Sentenza n. 420/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma primo,

della legge 22 agosto 1985, n. 450 (Norme relative al risarcimento

dovuto dal vettore stradale per perdita o avaria delle cose

trasportate), come integrato dall'art. 10, comma terzo, del d.P.R. 3

gennaio 1976 n. 32 promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 23 novembre 1990 dalla Corte d'Appello di

Torino nel procedimento civile vertente tra S.a.S. Dafne et Cloe e

Autotrasporti Bestiame Melano Antonio e figlio iscritta al n. 46 del

registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell'anno 1991;

2) ordinanza emessa il 5 dicembre 1990 dal Tribunale di Ancona

nel procedimento civile vertente tra S.a.S. E. Porta e S.n.c.

Autotrasporti Fratelli Milletti iscritta al n. 181 del registro

ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 13, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 9 ottobre 1991 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di responsabilità per i danni

conseguenti alla perdita - imputabile a colpa grave di un ausiliare

del vettore - di merci trasportate per conto terzi, la Corte

d'appello di Torino, con ordinanza del 23 novembre 1990, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma,

della legge 22 agosto 1985, n. 450, a norma del quale "per i

trasporti di merci su strada soggetti al sistema di tariffe a

forcella di cui al titolo III della legge 6 giugno 1974, n. 298,

l'ammontare del risarcimento per perdita o avaria delle cose

trasportate non può superare il massimale previsto dall'art. 13, n.

4, della stessa legge e dai relativi regolamenti di esecuzione".

Dall'art. 10 del regolamento di esecuzione, approvato con d.P.R. 3

gennaio 1976, n. 32, tale massimale è fissato in lire 250 per ogni

chilogrammo di portata utile del veicolo impiegato, "qualunque sia la

natura e il valore delle cose da trasportare".

Il dubbio di costituzionalità viene proposto sotto due profili: a)

in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., in quanto la norma denunciata

"non prevede il dolo o la colpa grave quale eccezione alla

limitazione di responsabilità del vettore;" b) in riferimento

all'art. 3 Cost., "in quanto non prevede che la limitazione di

responsabilità si applichi solo nel caso in cui il trasporto sia

stato in concreto sottoposto alla tariffa a forcella", caso non

ricorrente nella specie.

Sotto il primo profilo il giudice remittente osserva che in

materia analoga la Convenzione di Ginevra 19 maggio 1956, resa

esecutiva in Italia con legge 6 dicembre 1960, n. 1621,

esplicitamente esclude ogni limitazione di responsabilità del

vettore in caso di dolo o colpa grave. L'assenza di tale eccezione

nella legge impugnata comporta, in contrasto col principio di

eguaglianza, una ingiustificata disparità di trattamento della

responsabilità del vettore nel trasporto nazionale rispetto a quello

internazionale, con l'effetto di determinare costi aggiuntivi a

carico degli utenti del primo, il che, in definitiva, si traduce per

essi in un limite della libertà di iniziativa economica risultandone

aggravato il rapporto costi-benefici nelle rispettive imprese.

Sotto il secondo profilo il giudice a quo rileva che la

limitazione di responsabilità, essendo una conseguenza logica

dell'intero sistema della c.d. "tariffa a forcella", fondato sul

duplice presupposto della predeterminazione pubblica delle tariffe e

dell'obbligatorietà dell'assicurazione delle merci trasportate

secondo massimali normativamente predeterminati, non può operare in

difetto di quei presupposti, allorché di fatto il regime tariffario

non ha avuto applicazione per inosservanza da parte del vettore.

Nella mancata discriminazione tra vettori osservanti e vettori

inosservanti della tariffa viene ravvisata un'altra violazione del

principio di cui all'art. 3 Cost.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello

Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o

comunque infondate.

In relazione alla prima questione l'interveniente obietta che la

normativa impugnata non può essere messa a confronto con la

disciplina del trasporto internazionale prevista dalla Convenzione di

Ginevra, trattandosi di due sistemi disomogenei, fondati su principi

diversi e quindi retti da logiche diverse. Il limite di

responsabilità stabilito dalla disciplina internazionale è

disponibile dall'autonomia privata mediante la dichiarazione di

valore o di speciale interesse da parte del mittente, la quale

assoggetta il rapporto di corrispettività tra le prestazioni

contrattuali alla regola del mercato. La disciplina nazionale,

invece, è inderogabile, così che eccezioni al limite di

responsabilità del vettore, come quelle prospettate dalla Corte

remittente in caso di dolo o colpa grave, non potrebbero essere

riequilibrate da una maggiorazione del prezzo del trasporto. Di tale

limite si tiene conto in sede di fissazione della forcella

tariffaria.

