tal modo strutturato dall'art.

60 della legge n. 689 del 1981, così da segnalare subito

l'incongruenza della norma ora denunciata e la sua impossibilità di

vivere ancora a lungo nel sistema, in conseguenza dell'entrata in

vigore del nuovo codice di procedura penale.

Il codice del 1988, infatti, da un lato, inserendo fra i

procedimenti semplificati di deflazione dei dibattimenti l'istituto

dell'applicazione della pena su richiesta delle parti, ha reso

possibile, a seguito dell'accordo fra imputato e pubblico ministero,

l'applicazione di una sanzione sostitutiva entro i limiti

quantitativi indicati dall'art. 444, comma 1, del codice di

procedura penale (con in più la previsione di un'apposita riduzione

"premiale"); mentre, dall'altro lato, con l'innalzare, ratione poenae

e ratione materiae (quest'ultimo per ipotesi di reato indicate

nominatim) la competenza pretorile, non avrebbe potuto non

determinare, per la latitudine delle innovazioni, quel paventato

squilibrio tra fattispecie "nuove" non ricomprendibili nel perimetro

dell'art. 60 e fattispecie escluse proprio in forza di detta norma in

quanto non appartenenti all'originaria cognizione pretorile.

D'altro canto, il rischio del sopravvenire di vere e proprie

disparità di trattamento, insite nella indicazione, ad excludendum

di singole ipotesi di reato era, sin dalla sua genesi, destinato a

prospettarsi tutte le volte in cui fossero assoggettate ad una

disciplina sanzionatoria di pari o di maggiore gravità reati

contrassegnati dalla comune protezione di un interesse omogeneo.

4. - La problematica concernente i rapporti tra sanzioni

sostitutive e "patteggiamento", non mancò di investire questa Corte

in epoca immediatamente successiva all'entrata in vigore del codice

del 1988, incentrandosi la parte più significativa delle denunce di

illegittimità costituzionale sull'ampliamento della competenza

pretorile rispetto a processi in corso alla data di entrata in vigore

del nuovo codice di procedura penale e che proseguono con

l'applicazione delle norme anteriormente vigenti; ma la Corte (v.

ordinanza n. 489 del 1990), ritenendo che fosse stato erroneamente

chiamato in causa l'art. 444 del codice di procedura penale, dovendo,

invece, il giudice a quo dolersi sia della normativa transitoria sia

dell'art. 54 della legge n. 689 del 1981 e dell'art. 7 del codice di

procedura penale, dichiarò manifestamente inammissibile la

questione.

I sintomi di una vera e propria rottura sistematica emergono,

ancora, dal reiterato ricorso al controllo di legittimità

costituzionale, in relazione a reati di competenza del pretore,

esclusi dall'applicabilità delle sanzioni sostitutive, e taluni

reati di competenza del tribunale non compresi nell'elenco di cui

all'art. 60 della legge n. 689 del 1981, ma per i quali l'accesso al

regime della sostituzione restava impedito dal disposto dell'art. 54

della stessa legge, che riservava ai soli reati la cui cognizione è

attribuita al pretore il ricorso ad un simile trattamento

sanzionatorio (v. ordinanze, di manifesta infondatezza, n. 442 del

1991, n. 319 del 1992).

5. - La seconda problematica, quella interna al procedimento

davanti al pretore, avrebbe presto mostrato le incongruenze di un

assetto normativo che, facendo irrompere nella cognizione del pretore

reati già di competenza del tribunale, avrebbe inevitabilmente

comportato, anche (ma non solo) utilizzando la procedura di cui

all'art. 444 e seguenti del codice di procedura penale, la

possibilità di accedere al regime delle sanzioni sostitutive di

fattispecie omologhe pur se assoggettate ad una più severa sanzione

penale per l'incidenza del comportamento sull'interesse protetto,

fino a far ravvisare un vero e proprio rapporto di progressività tra

le fattispecie, rispetto a quelle ricomprese nell'elenco di cui

all'art. 60 della legge n. 689 del 1981.

