Sentenza n. 468/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 19 della

legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati

nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile

dei magistrati), e degli artt. 55 e 74 del codice di procedura

civile, promossi con ordinanze emesse l'8 novembre 1989 dal tribunale

di Napoli, il 24 novembre e il 18 dicembre 1989, il 10 gennaio, il 19

aprile e il 4 maggio 1990 dal Tribunale di Roma, iscritte

rispettivamente ai nn. 72, 230, 231, 438, 454 e 498 del registro

ordinanze 1990 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale nn. 9, 15, 28, e

31, prima serie speciale, dell'anno 1990.

Visti gli atti di costituzione di Polichetti Renato, Leoni Pier

Paolo, Scopelliti Francesca erede di Tortora Enzo, Dente Gattola

Orazio, Vitalone Wilfredo, Clò Alberto, Ambrosio Albino e Nebbia

Marisa, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 1990 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi gli avvocati Giuseppe Zupo per Polichetti Renato, Enrico

Guidi per Leoni Pier Paolo, Claudio Chiola per Scopelliti Francesca,

Giovanni Giacobbe per Dente Gattola Orazio, Francesco S. Pettinari e

Wilfredo Vitalone per Vitalone Wilfredo, Renata Bergonzoni per Clò

Alfredo, Ambrosio Albino e Nebbia Marisa e l'Avvocato dello Stato

Giorgio Zagari per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di un giudizio in cui l'attore, con atto

notificato il 15 giugno 1988, aveva convenuto in giudizio un

magistrato con funzioni di Pretore del lavoro presso la Pretura di

Roma, la Repubblica italiana in persona del Presidente del Consiglio

dei ministri, nonché quest'ultimo ed il Ministro di grazia e

giustizia nella qualità di firmatario della legge n. 117 del 1988,

chiedendo il risarcimento dei danni che asseriva di aver subito

all'esito di una controversia di lavoro - conclusasi con una

conciliazione (che riteneva essere a lui pregiudizievole a causa

delle asserite violazioni, da parte del Pretore, della legge

processuale) - il Tribunale di Roma, con ordinanza emessa il 24

novembre 1989, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 19 della legge 13 aprile 1988, n. 117.

Il giudice a quo prospetta violazione degli artt. 3, 28 e da 101 a

113 della Costituzione, censurando la norma là dove essa,

nell'escludere l'applicabilità della legge ai fatti illeciti posti

in essere dal magistrato anteriormente alla sua entrata in vigore,

non prevede che i giudizi introdotti in relazione a tali fatti siano

sottoposti a condizioni di proponibilità.

Rileva il Tribunale come la fattispecie sia disciplinata, sul

piano sostanziale, dall'abrogato art. 55 del codice di procedura

civile, ma ritiene altresì che la correlativa norma di cui all'art.

56 - che prevedeva l'autorizzazione del Ministro di grazia e

giustizia per poter proporre la domanda - non sia più applicabile in

quanto "essenzialmente processuale".

Pertanto la denunciata normativa risulterebbe viziata là dove

omette di conferire efficacia ultrattiva al citato art. 56 con la

conseguenza che le domande risarcitorie per fatti anteriori alla

legge, per le quali non è neppure applicabile il preventivo giudizio

di ammissibilità di cui all'art. 5 della legge medesima,

resterebbero prive di quel "filtro", viceversa ritenuto

indispensabile dalla stessa Corte costituzionale.

1.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha richiesto la

declaratoria d'infondatezza per erroneità del presupposto da cui

muove il giudice a quo.

L'Avvocatura esclude infatti che la norma denunziata abbia inteso

far venir meno le disposizioni preposte a costituire una remora ad

azioni temerarie e pretestuose e prospetta, in via alternativa,

l'applicabilità alle fattispecie de quibus del giudizio preliminare

previsto dall'art. 5 legge n. 117 del 1988 (pur rappresentando la

difficoltà di estendere tale meccanismo, previsto per un giudizio in

cui lo Stato è l'unico legittimato passivo), ovvero ipotizza

un'ultrattività dell'art. 56 del codice di procedura civile, più in

coerenza con la logica di quel sistema.

