Sentenza n. 65/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale del R.D. 24

settembre 1940, n. 1949; del R.D. 24 settembre 1940, n. 1954; del

D.L.L. 8 febbraio 1945, n. 75; del D.L.L. 2 aprile 1946, n. 142; del

D.L.C.P.S. 13 maggio 1947, n. 493; del D.L.vo 23 gennaio 1948, n. 59;

della legge 22 novembre 1949, n. 861; della legge 14 aprile 1956, n.

307; del D.P.R. 13 maggio 1957, n. 853, contenenti norme per

l'accertamento, la determinazione e la riscossione dei contributi

unificati in agricoltura; nonché di alcune circolari del Ministro per

il lavoro e la previdenza sociale, concernenti lo stesso oggetto,

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 23 giugno 1961 dal Pretore di Ostuni nel

procedimento civile vertente tra Pastore Guido, l'esattore delle

imposte di Ostuni e il Servizio dei contributi agricoli unificati,

iscritta al n. 101 del Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 194 del 5 agosto 1961;

2) ordinanza emessa il 23 giugno 1961 dal Pretore di Ostuni nel

procedimento civile vertente tra Santoro Alessandro, l'esattore delle

imposte di Ostuni e il Servizio dei contributi agricoli unificati,

iscritta al n. 102 del Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 194 del 5 agosto 1961;

3) ordinanza emessa il 20 giugno 1961 dalla Sezione di Corte

d'appello di Reggio Calabria nel procedimento civile vertente tra

Macedonio Nicola e il Servizio dei contributi agricoli unificati,

iscritta al n. 148 del Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 232 del 16 settembre 1961;

4) ordinanza emessa il 2 ottobre 1961 dal Pretore di Mesagne nei

procedimenti civili riuniti vertenti tra Profilo Antonio, Guarini

Vittorio e Benedetto, Murri Giulio ed altri e l'esattore delle imposte

di Mesagne; e tra D'Ippolito Nicola e Salvatore, l'esattore delle

imposte di Latiano e il Servizio dei contributi agricoli unificati,

iscritta al n. 184 del Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 300 del 2 dicembre 1961.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri:

udita nell'udienza pubblica dell'11 aprile 1962 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo:

uditi gli avvocati Corrado Vocino e Oronzo Melpignano, per Pastore

Guido e Santoro Alessandro; l'avv. Arturo Carlo Jemolo, per Macedonio

Nicola e Murri Giulio; l'avv. Benedetto Guarini, per Guarini Vittorio;

gli avvocati Antonio Sorrentino e Carlo Sequi, per il Servizio dei

contributi agricoli unificati; il sostituto avvocato generale dello

Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Oggetto del presente giudizio sono varie questioni di legittimità

costituzionale in ordine alle disposizioni concernenti i contributi

agricoli unificati. Le questioni sono state sollevate con quattro

ordinanze, emesse una dalla Sezione di Corte d'appello di Reggio

Calabria (n. 148 del Reg. ord. 1961), una dal Pretore di Mesagne (n.

184 del Reg. ord. 1961) e due dal Pretore di Ostuni (nn. 101 e 102 del

Reg. ord. 1961).

L'ordinanza della Sezione di Corte d'appello di Reggio Calabria è

stata emessa il 20 giugno 1961 nel procedimento civile vertente tra

Macedonio Nicola e il Servizio dei contributi agricoli unificati:

notificata il 2 agosto 1961, comunicata il 31 luglio 1961 e pubblicata

il 16 settembre successivo nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica.

L'ordinanza del Pretore di Mesagne, che porta la data del 2 ottobre

1961, è stata pronunciata nei procedimenti civili riuniti vertenti tra

Profilo Antonio, Guarini Vittorio e Benedetto e Murri Giulio ed altri

contro l'esattore delle imposte di Mesagne e tra D'Ippolito Nicola e

Salvatore contro l'esattore di Latiano, interveniente il Servizio dei

contributi agricoli unificati: notificata il 13 ottobre 1961,

comunicata il 6 dello stesso mese e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

il 2 dicembre successivo.

Le ordinanze del Pretore di Ostuni hanno la data del 23 giugno 1961

e sono state emanate una nel procedimento civile tra Pastore Guido e

l'esattore delle imposte di Ostuni, l'altra nel procedimento civile tra

Santoro Alessandro e lo stesso esattore; interveniente, in entrambe le

cause, il Servizio dei contributi agricoli unificati: le due ordinanze

risultano, l'una e l'altra, notificate il 27 giugno 1961, comunicate il

26 dello stesso mese e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale il 5 agosto

successivo.

In questa sede si sono costituiti Macedonio Nicola con deduzioni

del 12 agosto 1961, illustrate con memoria del 28 marzo 1962; Murri

Giulio in proprio e quale procuratore dei germani Mario e Augusto Murri

e della madre Giuseppa Miglietta vedova Murri, con deduzioni del 28

novembre 1961 e memoria del 28 marzo 1962, e Guarini Vittorio con

deduzioni del giorno 11 novembre 1961; Santoro Alessandro con deduzioni

in data 8 luglio 1961 e Pastore Guido con deduzioni del 21 agosto

successivo, seguite da un'unica memoria depositata il 29 marzo 1962.

Si è pure costituito il Servizio dei contributi agricoli unificati

con separate deduzioni depositate il 28 luglio 1961 nei confronti del

Santoro e del Pastore, l'11 settembre successivo nei riguardi del

Macedonio, l'11 novembre dello stesso anno per le questioni sollevate

con l'ordinanza del Pretore di Mesagne. La stessa difesa ha, poi,

depositato il 28 marzo 1962 quattro memorie di identico contenuto.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri con

deduzioni del 17 luglio 1961 nei riguardi del Santoro e del Pastore,

dell'11 agosto successivo nei confronti del Macedonio e del 28 ottobre

dello stesso anno nei riguardi dell'ordinanza del Pretore di Mesagne;

deduzioni illustrate con tre memorie depositate il 29 marzo 1962, una

memoria unica nei confronti di Santoro e Pastore, una per le questioni

sollevate dalla Sezione di Corte d'appello di Reggio Calabria e una per

quelle proposte con l'ordinanza del Pretore di Mesagne.

Le questioni sollevate con le quattro ordinanze possono essere

così raggruppate e riassunte:

1) Tutte e quattro le ordinanze sollevano la questione relativa

alla legittimità degli artt. 4 e 5 del R.D. 24 settembre 1940, n.

1949. Mentre l'articolo unico del R.D.L. 28 novembre 1938, n. 2138,

istitutivo del sistema, non contrasta con l'art. 23 della Costituzione,

dal momento che dispone che i contributi sono stabiliti sulla base

dell'impiego di mano d'opera per ogni azienda agricola, delegando al

Governo soltanto la disciplina dell'accertamento e del riparto dei

contributi stessi, sono in contrasto con l'art. 23 gli artt. 4 e 5 del

decreto legislativo 24 settembre 1940, secondo i quali l'accertamento

dei contributi dev'essere effettuato in base al presunto impiego di

mano d'opera ed in conformità ai criteri fissati da una Commissione

provinciale ai fini della determinazione del numero medio delle

giornate lavorative che può presumersi vengano prestate dalle diverse

categorie di lavoratori. Si attribuisce così alle Commissioni, in

eccesso anche alla delega di cui al R.D.L. n. 2138, riguardante un

accertamento tecnico e specifico, una vera e propria attività

normativa circa la identificazione del presupposto di fatto del

tributo, riservato alla legge, ed alla quale identificazione si

perviene attraverso un procedimento incostituzionale in quanto

meramente presuntivo e a carattere generale e obbligatorio e non in

base al lavoro effettivamente prestato. il sistema si presenta,

altresì, illegittimo rispetto al principio di eguaglianza di cui

all'art. 3 della Costituzione, in relazione agli artt. 35, primo comma,

e 38, in quanto viene a creare sperequazioni: fra i contribuenti,

avvantaggiando con l'applicazione del criterio ettaro-coltura i grandi

proprietari con danno dei medi e dei piccoli; fra zone, in quanto, per

la discrezionalità conferita alle Commissioni si stabiliscono criteri

diversi da Provincia a Provincia; fra i lavoratori, in quanto, col

criterio ettaro-coltura si avvantaggiano i lavoratori a rapporto fisso

o semifisso a danno dei braccianti e degli avventizi.

Nell'ordinanza del Pretore di Mesagne si precisa che esisterebbe un

contrasto degli articoli 4 e 5 sopra citati con gli artt. 70 e 77 della

Costituzione, non potendosi imporre alcuna prestazione patrimoniale se

non con legge formale o con legge delegata o con decreto-legge nelle

forme e nei limiti previsti dalle or citate norme costituzionali.

