Sentenza n. 423/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della

legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti

danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di

vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di

emoderivati), come integrati dall'art. 1, comma 2, della legge

25 luglio 1997, n. 238 (Modifiche ed integrazioni alla legge

25 febbraio 1992, n. 210, in materia di indennizzi ai soggetti

danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni ed

emoderivati), promossi con ordinanze emesse il 7 luglio 1999 dal

tribunale di Firenze, il 29 settembre 1999 dal tribunale di Firenze

sezione del lavoro e il 6 dicembre 1999 dal tribunale di Sanremo,

rispettivamente iscritte ai nn. 601 e 683 del registro ordinanze

1999, e al n. 65 del registro ordinanze 2000 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 44 e 51, prima serie

speciale, dell'anno 1999 e n. 9, prima serie speciale, dell'anno

2000.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 7 giugno 2000 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ordinanza del 7 luglio 1999 (r.o. 601/1999), il tribunale

di Firenze ha sollevato, in riferimento agli artt. 2 e 38 della

Costituzione, questione di costituzionalità degli artt. 1, comma 3,

e 2, commi 1 e 2, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a

favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile

a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione

di emoderivati), nella parte in cui tali norme, "quantificando

l'indennizzo dovuto a coloro che presentino danni irreversibili da

epatiti post-trasfusionali, non prevedono la liquidazione, sia pure

in misura ridotta, del danno biologico subìto a seguito di

emotrasfusioni".

In fatto, riferisce il tribunale che l'attore del giudizio di

merito ha esposto di essersi sottoposto, nel 1991, a un intervento

comportante trasfusioni di sangue, a seguito delle quali aveva

contratto un'epatite HCV; il nesso causale fra la trasfusione e il

danno da epatite cronica HCV era stato riconosciuto dalla apposita

commissione medico-ospedaliera, nell'ambito della procedura per

l'indennizzo di cui alla legge n. 210 del 1992, ascrivendosi

l'infermità a una determinata categoria contestata dall'interessato,

che, proponendo la domanda giudiziale, ha lamentato l'inadeguatezza

della quantificazione dell'indennizzo sotto il profilo della omessa

considerazione del danno alla persona e che ha chiesto pertanto nei

confronti del Ministero della sanità la condanna al pagamento di una

somma corrispondente alla percentuale di invalidità permanente

patita, prospettando la possibile incostituzionalità della

disciplina circa la liquidazione dell'indennizzo appunto in quanto

quest'ultimo non è comprensivo della voce di danno biologico e

perciò non è qualificabile in termini di "serio ristoro", come

prescritto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 307 del 1990.

Costituitasi l'amministrazione convenuta, che rilevava

l'estraneità reciproca tra l'indennizzo ex legge n. 210 del 1992 e

il richiesto risarcimento del danno biologico, questo presupponendo

l'imputabilità del danno stesso a titolo di colpa e quello viceversa

prescindendone, veniva disposta nel giudizio una consulenza

medico-legale che riconosceva all'interessato una percentuale del 50%

di invalidità permanente.

Il tribunale solleva quindi la questione di costituzionalità,

dando seguito a quanto eccepito dalla parte attrice.

Quanto alla rilevanza della questione, il tribunale osserva che

essa è postulata dal contenuto stesso della domanda giudiziale, di

liquidazione di un indennizzo che tenga conto anche del danno

biologico.

Quanto alla non manifesta infondatezza, l'ordinanza di rimessione

muove dalla disamina del sistema di indennizzo delineato dalla legge

n. 210 del 1992.

In questa - si rileva - il legislatore ha disciplinato ipotesi

eterogenee tra loro, classificabili in due gruppi: a) da un lato, i

casi di danno da atto lecito, cioè derivanti da una attività della

pubblica amministrazione che, immune da colpa, comporta svantaggi per

i limiti oggettivi del sapere scientifico di un dato periodo, e nei

quali le conseguenze sfavorevoli all'individuo sono accettate come

"prezzo" per la maggiore tutela della salute collettiva: in essi è

ricompreso il danno da vaccinazioni obbligatorie; b) dall'altro, i

casi nei quali, indipendentemente da una valutazione circa la

liceità del comportamento della pubblica amministrazione, si

riconosce una tutela sul piano patrimoniale a situazioni che

presentano una oggettiva difficoltà probatoria che renderebbe

altrimenti difficile, di fatto, una garanzia risarcitoria: in essi è

ricompreso il danno da emotrasfusioni. Per gli uni e per gli altri

casi, prosegue il tribunale, la legge ha ancorato l'indennizzo a

tabelle dettate per le pensioni del personale militare.

