Sentenza n. 74/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 14

febbraio 1904, n. 36, recante "disposizioni sui manicomi e sugli

alienati", promossi con un'ordinanza in data 30 luglio 1966 e con tre

ordinanze in data 18 agosto 1966 emesse dal Tribunale di Ferrara nei

procedimenti di internamento per sospetta alienazione mentale a carico

di Mingozzi Guido, Dragoni Giuseppe, Fantini Natalina e Migliorini

Silvio, iscritte ai nn. 197, 198, 199 e 200 del registro ordinanze 1966

e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 284 del 12

novembre 1966.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 21 maggio 1968 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per

il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Quattro ordinanze del Tribunale di Ferrara, di cui una datata

30 luglio 1966 e le altre 18 agosto successivo, tutte emesse in

distinti procedimenti di ricovero per sospetta alienazione mentale a

carico di Mingozzi Guido, Dragoni Giuseppe, Fantini Natalina e

Migliorini Silvio, hanno promosso giudizio di legittimità:

a) degli artt. 2, secondo comma, e 3, secondo comma, della legge 14

febbraio 1904, n. 36, sugli alienati, in riferimento agli artt. 2, 3,

24 e 32 della Costituzione;

b) di tutta la legge, con particolare riguardo all'art. 3, ultima

parte, in riferimento all'art. 13, primo, secondo e terzo comma, della

Costituzione stessa.

Il Tribunale ha rilevato che l'art. 2 della legge denunciata, sia

nella parte che consente l'accertamento dell'alienazione mentale senza

le garanzie di contraddittorio, di difesa giuridica e tecnica e di

impugnabilità, pur prescritto tanto a favore di persone sospette di

pericolosità per la sicurezza pubblica, o per la pubblica morale,

quanto a favore di imputati di reato o di interdicendi, sia nella parte

che consente, all'autorità di pubblica sicurezza, in via di urgenza,

l'internamento provvisorio per un periodo di tempo superiore (un mese)

a quello consentito (quattro giorni) per la carcerazione di indiziati

di reità, sembra violare il diritto generalissimo degli individui alla

tutela giudiziaria del propri diritti e interessi, il diritto alla

difesa quale intervento nel procedimento e assistenza tecnico -

giuridica, e i limiti imposti dal rispetto della persona umana che, per

colui che è sospettato di alienazione mentale, è posta in condizione

deteriore nel confronto alla condizione dell'interdicendo, del proposto

per misure di prevenzione e dell'imputato di reato. I provvedimenti

previsti dalla legge impugnata possono, dal punto di vista pratico,

rivestire importanza pari o superiore a quella dell'irrogazione di un

ergastolo, potendo eliminare la capacità di agire e la stessa

capacità giuridica, tanto più perché, in mancanza di un periodico

controllo dell'autorità giudiziaria, si affida all'arbitrio generico e

amplissimo del direttore di un manicomio la facoltà del licenziamento

dell'infermo in via di prova.

L'ordinanza relativa al Mingozzi venne notificata all'interessato e

al P. M. l'8 agosto 1966 e al Presidente del Consiglio dei Ministri il

giorno 10 successivo; venne comunicata al Presidente della Camera del

Deputati l'11 agosto 1966 e a quello del Senato il 3 del successivo

settembre.

Le altre ordinanze relative al Dragoni, alla Fantini e al

Migliorini vennero notificate agli interessati e al P.M. il 27 agosto

1966 (con eccezione per il Dragoni cui la notifica ebbe luogo il 1

settembre 1966) e al Presidente del Consiglio dei Ministri il 30 agosto

successivo; vennero comunicate al Presidente della Camera del Deputati

il 30 agosto 1966 e a quello del Senato il successivo 3 settembre.

Tutte le ordinanze vennero pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale

della Repubblica del 12 novembre 1966, n. 284.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri interviene soltanto

nel procedimento a carico di Mingozzi.

Egli dubita dell'ammissibilità delle questioni sollevate, avuto

riguardo alla sede nella quale sono state proposte e alla natura del

poteri in tale sede attribuiti all'autorità giudiziaria: il

procedimento per il ricovero di un alienato si estrinseca in

un'attività sostanziale amministrativa affidata nella sua esecuzione

ad uffici giudiziari in vista della garanzia derivante dalla

caratterizzazione subiettiva dell'organo giudiziario, ed appare

estremamente difficile, per non dire impossibile, configurare, nel

procedimento in parola, un giudizio di merito o principale che si ponga

come pregiudiziale rispetto a quello di costituzionalità.

Non appare rilevante e non è motivata la denuncia delle norme

concernenti il ricovero provvisorio ad opera dell'autorità di pubblica

sicurezza, dato che il Tribunale era chiamato a provvedere al ricovero

in via definitiva, dopo che il pretore lo aveva autorizzato in via

provvisoria e dopo un periodo di osservazione.