Nelle ordinanze del Pretore di Ostuni si rileva, infine, la

violazione dell'art. 2 della Costituzione, in quanto le disposizioni in

esame sarebbero lesive dei principi basilari sulla libertà dei diritti

dell'uomo ed in quanto impongono contributi per persone non

determinate, violando così anche il disposto dell'art. 1920 del

Codice civile.

2) Il D.L.L. 2 aprile 1946, n. 142, contrasta con il decreto legge

28 novembre 1938, n. 2138, e con l'art. 77 della Costituzione per

avere posto l'onere contributivo a totale carico del datore di lavoro

(ordinanza del Pretore di Ostuni in causa Pastore).

3) Le varie circolari emanate in questa materia dal Ministro per il

lavoro e la previdenza sociale violano l'art. 1 delle disposizioni

delle leggi in generale e l'art. 76 della Costituzione (ordinanza del

Pretore di Ostuni in causa Pastore).

4) Con lo stesso art. 76 della Costituzione sono in contrasto le

leggi 22 novembre 1949, n. 861, e 14 aprile 1956, n. 307, nonché il

D.P.R. 13 maggio 1957, n. 853, che concedono deleghe al Governo per la

determinazione dei contributi (ordinanza del Pretore di Ostuni in causa

Pastore).

5) È anche illegittimo l'art. 5 del D.L. 23 gennaio 1948, n. 59,

che devolve alla Commissione, pur lasciando inalterato il principio

della presunzione, la possibilità di compiere l'accertamento in base

all'impiego effettivo della mano d'opera estendendo così ancor più

l'ampio potere discrezionale dell'Amministrazione che può scegliere ad

libitum tra l'uno e l'altro criterio e provocando inevitabilmente

disparità di trattamento tra Provincie e Provincie (ordinanze del

Pretore di Ostuni e ordinanza del Pretore di Mesagne).

6) Nelle ordinanze del Pretore di Ostuni si rileva anche

l'illegittimità del D.L.C.P.S. 13 maggio 1947, n. 493, e del citato

D.L. 23 gennaio 1948, n. 59, in quanto, venendo a creare disparità di

trattamento, permettono che alcuni versino i contributi in conto

corrente mentre altri devono effettuare il versamento all'Esattoria

comunale con l'aumento di aggi.

7) Nell'ordinanza del Pretore di Ostuni in causa Santoro si

denunziano anche il R.D. 29 settembre 1940, n. 1954, ed il D.L.L. 8

febbraio 1945, n. 75, e si aggiunge che queste e le altre norme

denunziate sono lesive del principio che l'assistenza e la previdenza

sono un onere a carico di tutta la società e non a carico di singoli o

di gruppi, per cui i contributi agricoli dovrebbero gravare non su una

parte, ma su tutta la superficie coltivabile della nazione.

Circa l'ammissibilità in questa sede delle proposte questioni, la

difesa del Servizio contributi unificati, nelle deduzioni originarie,

osservava che nelle due cause pendenti davanti al Pretore di Ostuni era

stato eccepito il difetto di giurisdizione dell'Autorità giudiziaria

ordinaria, per cui è da dubitarsi se sia ammissibile una denunzia di

incostituzionalità da parte di un giudice carente di giurisdizione e

ciò perché solo il giudice che abbia giurisdizione e competenza nella

causa principale, e quindi il potere di applicare la norma al caso

concreto, può delibare la questione di costituzionalità della norma

stessa.

Sosteneva poi che la questione in esame è inammissibile perché le

ordinanze di rinvio non sono motivate sulla "non manifesta

infondatezza" dell'eccezione, né sulla rilevanza, essendosi il giudice

a quo limitato a riferire le argomentazioni della parte.

La stessa censura veniva mossa all'ordinanza del Pretore di

Mesagne, la quale si sarebbe limitata ad un'affermazione puramente

formale circa la rilevanza.

Nelle ordinanze del Pretore di Ostuni mancherebbe l'individuazione

delle norme di cui si denunzia l'incostituzionalità, essendo alcune

leggi indicate solo genericamente ed altre addirittura neanche

richiamate.

Nelle medesime ordinanze mancherebbe anche l'indicazione precisa

delle norme costituzionali che si ritengono violate.

Inoltre, la questione promossa con una delle ordinanze del Pretore

di Ostuni sarebbe inammissibile nella parte che concerne le circolari

ministeriali.

Ed egualmente inammissibile sarebbe nella parte in cui si denunzia

la violazione dell'art. 1920 del Codice civile, che si riferisce alle

assicurazioni sulla vita e quindi ad una materia assolutamente estranea

a quella in esame.

Nella memoria, la difesa del Servizio contributi dichiara, però,

di non insistere nelle eccezioni pregiudiziali.

Anche l'Avvocatura dello Stato, nei confronti delle due ordinanze

del Pretore di Ostuni e di quella del Pretore di Mesagne, eccepisce che

il giudice a quo era carente di giurisdizione, per cui non avrebbe

potuto sollevare la questione di legittimità costituzionale.

Inoltre, il Pretore di Ostuni era pure incompetente per materia,

trattandosi di controversia in materia previdenziale ed assistenziale,

di competenza del Tribunale. Nella causa Pastore, poi, era stato

proposto ricorso per regolamento di giurisdizione.

Sempre con riferimento alle ordinanze del Pretore di Ostuni si

deduce dall'Avvocatura che:

a) le ordinanze non sono motivate né sul punto della rilevanza né

su quello della non manifesta infondatezza;

b) le norme che si assumono illegittime sono indicate "in blocco" e

senza specificazione di articoli;

c) per molte di queste disposizioni manca l'indicazione delle norme

costituzionali che si assumono violate.

Infine, la questione è inammissibile per quanto concerne la

dedotta incostituzionalità delle circolari ministeriali, la violazione

di norme non aventi carattere costituzionale, come l'art. 1 delle

disposizioni sulla legge in generale e l'art. 1920 del Codice civile

Riferendosi all'ordinanza della Sezione di Corte d'appello di

Reggio Calabria, l'Avvocatura deduce che, essendovi divergenza di

indicazione di norme tra la motivazione e il dispositivo

dell'ordinanza, è a quest'ultimo che occorre aver riguardo.

In ordine a queste eccezioni la difesa del Pastore e del Santoro

osserva che la questione di legittimità costituzionale è

pregiudiziale ad ogni altra, compresa la eccezione di difetto di

giurisdizione, richiamandosi al riguardo alla sentenza n. 21 del 31

marzo 1961 della Corte costituzionale e ad alcune decisioni della Corte

di cassazione a Sezioni unite.

Anzi, la stessa difesa osserva che "bisognerebbe infirmare la

legittimità degli artt. 208 e 209 del T.U. 29 gennaio 1958, n. 645",

che, demandando alla cognizione dell'Intendente di finanza i ricorsi,

contrasterebbero con gli artt. 24, 25 e 111 della Costituzione, in

quanto, oltre a togliere la tutela giudiziaria di merito, priverebbero

il singolo di ricorrere in Cassazione.

Afferma che la motivazione di rilevanza è, in questo caso, in re

ipsa, e che la individuazione delle norme e delle questioni era del

tutto possibile.

La difesa del Macedonio fa osservare, quanto all'ammissibilità,

che, vertendo la causa principale sul se i contributi fossero dovuti,

l'interessato poteva addurre la ragione che egli non è obbligato alla

prestazione per la illegittimità costituzionale della norma da cui

discenderebbe il suo obbligo, e, del resto, il giudice avrebbe potuto

sollevare di ufficio la stessa questione in ogni fase del giudizio.

Nel merito, la difesa Santoro e Pastore si riferisce alle deleghe

concesse al Governo con l'art. 2 della legge 22 novembre 1949, n. 861,

e con l'art. 1 della legge 14 aprile 1956, n. 307, per determinare e

modificare la misura dei contributi in due successivi quinquenni.

Si afferma che tali deleghe sono incostituzionali perché non

fissano né i principi né i criteri direttivi di tale determinazione.

Né, per la fissazione dei criteri, può farsi riferimento alla

delega contenuta nel decreto-legge del 1938, n. 2138, perché questo

stabilì che con decreti a parte sarebbero state determinate le

modalità di accertamento dei contributi, del loro riparto fra gli enti

interessati e le modalità per la loro riscossione e il loro

versamento, ma non ne fissò la misura. Questa fu, poi, fissata dalle

Commissioni provinciali in base al presunto impiego di mano d'opera, a

norma degli artt. 4 e 5 del regio decreto 24 settembre 1940, n. 1949.