1.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituita la

parte privata Polichetti Renato insistendo per la declaratoria

d'illegittimità della norma denunziata.

Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la parte ha

prospettato la possibilità che nel processo a quo siano applicabili

le disposizioni procedurali di cui alla legge n. 117 del 1988, in

quanto la limitazione dell'irretroattività della nuova normativa

riguarderebbe esclusivamente l'aspetto sostanziale.

2.1. - Nel corso di un procedimento per il risarcimento danni

proposto nei confronti di alcuni magistrati, componenti delle Sezioni

Unite della Corte di cassazione (con atti notificati il 16 aprile ed

il 28 giugno 1988) per l'asserita difformità di giudizio in

questioni identiche che avrebbe cagionato pregiudizio all'attore, il

Tribunale di Roma, con ordinanza emessa il 18 dicembre 1989, ha

sollevato questione analoga a quella illustrata sub 1, richiamando

anche il parametro costituito dall'art. 97 della Costituzione.

Il giudice a quo, richiamandosi alla ratio della norma impugnata,

osserva come, nella specie, dovrebbe farsi necessariamente

applicazione dell'art. 56 del codice di procedura civile, in quanto

saldamente legato agli artt. 55 e 74 del codice di procedura civile

in un contesto normativo unitario, là dove l'art. 19 precluderebbe

tale soluzione in quanto dettato nel presupposto che la legge n. 117

del 1988 sarebbe stata approvata entro i centoventi giorni di

posticipazione dell'effetto abrogativo del referendum disposto - sino

al 7 aprile 1988 - dal d.P.R. 9 dicembre 1987, n. 497.

Viceversa la nuova normativa era entrata in vigore il 16 aprile

1988 ed appunto in tale lasso di tempo erano stati notificati gli

atti di citazione (ad eccezione del convenuto Cassata). Ne

conseguirebbe che per tutti i magistrati, nei cui confronti fossero

stati introdotti procedimenti quale quello in esame, dovrebbe

ammettersi un incontrollato giudizio di responsabilità, mentre per

tutti gli altri opererebbero invece il meccanismo dell'autorizzazione

ovvero il giudizio di ammissibilità. La rilevanza della questione -

analogamente a quanto sub 1 - risulta, a parere del Tribunale,

dall'omessa richiesta di autorizzazione da parte dell'attore.

2.2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituita la

parte attrice chiedendo la declaratoria di manifesta infondatezza

della questione sull'assunto dell'applicabilità, nel lasso di tempo

considerato, dell'art. 23 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, come

conseguenza della valenza immediatamente precettiva dell'art. 28

della Costituzione.

Si assume in particolare nella memoria che una pronuncia di

fondatezza della questione determinerebbe "una ingiustificata ed

ingiustificabile posizione di privilegio in favore dei magistrati" e

che un "filtro" all'azione sarebbe comunque costituito dallo stesso

giudizio in corso davanti al Tribunale di Roma.

3.1. - Nel corso di un giudizio in cui l'attore aveva richiesto il

risarcimento dei danni asseritamente cagionatigli da due magistrati

rispettivamente in servizio presso il Tribunale e la Procura della

Repubblica di Roma, convenendo i medesimi, unitamente al Presidente

del Consiglio, al Ministro di grazia e giustizia ed alla Repubblica

italiana, il Tribunale di Roma, con ordinanza emessa il 10 gennaio

1990, ha sollevato la medesima questione di cui alle precedenti

ordinanze con riguardo agli stessi parametri (escluso l'art. 97 della

Costituzione), sinteticamente svolgendo considerazioni analoghe a

quelle sviluppate nei suddetti provvedimenti di rimessione.