Manca di rilevanza la questione concernente il licenziamento degli

alienati perché essa non riguarda il momento del ricovero, e nemmeno

su tal punto il Tribunale ha motivato; è poi generica la

prospettazione dell'illegittimità di tutta la legge fondata per il

motivo che mancherebbe il controllo dell'autorità giudiziaria sulla

materia.

Le questioni proposte dal Tribunale di Ferrara appaiono poi prive

di fondamento. Può essere ricoverato in manicomio solo l'alienato che

presenti manifesta tendenza a commettere violenze contro se stesso o

contro altri o riesca di pubblico scandalo, quando non possa essere

curato nella sua casa o in quella della sua famiglia, e solo quando vi

sia richiesta del parenti, nell'ordine in cui sono tenuti agli

alimenti, del tutori, del protutori o curatori o di chiunque altro

nell'interesse dell'infermo o della società: la estrema precisione

usata dalla legge esclude che la sfera irretrattabile della

personalità dell'alienato sia violata. Non sussiste la violazione

della pari dignità sociale e dell'eguaglianza dell'alienato rispetto

agli altri cittadini, una volta che il ricovero in manicomio è

disposto nell'interesse stesso dell'alienato o della collettività. Non

può pretendersi che abbia un trattamento identico agli altri, chi è

pericoloso a sé ed agli altri e non può essere custodito se non in

manicomi, o può pretendersi il rispetto della libertà costituzionale

esclusivamente nella misura in cui la Costituzione vieta alle autorità

pubbliche l'esercizio del potere di coercizione personale. Nella

specie, ricorrono poi i due fondamentali requisiti previsti nell'art.

13 della Costituzione e cioè l'astratta previsione della legge e il

concreto provvedimento dell'autorità giudiziaria. I principi sanciti

in materia di difesa giurisdizionale non possono dirsi applicabili in

un procedimento, come quello di cui si tratta, che è sostanzialmente

amministrativo; le tassative prescrizioni dettate per l'ammissione

dell'alienato al manicomio vanno distinte da quelle relative al

giudizio di inabilitazione o di interdizione, nel quale appunto sono

pienamente assicurati i diritti di difesa. Quanto poi al principio di

rispetto della persona umana, a prescindere dal rilievo che la relativa

norma costituzionale fu approvata nell'intento di vietare, sia

esperimenti scientifici sul corpo umano non volontariamente accettati

dal paziente, sia trattamenti sanitari che non siano resi obbligatori

per legge, il Presidente del Consiglio osserva che le norme impugnate

assolvono alle esigenze dell'integrità fisica e della cura

dell'alienato: appartengono precipuamente e direttamente alla materia

sanitaria, e predispongono il controllo dell'autorità giudiziaria, sia

durante il ricovero provvisorio sia durante l'internamento definitivo,

sia al momento del rilascio dell'ammalato. Sul ricovero provvede

l'autorità giudiziaria in base a un periodo di osservazione limitato

nel tempo, al termine del quale deve essere trasmesso al procuratore

della Repubblica il giudizio del direttore del manicomio. Non esiste il

potere dell'autorità di pubblica sicurezza di disporre il ricovero per

un mese; la stessa autorità deve riferire entro tre giorni al

procuratore della Repubblica. Sia la legge, sia il regolamento

prevedono poi un continuo e penetrante controllo dell'autorità

giudiziaria.

Con memoria depositata l'8 maggio 1968 il Presidente del Consiglio

ha ribadito i rilievi su esposti.

3. - All'udienza del 21 maggio 1968 la difesa del Presidente del

Consiglio ha confermato le tesi svolte nell'atto di intervento e nella

memoria. Considerato in diritto :

1. - Le quattro cause possono essere riunite perché con cernono le

medesime questioni o questioni strettamente connesse.

2. - Infondatamente il procedimento di ricovero dell'alienato

previsto dall'art. 2 della legge 14 febbraio 1904, n. 36, si ritiene

non idoneo a provocare un processo di legittimità costituzionale.

La norma predetta attribuisce al Tribunale un potere dispositivo

della libertà personale dell'infermo e una competenza a provvedere

sullo stato giuridico di lui, al quale può essere nominato un

rappresentante legale provvisorio (quinto comma e art. 420, Codice

civile); il decreto di ricovero obbliga poi il pubblico ministero a

chiedere al Tribunale l'inabilitazione dell'infermo (settimo comma) o

la sua interdizione (stesso comma e art. 420 Codice civile predetto),

cosicché si qualifica altresì come atto conclusivo di una fase

preliminare e delibativa di un procedimento giudiziario di accertamento

dell'incapacità di agire dell'infermo. La Corte anche recentemente

(sentenza 29 maggio 1968, n. 53) ha inteso la nozione di giudizio nel

senso lato di procedimento davanti a un giudice, volontario o

contenzioso che sia; e, alla stregua di tale giurisprudenza, ritiene

che al procedimento de quo non possa essere negato un carattere

rientrante nella predetta nozione.