Tale determinazione è da considerarsi però costituzionalmente

illegittima perché, a parte ogni considerazione sui limiti della

delega contenuta nel decreto-legge del 1938, n. 2138, e sulla

difficoltà di considerare tale delega ancora oggi efficace, di fronte

al preciso disposto dell'art. 76 della Costituzione, le Commissioni

provinciali procedono a tale determinazione, in via generale, e con un

potere normativo che viola il principio di "riserva di legge" di cui

all'art. 23 della Costituzione.

Gli artt. 4 e 5 del decreto 24 settembre 1940, n. 1949, sono poi

costituzionalmente illegittimi anche in relazione agli artt. 2, 3 e 41

della Costituzione. In relazione agli artt. 2 e 41 perché, affidando

alle Commissioni provinciali l'accertamento dei contributi in base al

criterio "ettaro-coltura" ed in via presuntiva, violerebbero sia la

libertà dei diritti individuali, che quella della iniziativa economica

privata. In relazione all'art. 3 perché, gravando tali contributi su

di una limitata parte delle aziende agricole e non già su tutta la

superficie coltivabile del Paese, ed essendo pagati dagli agricoltori

per presunte giornate di lavoro, creano una disparità di trattamento

tra agricoltori ed agricoltori della stessa Provincia e tra agricoltori

di Provincie diverse.

L'adozione del criterio "presuntivo" ai fini dell'accertamento dei

contributi, seguito dal decreto n. 1949 del 1940, sarebbe, poi, in

contrasto anche con la legge delegante n. 2138, la quale disponeva che

i contributi sarebbero stati stabiliti "sulla base dell'impiego di mano

d'opera per ogni azienda agricola". Ora, se questa formula si

interpreta - come deve essere interpretata - nel senso che si riferisce

all'"effettivo" impiego di mano d'opera, importa di per sé

l'illegittimità di tutti i provvedimenti legislativi delegati, i quali

mutano il criterio voluto dalla legge delegante, consentendo una

determinazione presuntiva. Se, invece, la si interpreta - contro la

lettera della norma - in maniera meno rigorosa, allora darebbe luogo

alla libera statuizione circa il metodo da seguire da parte degli

organi governativi, i quali potrebbero, quindi, decidere a loro

arbitrio, non legati da alcuna direttiva, né indirizzati da alcuna

guida, in contrasto con l'art. 76 della Costituzione. Comunque, la

legge del 1938, non contenendo la determinazione di quei criteri e di

quei principi che oggi la Costituzione richiede, anche se fosse stata

legittima sotto il passato ordinamento, si dovrebbe intendere caducata

con l'entrata in vigore della nuova Costituzione.

In contrasto con gli artt. 76 e 77 della Costituzione sarebbero

anche l'art. 1 del decreto legislativo 2 aprile 1946, n. 142, che,

ponendo a carico dei soli datori di lavoro i contributi assicurativi,

avrebbe statuito su materia esorbitante dalla delega di cui al

decreto-legge 1938, n. 2138, ed anzi addirittura contro la disposizione

della legge delegante; e l'art. 5 del decreto legislativo 23 gennaio

1948, n. 59, che, dando facoltà alle Commissioni provinciali di

effettuare l'accertamento anche sulla base dell'effettivo impiego di

mano d'opera, attribuiscono loro dei poteri esorbitanti dai limiti

della delega.

Gli artt. 4 e 5 del decreto del 1940, n. 1949, sarebbero in

contrasto con l'art. 23 della Costituzione perché "solo la legge può

imporre limiti ed obblighi a carico della proprietà privata e non

anche le Commissioni provinciali, che con i loro decreti impongono

determinati criteri di accertamento e di determinazione dei

contributi".

In contrasto con l'art. 23 della Costituzione sarebbero anche

l'art. 5 del decreto legislativo 23 gennaio 1948, n. 59, e successive

leggi di proroga, che attribuiscono alle Commissioni la facoltà di

effettuare l'accertamento sia in via presuntiva che sulla base

dell'effettivo impiego della mano d'opera. In questo modo le

Commissioni provinciali rimangono arbitre di fissare esse stesse i

criteri di accertamento e, potendo seguire, a loro scelta, l'uno e

l'altro sistema, pongono in essere una disparità di trattamento tra

categoria e categoria di lavoratori e tra zona e zona.

Per quanto concerne il sistema di riscossione dei contributi

agricoli, si osserva che le disposizioni contenute nell'art. 1 del

decreto legislativo 23 gennaio 1948, n. 59, e successive proroghe, sono

costituzionalmente illegittime perché, consentendo in alcuni casi il

versamento in conto corrente e prescrivendo in altri l'esazione a mezzo

ruoli con la procedura privilegiata stabilita per le imposte dirette,

con l'obbligo del non riscosso per riscosso e con l'aumento dell'aggio

a favore dell'esattore nella misura del 50 per cento, creano una

disparità di trattamento tra contribuente e contribuente e, accordando

un privilegio ai più facoltosi, violano il principio di eguaglianza di

cui all'art. 3 della Costituzione.

Si lamenta anche che il Governo avrebbe con "circolari", disposto

l'esenzione di alcune aziende dal pagamento del contributo, in

violazione dell'art. 23 della Costituzione, ed infine si sostiene

l'incostituzionalità di tutto il sistema dei contributi agricoli

unificati che, imponendo un'assicurazione immaginaria, in contrasto con

l'art. 1920 del Codice civile, violerebbe ogni libertà di lavoro oltre

che ogni "libertà umana".

La difesa Macedonio sostiene che tutto il sistema delle norme del

1938, del 1940 e del 1948 è in contrasto con varie disposizioni della

Costituzione.

È in contrasto con l'art. 3, perché di tutti i proprietari

fondiari, quelli di alcune regioni sono colpiti per la mano d'opera

effettivamente impiegata, altri in base a criteri presuntivi, inerenti

alle giornate lavorative occorrenti nella Provincia (od al più in una

zona) per un dato tipo di coltura.

D'altro canto la legge non offre alcun reclamo circa il criterio

adottato dalle Commissioni nel ritenere che per quel dato tipo di

colture occorrono tante giornate di lavoro. Esse operano con

apprezzamento discrezionale, con difformità di criteri, e spesso

guardano al contingente che s'intende percepire nella Provincia.

Il contrasto con l'art. 23 della Costituzione si concreta nella

violazione delle condizioni occorrenti perché possa venire imposta una

prestazione obbligatoria.

Che nella specie si tratti di prestazioni patrimoniali

obbligatorie, non può essere questione. Potrebbe discutersi se abbiano

tale natura anche i contributi che venissero corrisposti dai lavoratori

per le assicurazioni obbligatorie - sebbene l'art. 23 della

Costituzione non faccia alcuna distinzione circa la finalità della

prestazione-, ma nessun dubbio può sorgere per le prestazioni che sono

imposte ai datori di lavoro nell'interesse dei dipendenti, e che

rappresentano un onere dell'azienda. Con il sopravvenire della

Costituzione resta la questione se la legge possa non determinare

neppure la misura massima della prestazione, e lasciare ad un organo

non legislativo di variare la prestazione, senza un limite.

Ma indipendentemente da ciò, si contesta che l'art. 23 consenta di

stabilire prestazioni sopra comportamenti presuntivi, allorché

sarebbe, invece, possibile l'accertamento diretto e che la presunzione,

non posta dal legislatore, possa essere fissata da un organo locale, e

diversamente da Provincia a Provincia. È la legge, invece, che deve

stabilire tutti gli estremi dell'onere tributario e le condizioni per

la sua imposizione.

Ciò implica che non sia possibile procedere per presunzioni,

allorché sia possibile l'accertamento concreto. Ma anche se fosse

consentito procedere per via di presunzione, queste dovrebbero sempre

essere iuris tantum e dovrebbero venire stabilite in concreto dal

legislatore, in modo uniforme per tutto il territorio dello Stato.

Ed anche a voler ammettere che nell'accertamento tributario, si

segue spesso il criterio "presuntivo", questo deve rappresentare

soltanto una prima tappa e deve poter essere vinto dalla prova

contraria.

Nella specie, il sistema della presunzione non dà il criterio

esatto delle giornate lavorative, né lo dà in modo uniforme per

Provincie e per coltivazioni, né, infine, tiene conto dell'andamento

stagionale. Inoltre, non va dimenticato che proprio sul sistema

presuntivo è innestata la piaga della inflazione degli elenchi dei

lavoratori agricoli, con conseguente aumento nella misura dei

contributi da versare.

E non è pensabile che il decreto-legge n. 2138 del 1938 abbia

voluto tali incongruenze.