3.2. - È intervenuta l'Avvocatura dello Stato, in rappresentanza

del Presidente del Consiglio dei ministri, richiamando le conclusioni

e gli argomenti di cui all'atto d'intervento relativo all'ordinanza

n. 230 del 1990, prodotto in copia.

4.1. - Nel corso di un giudizio in cui Tortora Enzo aveva

richiesto a due sostituti procuratori della Repubblica, al giudice

istruttore ed ai componenti il collegio del Tribunale penale, nonché

all'amministrazione dello Stato, i danni cagionatigli dall'ingiusta

detenzione, il Tribunale di Roma, con ordinanza emessa il 19 aprile

1990, ha sollevato, in relazione agli artt. 3, primo comma, 25, primo

comma, 97, primo comma, 101, primo comma, e 104, primo comma, della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 55

e 74 del codice di procedura civile.

Dette norme vengono censurate sulla premessa dell'inapplicabilità

dell'art. 56 del codice di procedura civile, in quanto disposizione

processuale, nella parte in cui non prevedono anche per il periodo

successivo all'abrogazione referendaria, la necessità

dell'autorizzazione ministeriale di cui al citato art. 56 - e della

conseguente designazione del giudice competente - quale condizione di

proponibilità della domanda - volta ad ottenere la dichiarazione di

responsabilità del magistrato - proposta successivamente al

verificarsi dell'effetto abrogativo, ma in relazione a fatti

risalenti ad epoca anteriore.

Osserva il giudice a quo come gli artt. 55, 56 e 74 del codice di

procedura civile, costituissero un sistema organico, volto a

filtrare, attraverso la preventiva autorizzazione del Ministro di

grazia e giustizia, l'abuso dell'azione di responsabilità, esigenza

riconosciuta come imprescindibile anche dal legislatore del 1988 con

la previsione di un giudizio di ammissibilità, onde la mancanza di

un qualsivoglia meccanismo di controllo nel lasso di tempo corrente

tra abrogazione e nuova disciplina parrebbe "il frutto di una

incompleta raffigurazione della esigenza di dettare norme

intertemporali, piuttosto che il risultato di positivo esercizio di

sciente discrezionalità".

Tuttavia, prosegue l'ordinanza, soltanto questa Corte potrebbe

avallare un'interpretazione che affermasse la permanente

applicabilità dell'art. 56: soltanto l'autorevolezza di una

decisione interpretativa di rigetto in tal senso potrebbe infatti

evitare un potenziale conflitto tra poteri dello Stato (ipotizzabile

là dove il giudice ritenesse la domanda improponibile per difetto di

autorizzazione ed il Ministro ritenesse per converso non esservi

luogo ad alcuna attività autorizzatoria).

D'altra parte sostenere che fattispecie sostanzialmente

inquadrabili ex art. 55 del codice di procedura civile debbano essere

processualmente disciplinate dall'art. 5 della legge n. 117 del 1988

darebbe luogo ad un "monstrum giuridico, con problemi ermeneutici

davvero irrisolvibili".

La censura va prospettata, a parere del remittente, per la

disparità di trattamento conseguente al diverso momento cronologico

della vocatio in ius, sotto il profilo della possibilità per

l'attore di sottrarre il processo al giudice che sarebbe stato

designato ex art. 56 del codice di procedura civile, per l'effetto

d'inutile ed indeterminabile proliferazione di domande risarcitorie,

ed infine per la potenziale attitudine ad incidere negativamente

sull'indipendenza del giudice.

4.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

per la declaratoria d'infondatezza della questione, qualificata come

sostanzialmente identica a quelle sollevate negli altri giudizi.

