Sentenza n. 385/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso del dott. Giorgio Della Lucia,

giudice istruttore penale presso il Tribunale di Milano, a seguito

dell'atto di citazione notificato il 12 dicembre 1995 con il quale il

Procuratore regionale della Corte dei conti lo invita a comparire

avanti la Corte dei conti - sezione giurisdizionale della Lombardia

per essere condannato al pagamento in favore dell'erario della somma

di Lit. 1.106.590.772 a titolo di responsabilità amministrativa in

relazione a provvedimenti assunti nell'esercizio delle proprie

funzioni giurisdizionali; ricorso notificato il 6 luglio 1996

depositato in cancelleria il 22 successivo ed iscritto al n. 19 del

registro ricorsi 1996;

Visto l'atto di costituzione della Procura regionale e della Corte

dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 1 ottobre 1996 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

Uditi l'avvocato Giorgio De Nova per il dott. Giorgio Della Lucia e

l'avvocato Alessandro Pace per la Corte dei conti e la Procura

regionale

Ritenuto in fatto

1. - Il dr. Giorgio Della Lucia, nella sua qualità di giudice

istruttore penale presso il Tribunale di Milano, propone conflitto di

attribuzione nei confronti della Corte dei conti, procura regionale

della Lombardia, in persona del procuratore regionale pro-tempore, in

relazione all'atto di citazione notificatogli dal predetto

procuratore regionale per vederlo condannare al pagamento, in favore

dell'erario, di una somma a titolo di responsabilità per il danno

derivante da provvedimenti da lui assunti nell'esercizio di funzioni

giurisdizionali.

1.1. - Riferisce di aver disposto, su richiesta della Procura della

Repubblica di Milano - nel corso di alcuni procedimenti penali

svoltisi negli anni dal 1988 al 1992 ed aventi ad oggetto le vicende

finanziarie della Cassa di risparmio di Asti - in qualità di giudice

istruttore, talune perizie contabili, provvedendo poi a determinare e

liquidare i relativi compensi ai periti sulla base della tariffa

professionale vigente e riconoscendo la sussistenza dei presupposti

di cui all'art. 5 della legge 8 luglio 1980, n. 319, che consente il

raddoppio degli onorari per perizie di eccezionale rilevanza. Dei

compensi così liquidati con diversi decreti, solo per alcuni vi è

stata una riliquidazione da parte del Tribunale di Milano, a seguito

di opposizione del pubblico ministero proposta ai sensi dell'art. 11

della predetta legge n. 319.

Riferisce, altresì, che l'azione per danno erariale in relazione a

detti decreti di liquidazione ha preso l'avvio dalla trasmissione,

alla Procura generale della Corte dei conti, della relazione

predisposta dall'Ispettorato generale del Ministero di grazia e

giustizia all'esito di un'ispezione eseguita nel 1993 per ordine del

Ministro, a ciò sollecitato da un'interpellanza parlamentare (on.li

Rabino e Binelli).

Ciò premesso, osserva che, con l'atto di citazione ora impugnato,

la Procura regionale della Corte dei conti pretende di sindacare la

valutazione del giudice in ordine all'applicazione, nella fattispecie

concreta, della norma di legge che regola la determinazione

dell'onorario del perito e di sindacare altresì la motivazione del

provvedimento giurisdizionale, definendola insufficiente ed errata.

Ma ciò travalica le attribuzioni conferite alla Corte dei conti

dagli artt. 100 e 103 della Costituzione, risolvendosi in

un'interferenza nei poteri riconosciuti e tutelati in capo alla

magistratura ordinaria, e, quindi, in una lesione dello status di

indipendenza ed insindacabilità del giudice nell'esercizio della

funzione giurisdizionale, garantita dagli artt. 101, 102, 104 e 108

della Costituzione.

1.2. - Ai fini dell'ammissibilità del conflitto, il ricorrente

reputa sussistenti i prescritti requisiti soggettivo ed oggettivo ed

in particolare, quanto al primo, la propria legittimazione attiva ai

sensi dell'art. 37, primo comma, della legge 11 marzo 1953 n. 87, in

quanto organo competente a dichiarare definitivamente la volontà del

potere cui appartiene; quanto al profilo oggettivo, osserva che il

conflitto viene rivolto nei confronti della pretesa della Corte dei

conti di estendere la sua "speciale" giurisdizione, riservata alle

materie di contabilità pubblica, a questioni che attengono

all'esercizio dei poteri propri del giudice in ordine

all'interpretazione delle norme applicabili ad una determinata

fattispecie.

Avverte che, nella specie, non si pone una "questione di

giurisdizione" (che, come tale, esula dall'ambito dei conflitti tra

poteri), poiché non si tratta di determinare quale sia il giudice

competente alla corretta determinazione del compenso ai periti,

bensì di salvaguardare l'esercizio della funzione giurisdizionale da

un inammissibile sindacato, diverso ed ulteriore rispetto a quello

dei normali mezzi di impugnazione, sindacato che, per il disegno

costituzionale, si rivolge alle sole attività amministrative dei

pubblici dipendenti.