Circa la seconda questione, l'Avvocatura ne eccepisce

l'irrilevanza, essendo fondata su una differenziazione di ipotesi che

è di mero fatto. Nel caso di stipulazione di un prezzo del trasporto

eccedente l'uno o l'altro dei limiti di tariffa, la relativa clausola

è nulla e, a norma degli artt. 1339 e 1419, secondo comma, cod.civ.,

automaticamente sostituita dal minimo o, rispettivamente, dal massimo

legale, così che pure questa ipotesi viene de iure ricondotta in

concreto sotto il regime tariffario.

Ad avviso dell'interveniente l'accennata ragione di

inammissibilità si rifletterebbe anche sulla prima questione, in

quanto formulata in termini alternativi e paritetici rispetto alla

seconda.

3. - Sotto altri profili la medesima norma è impugnata, sempre

per contrasto col principio di cui all'art. 3 Cost., anche dal

Tribunale di Ancona, e precisamente perché: a) non prevede un

meccanismo di determinazione dei limiti di responsabilità del

vettore idoneo a garantire un adeguato ristoro del danno, tenuto

conto anche dell'entità e della qualità del carico, e non soltanto

della portata utile del veicolo impiegato per il trasporto; b)

attribuisce al sistema legale di tariffe a forcella carattere

cogente, comprimendo senza ragione l'autonomia privata degli

operatori economici nel settore del trasporto su strada.

4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio, rappresentato

dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che le questioni siano

dichiarate inammissibili o, in subordine, infondate.

L'inammissibilità è eccepita sul rilievo che il giudice

remittente ha omesso di accertare se l'avvenuto pagamento da parte

del vettore, a titolo di risarcimento, di una somma superiore al

limite massimo legale di responsabilità non implichi rinunzia a far

valere tale limite, e anche perché la rilevanza della questione è

affermata in base alla sola domanda di liquidazione di un quantum

superiore, senza alcuna delibazione al riguardo, sebbene tale pretesa

risulti contraddetta da una perizia di parte.

Nel merito l'Avvocatura svolge argomenti analoghi a quelli esposti

nell'atto di intervento nella causa precedente, aggiungendo, per

quanto riguarda la lamentata inadeguatezza del massimale di

responsabilità, che essa, in ipotesi, non è imputabile alla legge

impugnata, ma a disfunzioni applicative, cioè a vizi della funzione

amministrativa inerente al mancato aggiornamento dei limiti fissati

nel regolamento di esecuzione del 1976.

Con riguardo a un ulteriore tertium comparationis introdotto dal

Tribunale di Ancona, si osserva, infine, che nessun confronto può

essere proposto tra autotrasportatori iscritti e non iscritti

all'Albo nazionale della categoria, posto che l'attività degli

autotrasportatori non iscritti è illegittima e pertanto dà luogo a

mere prestazioni di fatto. Considerato in diritto

1. - L'art. 1, comma 1, della legge 22 agosto 1985, n. 450, in

materia di responsabilità civile del vettore stradale per perdita o

avaria delle cose trasportate, è impugnato dalla Corte d'appello di

Torino sotto due profili:

a) in riferimento agli artt. 3 e 41, primo e secondo comma,

Cost., in quanto "non prevede il dolo e la colpa grave quale

eccezione alla limitazione di responsabilità del vettore";

b) in riferimento all'art. 3 Cost., "in quanto non prevede che

la limitazione di responsabilità si applichi solo nel caso in cui il

trasporto sia stato in concreto sottoposto alla tariffa a forcella".

Sotto altri due profili, entrambi in riferimento all'art. 3 Cost.,

la medesima norma è impugnata anche dal Tribunale di Ancona:

c) in quanto stabilisce "criteri certamente inidonei ad

assicurare l'adeguatezza del ristoro del danno da avaria o perdita

della merce trasportata, determinando in misura fissa la prestazione

risarcitoria dovuta, con esclusivo riferimento alla portata utile del

mezzo impiegato e senza considerare in alcun modo l'entità e la

qualità del carico, non prevedendo peraltro un periodico

aggiornamento ovvero un meccanismo di adeguamento dei limiti così

individuati";

d) in quanto non ammette, in favore dell'utente, la

derogabilità del limite di responsabilità del vettore.