4.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito Dente

Gattola Orazio il quale ha anzitutto sostenuto l'inammissibilità di

un'azione proposta contro i singoli componenti di un collegio in

relazione ad una manifestazione di volontà, qual è la decisione,

essenzialmente unitaria e non scindibile in una pluralità di atti

individuali, a meno di concretare una forma di responsabilità

oggettiva. La parte convenuta, atteso il vincolo del segreto, non

sarebbe comunque in grado di apprestare un'adeguata difesa, onde si

prospetterebbe un contrasto con l'art. 24 della Costituzione, secondo

un profilo che, si sostiene, non sarebbe incompatibile con quanto

affermato da questa Corte con sentenza n. 18 del 1989.

4.4. - Si è altresì costituita Scopelliti Francesca chiedendo la

declaratoria d'inammissibilità, ovvero d'infondatezza della

questione, che riguarderebbe la stessa norma abrogativa referendaria,

avendo il giudice a quo nella sostanza richiesto "un'ulteriore

ultrattività" del regime di cui all'art. 56 del codice di procedura

civile.

Sempre con riguardo alla dedotta inammissibilità, si obietta che

la stessa competenza del Tribunale di Roma verrebbe posta in dubbio

là dove si ritenesse applicabile l'art. 56 citato, in quanto

diverrebbe nuovamente operante il meccanismo di designazione del

giudice da parte della Suprema Corte. Parimenti irrilevante

risulterebbe la denunzia dell'art. 19 della legge n. 117 del 1988,

inapplicabile nel giudizio a quo.

Riaffermata la natura processuale dell'art. 56 del codice di

procedura civile ed escluso che una disparità di trattamento possa

mai scaturire dalla successione delle leggi nel tempo, la difesa

della parte privata contesta che la scelta legislativa circa il

filtro di ammissibilità rappresenti una risposta alla volontà

referendaria e che possa essere assunta a parametro (si osserva

altresì come nessuna condizione sia richiesta per promuovere

l'azione penale nei confronti del magistrato e come, in definitiva,

il meccanismo di cui all'art. 56 del codice di procedura civile,

prevedesse l'intervento di un organo politico, quale il Ministro).

Quanto al richiamo agli artt. 25 e 97 della Costituzione, si

sostiene in memoria che nell'art. 56 del codice di procedura civile

vi era la negazione stessa del principio del giudice naturale e che

il buon andamento dell'amministrazione non potrebbe mai passare

attraverso una limitazione della domanda di giustizia, né sarebbe in

alcun modo conferente l'argomento riguardante la presunta

proliferazione di domande risarcitorie.

Nel concludere sottolineando la necessità che i princip/'

d'imparzialità ed indipendenza vengano bilanciati con altri valori

costituzionali, la parte prospetta, in subordine, l'illegittimità

costituzionale dell'art. 56 del codice di procedura civile, ove

ritenuto applicabile, sia alla stregua della giurisprudenza di questa

Corte che ha sanzionato le condizioni di procedibilità affidate alla

discrezionalità della stessa Amministrazione interessata al

giudizio, sia in rapporto all'art. 25 della Costituzione, per la

mancanza di criteri predeterminati che guidino la scelta del giudice

competente da parte della Corte di cassazione.

Nell'imminenza dell'udienza la parte ha poi depositato ulteriore

memoria insistendo sulla natura processuale dell'art. 56 del codice

di procedura civile, che priverebbe di fondamento la tesi della

sopravvivenza di tale norma, ed escludendo per converso ogni

possibile applicabilità della normativa di cui alla legge n. 117 del

1988. La difesa di Scopelliti Francesca ribadisce altresì le proprie

considerazioni negative circa la possibilità di intervenire con una

sentenza additiva per colmare un vuoto processuale che, anche in

mancanza di "filtro", si asserisce essere compatibile con i princip/'

costituzionali.

5.1. - Nel corso di un giudizio promosso da Vitalone Wilfredo nei

confronti di alcuni magistrati del Tribunale di Modena che,

nell'esercizio delle loro funzioni requirenti e giudicanti, gli

avrebbero cagionato pregiudizio in un procedimento conclusosi nel

1983, il Tribunale di Roma ha sollevato la medesima questione di cui

sub 4.1, concernente gli artt. 55 e 74 del codice di procedura

civile, in riferimento ai medesimi parametri (ad esclusione dell'art.