Il sistema non esclude - rileva ancora il rimettente - la

risarcibilità del danno per l'intero e in tutte le sue componenti,

quando il comportamento della pubblica amministrazione integri gli

estremi del fatto illecito extracontrattuale (ex art. 2043 cod. civ.,

ovvero ex art. 2050 cod. civ.): ciò è riconosciuto dalla stessa

giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 118 del 1996) e altresì

dalla giurisprudenza comune, che ha escluso il rapporto di

specialità tra l'indennizzo di cui alla legge n. 210 del 1992 e la

disciplina generale in tema di fatto illecito, sussistendo il quale

pertanto la pubblica amministrazione sarà tenuta all'integrale

risarcimento del danno. Benché il risarcimento dell'intero danno sia

garantito nel caso di accertamento della responsabilità aquiliana

della pubblica amministrazione, ritiene tuttavia il tribunale che

sussista un dubbio di costituzionalità della disciplina sotto il

profilo della "serietà del ristoro" che deve caratterizzare

l'indennizzo.

Se infatti è vero che quest'ultimo non può e non deve essere

pari al risarcimento integrale del danno, essendo diverse le

rispettive finalità - di assistenza e solidarietà sociale, in un

caso; di reintegrazione per equivalente, nell'altro - e se assumono

inoltre rilievo, ai fini dell'indennizzo, le compatibilità e le

disponibilità finanziarie dello Stato, tuttavia, ad avviso del

tribunale - a parte la "stranezza" della previsione legislativa, che

ricollega l'importo dell'indennizzo al trattamento pensionistico dei

militari - può rilevarsi l'inadeguatezza della quantificazione del

beneficio, alla luce dell'enunciato della sentenza n. 307 del 1990

della Corte costituzionale, secondo la quale l'indennizzo, per i

danni da trattamenti sanitari obbligatori, deve essere corrisposto

"... nei limiti di una liquidazione equitativa che pur tenga conto di

tutte le componenti del danno stesso".

Ora, sottolinea il rimettente, una delle componenti essenziali

del danno non patrimoniale, secondo l'ormai consolidato orientamento

della giurisprudenza, è il danno biologico (o danno alla salute),

danno che però l'assegno di cui alla tabella B allegata alla legge

29 aprile 1976, n. 177 (cui fa rinvio l'art. 2 della legge n. 210)

non considera affatto, giacché la tabella in questione richiama un

assegno agganciato agli stipendi del personale militare, variabile in

rapporto al grado e alla categoria di appartenenza, secondo una

tecnica di valutazione analoga a quella che concerne il danno

patrimoniale da responsabilità civile per la circolazione di

veicoli, commisurato al reddito della persona e all'incidenza

dell'invalidità subi'ta sul reddito medesimo.

Nel meccanismo delineato dalla legge n. 210 del 1992, dunque, non

viene presa in considerazione, ai fini dell'indennizzo, la voce di

danno "biologico", liquidabile in via equitativa, né viene svolta

nel procedimento correlativo alcuna indagine medico-legale circa

l'incidenza della lesione sulla salute dell'individuo, nei termini di

una valutazione percentuale di invalidità permanente.

L'esigenza che l'attività lecita della pubblica amministrazione

che sia causa di un danno per il privato comporti un ristoro serio ed

effettivo emerge, prosegue il tribunale, dalla giurisprudenza

costituzionale resa sul non affine terreno del diritto di proprietà,

relativamente al quale la Corte ha varie volte censurato, alla

stregua dell'art. 42 della Costituzione, l'inadeguatezza

dell'indennizzo per espropriazione previsto dal legislatore, in

quanto non "serio". Allo stesso modo sarebbe necessario il rispetto

delle medesime caratteristiche quanto al beneficio in parola, che

attiene al diritto fondamentale alla salute.

1.2. - Nel giudizio così instaurato è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, che ha concluso per l'inammissibilità o

l'infondatezza della questione, illustrando le conclusioni in

successiva memoria.

L'Avvocatura sottolinea che dal tenore dell'ordinanza di

rimessione non si comprende se il tribunale voglia riferirsi a una

ipotesi di responsabilità da atto lecito ovvero a una da fatto

illecito, ipotesi che sono assai diverse tra loro, e che richiedono

un diverso approccio sistematico e argomentativo.

Mentre infatti sul terreno generale della responsabilità da

fatto illecito valgono i comuni principi e trovano applicazione gli

artt. 2043 e 2059 cod. civ., nel campo della responsabilità da atto

lecito - cioè non ascrivibile a dolo o colpa dell'agente - la

censura del tribunale, di "non serietà" del ristoro stabilito dalla

legge, appare infondata, poiché non può confondersi il bene della

vita di cui si chiede il ristoro con il criterio di determinazione

dell'ammontare dello stesso ristoro. Se, cioè, oggetto della

questione è il quantum dell'indennizzo, che si assume inadeguato in

relazione al bene della vita perduto o leso - tenendo peraltro

presenti, sottolinea l'Avvocatura, i caratteri dell'indennizzo quali

definiti dalla sentenza n. 118 del 1996 -, potrà essere criticata la

scelta legislativa che ha optato per un determinato metodo, ma non

potrà chiedersi, per via di declaratoria di incostituzionalità, di

modificarne la natura, con l'inserimento di istituti estranei: non

sarebbe quindi ammissibile la considerazione di elementi, come il

danno biologico, non congruenti rispetto al criterio adottato dal

legislatore; del resto, la stessa voce di danno biologico è stata ed

è determinata dagli interpreti attraverso criteri talvolta di

carattere esclusivamente patrimoniale (ad esempio, con il ricorso al

criterio del triplo della pensione sociale).