Inoltre, gli inconvenienti e le disparità create dall'attuale

sistema, urtando contro l'interesse generale della produzione, creano

un contrasto, oltre che con l'art. 41 della Costituzione, anche con

l'art. 35, primo comma, e con l'art. 38. Con l'art. 35, in quanto

tutelare il lavoro significa anche agevolarne od almeno non ostacolarne

la evoluzione verso forme più moderne. Con l'art. 38, nel senso che i

mezzi che devono essere destinati ad assicurare le esigenze di vita dei

lavoratori nelle ipotesi ivi previste, non devono essere volti ad altri

fini, come avviene non procedendo ad accertamenti concreti ed effettivi

e facendo beneficiare categorie diverse dai veri lavoratori agricoli.

La difesa del Guarini osserva: il decreto-legge 28 novembre 1938,

n. 2138, stabilendo che "i contributi unificati dell'agricoltura sono

stabiliti sulla base dell'impiego di mano d'opera per ogni azienda

agricola", ha inteso riferirsi all'impiego "effettivo" della mano

d'opera in ogni azienda agricola. Con la stessa disposizione ha

delegato al Governo la disciplina dell'accertamento e del riparto degli

stessi contributi, accertamento, evidentemente, di natura tecnica e

specifica, riferibile ad ogni singola azienda agricola, e non mai

discrezionale e generale.

Non è possibile negare il carattere tributario all'imposizione dei

contributi unificati dell'agricoltura. Pertanto, trattandosi di una

prestazione patrimoniale, essa deve essere imposta nelle forme

espressamente previste dalla Costituzione.

Ora, se anche si volessero ritenere legittime le norme di cui al

suddetto decreto-legge 1938, n. 2138, devono ritenersi illegittime e

incostituzionali quelle di cui agli artt. 4 e 5 del successivo regio

decreto 24 settembre 1940, n. 1949, per i seguenti motivi:

a) preliminarmente, per avere a sua volta il Governo delegato le

funzioni di accertamento - ad esso espressamente conferite con il

decreto-legge 1938 - alle Commissioni provinciali, demandando ad esse,

altresì, la determinazione del numero medio delle giornate di lavoro

mediante deliberazione esecutoria;

b) per avere gli stessi artt. 4 e 5 radicalmente modificato i

criteri di accertamento indicati dal legislatore del 1938. Infatti,

mentre al Governo era stata data la facoltà di stabilire i contributi

in base all'impiego effettivo di mano d'opera per ogni azienda, le

Commissioni provinciali sono state autorizzate ad applicare un criterio

"presuntivo" di impiego di mano d'opera, in base ad una media per

"ettaro-coltura", adottando così vere decisioni di carattere

normativo.

Ne deriva che le Commissioni, nell'esercizio del loro potere

discrezionale, creano di fatto una gravissima sperequazione, violando

il principio di eguaglianza tra i contribuenti, avvantaggiando i grandi

proprietari a discapito dei medi e dei piccoli; favorendo i lavoratori

a rapporto fisso con danno dei braccianti; creando, altresì, criteri

di sperequazione tra Provincia e Provincia.

La successiva disposizione dell'art. 5 del decreto legislativo 23

gennaio 1948, n. 59, nell'introdurre, accanto all'accertamento

presuntivo, anche quello dell'effettivo impiego di mano d'opera, a

scelta delle Commissioni, non determina in quali casi eccezionali ciò

possa avvenire, né fissa criteri idonei per stabilire, azienda per

azienda, il numero effettivo delle giornate per ettaro-coltura.

La difesa Murri, dopo aver richiamato nelle deduzioni le varie

disposizioni che regolano la materia, e ribadito la tesi che gli att. 4

e 5 del regio decreto del 1940, n. 1949, e l'art. 5 del decreto

legislativo 23 gennaio 1948, n. 59, sono in contrasto con le varie

disposizioni della Costituzione indicate dalle altre difese, si riporta

sostanzialmente alla memoria presentata nell'interesse di Macedonio,

concludendo per l'illegittimità degli artt. 4 e 5 del R.D. 24

settembre 1940, n. 1949, e dell'art. 5 del D.L. 23 gennaio 1948, n.

59, solo in quanto consente di lasciar sussistere il sistema

dell'accertamento presuntivo.

Nel merito, la difesa del Servizio dei contributi unificati in

agricoltura premette che il giudizio in questa sede deve essere

limitato a quelle doglianze che si trovano individuate e precisate

nelle ordinanze di rimessione: ricorda in proposito la giurisprudenza

di questa Corte. Rileva ed elenca quelli che, a suo avviso, sono i

profili di legittimità costituzionale estranei al contenuto delle

ordinanze.

Passa ad esaminare la questione relativa all'accertamente della

mano d'opera ed espone le particolari caratteristiche del rapporto di

lavoro subordinato nel settore dell'agricoltura e la struttura del

sistema adottato per gli accertamenti relativi all'impiego della mano

d'opera.

Le Commissioni provinciali determinano quale è presuntivamente

tale impiego per ciascun ettaro a seconda dei vari tipi di

coltivazione, e distintamente per uomini, donne e ragazzi in relazione

alle esigenze normali delle diverse colture, alle consuetudini locali,

alla composizione della popolazione lavoratrice agricola ecc. Hanno

facoltà di distinguere, nell'ambito della stessa Provincia, varie

zone, dove le condizioni di coltivazione si presentino diverse.

Le deliberazioni delle Commissioni sono sottoposte al Ministero del

lavoro, il quale ha facoltà di annullarle in tutto o in parte ed anche

di modificarle. Le deliberazioni delle Commissioni e gli atti di

controllo del Ministero del lavoro sono atti amministrativi, contro i

quali è ammesso il ricorso alla giurisdizione amministrativa.

Il sistema non viola gli artt. 76 e 77 della Costituzione, non

essendo in contrasto con la legge delegante del 1938. Quel

decreto-legge contiene una delega quanto mai ampia e generica e, non

avendo precisato attraverso quali criteri tecnici si sarebbe dovuto

accertare l'impiego della mano d'opera, ha lasciato il legislatore

delegato libero di scegliere tra l'accertamente effettivo e quello

presuntivo. Ed il legislatore del 1940 ha scelto il secondo, date le

particolari caratteristiche del settore agricolo. Ma a ben vedere il

contrasto non è neppure ipotizzabile in quanto le due norme hanno

contenuto diverso: la prima individua il presupposto dell'obbligazione;

la seconda le modalità per tradurre in pratica tale presupposto.

Non sussiste la violazione dell'art. 23 della Costituzione, perché

il presupposto di fatto del rapporto tributario è stabilito

direttamente dalla legge: dal decreto-legge del 1938, che identifica

questo presupposto nell'impiego della mano d'opera; e nel decreto

legislativo delegato del 1940, n. 1949, che stabilisce in concreto le

modalità per l'accertamento.

Inoltre, il termine "accertamente presuntivo" non va inteso

nell'accezione tecnica di "presunzione", ma piuttosto in quella di

"media"; ed essendo questo sistema stabilito direttamente dalla legge -

nella specie dal decreto del 1940 - non può dirsi che il compito delle

Commissioni abbia contenuto normativo e violi così il principio di

riserva di legge. D'altra parte il criterio presuntivo è largamente

impiegato nel nostro sistema tributario, tanto da formare la base

dell'accertamento in imposte diffuse, quali quella di ricchezza mobile,

la complementare, la fondiaria, la straordinaria sul patrimonio e

l'imposta di famiglia.

Né può pretendersi che all'Autorità amministrativa non sia

lasciato alcun margine di discrezionalità, perché ciò

significherebbe rendere estremamente difficoltoso ed oneroso

l'accertamento tributario.

Quanto poi al concetto di riserva di legge di cui all'art. 23 della

Costituzione, la giurisprudenza della Corte costituzionale è ferma nel

ritenere che si tratti di una riserva non assoluta, ma relativa; e

considerato che, nella specie, è la legge a fissare la misura dei

contributi, ad individuare le persone soggette al contributo ed a

stabilire il sistema dell'impiego presuntivo o medio della mano

d'opera, deve riconoscersi che il sistema corrisponde perfettamente ai

criteri fissati dalla Corte costituzionale, come presupposto della

legittimità del potere conferito all'Autorità amministrativa di

fissare gli elementi fondamentali del tributo.

Che poi il sistema possa prestarsi a frodi con inflazione degli

iscritti negli elenchi dei lavoratori agricoli, è problema che non

riguarda la costituzionalità del sistema stesso.