25 della Costituzione), svolgendo sinteticamente motivazioni del

tutto analoghe.

5.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato che ha concluso

per la declaratoria d'infondatezza richiamando le considerazioni

svolte nel giudizio di cui all'ordinanza n. 230 del 1990 e producendo

copia del relativo atto d'intervento.

5.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituiti i

magistrati Ambrosio Albino, Clò Alfredo, Nebbia Marisa, tutti

chiedendo l'accoglimento della prospettata denuncia d'illegittimità.

Si è altresì costituito l'attore Vitalone Wilfredo escludendo

che la domanda proposta dovesse essere assoggettata a qualsivoglia

"filtro" attesa la asserita rilevanza penale della condotta ascritta

ai convenuti ovvero, in subordine, in considerazione

dell'inquadrabilità dell'azione stessa tra quelle che regolano la

responsabilità dei pubblici funzionari.

6.1. - Il Tribunale di Napoli, nel corso di un giudizio per

risarcimento del danno analogo ai precedenti e relativo sempre a

fatti anteriori alla legge n. 117 del 1988, ha sollevato, con

ordinanza emessa l'8 novembre 1989, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 4 della legge predetta in relazione agli

artt. 24, 25 e 101 della Costituzione, nella parte in cui non prevede

che al giudice competente a giudicare sulle domande proposte contro

lo Stato per fatti commessi da magistrati, vengano devolute anche le

domande relative a fatti commessi da altri soggetti in concorso con i

magistrati o comunque connessi alle condotte dei magistrati stessi.

A parere del giudice a quo le disposizioni processuali della legge

n. 117 del 1988 devono trovare applicazione anche se le azioni

proposte si riferiscono a fatti commessi anteriormente alla sua

entrata in vigore (e ciò sarebbe confermato, oltre che dai lavori

preparatori, anche dal tenore dell'inciso contenuto nell'art. 19:

"nei casi previsti dagli articoli 2 e 3").

Richiamati alcuni momenti salienti del processo penale dal quale

l'attore assume essere stato danneggiato, il Tribunale osserva che la

domanda proposta avverso la pubblica Amministrazione di appartenenza

dei magistrati, non risultando introdotta nella Corte d'appello

viciniore ex art. 4 della legge n. 117 del 1988, dovrebbe essere

dichiarata inammissibile. Ma poiché la norma citata non prevede che

analoghe domande per fatti intimamente connessi posti in essere da

altri soggetti - ovvero da questi ultimi in concorso con magistrati -

siano attratte dalla competenza funzionale suddetta, il Tribunale

osserva che un giudice della medesima Corte d'appello può finire per

pronunciarsi sui comportamenti di un collega del distretto, in

violazione del principio del giudice naturale e del diritto alla

difesa.

Rileva infine il giudice a quo come nell'omessa previsione oggetto

della denunzia sia anche ravvisabile una lesione del principio

dell'indipendenza del giudice, sotteso ai meccanismi di spostamento

di competenza nei procedimenti riguardanti i magistrati. In

conclusione si sottolinea come un'eventuale separazione dei giudizi

comprometterebbe l'economia processuale comportando altresì il

rischio di giudicati contrastanti.

6.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, eccependo

anzitutto l'inammissibilità della questione in quanto sarebbe da

escludere l'applicabilità delle disposizioni processuali di cui alla

più volte citata legge n. 117 del 1988 per fatti non regolati dalla

normativa sostanziale della stessa, in quanto antecedenti la sua

entrata in vigore. La stessa struttura del giudizio e la esclusiva

legittimazione passiva dello Stato non consentirebbero infatti di

scindere la disciplina processuale ex artt. 4 e 5 della legge citata

dal complesso unitario cui appartiene.