La richiesta del rimettente non può dunque essere accolta, a

fronte di un indennizzo discrezionalmente configurato dal legislatore

nei termini di un intervento di solidarietà che, come tale, ha

riguardo a parametri del tutto diversi da quelli del risarcimento e

prescinde dalla concreta valutazione caso per caso della vicenda e

dalla situazione personale dell'interessato.

2.1. - Il tribunale di Firenze - sezione del lavoro ha sollevato,

con ordinanza del 29 settembre 1999 (r.o. 683/1999), questione di

costituzionalità degli artt. 1 e 2 della legge n. 210 del 1992, come

integrati dall'art. 1, comma 2, della legge 25 luglio 1997, n. 238

(Modifiche ed integrazioni alla legge 25 febbraio 1992, n. 210, in

materia di indennizzi ai soggetti danneggiati da vaccinazioni

obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati), in riferimento agli

artt. 2, 3, 32 e 38 della Costituzione.

In fatto, il tribunale riferisce che il ricorrente, premesso: a)

di essere affetto da emofilia e di sottoporsi pertanto a periodiche

trasfusioni di emoderivati; b) di aver contratto, fin dall'aprile

1982, una epatopatia irreversibile, dapprima di tipo B e poi di tipo

C; c) di avere pertanto chiesto la corresponsione dell'indennizzo di

cui alla legge n. 210 del 1992; d) di avere ottenuto detto

indennizzo, con decorrenza dal 1° dicembre 1994 (primo giorno del

mese successivo a quello di presentazione della domanda), ha

formulato, sulla base di tali premesse, richiesta di condanna del

Ministero della sanità convenuto, in via principale al pagamento

dell'indennizzo pieno a decorrere dal manifestarsi dell'evento

dannoso (aprile 1982), e in via subordinata al pagamento, a decorrere

dalla medesima data, dell'assegno una tantum pari al 30%

dell'indennizzo pieno. Con riferimento a entrambe le domande, si

aggiunge nell'ordinanza, il ricorrente ha prospettato la possibile

incostituzionalità della disciplina legislativa sopra indicata.

Alla prospettazione di incostituzionalità dà seguito il

tribunale, peraltro limitatamente alla rilevanza che essa assume

rispetto alla domanda subordinata e non anche in riferimento a quella

principale: la normativa è infatti denunciata in quanto attribuisce

il diritto all'assegno una tantum per il periodo compreso tra il

manifestarsi dell'evento dannoso e l'ottenimento del beneficio,

soltanto a chi abbia riportato lesioni o infermità da vaccinazioni

obbligatorie e non anche a chi presenti danni irreversibili da

epatiti post-trasfusionali.

La censura di incostituzionalità, la cui rilevanza rispetto al

contenuto della domanda giudiziale, prosegue il tribunale, risulta

chiara, si incentra sul raffronto tra l'omissione lamentata e il caso

delle persone danneggiate da vaccinazioni (antipoliomielitiche) non

obbligatorie ma solo promosse e incentivate dall'autorità sanitaria,

caso nel quale, a seguito della sentenza n. 27 del 1998 della Corte

costituzionale, il diritto all'assegno una tantum per il periodo

anteriore alla vigenza della legge n. 210 è riconosciuto: la

situazione di chi, emofilico, si sottoponga a trasfusioni per

assicurarsi la stessa sopravvivenza è connotata sottolinea il

rimettente da uno stato di coartazione e di necessità certo non

minore di quello di chi si sottoponga a vaccinazioni "promosse".

Anche nell'ambito della tripartizione dei casi che possono darsi

come conseguenze di trattamenti sanitari, quale fissata dalla

sentenza n. 118 del 1996 della Corte costituzionale (risarcimento del

danno ex art. 2043 cod. civ; equo indennizzo a fronte

dell'adempimento di un obbligo legale; sostegno assistenziale negli

altri casi), non risulterebbe comunque giustificabile, ad avviso del

Tribunale, il trattamento deteriore riservato a persone che si sono

trovate nella necessità di sottoporsi a terapie trasfusionali, in un

periodo nel quale il servizio sanitario pubblico non aveva raggiunto

adeguati standards di sicurezza.

La lacuna legislativa, d'altra parte, sarebbe lesiva anche

dell'art. 32 della Costituzione, che tutela la salute anche nella sua

dimensione individuale e non solo in quella collettiva; e,

conclusivamente, il Tribunale osserva che è lo stesso art. 3 della

Costituzione che richiede di assegnare rilievo alle situazioni di

fatto che costringono il singolo in una condizione di necessità e di

bisogno; una condizione, si precisa, che la richiamata sentenza

n. 118 del 1996 non aveva potuto prendere in considerazione, essendo

il problema derivato dalla legislazione del 1997 e altresì dal nuovo

assetto determinato dalla sentenza costituzionale n. 27 del 1998.