Infondata appare anche l'altra accusa rivolta al sistema, e cioè

di violare il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della

Costituzione. Al contrario, invece, può osservarsi che l'aver

consentito alle Commissioni di tener conto, nell'accertamento della

base contributiva, dei sistemi di lavoro locali, delle forme

tradizionali di conduzione, della composizione familiare dei nuclei

lavorativi, mira proprio ad evitare un trattamento uniforme per

situazioni diverse. E la facoltà data all'amministrazione, con l'art.

5 del decreto legislativo 23 gennaio 1948, n. 59, di accertare i

contributi sulla base dell'"effettivo" impiego della mano d'opera, è

diretta appunto ad adeguare il procedimento a particolari necessità

locali, ciò che esclude in linea di principio una violazione dell'art.

3 della Costituzione. Comunque se le situazioni sono diverse - e tale

diversità costituisce il presupposto della legge - non si ipotizza la

violazione del principio costituzionale di eguaglianza. D'altro canto

la scelta dell'uno o dell'altro sistema non è frutto dell'arbitrio

delle Commissioni, ma risponde a determinate situazioni di fatto,

assunte dalle Commissioni discrezionalmente sì ma sulla base di un

apprezzamento d'ordine tecnico.

Che poi il sistema, nella sua applicazione pratica, possa dar luogo

ad inconvenienti, è questione che esula dalla censura di

incostituzionalità.

Non c'è violazione dell'art. 2 della Costituzione. A questo

proposito si osserva che il riferimento appare oscuro, sia perché la

norma dell'art. 2 ha carattere programmatico e non precettivo, sia

perché non si vede come l'assoggettamento ad una prestazione

patrimoniale possa contraddire a diritti inviolabili dell'individuo,

sia perché, se mai, è proprio l'art. 2 a richiedere ai cittadini

l'adempimento dei doveri di solidarietà politica, economica e sociale.

Egualmente infondata appare la censura di violazione

dell'iniziativa privata.

Altre doglianze sono poi inammissibili, come quelle che concernono

le circolari ministeriali e l'art. 1920 del Codice civile, che,

peraltro, concerne tutt'altra materia.

Quanto al decreto legislativo 2 aprile 1946, n. 142, che pose i

contributi a carico dei datori di lavoro, si osserva che la censura non

è fondata, perché il decreto legislativo del 1946 ha la stessa forza

del decreto-legge del 1938 e quindi poteva modificarlo. E ciò a

prescindere dalla considerazione che successivamente i contributi sono

stati ripartiti fra datori di lavoro e lavoratori.

Analogamente, non pare fondata la dedotta violazione dell'art. 38

della Costituzione, perché questo afferma il principio che è compito

dello Stato predisporre od integrare organi ed enti per l'assistenza e

la previdenza, ma non pone affatto il principio che gli oneri

finanziari relativi non possano essere a carico di gruppi e di

categorie.

Circa la censura relativa al sistema di riscossione dei contributi,

che, per quelli inferiori a diecimila lire avviene a mezzo ruoli

esattoriali e per gli altri a mezzo versamento in conto corrente, si

rileva che la questione andrebbe se mai limitata al solo art. 2 del

decreto legislativo del 1947. In ogni caso essa non riguarderebbe la

parti in causa, le quali devono versare contributi tutti superiori a

lire diecimila e che, quindi, dovrebbero essere interessati a

conservare, e non a perdere, la facoltà di effettuare i versamenti in

conto corrente. Ma a parte ciò, la diversità di trattamento è

giustificata dalla diversità delle situazioni che si verificano in

pratica.

Circa l'ordinanza emessa dal Pretore di Ostuni in causa Pastore,

con la quale si denunziano la legge 22 novembre 1949, n. 861, la legge

14 aprile 1956, n. 307; e il decreto presidenziale 13 maggio 1957, n.

853, "per le deleghe concesse al Governo per la determinazione dei

contributi, in contrasto con l'art. 76 della Costituzione", la difesa

del Servizio contributi unificati osserva che, a prescindere dalla

genericità della censura, non si può parlare di eccesso di delega

rispetto al decreto-legge del 1938 perché esso ha esaurito la sua

funzione, con l'esercizio della delega in esso contenuta. Anche la

legge del 1949, n. 861, non può venire in considerazione, avendo essa

perduto la sua efficacia per il decorso del termine di cinque anni, al

quale era legata. L'esame va, quindi, limitato alla legge delega del 14

aprile 1956, n. 307, la quale, più che una proroga della delega

precedente - che era già scaduta - contiene una delega nuova.

Ora, tenuto conto delle disposizioni della legge del 1956 e dei

vari provvedimenti legislativi che contenevano inizialmente le deleghe,

bisogna riconoscere che il legislatore del 1956 si è adeguato ai

principi costituzionali: infatti, per tutti i contributi, per la cui

determinazione c'è stata delega al Governo, sono stati indicati i

criteri direttivi, costituiti dalle esigenze delle varie gestioni,

precisati gli oggetti, fissati i termini.

Concludendo, il Servizio contributi chiede che la questione di

costituzionalità in esame sia dichiarata in parte inamissibile ed in

parte infondata.

L'Avvocatura dello Stato ha depositato separate deduzioni e

separate memorie, il cui contenuto, data l'identità dell'oggetto, può

così riassumersi.

I contributi agricoli unificati hanno carattere personale (nel

senso che sono a carico di chi esercita la impresa agricola) in

relazione alla mano d'opera impiegata nell'azienda, calcolata

presuntivamente.

Uno degli atti fondamentali per l'applicazione in concreto del

contributo è costituito dalla dichiarazione che ciascun agricoltore è

obbligato a presentare al Servizio per i contributi agricoli ogni

qualvolta intraprenda la conduzione di un fondo.

Presupposto, quindi, dell'applicazione del contributo è il fatto

che sia stata assunta o si presuma essere stata assunta mano d'opera.

Peraltro, quantunque il legislatore abbia predisposto una

disciplina dell'esazione e della riscossione modellata su quella delle

obbligazioni tributarie, i contributi non hanno natura di imposta.

L'impossibilità di configurarli come imposte deriva dal carattere

sinallagmatico ex lege del rapporto giuridico nascente

dall'assicurazione obbligatoria e dall'individuazione, fin dal sorgere

del rapporto stesso, del destinatario della prestazione attraverso

l'apertura di apposita posizione assicurativa.

Queste prestazioni trovano, poi, la loro base e giustificazione

nella legge, che determina i presupposti soggettivi - imprenditore

agricolo - ed oggettivi - assunzione di mano d'opera per la

coltivazione del fondo - delle prestazioni stesse.

Ciò premesso, gli artt. 4 e 5 del decreto del 1940, non sono in

contrasto con l'art. 23, né con gli artt. 70, 76 e 77 della

Costituzione.

Da un lato, infatti, l'adozione di criteri presuntivi

nell'accertamento della mano d'opera impiegata in lavorazioni agrarie

non è in contrasto con alcuna norma costituzionale, ma attiene più

semplicemente alla scelta del sistema di accertamento, rimessa al

legislatore ordinario, in via diretta o delegata. Dall'altro,

l'accertamento basato su presupposti precisi di ordine tecnico,

indicati nel terzo comma dell'art. 5 del decreto del 1940, n. 1949,

verte sul numero "medio" di giornate lavorative che vengono impiegate

in ciascuna Provincia o zona agricola, per ciascuna coltivazione e per

ogni attività complementare e accessoria. In ciò non vi è nulla di

arbitrario, sia perché gli accertamenti si effettuano sul piano di

apprezzamenti tecnici, e sulla scorta di dati obiettivi; sia perché

essi si rapportano ad una dato "medio" di impiego di mano d'opera, che,

per ciò stesso, esclude così l'arbitrio come la diversità di

trattamento fra tutte le aziende della Provincia o della zona agricola.

Che, poi, il "coefficiente ettaro-coltura" possa variare da

Provincia a Provincia è problema che non tocca la costituzionalità

del sistema, legato alla variabilità dei molteplici tipi di coltura,

ciascuno dei quali richiede un variabile quantitativo di mano d'opera.

E poiché le norme in esame prevedono la esatta determinazione

dell'oggetto della contribuzione, dei soggetti, degli organi di

controllo, e la fissazione annuale della misura massima della

prestazione, in modo che essa sia in funzione del fabbisogno

finanziario per il raggiungimento dei fini di pubblico interesse per i

quali la contribuzione viene richiesta, la lamentata violazione

dell'art. 23 della Costituzione non sussiste.

Irrilevanti appaiono anche i riferimenti agli artt. 35, primo

comma, e 38 della Costituzione.