Conclude l'Avvocatura osservando, nel merito, come, nell'ipotesi

di cause inscindibili, operi comunque la vis adtractiva dello

speciale foro per le domande connesse, analogamente a quanto accade

nel caso del foro erariale. Considerato in diritto

1. - Le ordinanze dei Tribunali di Roma e di Napoli propongono

questioni di contenuto analogo ovvero sostanzialmente identico, onde

possono essere riunite, contestualmente trattate e decise con unico

provvedimento.

2. - Il Tribunale di Napoli, con ordinanza dell'8 novembre 1989

(R.O. n. 72/1990), in relazione agli artt. 24, 25 e 101 della

Costituzione, solleva questione di legittimità costituzionale

dell'art. 4 della legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei

danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e

responsabilità civile dei magistrati), nella parte in cui "non

prevede che il giudice ivi indicato, funzionalmente competente a

giudicare delle domande di risarcimento contro lo Stato per fatti dei

magistrati, sia funzionalmente competente anche in relazione alle

domande relative a fatti commessi da altri soggetti in concorso con

magistrati, ovvero relative a fatti posti in essere da altri

soggetti, ma intimamente connessi con le condotte dei magistrati".

Il giudizio a quo concerne fatti anteriori all'entrata in vigore

della legge citata.

2.1. - La questione è inammissibile.

Come si dirà più diffusamente in seguito, la legge 13 aprile

1988, n. 117, in forza della irretroattività sancita dal suo art.

19, secondo comma, non si applica per fatti accaduti anteriormente

alla data della sua entrata in vigore (16 aprile 1988) in alcuna sua

parte, né sostanziale né processuale, trattandosi di un insieme

organico e non scindibile, fondato su una ratio radicalmente

innovativa del regime precedente, nel senso che, per il risarcimento

dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie,

risponde ora lo Stato e in via di rivalsa il magistrato.

L'estraneità della legge n. 117 del 1988 rispetto al fatto e al

rito del giudizio a quo rende del tutto irrilevante ai fini della

decisione di merito la questione sollevata.

3. - Il Tribunale di Roma, con ordinanza del 19 aprile 1990 (R.O.

n. 454/1990), in relazione agli artt. 3, primo comma, 25, primo

comma, 97, primo comma, 101, primo comma, 104, primo comma, della

Costituzione, e con altra ordinanza del 4 maggio 1990 (R.O. n.

498/1990), in relazione agli artt. 3, 97, 101 e 104 della

Costituzione, solleva questione di legittimità costituzionale degli

artt. 55 e 74 del codice di procedura civile nella parte in cui non

prevedono, dopo l'abrogazione referendaria, la permanente necessità

dell'autorizzazione del Ministro di grazia e giustizia, ex art. 56,

primo comma, del codice di procedura civile, quale condizione di

proponibilità della domanda nel giudizio di responsabilità civile

del magistrato per fatti commessi anteriormente alla caducazione

referendaria, nonché la designazione del giudice competente da parte

della Corte di Cassazione, ex art. 56, secondo comma, del codice di

procedura civile.

3.1. - La questione è inammissibile.

Non possono essere sottoposte a verifica di legittimità

costituzionale norme abrogate se non quando si tratti di cancellarne

effetti residuali, non invece allorché si chieda di richiamarne in

vigore altre ad esse collegate e parimenti abrogate.

Sotto un profilo di mera logica ordinamentale, al fine di

individuare il diritto transitorio tra due normative che si succedono

nel tempo, non è censurabile la legge che precede per non avere

previsto il regime applicabile dopo la propria abrogazione, ma semmai

la legge recenziore, dato che sono prerogative del legislatore, che

riforma o innova, la scelta e la statuizione delle norme regolatrici

dei rapporti non esauriti o definitivamente decisi sotto l'impero

della disciplina abrogata.

4. - Il Tribunale di Roma, con tre ordinanze, rispettivamente del

24 novembre 1989 (R.O. n. 230/1990), del 18 dicembre 1989 (R.O. n.