Con sentenza n. 249 del 1993 questa Corte, infatti, pronunciò la

prima delle dichiarazioni di illegittimità dell'art. 60 della legge

n. 689 del 1981, nella parte in cui stabiliva che le pene sostitutive

non si applicano al reato di lesioni colpose previsto dall'art. 590,

secondo e terzo comma, del codice penale, limitatamente ai fatti

commessi con violazione delle norme per la prevenzione degli

infortuni sul lavoro o relative all'igiene del lavoro che abbiano

determinato le conseguenze previste dal primo comma, numero 2, o dal

secondo comma dell'art. 583 dello stesso codice.

Una questione, quella sottoposta allora all'esame della Corte,

scaturente dalla chiara disparità di trattamento ravvisata tra il

reato di lesioni colpose commesse con violazione delle norme per la

prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all'igiene del

lavoro, che abbiano determinato l'indebolimento permanente di un

senso o di un organo ovvero una malattia da definire gravissima ai

sensi del secondo comma dell'art. 583 del codice penale, escluso

dalle sanzioni sostitutive, ed il reato di omicidio colposo che,

invece, nonostante la sua maggiore gravità, avrebbe potuto accedere

al regime di sostituzione della pena.

L'evidente distonia creatasi nel sistema a seguito

dell'attribuzione alla cognizione pretorile del delitto di omicidio

colposo aveva, infatti, comportato la perdita automatica di

"qualsiasi ragion d'essere" della preclusione sancita dall'art. 60

della legge n. 689 del 1981, che inibisce l'applicazione delle

sanzioni sostitutive al reato di lesioni colpose (sia pure

qualificato dalla tipologia delle norme violate e dalla gravità

della malattia prodotta); considerando il rapporto "di naturale

continenza che lega fra loro il delitto di omicidio colposo e quello

di lesioni personali colpose nell'ipotesi in cui entrambe le

fattispecie siano state realizzate con violazione delle norme volte

alla prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all'igiene del

lavoro, finisce per risultare ictu oculi carente di ragionevolezza e

si presenta perciò stesso fortemente lesivo del principio di

eguaglianza, un complesso normativo che consente di beneficiare delle

sanzioni sostitutive chi ha posto in essere, fra due condotte

gradatamente lesive dell'identico bene, quella connotata da maggiore

gravità, discriminando, invece, il fatto che meno offende lo stesso

valore giuridico" (sentenza n. 249 del 1993).

Sembra utile rammentare che lo stesso legislatore delegato ebbe a

prospettarsi il problema della congruità della permanenza delle

esclusioni oggettive previste dall'art. 60 della legge n. 689 del

1981 (anche con riferimento alla norma dichiarata illegittima dalla

sentenza ora richiamata) nel corso dei lavori preparatori del codice

di rito.

Più in particolare, la relazione al progetto preliminare (pag.