L'art. 35, primo comma, nel disporre che "la Repubblica tutela il

lavoro in tutte le sue forme e applicazioni", formula un precetto che

con la questione di legittimità costituzionale dei contributi agricoli

unificati nulla ha che vedere; né può dirsi che l'adozione del

criterio presuntivo pregiudica la "tutela del lavoro", giacché, è

proprio l'accertamento presuntivo, basato sull'ettaro-coltura e

svincolato dall'accertamento delle effettive prestazioni dei singoli

lavoratori, che tratta sullo stesso piano i braccianti e gli avventizi,

ponendo tutti i lavoratori agricoli, quale che sia il lavoro prestato

in concreto, in condizioni di usufruire dei benefici assistenziali e

previdenziali che costituiscono il fine cui queste contribuzioni

tendono.

Analogamente, l'art. 38 della Costituzione, nel disporre che "i

lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi

adeguati alle loro esigenze", non si occupa affatto dei mezzi necessari

per far fronte agli oneri previdenziali.

Che se si volesse sostenere che a fornire questi mezzi debba esser

soltanto lo Stato, si potrebbe osservare, da un lato, che un tale

principio non si rinviene nella nostra Costituzione; dall'altro, che

tutta la attuale realtà legislativa è ispirata al principio della

solidarietà sociale all'interno di ciascun settore produttivo.

L'Avvocatura dello Stato contesta poi che le norme in esame violino

l'art. 3 della Costituzione: la lamentata disparità tra i lavoratori

non sussiste, e non sussiste neanche disparità tra i contribuenti,

cioè tra i "proprietari". Il principio adottato, infatti, basato su

criteri tecnici, è unico ed uguale per tutti; giacché in ogni caso -

si tratti di piccolo, medio o grande proprietario - si fa riferimento

al numero medio di giornate lavorative necessarie per la coltivazione

di un ettaro per ogni singola coltura e per gli altri lavori che

attengono alla conduzione dell'azienda agricola, mentre l'accertamento

concreto viene fatto, poi, in relazione alla consistenza di ciascuna

azienda agricola. Quindi, il principio della eguaglianza è qui

rigorosamente rispettato.

Ben vero che fra una Provincia e l'altra o fra una zona e l'altra

la determinazione del numero medio delle giornate lavorative può

variare; ma questa variazione è in funzione di situazioni agricole

obiettivamente diverse; epperò anche sotto questo aspetto non v'è

contrasto con l'art. 3 della Costituzione, perché vi è una diversità

di situazioni cui la legge deve adattarsi.

Infine, in merito alla censura mossa all'art. 5 del decreto

legislativo 23 gennaio 1948, n. 59, con il quale si diede alle

Commissioni provinciali la facoltà di procedere, per ciascuna

Provincia e per ciascun anno, all'accertamento dei contributi in base

all'impiego "effettivo" di mano d'opera, rilevato per ciascuna azienda

agricola nell'anno precedente, non sembra che, con tale facoltà, si

siano violati né l'art. 23, né altre norme costituzionali.

Analogamente, non viola l'art. 3 della Costituzione il duplice

criterio di pagamento dei contributi a mezzo ruoli esattoriali o a

mezzo versamento in conto corrente, sia perché le due forme di

versamento si basano su presupposti diversi, sia perché non può

invocarsi il principio di eguaglianza per una disciplina che concerne

soltanto le "modalità" per l'adempimento dell'obbligo contributivo.

I precetti costituzionali sanciti negli artt. 41, 42 e 44 della

Costituzione, poi, non hanno alcun riferimento con la questione in

esame, tanto vero che l'ordinanza di rinvio si limita soltanto ad

enunciarne il contrasto senza darne alcuna dimostrazione.

Quanto al denunziato contrasto tra il decreto legislativo 2 aprile

1946, n. 142, e il decreto-legge del 1938, n. 2138, si deve tener conto

della pari efficacia dei due provvedimenti, il primo dei quali poteva,

pertanto, derogare al secondo nel punto della individuazione dei

soggetti obbligati al contributo.

Inoltre, non si ravvisa alcun contrasto tra le norme concernenti la

materia dei contributi unificati e l'art. 77 della Costituzione. Se

con il richiamo a tale articolo, la parte intende riferirsi ad un

eccesso di delega con riguardo alla delegazione conferita con il

decreto-legge del 1938, n. 2138, si nota che l'esame di legittimità di

tale delega deve essere fatto alla luce dell'ordinamento costituzionale

allora vigente, il quale, in materia di delega legislativa, non

conteneva un criterio analogo a quello rigorosamente fissato nell'art.

76 della Costituzione. L'esame di legittimità, in ordine a siffatte

deleghe, deve esaurirsi sotto il duplice aspetto: della esistenza di

una delega e di una corrispondenza di materia tra legge delegante e

legge delegata. Condizioni queste che, nella specie, risultano entrambe

rispettate.

Quanto, infine, alle leggi di delega emanate dopo l'entrata in

vigore della Costituzione, e cioè la legge 22 novembre 1949, n. 861, e

la legge 14 aprile 1956, n. 307, esse contengono la specificazione dei

limiti di tempo e di oggetto per l'esercizio della potestà delegata e

fanno espresso riferimento alla disciplina della materia, risultante

dalle deleghe precedenti e dai provvedimenti che ad esse diedero

attuazione.

L'Avvocatura dello Stato conclude, chiedendo che la questione in

esame sia dichiarata inammissibile e, comunque, infondata. Considerato in diritto :

1. - I quattro giudizi possono essere riuniti e definiti con unica

sentenza, essendo comuni, anche se diversamente articolate e

sviluppate, le questioni proposte.

2. - E da respingere l'eccezione di inammissibilità fondata sulla

carenza di giurisdizione e di competenza dei Pretori che hanno

pronunciato le ordinanze di rinvio.

La giurisprudenza della Corte è ormai ferma nel ritenere che in

questa sede non si può procedere all'indagine sulla competenza del

giudice che ha emesso l'ordinanza di rinvio, data la separazione tra il

giudizio principale e quello di costituzionalità, che si svolge su un

piano diverso e per l'oggetto e per la finalità.

Le stesse ragioni valgono nei riguardi delle questioni attinenti

alla giurisdizione quando sia fuori contestazione, come è nella

specie, il carattere giurisdizionale dell'organo da cui proviene

l'ordinanza e dell'attività da esso svolta nel procedimento in cui

l'ordinanza è stata pronunciata e sia altresì fuori contestazione -

ed anche questo è nella specie - che l'organo giudicante (nel caso

attuale il Pretore) ha, in linea generale, secondo l'ordinamento, il

potere di emettere una pronunzia, quali che siano le particolari

eccezioni sollevate in relazione al giudizio a quo anche se concernenti

la giurisdizione.

3. - È anche infondata l'eccezione relativa alla mancanza di

motivazione circa la rilevanza: il giudizio sulla rilevanza risulta

espresso e sufficientemente motivato in ciascuna delle quattro

ordinanze, eccetto che in rapporto alla questione di legittimità della

legge 22 novembre 1949, n. 861. Non risulta se questa legge, che

contiene una delega legislativa ormai esaurita, abbia influenza nel

giudizio in cui è stata emessa l'ordinanza di rinvio.

Comunque, data la genericità con cui la questione è stata

sollevata e la conseguente inammissibilità di essa, non ricorre il

caso di rinviare gli atti al Pretore di Ostuni.

Quanto alle eccezioni riguardanti la omessa indicazione delle

disposizioni denunziate e delle norme costituzionali che si assumono

violate, è da rilevare che nelle questioni che sono state formulate

non genericamente, quelle disposizioni e quelle norme, anche se

talvolta non richiamate specificamente, risultano senza possibilità di

dubbio dal contesto della motivazione.

Così pure risulta dal contesto dell'ordinanza della Sezione di

Corte d'appello di Reggio Calabria - dispositivo integrato e non

disgiunto dalla motivazione - che quel Giudice ha denunziato

determinate disposizioni di legge rispetto a determinate norme

costituzionali.

In conformità alla giurisprudenza costante, la Corte esaminerà le

sole questioni che sono state enunciate nelle ordinanze e nei limiti

nei quali queste risultano formulate nelle ordinanze stesse, tenendo

conto delle deduzioni difensive solo in quanto esse sviluppino ed

illustrino il contenuto delle ordinanze e non in quanto sollevino

questioni nuove.

4. - Questioni che non si prestano ad essere esaminate sono quelle

sollevate dal Pretore di Ostuni in causa Santoro, con cui, senza una

completa indicazione delle norme costituzionali violate e con

complessiva indicazione delle norme violatrici, si afferma che il R.D.