Ricorrerebbe, pertanto, ad avviso dell'istante, anche il requisito

oggettivo proprio di un conflitto di attribuzione, dovendosi

determinare in concreto "i confini rispettivi dei diversi ambiti di

giurisdizione" e "l'effettiva consistenza della garanzia

costituzionale dell'indipendenza del giudice ordinario rispetto a

pretese risarcitorie azionate in sede di giurisdizione per danno

erariale".

1.3. - Richiama taluni precedenti di questa Corte circa la

singolarità della funzione giurisdizionale che può suggerire

condizioni e limiti alla responsabilità dei magistrati (sentenza n.

2 del 1968) a tutela dell'indipendenza e dell'autonomia (sentenza n.

26 del 1987), nonché circa la coerenza e l'adeguatezza degli

strumenti di limitazione contenuti nella legge n. 117 del 1988, che

reca la disciplina della responsabilità "civile" dei magistrati per

i danni dipendenti dall'esercizio della funzione giurisdizionale

(sentenza n. 18 del 1989), con specifico riferimento alla previsione

secondo cui l'attività di interpretazione di norme di diritto e di

valutazione del fatto e della prova non dà luogo a responsabilità.

Tale previsione, se pur contenuta in una legge ordinaria, reca un

principio che discende direttamente dalle norme costituzionali sullo

status di giudice.

Ricorda altresì la sentenza n. 468 del 1990 di questa Corte, nella

quale si considerò che gli effetti abrogativi dell'intervenuto

referendum sulla responsabilità del giudice vennero posticipati di

120 giorni al fine di consentire l'approvazione della nuova

disciplina ed evitare così che, nelle more, la "responsabilità del

giudice fosse abbandonata alle previsioni generali dell'art. 2043

c.c. (responsabilità per fatto illecito) o dell'art. 2236 c.c.

(responsabilità del prestatore d'opera) o assimilata a quella dei

funzionari e dipendenti dello Stato a norma dell'art. 23 del d.P.R.

10 gennaio 1957 n. 3".

Concludendo, chiede che questa Corte dichiari che non spetta alla

Corte dei conti sottoporre a giudizio di responsabilità il

magistrato, in relazione all'adozione di provvedimenti di natura

giurisdizionale.

1.4. - Qualora si ritenesse diversamente e si affermasse che anche

i magistrati sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti

per danno erariale arrecato nell'esercizio delle funzioni

giurisdizionali, il ricorrente sostiene che la Corte costituzionale

dovrebbe rimettere innanzi a sé la questione di legittimità

costituzionale delle norme (peraltro non indicate) che

consentirebbero tale sindacato, in contrasto con i principi

costituzionali che regolano lo status di giudice, l'indipendenza

della funzione della magistratura, l'uguaglianza e la ragionevolezza

dell'ordinamento. Ciò poiché, da un canto, la ipotetica disciplina

di tale responsabilità non conterrebbe alcuna limitazione alla colpa

grave, né alcun limite alle somme da risarcire, né alcuna

previsione circa la previa verifica dell'ammissibilità della

domanda; dall'altro, la legge n. 117 del 1988 sulla responsabilità

civile dei magistrati verrebbe ad operare non più anche con

riferimento ai danni arrecati dal magistrato allo Stato, ma solo

quando il danneggiato è un cittadino, o altro soggetto

dell'ordinamento, configurandosi così "un regime di favore per lo

Stato incompatibile con i canoni di uguaglianza e di ragionevolezza".

2. - Con ordinanza n. 196 del 1996, emessa nella camera di

consiglio del 15 maggio scorso, questa Corte ha dichiarato

ammissibile il conflitto sollevato nei confronti della Corte dei

conti, Procura regionale della Lombardia, in persona del procuratore

regionale pro-tempore, ed in relazione all'atto di citazione

notificato il 12 dicembre 1995 a carico del dott. Della Lucia, ed ha

disposto, a cura del ricorrente, la notifica del ricorso e

dell'ordinanza stessa al procuratore regionale ed alla Corte dei

conti, sezione giurisdizionale della Lombardia.

3. - Si sono costituiti in giudizio con unico atto la Corte dei

conti, sezione giurisdizionale della Lombardia, in persona del

presidente pro-tempore, ed il procuratore regionale della Corte dei

conti per la Lombardia, in persona del procuratore regionale

pro-tempore, sostenendo in via preliminare l'inammissibilità

dell'impugnativa per più motivi.