238), dopo aver premesso che "caratteristica del nuovo

"patteggiamento è anche la sua generale applicabilità, nei limiti

di pena della direttiva 45, in quanto non sono previste esclusioni

soggettive (del genere di quelle dell'art. 80 l. n. 689) od oggettive

(in relazione a specifici reati o categorie di reati)" , nel

richiamare le successive stesure di quello che sarebbe divenuto, poi,

l'art. 2, numero 45, della legge-delega, ebbe a precisare che

l'espressione "l'applicazione delle sanzioni sostitutive nei casi

consentiti" stava ad indicare, "da un lato, che il legislatore

delegato non ha il compito di specificare, al di là delle previsioni

del delegante, i casi in cui è consentita l'applicazione delle pene

su richiesta delle parti e, dall'altro, che l'applicazione delle

sanzioni sostitutive su richiesta è ammessa nei soli casi in cui

queste sanzioni risultano applicabili in generale (indipendentemente

cioè dalla richiesta delle parti) in base alla l. n. 689 del 1981,

che le ha introdotte nel nostro sistema e le disciplina" ". E, pur se

venne posta in risalto la necessità di un apposito intervento

normativo, da operare "probabilmente in sede di coordinamento", al

precipuo scopo di "cancellare la distonia derivante dalla

inapplicabilità, a norma dell'art. 60, primo comma, della legge 24

novembre 1981, n. 689, delle sanzioni sostitutive (ex officio o a

istanza di parte, previste dall'art. 53 e seguenti di detta legge) al

reato di lesioni colpose in relazione a fatti commessi con violazione

delle norme sull'igiene del lavoro che abbiano determinato le

conseguenze previste dal primo comma, n. 2, e dal secondo comma

dell'art. 583 del codice penale", e che, "invece, resterebbero

applicabili all'omicidio colposo commesso con violazione delle stesse

norme", l'unica risposta intervenuta in tale sede (art. 234 delle

norme di coordinamento) resta l'abrogazione degli artt. 77, 78, 79 e

80 della legge 24 novembre 1981, n. 689. Ciò proprio perché "la

fisionomia attribuita al patteggiamento nel nuovo codice non lasci

incertezze in ordine al carattere assorbente di tale disciplina

rispetto a quella risalente alla legge n. 689/1981 (v. Relazione al

Progetto preliminare delle norme di attuazione, di coordinamento e

transitorie)". Significativo del riconoscimento dell'importanza della

tematica in questione appare, peraltro, il suggerimento (anche se,

forse, non del tutto appropriato, attesa la natura dell'intervento,

di predominante valenza sostanziale) formulato, in sede di parere sul

Progetto definitivo delle norme di coordinamento, dalla Commissione

parlamentare (secondo parere, pag. 8), di "prendere attentamente in

esame, nell'espletamento di quanto previsto dalla legge delega, la

possibilità di una modifica del codice di procedura penale".

6. - La "novellazione" della legge 24 novembre 1981, n. 689, ad

opera del d.-l. 14 giugno 1993, n. 187, convertito, con

modificazioni, nella legge 12 agosto 1993, n. 296, ha reso ancor più

palesi le additate discrasie, sia per la parte in cui il detto testo

normativo ha disposto, sia per la parte in cui ha omesso di

provvedere.

Sotto il primo profilo, per un verso, l'art. 53 della legge n. 689

del 1981 è stato modificato dall'art. 5 del detto d.-l. n. 187 del

1993, prevedendosi un'estensione quoad poenam dell'applicabilità

delle sanzioni sostitutive (un anno anziché sei mesi per la

semidetenzione, sei mesi anziché tre mesi per la libertà

controllata, tre mesi anziché un mese per la pena pecuniaria), per

un altro verso, l'art. 5, comma 1-bis dello stesso decreto-legge,

ha abrogato l'art. 54 della legge n. 689 del 1981, così da

sopprimere quella condizione precedentemente operante per le sanzioni

sostitutive costituita dall'essere i reati per cui si procede

attribuiti alla cognizione del pretore (anche se giudicati, per

effetto della connessione, da un giudice superiore). L'effetto

abrogativo, infatti, anche per la sua complementarità con i nuovi

contenuti dell'art. 53 della legge n. 689 del 1981, consente, dunque,

l'accesso alle sanzioni sostitutive, considerate sia le diminuzioni

ordinarie di pena sia (nel caso di definizione del processo

attraverso la pena patteggiata) la diminuzione "speciale" prevista

dall'art. 444, comma 1, del codice di procedura penale, pure a reati

di particolare gravità, tenuto conto della possibilità di applicare

il disposto dell'art. 53 della legge n. 689 del 1981 ai reati di

competenza del tribunale e della corte di assise.

Sotto il secondo profilo, rimaneva intatta l'obsoleta catalogazione

contenuta nell'art. 60 della legge ora ricordata e che, soprattutto

per le ipotesi di esclusione previste nominatim (ma non soltanto per

queste), diveniva un dato normativo suscettibile di far emergere

incongruenze nell'intero sistema delle esclusioni oggettive, mai

neppure ritoccato in sede legislativa.