3. - Non è nemmeno esatto che sia irrilevante la questione di

legittimità dell'art. 2, terzo comma, della legge suddetta, che

attribuisce all'autorità di pubblica sicurezza la competenza ad

ordinare d'urgenza il ricovero provvisorio di cui si tratta. Il

Tribunale di Ferrara è stato investito del giudizio a seguito del

provvedimenti del questore locale e del sindaco di Codigoro; il che ha

la sua importanza, anche se è vero che il giudice così richiesto non

deve pronunziarsi sulla legittimità di quei provvedimenti, ma soltanto

sulle condizioni di salute di coloro che ne sono stati oggetto.

Non si può ritenere irrilevante neppure la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 3, ultimo comma, della legge

citata, che concerne il licenziamento a titolo di prova dell'alienato.

Il modo di tale licenziamento attiene alla portata della pronuncia di

ricovero: è logico perciò che il giudice chiamato ad emetterlo si

ponga il problema della legittimità della norma che dà al direttore

del manicomio la potestà predetta.

4. - L'art. 2, secondo comma, della legge impugnata non collide con

l'art. 13 della Costituzione, come crede il Tribunale di Ferrara.

Non v'è dubbio che il provvedimento di ricovero coattivo di un

soggetto sospettato di malattie mentali si inquadra tra quelli

restrittivi della libertà personale; ma, per tali provvedimenti, la

norma costituzionale invocata prescrive soltanto l'atto motivato

dell'autorità giudiziaria e la determinazione legislativa, cosi del

casi in cui quell'atto può intervenire, come del modi di tale

intervento. Tutti codesti presupposti si rivelano presenti nella norma

denunciata, perché essa va letta in coordinamento con il precedente

art. 1, con l'art. 2, primo comma, e con le norme del Codice di

procedura civile che regolano i procedimenti in camera di consiglio.

Si ritrova nel detto art. 1 l'indicazione precisa delle persone che

possono essere soggette a ricovero coattivo negli ospedali

psichiatrici; sono indicate nel succitato primo comma dell'art. 2 le

persone che possono chiedere tale ricovero; è descritto dalla norma

impugnata il procedimento che deve essere seguito per ottenerlo; è

prescritto che il ricovero in via provvisoria è normalmente

autorizzato dal pretore, e in via definitiva può essere disposto

soltanto dal Tribunale; sono elencate le prove che debbono essere

esibite, dapprima al pretore e poi al Tribunale, e che debbono

implicare, non apprezzamenti generici, ma la precisazione di elementi

di fatto concreti, secondo le norme stabilite dal regolamento; è

disposto che il Tribunale decida in camera di consiglio, vale a dire,

secondo le regole del capo VI, titolo II, libro IV del Codice di

procedura civile (art. 742 bis, stesso Codice), con che viene

richiamato anche l'obbligo di motivare il decreto di ricovero

definitivo imposto dall'art. 737.

5. - Tuttavia l'art. 2, comma secondo, suddetto ferisce il diritto

di difesa garantito dall'art. 24, secondo comma, della Costituzione.

Il procedimento è uno di quelli che, per quanto si svolga in

camera di consiglio, si chiude con una pronuncia giudiziaria di

contenuto decisorio. Ora, basta riflettere all'influenza che da sé

sola essa reca sullo stato dell'infermo fino alla pronuncia

sull'inabilitazione o sull'interdizione, per concludere che non risulta

rispettata la garanzia costituzionale che il Tribunale invoca a favore

degli infermi: soprattutto non è ammissibile che il ricovero

definitivo sia ordinato sul fondamento di istruttorie che all'infermo

non è consentito di seguire o di contestare. Vero è che l'interessato

può non essere in grado di provvedere personalmente alla propria

difesa; ma da ciò non può argomentarsi che il diritto ad essa non

debba spettare a chi si trova invece in condizione di provvedervi non

ostante la infermità, e che, in ogni caso, quel diritto non possa

essere salvaguardato con provvedimenti di protezione, emessi di ufficio

dal Tribunale avendo riguardo alle circostanze del caso. Adottato per

la misura di ricovero il procedimento di camera di consiglio,

indubbiamente resta attribuito al Tribunale il potere di assumere

informazioni ai sensi dell'art. 738 del Codice di procedura civile, ai

fini del controllo della verità delle prove esibite; ma nemmeno ciò

soddisfa il precetto dell'art. 24, secondo comma, della Costituzione,

non potendo tal potere implicare il dovere di contestare all'infermo

l'istruttoria acquisita e di ammetterlo ad una difesa anche ai fini

dell'acquisizione di eventuali prove nuove o contrarie.