231/1990), del 10 gennaio 1990 (R.O. n. 438/1990), in relazione agli

artt. 3, 28, 101 a 113, nonché nella seconda anche 97 della

Costituzione, solleva questione di legittimità costituzionale

dell'art. 19 della legge 13 aprile 1988, n. 117, in quanto non

prevede condizioni di proponibilità della domanda di risarcimento e,

più in particolare, l'autorizzazione ministeriale di cui

all'abrogato art. 56, primo comma, del codice di procedura civile.

4.1. - Questa Corte ha riconosciuto il rilievo costituzionale di

un meccanismo di "filtro" della domanda giudiziale, diretta a far

valere la responsabilità civile del giudice, perché un controllo

preliminare della non manifesta infondatezza della domanda, portando

ad escludere azioni temerarie e intimidatorie, garantisce la

protezione dei valori di indipendenza e di autonomia della funzione

giurisdizionale, sanciti negli artt. da 101 a 113 della Costituzione

nel più ampio quadro di quelle "condizioni e limiti alla

responsabilità dei magistrati" che "la peculiarità delle funzioni

giudiziarie e la natura dei relativi provvedimenti suggeriscono" (v.

sentenze n. 2 del 1968 e n. 26 del 1987).

Tale filtro, nell'ordinamento introdotto nel 1940, era

rappresentato dall'autorizzazione del Ministro di grazia e giustizia,

che si configurava come condizione di proponibilità della domanda

per la dichiarazione di responsabilità del giudice, ex art. 56,

primo comma, del codice di procedura civile.

Gli articoli del vigente codice di procedura civile 55

(Responsabilità civile del giudice) e 74 (Responsabilità del

pubblico ministero) costituivano insieme all'art. 56 (Autorizzazione)

un sistema coerente di tutela della funzione giurisdizionale, sia

nella limitazione dei titoli di responsabilità del giudice - dolo,

frode o concussione, omissione o ritardo di provvedere su istanze o

domande delle parti o di compiere atti del suo ministero - sia nella

valutazione discrezionale dell'autorità politica titolare di potere

autorizzatorio.

Questo sistema è stato caducato con referendum popolare, i cui

effetti abrogativi sono stati posticipati di 120 giorni dalla

pubblicazione del d.P.R. 9 dicembre 1987, n. 497: un differimento,

sino al 7 aprile 1988, dell'efficacia dell'abrogazione referendaria,

giustificato nel preambolo del citato d.P.R. n. 497 del 1987 con "la

necessità di evitare che, a seguito del risultato del referendum, la

materia della responsabilità civile dei magistrati resti priva di

disciplina specifica", donde la proroga dell'entrata in vigore degli

effetti abrogativi nella misura massima prevista dalla legge data la

complessità della materia, nonché per "consentire l'approvazione di

una nuova disciplina sostitutiva della precedente". Ciò nell'intento

di evitare che la responsabilità civile del giudice fosse

abbandonata alle previsioni generali dell'art. 2043 del codice civile

(Risarcimento per fatto illecito) o dell'art. 2236 del codice civile

(Responsabilità del prestatore d'opera) o assimilata a quella dei

funzionari e dipendenti dello Stato a norma dell'art. 23 del d.P.R.

10 gennaio 1957, n. 3, ma disciplinata con una nuova regolamentazione

specifica senza soluzione temporale di continuità. Questa si è,

invece, verificata per il protrarsi dell'iter parlamentare della

legge n. 117 del 1988, entrata in vigore soltanto il 16 aprile 1988.

4.2. - Se è di tutta evidenza che i giudizi promossi, non importa

se prima o dopo la data di entrata in vigore della legge n. 117 del

1988, per fatti del magistrato commessi anteriormente a quella data,

hanno la fonte della propria causa petendi nei titoli di

responsabilità previsti dall'art. 55 del codice di procedura civile,

non sarebbe assistita da alcuna certezza quella interpretazione che,

scindendo le norme sostanziali da quelle processuali nel disposto

dell'art. 19 della legge n. 117 del 1988, applicasse i canoni del ius

superveniens e del tempus regit actum, con la conseguenza di ridurre

la portata della irretroattività della nuova legge alle sole

fattispecie sostanziali, di cui agli artt. 2 e 3, escludendone quelle

processuali di cui agli artt. 4 e 5.