7. - Proprio l'indicazione nominativa delle fattispecie escluse

dalla sostituzione ha determinato questa Corte ad incidere nuovamente

sull'art. 60 della legge n. 689 del 1981. Con sentenza n. 254 del

1994, è stata, infatti, dichiarata l'illegittimità di tale norma

"nella parte in cui esclude che le pene sostitutive si applichino ai

reati previsti dagli artt. 21 e 22 della legge 10 maggio 1976, n.

319, in materia di tutela delle acque dall'inquinamento".

Pure qui viene in considerazione il principio di eguaglianza

attraverso la concomitante evocazione di tertia comparationis

individuati in fattispecie di reato, sopravvenute alla norma di cui

è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale, tali da indicare

la predisposizione di "un vero e proprio sistema repressivo

"antinquinamento" , talora con dirette interferenze nell'area della

legge n. 319 del 1976 - dal quale rimaneva estraneo il regime dei

divieti di cui all'art. 60 della legge n. 689 del 1981". Così da

pervenire alla conclusione che "fattispecie aventi identica

obiettività giuridica" rispetto alla normativa denunciata, pur

essendo più gravemente sanzionate, rimangono comunque ammesse alla

sostituzione della pena.

Di qui la constatazione dell'esistenza di un "sistema assolutamente

squilibrato, restando assoggettate al trattamento preclusivo soltanto

le previsioni espressamente indicate dalla norma denunciata": con la

conseguente arbitrarietà di tale preclusione. Un'arbitrarietà non

intrinseca alla singola esclusione, sicuramente congrua al momento di

entrata in vigore della legge n. 689 del 1981, ma scaturente dalla

sopravvenienza di analoghe norme protettive nella specifica materia.

Non mancò, peraltro, la Corte di additare al legislatore la

necessità "al fine di scongiurare il prodursi di ulteriori squilibri

e di ulteriori arbitrarie discriminazioni" di pervenire ad una più

puntuale opera di coordinamento del regime dei divieti, rifuggendo da

una parcellizzazione normativa per ipotesi di reato previste

nominatim (così, ancora, la sentenza n. 254 del 1994), segnalando

come la modifica legislativa intervenuta nel 1993 avesse direttamente

inciso sull'istituto dell'applicazione della pena su richiesta, "una

volta affermata la cumulabilità delle due richieste" (quella di

"patteggiamento" e quella volta all'applicazione di una sanzione

sostitutiva), "i cui conseguenti effetti deflattivi possono risultare

consistentemente rafforzati". Il che non poteva significare se non

che l'immobilità delle previsioni dell'art. 60 della legge n. 689

del 1981 rischiasse di porsi anche in linea di controtendenza

rispetto ai fini perseguiti dal legislatore con la "novellazione"

dell'art. 53 e l'abrogazione dell'art. 54 della legge n. 689 del

1981.

L'accresciuto, insistente ricorso successivo al giudizio di

legittimità costituzionale sta, del resto, ancora una volta, a

dimostrare (al di là del contenuto delle singole decisioni adottate

da questa Corte) l'esistenza di un diffuso inquietante malessere dei

giudici a quibus nella applicazione del limite preclusivo stabilito

dalla norma pure adesso denunciata.

8. - Ad una pronuncia di illegittimità costituzionale non può,

dunque, sottrarsi l'art. 60 della legge n. 689 del 1981, nella parte

in cui preclude l'applicabilità delle sanzioni sostitutive

relativamente ai reati previsti dall'art. 452, secondo comma, del

codice penale (delitti colposi contro la salute pubblica).

Nonostante la varietà dei tertia evocati, l'illegittimità della

norma denunciata emerge, in forza dei due termini di comparazione,

entrambi indicati dal pretore di Torino ed uno solo di essi chiamato

in causa dalla Corte di cassazione: si tratta, da un lato, dell'art.