2.2. - Nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, che ha chiesto una declaratoria di

inammissibilità o di infondatezza della questione, anche in tal caso

illustrando le conclusioni in successiva memoria.

Rileva l'Avvocatura che, secondo l'ormai consolidato indirizzo

della giurisprudenza costituzionale, non può essere oggetto di

censura, alla stregua dell'art. 3 della Costituzione, la potestà,

attinente al vero e proprio merito legislativo, di adottare

discrezionalmente soluzioni differenziate per ipotesi diverse, pur se

assimilabili. Nella specie, la condizione di coloro che hanno

riportato lesioni o infermità da vaccinazioni obbligatorie è

oggettivamente diversa e distinta da quella dei soggetti che

presentino danni irreversibili da epatiti post-trasfusionali, sebbene

le due categorie siano ricomprese nel più ampio ambito dei soggetti

danneggiati da un intervento sanitario: proprio la loro

considerazione in due distinte norme, anzi, sembra evidenziare

l'intento del legislatore di regolare in autonomia e non

unitariamente i due casi, anche nel quadro delle determinazioni

economico-finanziarie assunte con la legge n. 238 del 1997.

3.1. - Il tribunale di Sanremo, con ordinanza del 6 dicembre 1999

(r.o. 65/2000), ha sollevato questione di costituzionalità

dell'art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992, "nella parte in

cui non prevede il diritto all'indennizzo per i soggetti sottopostisi

a vaccinazione antiepatite B non obbligatoria in quanto appartenenti

a categoria a rischio (nella specie: persone conviventi con soggetti

HBsAG positivi) in relazione alla quale l'autorità sanitaria abbia

promosso e diffuso capillarmente la vaccinazione", in riferimento

agli artt. 2, 3, primo comma, e 32 della Costituzione.

Nel procedimento civile principale, il ricorrente ha chiesto, nei

confronti del Ministero della sanità, l'erogazione dell'indennizzo

previsto dall'art. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992, perché,

essendosi sottoposto a vaccinazione antiepatite B su raccomandazione

dell'autorità sanitaria italiana in quanto persona convivente con

soggetto HBsAG positivo (cioè affetto da epatite B acuta e cronica),

ha contratto, in conseguenza della vaccinazione, una epatopatia

cronica; la richiesta precisa il rimettente si basa sulla citata

norma, quale risultante a seguito della sentenza n. 27 del 1998 della

Corte costituzionale, che ne ha dichiarato l'illegittimità

costituzionale "nella parte in cui non prevede il diritto

all'indennizzo ... di coloro che si siano sottoposti a vaccinazione

antipoliomielitica nel periodo di vigenza della legge 30 luglio 1959,

n. 695".

La domanda giudiziale, osserva il tribunale, non è però

accoglibile, allo stato della disciplina in vigore, perché a) non si

tratta, nella specie, di vaccinazione obbligatoria, alla quale si

riferisce il testo dell'art. 1, e b) non è richiamabile la citata

pronuncia della Corte, che concerne un diverso tipo di vaccinazione e

che non è formulata in termini generali, ma solo con riguardo alla

vaccinazione antipoliomielitica.

È però accertato, prosegue il rimettente, che il ricorrente ha

contratto una epatopatia cronica per effetto della vaccinazione

antiepatite B: del resto, l'indennizzo in argomento in un primo tempo

era stato erogato all'interessato, fino al 1997, ma era stato poi

revocato appunto per la mancanza del requisito legale

dell'obbligatorietà della vaccinazione.

Ciò posto, è rilevante - osserva il tribunale - la questione di

costituzionalità relativa all'omessa attribuzione dell'indennizzo ai

soggetti sottopostisi a vaccinazione antiepatite B non obbligatoria

ma "promossa" nei loro riguardi, perché è tale lacuna legislativa a

impedire l'accoglimento del ricorso; e la questione stessa è, per il

tribunale, non manifestamente infondata, per le considerazioni che

seguono.

Varrebbero, anche in questa situazione, le argomentazioni di

fondo della sentenza n. 27 del 1998 citata, nella quale, affermato il

principio che non è lecito, ex artt. 2 e 32 della Costituzione,

richiedere che il singolo metta a rischio la propria salute per un

trattamento nell'interesse della collettività senza che questa sia

disposta a condividere il peso delle conseguenze negative che ne

possono derivare, la Corte ha rilevato che, dal punto di vista di

questo stesso principio, non è possibile distinguere il caso in cui

il trattamento sia imposto per legge dal caso in cui esso sia

promosso e incentivato dalla pubblica autorità; ed è alla stregua

di questa omologazione che la Corte, chiamata al controllo di

costituzionalità a partire da vicende di fatto analoghe alla

presente (si trattava infatti di casi di vaccinazione antipolio non

obbligatoria), si è pronunciata nel senso anzidetto.