2. - I giudizi di legittimità costituzionale promossi dalle due

ordinanze vertono su questioni tra loro connesse, concernenti la

medesima disposizione di legge, e pertanto vanno riuniti per essere

decisi con unica sentenza.

3. - Occorre preliminarmente respingere un'eccezione di

inammissibilità opposta dall'Avvocatura dello Stato contro

l'ordinanza del Tribunale di Ancona. Ad avviso dell'interveniente, il

giudice a quo avrebbe dovuto chiarire se l'avvenuto pagamento al

danneggiato di una somma (assicurata con polizza volontaria)

superiore al limite legale di responsabilità implichi rinunzia del

vettore a far valere tale limite; inoltre avrebbe dovuto delibare

l'attendibilità della perizia di parte attestante che la detta somma

coprirebbe integralmente il danno.

Sul primo punto va osservato in contrario che il comportamento del

vettore è indice per se stesso solo della volontà di non far valere

il limite legale del risarcimento fino a concorrenza con la somma

garantita dalla polizza volontaria, integrativa di quella

obbligatoria. Anche sul secondo punto il giudice a quo ha

sufficientemente valutato la rilevanza della questione: a tal fine

basta la sussistenza di un nesso di pregiudizialità rispetto alla

pretesa dedotta nel giudizio principale, senza bisogno che siano

previamente accertati i fatti (nella specie l'ammontare effettivo del

danno) su cui la pretesa si fonda.

4. - La prima questione, sopra elencata al punto 1, sub a), è

fondata.

Da un insieme di norme, disseminate nel codice civile (artt. 1229,

primo comma, 1713, secondo comma, ecc.), nel codice della navigazione

(art. 952) e in leggi speciali (in particolare art. 29, primo comma,

della Convenzione di Ginevra sul trasporto internazionale di merci su

strada, resa esecutiva in Italia dalla legge 6 dicembre 1960, n.

1621), si ricava un principio generale, conforme alla tradizione

giuridica europea, che non ammette il debitore ad avvalersi di

limitazioni convenzionali o legali di responsabilità quando

l'inadempimento dipende da dolo o colpa grave. Tale principio, mentre

vincola inderogabilmente l'autonomia privata, non vincola il

legislatore, non essendo coperto da garanzia costituzionale. Né

occorrono formule esplicite per escluderlo, ben potendo

l'invalicabilità in ogni caso del limite essere argomentata, in

conformità del dato testuale che non distingue, dalla ratio legis o

dal contesto normativo. In questo senso è oggi interpretato dalla

giurisprudenza prevalente l'art. 423 cod. nav. in tema di

responsabilità del vettore marittimo, il quale, a differenza

dell'art. 952 relativo al vettore aereo, non riserva il caso di dolo

o colpa grave. Analogamente orientata è la giurisprudenza in materia

di responsabilità risarcitoria degli autotrasportatori di merci su

strada: il silenzio dell'art. 1 della legge n. 450 è ritenuto

qualificato come indice di operatività del limite in ogni caso.

Contrariamente a quanto sostiene il giudice a quo, non si può

argomentare dal confronto col citato art. 29 della Convenzione di

Ginevra un vizio di legittimità costituzionale della norma

denunciata per violazione del principio di eguaglianza. Il confronto

non è ammissibile, data la disomogeneità dei sistemi di

responsabilità adottati dalla Convenzione per i trasporti

internazionali e dalla legge n. 450 per i trasporti interni soggetti

alle tariffe obbligatorie a forcella. Nel sistema della Convenzione

il limite di responsabilità del vettore può essere derogato

mediante dichiarazione del valore della merce o dichiarazione di

speciale interesse alla consegna, sicché il diniego del beneficio

sancito dall'art. 29 quando sia provato il dolo o (se equivalente

secondo la giurisdizione adita) la colpa grave del vettore o dei suoi

ausiliari, si inserisce nella logica della non assolutezza del

limite. Nel sistema della legge nazionale, invece, la limitazione

legale del risarcimento è inderogabile anche in favore dell'utente,

e poiché l'inderogabilità è correlata alla cogenza delle tariffe a

forcella, non sarebbe di per sé ingiustificata l'estensione del

limite a tutti i casi di responsabilità, incluso il caso di dolo o

colpa grave.