23, comma 3, del d.lgs. 29 maggio 1991, n. 178, e, dall'altro lato,

dell'art. 441 del codice penale.

Che queste debbano essere le norme da utilizzare per la necessaria

opera di raffronto deriva, più in particolare, dalla considerazione

che voler far derivare l'illegittimità della norma ora ricordata

dalla dichiarazione di illegittimità della preclusione all'accesso

alle sanzioni sostitutive relativamente al delitto di lesioni

colpose, appare operazione non corretta, sia per l'impossibilità di

utilizzare come tertium tanto l'art. 589 quanto l'art. 590 del codice

penale contrassegnati da un'obiettività giuridica non riferibile a

quella alla base delle previsioni dei "delitti di comune pericolo

mediante frode", sia perché la dichiarazione di illegittimità

costituzionale pronunciata dalla sentenza n. 249 del 1993 resta

rigorosamente ancorata, non soltanto al principio di "progressività

della violazione", ma anche alla irruzione nel sistema, in forza

dell'art. 7, comma 2, lettera h del codice di procedura penale, della

norma che attribuisce al pretore la cognizione del reato di omicidio

colposo, anche se commesso con violazione delle norme per la

prevenzione degli infortuni sul lavoro o relative all'igiene del

lavoro.

9. - Ancora una volta, dunque, così come si è verificato in

occasione della dichiarazione di illegittimità costituzionale di cui

alla sentenza n. 254 del 1994, è una norma sopravvenuta a rivelare

subito l'irragionevolezza di un sistema normativo che preclude

l'applicabilità delle sanzioni sostitutive relativamente a reati

qualificabili come meno gravi, consentendola, invece, per

l'immobilità dell'elenco previsto dall'art. 60 della legge n. 689

del 1981, relativamente a fattispecie da considerare di pari o

maggiore gravità, incidenti nella medesima materia, ma tuttavia

ammessi alla sostituzione.

Si tratta, più in particolare, del d.lgs. 29 maggio 1991, n. 178,

che, nel recepire le direttive della comunità economica europea in

materia di specialità medicinali, punisce (art. 23, comma 3) con

l'arresto sino a un anno chiunque mette in commercio specialità

medicinali per le quali l'autorizzazione all'immissione al commercio

non sia stata rilasciata o confermata ovvero sia stata sospesa o

revocata, o specialità medicinali aventi una composizione dichiarata

diversa da quella autorizzata.

La comune obiettività giuridica di tale disposizione rispetto a

quelle di cui al capo III, del titolo VI, del libro secondo del

codice penale (ricavabile univocamente dal riferimento alle sostanze

medicinali da parte degli artt. 440, terzo comma, 441, 443, 445, del

codice penale, tutti richiamati dall'art. 452, secondo comma, dello

stesso codice), conduce alla conclusione che, al di là della sua

natura contravvenzionale, la violazione è da ritenere, sia in

rapporto alla sanzione comminata, sia con riferimento alla

possibilità che la condotta rilevi anche nella forma intenzionale,

di maggiore gravità rispetto alla previsione dell'art. 452, secondo

comma, del codice penale, che contempla la riduzione da un terzo alla

metà della pena prevista per i reati di cui agli artt. 443 e 444

dello stesso codice, quando gli stessi siano commessi per colpa. Il

tutto, peraltro, con il frequente rilievo del principio di

specialità - significativo proprio nei casi sottoposti al giudizio

del pretore di Saluzzo e del pretore di Torino - che conduce a

ravvisare una irragionevole disparità di trattamento in punto di

applicazione delle sanzioni sostitutive.