Anche nel caso in questione, osserva il tribunale, all'epoca in

cui l'interessato si era sottoposto alla vaccinazione antiepatite B

cioè nel dicembre del 1985 l'amministrazione sanitaria pubblica

stava svolgendo una intensa attività di promozione e incentivazione

di tale tipo di vaccinazione, in particolare verso chi, come il

ricorrente, fosse "a rischio" perché convivente con soggetti

positivi al virus.

Questa attività, si precisa nell'ordinanza, si era espressa,

già dagli inizi del 1983, fino all'epoca dei fatti di causa e poi

oltre, con una serie di atti dell'amministrazione, principalmente

circolari e direttive, che il rimettente indica puntualmente: la

circolare del Ministero della sanità n. 2 dell'11 gennaio 1983

(Profilassi immunitaria dell'epatite B che individuava i conviventi

di persone affette da epatite B come categoria "a rischio" da

sottoporre a censimento e screening per la conseguente vaccinazione;

la circolare del Ministero della sanità n. 39 del 22 aprile 1983

(Approvvigionamento vaccini antiepatite B registrati in Italia),

circa il programma di approvvigionamento da parte delle autorità

sanitarie competenti a livello locale in materia di profilassi delle

malattie infettive e diffusive; le circolari del Ministero della

sanità n. 51 del 1° giugno 1983 (Programmi di vaccinazione contro

l'epatite B e n. 9 del 19 marzo 1985 (Programmi di vaccinazione

contro l'epatite B relative ai programmi di vaccinazione e alle

direttive per le autorità locali; la nota del Ministero della

sanità 400.2/41VH/19717 del 23 maggio 1985 (Profilassi dell'epatite

B. Primi risultati delle campagne di vaccinazione), circa l'andamento

delle campagne vaccinali promosse fino ad allora; atti, tutti,

orientati nel senso della realizzazione di programmi di censimento e

screening da parte delle U.S.L., per individuare i soggetti

definibili a rischio e per raccomandare nei loro riguardi la

sottoposizione alla vaccinazione, ai quali hanno fatto seguito, nella

medesima prospettiva: la circolare del Ministero della sanità n. 31

del 26 luglio 1985 (Vaccinazione antiepatite B; la circolare del

Ministero della sanità n. 30 del 15 aprile 1986 (Programmi di

vaccinazione contro l'epatite B; la nota del Ministero della sanità

400.2/41V/1190 del 19 luglio 1986 (Profilassi vaccinale dell'epatite

B; la nota del Ministero della sanità 400.2/41V/1104 del 4 agosto

1987 (Campagne vaccinali contro l'epatite B; la nota del Ministero

della sanità 400.2/41V85/323 del 14 marzo 1988 (Campagna di

vaccinazione contro l'epatite B. Approvvigionamento di vaccini).

E tali indirizzi di promozione e diffusione della vaccinazione

antiepatite B, aggiunge il rimettente, hanno altresì trovato

riscontro sul piano locale, per quanto qui maggiormente rileva, nelle

circolari della Regione Liguria n. 43989 del 1° giugno 1983

(Programma di vaccinazione contro l'epatite virale B in Liguria) e

n. 69225/2235 IP del 4 giugno 1985 (Campagna di vaccinazione contro

l'epatite B nel 1985).

All'atto di sottoporsi al trattamento dunque - osserva il

tribunale - era in opera una precisa e mirata sollecitazione

dell'autorità sanitaria pubblica, nell'ambito di una vera e propria

"campagna" di vaccinazioni antiepatite B.

Come nel caso oggetto della sentenza n. 27 del 1998, dunque, il

trattamento sanitario non obbligatorio è stato compiuto a seguito di

una complessiva attività di informazione, sollecitazione e

responsabilizzazione svolta dall'autorità sanitaria, anche con la

prospettazione di rischi derivanti, in caso di mancata vaccinazione,

per i bambini.

Il tribunale aggiunge che sul piano legislativo la vaccinazione

antiepatite B è stata resa obbligatoria, con la legge 27 maggio

1991, n. 165, solo nei riguardi dei nuovi nati: per le persone nate

in precedenza, dunque, la vaccinazione in discorso, pur se gratuita,

non è tuttora obbligatoria; ma tale circostanza, conclude il

tribunale rimettente, non è decisiva ai fini della questione

sollevata, perché la censura non attiene alla irretroattività della

disciplina ma alla mancata inclusione di una determinata categoria di

soggetti tra i titolari del diritto all'indennizzo. Considerato in diritto

1. - Il tribunale di Firenze - sezione del lavoro e il tribunale

di Sanremo dubitano, sotto diversi aspetti, della legittimità

costituzionale della disciplina dettata dalla legge 25 febbraio 1992,

n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze

di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie,

trasfusioni e somministrazione di emoderivati), in tema di indennizzo

dovuto a coloro che abbiano subito danni irreversibili da epatiti

post-trasfusionali.