Il parametro dell'art. 3 Cost. viene piuttosto in considerazione

sotto l'aspetto del principio di ragionevolezza e della connessa

esigenza di equo contemperamento dell'interesse degli

autotrasportatori con l'interesse delle imprese utenti tutelato

dall'art. 41 Cost. Il limite di responsabilità del vettore,

specialmente quando è configurato come invalicabile anche

nell'ipotesi di dolo o colpa grave, deve essere compensato da idonee

garanzie di adeguatezza del risarcimento del danno. A questa esigenza

di ragionevole bilanciamento degli interessi in gioco si dimostra

sensibile, in una certa misura che qui non occorre valutare, l'art.

52 del d.P.R. 30 marzo 1961, n. 197, relativo al trasporto di cose

sulle ferrovie dello Stato, che nel caso di dolo o colpa grave, pur

senza rimuovere il limite di responsabilità del vettore, dispone

però il raddoppio del massimale.

Se è vero, infatti, che la limitazione di responsabilità del

vettore (la quale trasforma il rischio delle imprese di autotrasporto

per la perdita o avaria delle merci in costi assicurativi) comporta

un contenimento dei prezzi del servizio, con benefica ricaduta sui

prezzi di mercato delle merci trasportate e quindi sull'interesse

generale, è vero altresì che, ove la somma-limite non rappresenti

un risarcimento adeguato (seppure non integrale), il detto vantaggio

è annullato dal costo supplementare che l'impresa utente deve

accollarsi per assicurare per proprio conto il carico almeno nella

misura occorrente per garantirsi un congruo indennizzo in caso di

perdita o di avaria delle merci. Questo costo assicurativo, aggravato

dall'estensione del limite di responsabilità del vettore all'ipotesi

di dolo o colpa grave, incide sulla programmazione dei costi delle

imprese utenti e sulla correlativa politica dei prezzi, comprimendo

la libertà di organizzazione e di gestione dell'impresa secondo

criteri di economicità, la quale è un elemento della libertà di

iniziativa economica tutelata dall'art. 41 Cost. Ne risultano in pari

tempo compromessi gli scopi di utilità sociale che la legge si

propone in termini di contenimento dei prezzi di mercato attraverso

il calmieramento dei costi di trasporto delle merci.

4.1. - L'Avvocatura dello Stato obietta che l'inadeguatezza della

somma-limite determinata dall'art. 10 del regolamento di esecuzione

della legge n. 298 del 1974 (approvato con d.P.R. n. 32 del 1976) è

imputabile a "disfunzioni applicative della legge, cioè a vizi della

funzione amministrativa", che non possono formare materia di censura

davanti a questa Corte. Ma va osservato in contrario che l'art. 1,

comma 1, della legge n. 450 del 1985 è impugnato non tanto per

l'esiguità della somma-limite fissata dal regolamento da esso

richiamato, quanto perché il limite di responsabilità del vettore

non trova compenso nella predisposizione, nella stessa legge, di

garanzie idonee ad assicurare l'adeguatezza del risarcimento, di

guisa che, alla stregua del criterio sopra enunciato, il limite non

appare giustificato, specialmente nell'ipotesi di dolo o colpa grave.

5. - Alla stregua del medesimo criterio è fondata anche la

questione indicata al punto 1 sub c), limitatamente alla censura

rivolta alla norma impugnata di non prevedere un meccanismo di

aggiornamento del massimale cui è commisurato il limite di

responsabilità del vettore, massimale che dal 1976 è rimasto finora

invariato. La prescrizione del periodico aggiornamento del limite di

responsabilità (cui ha provveduto, per esempio, l'art. 19 della

legge 13 maggio 1983, n. 213, in tema di responsabilità civile del

vettore aereo) rientra tra le garanzie di adeguatezza del

risarcimento, che devono essere predisposte dalla legge affinché il

limite sia ragionevolmente contemperato con gli interessi degli

utenti.