Non è però esatto che avverso il decreto di ricovero definitivo

non è ammessa impugnazione, come ritiene il Tribunale. L'impugnazione

è prevista nell'art. 739, primo comma, seconda parte, del Codice di

procedura civile e nel successivo art. 740, in virtù della forza

espansiva che a detti articoli è impressa d'al citato art. 742 bis

stesso Codice. L'art. 111, secondo comma, della Costituzione fa poi

ritenere ammissibile un ricorso per Cassazione, per la ragione che il

procedimento, concernendo una misura restrittiva della libertà

personale, si fa caratterizzare come atto di giurisdizione contenziosa.

6. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,

terzo comma, della legge suddetta, erroneamente indicata dal Tribunale

come art. 3, terzo comma, è fondata solo in parte.

L'art. 13, terzo comma, della Costituzione permette di disporre che

l'autorità di pubblica sicurezza, per necessità ed urgenza, adotti,

in casi determinati, provvedimenti provvisori restrittivi della

libertà personale; e la norma impugnata consente che il ricovero di

malati di mente sia ordinato da quella autorità solo quando è

necessario ed urgente. Urta contro il citato articolo della

Costituzione soltanto la disposizione che permette all'autorità

suddetta di riferire al procuratore della Repubblica oltre il termine

di quarantotto ore: questo termine riguardando qualsiasi provvedimento

restrittivo della libertà personale emesso dall'autorità di pubblica

sicurezza nel caso di necessità ed urgenza, non può riguardare anche

il provvedimento di ricovero dell'infermo di mente che l'autorità

stessa può emanare nei casi in cui le circostanze esigono di evitare

una qualsiasi remora.

Non è attendibile l'assunto che il provvedimento dell'autorità di

pubblica sicurezza non è rispettoso della persona umana (artt. 2 e 32

della Costituzione). Il Tribunale non indica alcuna norma dalla quale

si desuma che l'autorità predetta può agire in disprezzo della

persona dell'infermo, mentre è insito nel citato art. 32 che il

trattamento di un infermo deve essere ispirato al massimo riguardo; il

Tribunale inoltre non avverte che il ricovero si risolve in una misura

di tutela urgente dell'infermo, dato che può essere legittimamente

ordinato solo se appare indispensabile agire con immediatezza, sulla

base di un certificato medico, circostanziato al pari di quello

richiesto per il provvedimento del pretore.

7. - Non è fondata la questione concernente il potere del

direttore dell'ospedale psichiatrico di licenziare in via di prova il

ricoverato che abbia raggiunto un notevole grado di miglioramento (art.

3, quinto comma, legge succitata).

La norma è preordinata al fine di permettere all'infermo di

riacquistare la sua libertà, sia pure in prova, subito dopo che si è

constatato il miglioramento, e non si intende perché la misura debba

essere disposta dal giudice, dato che presuppone la verifica, sotto la

responsabilità del direttore dell'ospedale, della persistenza del

miglioramento constatato, nel contesto di un ritorno dell'infermo alla

sua vita ordinaria. Un procedimento giudiziario, nell'ipotesi, non può

che ritardare il riacquisto di quella libertà che non deve essere per

nessuna ragione differito, ove si manifesti opportuno e utile.

8. - Le norme denunciate non ledono neanche il principio di

parità.

Questo non può imporre di trattare allo stesso modo la persona

sana e quella di cui si sospetta l'insania sulla base di attestazioni

delle quali il giudice deve vagliare l'attendibilità. Dichiarata, del

resto, l'illegittimità parziale dell'art. 2 della legge per quanto

concerne il diritto di difesa e il termine assegnato all'autorità di

pubblica sicurezza, non può ritenere che il ricoverando manchi di

quelle garanzie che spettano, secondo la Costituzione, anche alle

persone pericolose per la sicurezza pubblica o per la pubblica morale,

e agli imputati di reati; e non conta l'assunto che la legge non

organizza per il malato di mente, come invece fa per le persone su

menzionate, un controllo giudiziario del trattamento fattogli durante

il ricovero, perché questo non è disposto contro il soggetto a titolo

di pena o di misura di sicurezza, ma, quanto meno prevalentemente, a

favore di lui, a protezione della sua salute e della sua integrità

fisica. Del resto, anche sugli ospedali psichiatrici non giudiziari

viene esercitata una vigilanza particolarmente intensa, sia pure ad

opera dell'autorità amministrativa (articoli 8 e seguenti della legge

impugnata).