In particolare, il tribunale di Firenze (r.o. 601/1999) dubita -

in riferimento agli artt. 2 e 38 della Costituzione - della

legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 3, e 2, commi 1 e 2,

della legge n. 210 del 1992, nella parte in cui, nel quantificare

l'indennizzo dovuto a coloro che presentino danni irreversibili da

epatiti post-trasfusionali, non prevedono la liquidazione, sia pure

in misura ridotta, del danno biologico subito a seguito di

emotrasfusione.

Il tribunale di Firenze - sezione del lavoro, a sua volta (r.o.

683/1999), dubita - in relazione agli artt. 2, 3, 32 e 38 della

Costituzione - della legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2

(come integrati dall'art. 1, comma 2, della legge 25 luglio 1997,

n. 238) della legge n. 210 del 1992, nella parte in cui escludono i

soggetti che presentino danni irreversibili da epatiti

post-trasfusionali dal diritto all'assegno una tantum per il periodo

compreso tra il manifestarsi dell'evento dannoso e l'ottenimento

dell'indennizzo previsto dalla legge.

Il Tribunale di Sanremo, infine (r.o. 65/2000), dubita - in

riferimento agli artt. 2, 3, primo comma, e 32 della Costituzione -

della legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 1, della legge

n. 210 del 1992 nella parte in cui non prevede il diritto

all'indennizzo per soggetti sottoposti a vaccinazioni antiepatite B

non obbligatoria, in quanto appartenenti a categorie a rischio, in

relazione alle quali l'autorità sanitaria abbia promosso la

diffusione della vaccinazione.

2. - Le tre questioni anzidette, riguardando la medesima materia

dei diritti indennitari conseguenti alla sottoposizione a trattamenti

sanitari, possono essere riunite e trattate congiuntamente in

un'unica sentenza.

3. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

tribunale di Firenze, che contesta la scelta del legislatore circa i

criteri adottati per quantificare il beneficio previsto, non è

fondata.

La disciplina apprestata dalla legge n. 210 del 1992 opera su un

piano diverso da quello in cui si colloca quella civilistica in tema

di risarcimento del danno, compreso il cosiddetto danno biologico.

Per quanto qui interessa, al fine di evidenziare la distanza che

separa il risarcimento del danno dall'indennità prevista dalla legge

denunciata, basta rilevare che la responsabilità civile presuppone

un rapporto tra fatto illecito e danno risarcibile e configura

quest'ultimo, quanto alla sua entità, in relazione alle singole

fattispecie concrete, valutabili caso per caso dal giudice, mentre il

diritto all'indennità sorge per il sol fatto del danno irreversibile

derivante da epatite post-trasfusionale, in una misura prefissata

dalla legge. Ferma la possibilità per l'interessato di azionare

l'ordinaria pretesa risarcitoria, il legislatore, nell'esercizio

della sua discrezionalità, ha dunque previsto una misura economica

di sostegno aggiuntiva, in un caso di danno alla salute, il cui

ottenimento dipende esclusivamente da ragioni obiettive facilmente

determinabili, secondo parametri fissi, in modo da consentire agli

interessati in tempi brevi una protezione certa nell'an e nel

quantum, non subordinata all'esito di un'azione di risarcimento del

danno, esito condizionato all'accertamento dell'entità e,

soprattutto, alla non facile individuazione di un fatto illecito e

del responsabile di questo.

La questione di costituzionalità in esame tende quindi a

trasferire elementi di un sistema di garanzia in un altro -

operazione che si potrebbe semmai giustificare se la misura prevista

dalla legge impugnata dovesse valere in luogo del risarcimento del

danno, o in conseguenza di una prescrizione legale o per

l'impossibilità di fatto di far valere le pretese risarcitorie

derivanti dal danno subi'to. Poiché però così non può dirsi che

sia - nemmeno sotto il profilo fattuale, rispetto al quale occorre

sottolineare che spetta necessariamente alla giurisprudenza rendere

efficace la tutela risarcitoria nei casi di trasfusione di sangue

infetto, individuando gli eventuali fatti illeciti e i responsabili

di questi - la pretesa inclusione nel beneficio previsto dalla legge

n. 210 di elementi propri della tutela risarcitoria non appare

giustificata.

Il tribunale rimettente ritiene che la stessa mancata

considerazione, quale componente del beneficio previsto dalla legge,

del danno biologico, comporti l'inadeguatezza del beneficio medesimo,

con violazione degli artt. 2 e 38 della Costituzione, evocati

peraltro genericamente. Ma, così argomentando, si finisce per

l'appunto per confondere gli istituti in una sorta di petitio

principii: non dimostrando ma dando per dimostrato il presupposto,

cioè il necessario carattere comune dei due istituti - il beneficio

e il risarcimento - rispetto ai criteri di quantificazione.