24 settembre 1940, n. 1954, il D.L.L. 8 febbraio 1945, n. 75, e le

altre norme denunziate lederebbero i principi dei diritti umani e della

iniziativa economica, nonché il principio che la assistenza e la

previdenza sono un onere a carico di tutta la collettività e non a

carico di singoli o di gruppi, per cui i contributi agricoli dovrebbero

gravare non su una parte ma su tutta la superficie coltivabile dello

Stato.

Se, come sembra, la doglianza relativa al fatto che non su tutta la

superficie coltivabile grava l'onere dei contributi si risolve in una

censura delle circolari ministeriali che hanno disposto sgravi ed

esenzioni, la Corte non può che dichiarare inammissibile questa

censura.

Dette circolari non possono formare oggetto di esame in questa

sede.

Allo stesso modo non può essere presa in considerazione la

denunziata violazione dell'art. 1 delle disposizioni sulla legge in

generale e quella dell'art. 1920 del Codice civile, trattandosi di

norme che non hanno carattere costituzionale e (salvi i riferimenti al

sistema delle fonti di cui al citato art. 1) non contengono principi

di ordine costituzionale.

Quanto alla denunziata violazione degli artt. 2, 41, 42 e 44 della

Costituzione, per lesione dei principi dei diritti umani e della

iniziativa economica, questa enunciazione è troppo generica per

renderne possibile l'esame.

Altra questione il cui esame non può essere ammesso, data la

genericità della denunzia, è quella che ha per oggetto il lamentato

contrasto tra le leggi 22 novembre 1949, n. 861, e 14 aprile 1956, n.

307, nonché tra il D.P. 13 maggio 1957, n. 853, e l'art. 76 della

Costituzione, in quanto le deleghe concesse al Governo per la

determinazione dei contributi non sarebbero in armonia con la invocata

norma costituzionale.

A parte il fatto, già notato, che manca qualsiasi accenno ad una

valutazione della rilevanza nei riguardi della questione attinente alla

legittimità costituzionale della legge 22 novembre 1949, è assorbente

la considerazione che la denunzia di illegittimità delle leggi e del

decreto legislativo ora richiamati non è appoggiata ad alcuna

specificazione. Delle due leggi e del decreto si fa cenno senza

l'indicazione degli articoli che sarebbero illegittimi; delle leggi

deleganti non si dice quali siano le violazioni dell'art. 76; del

decreto delegato non si denunziano eventuali eccedenze dalla delega,

né altri vizi di legittimità.

Ora, non può ritenersi che, nel caso attuale, la questione sia

stata ritualmente sollevata, non essendo sufficiente indicare in blocco

alcune leggi ed invocare genericamente una norma costituzionale, quando

gli atti non offrano elementi sicuri che aiutino a chiarire le

enunciazioni contenute nell'ordinanza di rinvio, mentre, come si è

detto, non si possono esaminare questioni nuove e diverse sollevate dai

difensori in questa sede.

5. - Passando all'esame di merito, deve essere dichiarata infondata

la questione relativa al decreto legislativo luogotenenziale 2 aprile

1946, n. 142.

Si assume che il citato decreto contrasterebbe con il decreto legge

28 novembre 1938, n. 2138, e con l'art. 77 della Costituzione.

La questione non si riferisce al contenuto del decreto 2 aprile

1946, ma si basa sul presupposto che quel decreto contrasterebbe con il

decreto-legge del 1938, quale pretesa legge delegante, e con l'art. 77

della Costituzione, in quanto il decreto stesso sarebbe stato emanato

senza una delega.

La censura è infondata, giacché il decreto del 1946 non fu

emanato in virtù della delega conferita con il decreto-legge del 1938,

bensì in forza dei poteri legislativi che il Governo traeva dal

decreto-legge luogotenenziale 25 giugno 1944, n. 151, convertito in

legge per effetto della disposizione transitoria XV della Costituzione.

Dal che risulta anche il nessun fondamento della censura di violazione

dell'art. 77 della Costituzione.

6. - Egualmente inaccoglibile è la denunzia del D.L.C.P.S. 13

maggio 1947, n. 493, e del D.L. 23 gennaio 1948, n. 59 (e più

precisamente dell'art. 1), i quali determinerebbero una ingiustificata

disparità di trattamento permettendo che alcuni versino i contributi

in conto corrente mentre altri devono effettuare il versamento

all'Esattoria comunale con l'aumento di aggi.

Non sussiste violazione dell'art. 3 della Costituzione, giacché il

sistema di versamento dei contributi di importo minore alle Esattorie

comunali delle imposte è giustificato dalla esigenza di evitare per i

piccoli contribuenti l'adozione di un sistema più complesso, che

avrebbe rappresentato per essi causa di maggiori difficoltà e in

definitiva di maggiore dispendio.

Ci si trova, dunque, di fronte ad uno dei casi rispetto ai quali,

secondo la giurisprudenza di questa Corte, per situazioni diverse il

legislatore può dettare disposizioni diverse, quando non ricorra -

come qui non ricorre - l'applicazione dei principi inderogabili sanciti

nel richiamato art. 3.

7. - Occorre esaminare congiuntamente la questione sollevata dalle

quattro ordinanze sulla legittimità costituzionale degli artt. 4 e 5

del R.D. 24 settembre 1940, n. 1949, e quella proposta con le due

ordinanze del Pretore di Ostuni e con l'ordinanza del Pretore di

Mesagne circa la legittimità dell'art. 5 del D.L. 23 gennaio 1948, n.

59: questioni strettamente collegate tanto da costituire una questione

unica.

Le censure sono fondate in parte, in quanto il contrasto tra gli

artt. 4 e 5 e (come si vedrà) tra una parte dell'art. 5 e le norme

della Costituzione sussiste con alcune e non con tutte le norme

costituzionali richiamate nelle ordinanze.

Il contrasto non sussiste tra gli artt. 4 e 5 del R.D. 24

settembre 1940 e l'art. 23 della Costituzione. Né appare fondata la

denunziata violazione degli artt. 70, 76 e 77 della Costituzione

stessa.

Indubbiamente, trattandosi di prestazioni obbligatorie, l'art. 23

si applica ai contributi unificati, abbiano o no carattere di

imposizione tributaria: indagine, questa, che non ha rilevanza ai fini

della presente controversia.

Ma la Corte ritiene che il sistema delle norme denunziate non urti

contro il principio sancito nell'art. 23, il quale, come la

giurisprudenza ha chiarito, pone l'esigenza di dettare con legge

adeguate misure e cautele per dare un indirizzo agli organi

amministrativi e per delimitare la sfera del loro potere.

Il sistema in esame risponde alle enunziate esigenze.

La legge stabilisce il presupposto dell'imposizione: l'impiego di

mano d'opera per ogni azienda agricola. Con leggi delegate - la cui

legittimità, come si è visto, è stata irritualmente contestata nella

presente controversia - è stata fissata la misura dei contributi.

Soggetti all'imposizione sono tutti gli imprenditori agricoli: le

Commissioni non hanno il potere di ammetterne alcuni e di escluderne

altri. Se discriminazioni sono state fatte (e si è detto che una

questione relativa a questo punto non era ammissibile nella presente

controversia per le ragioni a suo luogo esposte), queste

discriminazioni non provengono e non possono provenire dalle

Commissioni.

Le Commissioni, presiedute dal Prefetto o da un suo delegato, sono

composte da altri funzionari e dai rappresentanti degli interessati;

nel che sta una garanzia di obbiettività.

La legge delegata stabilisce minutamente i criteri che le

Commissioni devono seguire. Tali criteri saranno legittimi o no - e

ciò si vedrà a momenti -, ma essi esistono e vincolano l'attività

delle Commissioni.

Non mancano le garanzie nei riguardi dell'operato delle

Commissioni: controllo ministeriale, ricorsi amministrativi ed anche

possibilità di ricorsi giurisdizionali, anche se, come si dirà, il

sistema non si presti ad un controllo adeguato rispetto all'impiego di

mano d'opera per ogni azienda agricola.

I poteri affidati alle Commissioni provinciali hanno carattere

amministrativo e si limitano alla identificazione ed alla

classificazione di situazioni concrete sulla base delle disposizioni

poste dalla legge.

In definitiva, può dirsi che il sistema si appoggia ad un

complesso di garanzie, di criteri direttivi e di limitazioni, che

rispondono al canone sancito dall'art. 23 della Costituzione, come la

giurisprudenza di questa Corte lo ha inteso.

Queste considerazioni portano anche ad escludere l'esistenza di un

contrasto con gli artt. 70, 76 e 77.