La questione è, invece, infondata nella parte in cui contesta la

legittimità del metodo di determinazione della somma-limite

prescelto dalla norma impugnata attraverso il rinvio all'art. 13, n.

4 della legge n. 298 del 1976 e al suo regolamento di esecuzione, il

quale commisura il massimale alla portata lorda del mezzo impiegato,

senza riguardo alla natura e al valore delle cose da trasportare. Di

per sé, considerato indipendentemente dal coefficiente monetario con

cui viene applicato, questo metodo non può dirsi irragionevole e

inidoneo a garantire un congruo ristoro del danno, specialmente se

interpretato in un certo senso tra i vari possibili, tenuto conto

anche della possibilità offerta al mittente, per le merci di valore

elevato, di sottrarsi al vincolo delle tariffe a forcella ripartendo

il trasporto in carichi non superiori alle cinque tonnellate (art.

59, lett. a) della legge n. 298 del 1974).

6. - Non sono fondate le questioni di cui al punto 1, lett. b) e

d).

La prima, sollevata dalla Corte d'appello di Torino, censura la

norma sotto esame perché non distingue tra vettori che rispettano le

tariffe e stipulano l'assicurazione obbligatoria per la

responsabilità per i danni alle cose da trasportare, e vettori che

non osservano le tariffe e/o non stipulano l'assicurazione,

ammettendo anche i secondi al beneficio della limitazione di

responsabilità e così trattando in modo eguale situazioni

disuguali.

Per quanto concerne l'osservanza delle tariffe obbligatorie, la

distinzione prospettata dal giudice remittente è giuridicamente

inconsistente sul piano del rapporto di trasporto: l'imperatività

del sistema delle tariffe a forcella comporta nei contratti ad esso

soggetti la sostituzione automatica delle clausole difformi con il

minimo o il massimo di tariffa, a seconda che la deroga sia stata

pattuita in diminuzione rispetto all'uno o in aumento rispetto

all'altro (artt. 1339 e 1419, secondo comma, cod. civ.).

Nel caso di inosservanza dell'obbligo di assicurazione della

responsabilità per danni alle cose da trasportare non può trattarsi

se non di un vettore abusivo, dal momento che la stipulazione del

contratto di assicurazione è una condizione dell'iscrizione all'albo

degli autotrasportatori e questa, a sua volta, è condizione

necessaria per l'esercizio dell'autotrasporto per conto terzi

(rispettivamente artt. 13, n. 4, e 1, terzo comma, della legge n. 298

del 1974). Il contratto di trasporto stipulato con un vettore abusivo

è nullo, e quindi manca il presupposto di fondo per l'applicabilità

del limite di responsabilità di cui si discute.

7. La questione sub d), sollevata dal Tribunale di Ancona,

contesta la legittimità del carattere di inderogabilità della norma

impugnata, in quanto produrrebbe una ingiustificata disparità di

trattamento, da una parte, "fra autotrasportatori iscritti e non

iscritti (rectius: che non abbiano titolo all'iscrizione) al relativo

albo", dall'altra, "fra utenti di servizi di trasporto stradale di

merci e utenti di analoghi servizi resi da vettori marittimi o

aerei".

Quelli che il giudice a quo chiama autotrasportatori non aventi

titolo all'iscrizione all'albo sono gli spedizionieri-vettori, i

quali non hanno la qualità di autotrasportatori nel senso della

legge n. 298 del 1974, cioè stipulano inizialmente non un contratto

di trasporto, ma un contratto di spedizione assumendo la qualità di

spedizionieri, e successivamente "entrano" (come si suol dire) nel

contratto di trasporto ai sensi dell'art. 1741 cod. civ. La

diversità tra le due figure non consente di metterle a confronto ai

fini dell'art. 3 Cost.

Quanto all'altro aspetto della pretesa violazione del principio di

eguaglianza, va osservato che nei sistemi indicati nell'ordinanza

come termini di paragone, i quali consentono la deroga al limite di

responsabilità del vettore in favore dell'utente, all'aumento della

somma-limite è corrispettivo un aumento del prezzo del trasporto, il

che non è possibile nel sistema delle tariffe a forcella, data

appunto la rigidità della forcella (art. 51, terzo comma, legge n.

298 del 1974), onde si giustifica qui l'inderogabilità del massimale

di responsabilità del vettore.