Quanto fin qui detto non esclude comunque che il legislatore

possa riconsiderare l'opportunità della scelta operata circa il

criterio da adottare nella quantificazione del beneficio riconosciuto

dalla legge ai soggetti danneggiati da epatiti post-trasfusionali

(oltre che agli ammalati di HIV e ai danneggiati da vaccini):

criterio collegato oggi al trattamento pensionistico dei militari. Ma

ciò riguarda il buon uso della discrezionalità legislativa e non -

quantomeno sotto i profili indicati dal tribunale rimettente - la

legittimità costituzionale della legge denunciata.

4. - Non fondata è altresì la questione sollevata dal tribunale

di Firenze - sezione del lavoro, relativa alla mancata previsione da

parte della legge n. 210 del 1992, a favore dei soggetti danneggiati

irreversibilmente da epatiti post-trasfusionali, del diritto

all'assegno una tantum previsto - dall'art. 2, comma 2, della legge

n. 210 per il periodo intercorrente tra il manifestarsi della

malattia e l'ottenimento dell'indennizzo - a favore di quanti abbiano

subi'to una menomazione permanente alla salute da vaccinazione

obbligatoria.

Si fa dunque essenzialmente una questione di rispetto del

principio di uguaglianza, mentre gli altri principi costituzionali

evocati non costituiscono altro che una sua connotazione. Si denuncia

l'irrazionale disparità di trattamento tra i sottoposti a

vaccinazione obbligatoria e coloro che hanno subito trattamenti

trasfusionali ematici, disparità che si risolve a danno dei secondi.

Osserva il tribunale rimettente che il grado di costrizione al

trattamento di questi ultimi, spesso indotti dalla necessità di

salvare la vita, non è minore di quello riguardante coloro che si

sono sottoposti alla vaccinazione in conseguenza di un obbligo

legale, tanto più in quanto alla situazione dell'obbligo legale sia

stata equiparata - con la sentenza n. 27 del 1998 di questa Corte -

quella dell'incentivazione nell'ambito di una politica sanitaria

pubblica.

La questione, così impostata, non può essere accolta per le

ragioni già addotte da questa Corte, nella sentenza n. 226 del 2000,

nel dichiarare non fondata analoga questione sollevata dal pretore di

Milano. Anche in quell'occasione si faceva valere l'assimilabilità

della situazione di coloro che si sono sottoposti a un trattamento

sanitario, ricevendone un danno irrimediabile alla salute, in

conseguenza di un obbligo legale (caso su cui sono intervenute le

sentenze n. 307 del 1990 e n. 118 del 1996, relative alla

vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica) alla situazione di

coloro i quali, come gli emofilici, sono necessitati, in mancanza di

alternative terapeutiche, senza possibilità di scelta, a sottoporsi

a somministrazioni di sangue ed emoderivati, pena il decorso infausto

della loro malattia. Già in tale occasione, il giudice rimettente

osservava che la necessità del ricorso alla terapia ematica, stante

un rischio per la vita, si potrebbe dire perfino più cogente che non

nel caso di trattamento sanitario imposto per legge, la cui

violazione dà luogo meramente a una sanzione giuridica. E si

concludeva ricordando che la Corte costituzionale stessa non ha

assegnato valore dirimente all'esistenza di un obbligo legale avendo

affermato, con la sentenza n. 27 del 1998, il diritto all'indennizzo

non necessariamente in presenza di un obbligo legale ma anche

nell'ipotesi in cui il trattamento terapeutico, non (ancora) reso

obbligatorio, era oggetto di una specifica politica di promozione.

Queste argomentazioni, tuttavia, si collocano fuori della ratio

costituzionale del diritto all'equo indennizzo riconosciuto in base

agli artt. 32 e 2 della Costituzione. Ciò che rileva è l'esistenza

di un interesse pubblico alla promozione della salute collettiva

tramite il trattamento sanitario, il quale, per conseguenza, viene

dalla legge assunto a oggetto di un obbligo legale o di una politica

pubblica di diffusione tra la popolazione. La giurisprudenza

costituzionale alla quale il giudice rimettente si riferisce è ferma

nell'individuare in questo interesse - e non nell'essere il singolo

necessitato al trattamento: necessità che è solo una conseguenza -

la ragione dell'obbligo generale di solidarietà nei confronti di

quanti, sottomettendosi al trattamento imposto, vengono a soffrire di

un pregiudizio alla loro salute.

In base a queste considerazioni, si comprende che il raffronto

tra la cogenza dell'obbligo legale o l'incentivazione al trattamento,

da un lato, e la necessità terapeutica del trattamento stesso,

dall'altro, non è produttivo nel senso della equiparazione delle

situazioni, dal punto di vista del principio di uguaglianza. Le

situazioni sono diverse e non si prestano a entrare in una visione

unificatrice perché solo le prime corrispondono a un interesse

generale, che è quello in base al quale è costituzionalmente

necessario che la collettività assuma su di sé una partecipazione

alle difficoltà nelle quali può venirsi a trovare il singolo che ha

cooperato al perseguimento di tale interesse.