Una lettura corretta dell'art. 19, secondo comma, non può che

condurre a intendere la irretroattività come estesa a comprendere le

fattispecie sostanziali insieme con l'intera struttura procedimentale

che pone in primo piano il danno ingiusto risarcibile dallo Stato in

luogo della diretta responsabilità civile del magistrato, con la

conseguente legittimazione passiva dello Stato, l'intervento

facoltativo del magistrato, la successiva azione di rivalsa dello

Stato contro di lui.

Una esclusione dalla irretroattività delle norme di carattere

processuale disposta dall'art. 19 citato, porterebbe ad applicarle,

con il canone "in quanto compatibile", ad un procedimento del tutto

diverso nella causa petendi e nel destinatario del petitum, con

estensione variabile delle regole utilizzate ed opinabilità di

orientamenti, gravemente lesive della certezza del diritto.

4.3. - Del tutto improponibile è, peraltro, la tesi inversa della

conservazione in vigore, quale norma transitoria, dell'art. 56 del

codice di procedura civile abrogato dal referendum, inteso come modo

di essere dell'azione di responsabilità di cui all'art. 55 del

codice di procedura civile, che pur continua a costituire la base

della causa petendi per giudizi relativi a fatti precedenti

l'abrogazione referendaria. Si deve qui richiamare la peculiare

natura del referendum, quale atto-fonte dell'ordinamento. A

differenza del legislatore che può correggere o addirittura

disvolere quanto ha in precedenza statuito, il referendum manifesta

una volontà definitiva e irripetibile.

La caducazione dell'art. 56 del codice di procedura civile, come

non potrebbe consentire al legislatore la scelta politica di far

rivivere la normativa ivi contenuta a titolo transitorio, così

sottrae all'interprete l'operazione logica di una sua

ultra-attività.

4.4. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 19,

secondo comma, della legge n. 117 del 1988 è dunque da ritenere

fondata.

Il legislatore, come risulta dagli atti parlamentari, era ben

consapevole del distacco temporale che sarebbe intervenuto tra la

abrogata normativa codicistica e quella dettata con la irretroattiva

nuova legge n. 117.

Non potendo ignorarsi: a) che il differimento degli effetti del

referendum abrogativo era motivato dalla esigenza di non lasciare

senza una disciplina specifica la materia della responsabilità

civile per fatti causati dall'esercizio della giurisdizione; b) che

questa Corte aveva ribadito in sede di giudizio di ammissibilità del

referendum abrogativo la indispensabilità di un "filtro" a garanzia

della indipendenza e autonomia della funzione giurisdizionale; la

mancata previsione nel contesto dell'art. 19 della legge n. 117 del

1988, di una norma a tutela dei valori di cui agli artt. 101 a 113

della Carta costituzionale determina vulnus - prima ancora che dei

suddetti parametri - del principio di non irragionevolezza implicato

dall'art. 3 della Costituzione.

Per un equo bilanciamento degli interessi giustapposti, della

indipendenza ed autonomia della funzione giurisdizionale e della

giustizia da rendersi al cittadino per danni derivantigli

dall'esercizio di quella funzione, l'art. 19 va dichiarato

costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non prevede che il

Tribunale competente, con rito camerale e conseguente applicazione

degli ordinari reclami ed impugnazioni, verifichi la non manifesta

infondatezza della domanda ai fini dell'ammissibilità dell'azione di

responsabilità nei confronti del magistrato promossa successivamente

al 7 aprile 1988, per fatti anteriori al 16 aprile 1988, data di

entrata in vigore della legge n. 117.