Ma un contributo decisivo, questa volta interno al sistema

codicistico, al fine di pervenire all'univoco riconoscimento

dell'incongruenza della norma censurata, deriva dalla constatazione

della irragionevolezza dell'assoggettamento di una previsione

colposa, avente ad oggetto la commercializzazione, lato sensu intesa,

di sostanze alimentari (e di medicinali) ad un trattamento più

severo, relativamente all'accesso al regime delle sanzioni

sostitutive, rispetto a quella dolosa contemplata con riguardo alle

medesime sostanze.

Significativa è, appunto, la previsione dell'art. 441 del codice

penale che punisce con la reclusione da uno a cinque anni e con la

multa non inferiore a lire seicentomila chiunque adultera o

contraffà, in modo pericoloso per la salute pubblica, cose destinate

al commercio diverse dalle sostanze alimentari; un reato la cui pena

è sostituibile se commesso intenzionalmente, e la cui sostituzione

ove assuma la forma colposa resta preclusa dal precetto dell'art.

452, secondo comma, del codice penale.

Ma, solo se appena si prosegua nella verifica delle fattispecie

previste dal capo II del titolo III, ancor più irragionevole si

rivela il raffronto, ora istituibile in forza dell'abrogazione

dell'art. 54 della legge n. 689 del 1981, con il reato, previsto

nell'art. 440 del codice penale, di adulterazione o contraffazione

di sostanze alimentari, con un aumento di pena in caso di

adulterazione o contraffazione di sostanze medicinali, per cui è

comminata la reclusione da tre a dieci anni. Una pena sostituibile,

in forza della possibile applicazione di attenuanti e della riduzione

premiale nella forma dolosa e non sostituibile, sempre in forza

dell'art. 452, secondo comma, del codice penale, nella forma colposa.

Con la conseguenza che non può, certo, sottrarsi alla

dichiarazione di illegittimità costituzionale l'art. 60 della legge

689 del 1981 là dove esclude dalla applicabilità delle sanzioni

sostitutive tutte le ipotesi contemplate dall'art. 452, secondo

comma, del codice penale, e ciò perché quest'ultima norma, oltre a

caratterizzarsi per il richiamo alle singole fattispecie dolose,

resta definita dall'omogenea modalità di determinazione della pena

(riduzione da un terzo a un sesto rispetto alla pena prevista per le

corrispondenti fattispecie dolose).

La matrice comune delle previsioni colpose rispetto a quelle dolose

conduce, dunque, a ravvisare nel combinato disposto degli artt. 60

della legge n. 689 del 1981 e 452, secondo comma, del codice penale

una norma istituente una discriminazione palesemente arbitraria

quanto alla possibilità di accedere al regime delle sanzioni

sostitutive.

10. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art.

60, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, nella parte in

cui esclude che le pene sostitutive si applichino ai reati previsti

dall'art. 452, secondo comma, del codice penale, non è in grado,

peraltro, di cancellare la distonia, già più volte stigmatizzata,

dell'intero microsistema delle esclusioni oggettive dalle sanzioni

sostitutive.

L'applicabilità di tali sanzioni a prescindere dalla competenza,

per di più, ma non soltanto, attraverso l'utilizzazione del

"patteggiamento", rende, perciò, indifferibile un intervento del

legislatore che ridetermini l'ambito delle esclusioni oggettive,

secondo criteri che precludano il perpetuarsi delle disparità di

trattamento inevitabilmente ricollegata alle successioni normative -

tanto di natura sostanziale quanto di natura processuale - sopra

ricordate.

Tutto ciò pure al fine di scongiurare l'eventualità che, dalla

fino ad ora necessaria parcellizzazione degli interventi demolitori

di questa Corte, debba pervenirsi alla dichiarazione di

illegittimità costituzionale dell'intero art. 60 della legge n. 689

del 1981, con la conseguenza di eliminare ogni preclusione oggettiva

all'accesso alle sanzioni sostitutive, mentre tali preclusioni

potrebbero esplicare, secondo valutazioni peraltro rimesse al

legislatore, in relazione agli interessi di volta in volta protetti

dalla norma penale, una efficace funzione di prevenzione generale.