8. - E, invece, fondata la censura secondo cui le disposizioni

degli artt. 4 e 5 del R.D. 24 settembre 1940, n. 1949, abbiano un

contenuto che eccede la delega conferita con il R.D.L. 28 novembre

1938, n. 2138, convertito nella legge 2 giugno 1939, n. 739. Ed è

anche da riconoscere che i predetti artt. 4 e 5 sono in contrasto con

l'art. 3 della Costituzione.

Il decreto-legge del 1938 ebbe lo scopo di procedere alla

unificazione e semplificazione dell'accertamento e della riscossione

dei contributi dovuti dagli agricoltori e dai lavoratori

dell'agricoltura per le assicurazioni sociali e per gli assegni

familiari. Nell'art. 1 si enuncia espressamente il principio che i

contributi sono stabiliti sulla base dell'impiego di mano d'opera per

ogni azienda agricola e si conferiscono al Governo deleghe per

determinare le modalità di accertamento dei contributi, del loro

riparto fra gli enti interessati e della loro riscossione.

I punti di orientamento che nella legge appaiono come essenziali

sono due: l'unificazione dei contributi e non l'istituzione di un

tributo sostitutivo dell'onere contributivo; l'accertamento sulla base

di impiego di mano d'opera per ogni azienda agricola.

Nel decreto n. 1949 i due criteri non sono stati seguiti dal

legislatore delegato, il quale si è attenuto ad un criterio diverso,

che è quello del "presunto impiego" di mano d'opera, fissato dalla

Commissione provinciale per tutta la Provincia o per zone della

Provincia stessa, sulla base del numero delle giornate di lavoro

occorrenti annualmente su un ettaro di terreno.

Non è che criteri presuntivi non possano essere stabiliti dalla

legge e affidati alla determinazione di organi amministrativi. Nelle

leggi tributarie non mancano disposizioni del genere: esse non sono da

considerarsi illegittime quando quei criteri siano dettati nei limiti

dell'art. 23 della Costituzione e nel rispetto delle altre norme

costituzionali. Ma nel caso attuale il cosiddetto criterio

dell'ettaro-coltura è la negazione del principio voluto dalla legge

delegante, che è quello dell'accertamento dell'impiego di mano d'opera

per ogni azienda agricola.

Su questo, che a giudizio della Corte è il punto essenziale della

controversia, non può essere seguita la tesi della difesa del Servizio

dei contributi unificati, secondo cui il legislatore delegato era

libero di scegliere il criterio da esso ritenuto più idoneo per

accertare l'impiego della mano d'opera e, pertanto, sarebbe

insindacabile il criterio adottato, che è quello di compiere

l'accertamento non azienda per azienda, ma mediante l'applicazione di

criteri più generali.

Che, per accertare l'impiego della mano d'opera in ogni azienda, il

legislatore delegato potesse - e, si potrebbe aggiungere, dovesse -

dettare criteri generali, è esatto. Ma occorreva che codesti criteri

valessero effettivamente per accertare quell'impiego in ogni azienda.

In realtà la cosa è diversa: il criterio dell'ettaro-coltura, così

come è stato congegnato dalla legge, è inidoneo per tale

accertamento.

Stabilita la zona, che può anche corrispondere a tutto il

territorio della Provincia, e stabiliti i criteri valevoli per i vari

tipi di coltura nella zona stessa, ogni altra più peculiare

caratteristica delle singole aziende diventa irrilevante. Né

l'interessato può avvalersi di alcun rimedio amministrativo o

giurisdizionale per fare rilevare codeste caratteristiche peculiari,

giacché il sistema non consente di andare al di là del criterio

dell'ettaro-coltura.

Tale sistema non può non determinare la violazione del principio

posto dalla legge istitutiva, la quale volle che ogni azienda fosse

gravata di un carico corrispondente all'impiego della mano d'opera

nell'azienda stessa, come si evince dal testo della legge che non

dovette usare a caso le parole "per ogni azienda". Nel suo significato

letterale, quale risulta dal contesto di tutto il periodo, quelle

parole significano: per ogni singola azienda. Dal punto di vista logico

quelle parole significano che qualunque criterio, anche se presuntivo,

doveva essere suscettibile di applicazione non rispetto alle zone, ma

rispetto alle singole aziende, considerate nella loro peculiare

struttura ed organizzazione.

E che questa fosse la volontà della legge risulta anche dal fatto

che la legge volle unificare i contributi, non istituire un tributo che

li sostituisse, come in realtà è avvenuto per effetto del sistema

ettaro-coltura.

Da questa situazione sono derivati nella specie gli inconvenienti

per le conclamate sperequazioni fra Provincie e Provincie, zone e zone,

aziende ed aziende, datori di lavoro e datori di lavoro, lavoratori e

lavoratori, e per gli svantaggi a carico degli imprenditori che usano

mezzi più moderni di coltura e degli effettivi lavoratori agricoli nei

confronti dei lavoratori appartenenti ad altri settori produttivi o di

persone non appartenenti ad alcun settore, che pesano indebitamente

sulla previdenza dei lavoratori agricoli.

Non è esatto dire che l'addurre tali inconvenienti non costituisca

un argomento, né che l'esame degli stessi inconvenienti sia interdetto

all'organo di giustizia costituzionale, giacché essi sono la riprova

più chiara della denunziata illegittimità per contrasto con l'art. 3

della Costituzione, in quanto il criterio dell'ettaro-coltura ha

portato al risultato di imporre pesi disuguali a soggetti che si

trovavano in condizioni di parità o pesi uguali a soggetti che non

erano in uguali condizioni.

L'accertamento di queste ragioni di illegittimità rende superfluo

l'esame del dedotto contrasto delle citate disposizioni con gli

articoli 35 e 38 della Costituzione.

9. - La dichiarazione di illegittimità degli artt. 4 e 5 del R.D.

24 settembre 1940 investe anche la disposizione dell'art. 5 del D.L. 23

gennaio 1948, n. 59, ma solo nella parte in cui mantiene il sistema

dell'accertamento presuntivo.

Non sarebbe esatto affermare che, avendo il D.L. 23 gennaio 1948 lo

stesso valore di legge al pari del R.D.L. 28 novembre 1938, rispetto

al D.L. del 1948 non esisterebbe una illegittimità per eccesso di

delega. La realtà è che il D.L. del 1948 non istituì ex novo

l'accertamento presuntivo, ma lo riconobbe esistente e come tale lo

mantenne: non si potrebbe, quindi, sostenere (a parte ogni altra

questione) che quel decreto legislativo avrebbe convalidato o

ratificato la precedente situazione legislativa.

Ad ogni modo, anche se, in ipotesi, la norma dell'art. 5 si

dovesse considerare come norma nuova e immune dal vizio originario

degli artt. 4 e 5 del precedente decreto del 1940, la norma stessa,

nella parte in cui mantiene il sistema presuntivo, sarebbe egualmente

illegittima per contrasto con l'art. 3 della Costituzione.

10. - Per effetto della dichiarazione di illegittimità di una

parte dell'art. 5 del D.L. 23 gennaio 1948 resta assorbito l'esame

dell'altra questione di legittimità proposta nei confronti dello

stesso art. 5 per contrasto con l'art. 23 della Costituzione per avere

l'art. 5 affidato ad libitum alle Commissioni provinciali la scelta di

uno dei due sistemi di accertamento senza alcun limite e senza alcuna

direttiva, con l'effetto di determinare anche un contrasto con l'art. 3

della Costituzione per l'aggravamento delle già esistenti ed

ingiustificate disparità di trattamento.

Una volta che dei due sistemi, l'uno, quello detto

dell'ettaro-coltura, viene dichiarato illegittimo, la conseguenza è

che nessuna possibilità di scelta rimane alle Commissioni e nessuna

possibilità di sperequazioni si può verificare, dato che, caduto uno

dei due sistemi, resta fermo l'altro, quello dell'accertamento diretto,

sulla cui legittimità non sono state sollevate questioni.

Con che nell'ordinamento dei contributi unificati in agricoltura

non si producono lacune, in quanto l'imposizione e la riscossione dei

contributi potranno essere continuate nelle zone (e sono i due terzi

dell'Italia) in cui vige il sistema dell'accertamento diretto, ed

effettuate, con lo stesso sistema dell'accertamento diretto, in tutto

il resto del Paese, anche senza attendere che il legislatore detti

quelle disposizioni che potrà ritenere opportune per regolare i

problemi particolari che l'applicazione del sistema dell'accertamento

diretto, nelle zone in cui vigeva il sistema dell'ettaro-coltura,

potrebbe far sorgere, nonché eventualmente per regolare i rapporti

ancora in contestazione.