La questione di costituzionalità - pur ponendo un problema di

tutela di soggetti deboli, posti in condizioni di gravissima

difficoltà e quindi meritevoli di protezione - in quanto impiantata

nei termini anzidetti, non può dunque trovare accoglimento.

5. - Fondata è invece la questione sollevata dal tribunale di

Sanremo, il quale dubita della legittimità costituzionale della

mancata previsione del diritto all'indennizzo, previsto dall'art. 1,

comma 1, della legge n. 210 a favore di quanti abbiano riportato

danni irreversibili alla salute, essendo stati sottoposti a

vaccinazione antiepatite B non obbligatoria, appartenendo a una

categoria di persone considerate "a rischio" e perciò incentivate a

sottoporsi alla vaccinazione stessa nell'ambito di una campagna

promossa dall'autorità sanitaria. Il giudice rimettente ritiene

ingiustificata tale mancata previsione, a fronte della attribuzione

dell'indennizzo a favore di chi, in analoghe circostanze, abbia

contratto un'infermità a seguito di vaccinazione antipoliomielitica

(art. 1 della legge n. 210 del 1992, quale risultante a seguito della

sentenza n. 27 del 1998 di questa Corte).

Il citato art. 1 della legge n. 210 prevede il diritto

all'indennizzo (determinato dall'art. 2) per chiunque abbia riportato

lesioni o infermità dalle quali sia derivata una menomazione

permanente all'integrità psico-fisica, a causa di vaccinazioni

obbligatorie per legge. Con la sentenza testé citata, questa Corte -

richiamato "il principio che non è lecito [...] richiedere che il

singolo esponga a rischio la propria salute per un interesse

collettivo, senza che la collettività stessa sia disposta a

condividere, come è possibile, il peso di eventuali conseguenze

negative" (sentenze nn. 307 del 1990 e 118 del 1996) - ha ritenuto

non esservi ragione di differenziare, rispetto a tale principio, "il

caso [...] in cui il trattamento sanitario sia imposto per legge da

quello [...] in cui esso sia, in base a una legge, promosso dalla

pubblica autorità in vista della sua diffusione capillare nella

società; il caso in cui si annulla la libera determinazione

individuale attraverso la comminazione di una sanzione, da quello in

cui si fa appello alla collaborazione dei singoli a un programma di

politica sanitaria". Infatti, si aggiungeva, "una differenziazione

che negasse il diritto all'indennizzo in questo secondo caso si

risolverebbe in una latente irrazionalità della legge. Essa

riserverebbe [...] a coloro che sono stati indotti a tenere un

comportamento di utilità generale per ragioni di solidarietà

sociale un trattamento deteriore rispetto a quello che vale a favore

di quanti hanno agito in forza della minaccia di una sanzione".

In applicazione dei princi'pi così posti, la risoluzione della

presente questione di costituzionalità consiste nel rispondere alla

domanda se, analogamente a quanto accertato in relazione alla

vaccinazione antipoliomielitica, anche per la vaccinazione

antiepatite possa dirsi essere stata in atto una campagna legalmente

promossa dall'autorità sanitaria per la diffusione di tale secondo

tipo di vaccinazione. La risposta positiva è documentata dagli atti

- ricordati analiticamente nell'esposizione in fatto - adottati a

partire dal 1983, in attuazione dei compiti di promozione della

salute pubblica che, alla stregua della legge 13 marzo 1958, n. 296,

spettano all'autorità sanitaria nazionale. Con la legge 27 maggio

1991, n. 165, la vaccinazione contro l'epatite virale B è stata resa

obbligatoria per tutti i nuovi nati nel primo anno di vita, ma anche

prima di tale data gli atti sopra menzionati testimoniano essere

stata condotta - a partire dalla circolare n. 2 dell'11 gennaio 1983

del Ministero della sanità - una capillare campagna per la

realizzazione di un programma di diffusione della vaccinazione stessa

che ha coinvolto le strutture sanitarie pubbliche del nostro paese in

un'opera di responsabilizzazione e sensibilizzazione ai rischi che

l'epatite di tipo B comporta per sé e per gli altri, e innanzitutto

per i bambini.

Deve così ritenersi che sussistono, anche per i soggetti

sottoposti a vaccinazione antiepatite di tipo B in attuazione della

suddetta politica sanitaria promossa al riguardo, le condizioni che

hanno indotto questa Corte, nella sentenza n. 27 del 1998, a ritenere

costituzionalmente dovuto per i soggetti sottoposti a vaccinazione

antipoliomielitica l'indennizzo previsto dall'art. 1 della legge

n. 210. Pertanto, in accoglimento della questione proposta dal

tribunale di Sanremo, tale disposizione deve essere dichiarata

incostituzionale per dare ingresso al diritto all'indennizzo anche a

tale categoria di soggetti.