3.1. - Ad avviso di entrambi i resistenti, in primo luogo il

ricorso sarebbe stato promosso solo per tutelare un interesse di

natura strettamente personale del ricorrente cioè quello di non

rispondere, in sede di giudizio di responsabilità amministrativa,

alla contestazione di aver causato un consistente danno all'erario

nel liquidare a consulenti tecnici compensi "eccessivi"; in tal modo

il rimedio, volto a preservare le sfere di attribuzioni dei poteri,

sarebbe stato "piegato" a vantaggio di mere situazioni giuridiche

soggettive. In più, assumendo il ricorrente di essere stato

sostanzialmente leso nel proprio diritto al giudice naturale (art. 25

della Costituzione) - nel senso che, quand'anche egli fosse

responsabile dei fatti contestatigli, la sua condotta concreterebbe

un illecito ex art. 2043 del cod. civ. perpetrato nell'esercizio di

funzioni giurisdizionali e pertanto da sottoporre alla cognizione del

giudice ordinario, ai sensi dell'art. 4 della legge n. 117 del 1988

sulla responsabilità dei magistrati - la tesi sostenuta nel ricorso

verrebbe a "confondere il problema delle attribuzioni costituzionali

dell'organo col problema della disciplina legislativa ordinaria in

tema di responsabilità, applicabile alla fattispecie".

3.2. - In secondo luogo sarebbe carente nell'impugnativa il

requisito oggettivo della "diversità" dei poteri in conflitto,

giacché la Corte dei conti "in sede giurisdizionale non è

configurabile quale potere a sé stante", bensì rientra quale

giudice speciale nell'articolazione complessiva del potere

giurisdizionale, con la conseguenza che si è in presenza di "una

questione di giurisdizione", estranea al conflitto tra poteri,

dovendosi in sostanza stabilire se il magistrato ordinario, in

relazione al danno erariale da lui cagionato nell'attività di

liquidazione dei compensi ai periti, sia sottoposto al giudizio di

responsabilità amministrativa dinanzi alla Corte dei conti, ovvero

al giudizio di responsabilità civile devoluto alla cognizione del

giudice ordinario.

In proposito, anche a voler ammettere - secondo una recente

dottrina - che nell'ambito dei conflitti costituzionali possano

essere ricompresi i "conflitti di giurisdizione", va rilevato che

nella specie si tratterebbe in ogni caso non di "conflitto", bensì

della verifica (positiva o negativa) della giurisdizione in atto,

anche se è ineluttabile che l'esistenza o meno della giurisdizione

"in atto" postuli comunque un conflitto, determinato dall'ampliamento

o dalla menomazione delle competenze giurisdizionali dei due organi

confliggenti.

Sarebbe però necessario, per poter accedere alla tesi della

proponibilità dei conflitti di giurisdizione nell'ambito dei

conflitti tra poteri, che la Corte costituzionale, in via

pregiudiziale alla decisione del presente conflitto, dichiarasse la

illegittimità costituzionale dell'art. 37, secondo comma, della

legge n. 87 del 1953, non senza aver considerato che una pronuncia

siffatta da un canto "finirebbe per incidere sulle stesse

attribuzioni costituzionali della Corte di cassazione in punto di

giurisdizione (art. 111, terzo comma, della Costituzione)", e

dall'altro potrebbe legittimare tutti i giudici, in quanto

organi-potere, a rivolgersi alla Corte costituzionale per la

risoluzione "non solo dei conflitti di attribuzione, ma anche dei

conflitti di competenza".

3.3. - Altro motivo di inammissibilità è, poi, ravvisabile nel

fatto che il ricorso è rivolto nei confronti del procuratore

regionale della Corte dei conti, che esercita le funzioni di pubblico

ministero e che non può avere legittimazione passiva in un conflitto

in cui si discute di una questione di giurisdizione tra giudice

civile e giudice amministrativo in tema di danno erariale. Difatti,

secondo la giurisprudenza costituzionale, il pubblico ministero può

essere parte in un conflitto solo quale titolare diretto ed esclusivo

(art. 112 della Costituzione) dell'attività di indagine finalizzata

all'obbligatorio esercizio dell'azione giudiziaria.

Inoltre, essendo stato il ricorso notificato anche alla sezione

giurisdizionale della Corte dei conti, senza l'individuazione di

alcun atto, eventualmente lesivo, ad essa imputabile, ne deriva che

nella specie ci si trovi di fronte, per un verso, a un giudizio senza

oggetto (quello appunto contro la sezione giurisdizionale) e, per

altro verso, ad un giudizio senza legittimato passivo (quello contro

il procuratore regionale).

3.4. - Infine, viene denunciata l'inammissibilità del ricorso

perché mancherebbe la rilevanza costituzionale del conflitto, non

costituendo esercizio di funzione giurisdizionale, costituzionalmente

garantita, l'attività di liquidazione dei compensi peritali, che è

di natura amministrativa.

3.5. - Nel merito la Corte dei conti ha sostenuto l'infondatezza

del ricorso, ricordando la tendenziale generalità della propria

giurisdizione in materia contabile e la giurisprudenza costituzionale

al riguardo, secondo la quale deroghe a tale giurisdizione debbono

essere espresse; nessuna deroga è stata fatta per i magistrati

ordinari con la legge n. 117 del 1988, la quale disciplina la sola

responsabilità "civile" di quelli, senza toccare la problematica

della responsabilità amministrativa per danni cagionati allo Stato

nell'esercizio di attività oggettivamente amministrative;

responsabilità, questa, di natura patrimoniale, che rimane

assoggettata alle regole generali che disciplinano quella dei

pubblici dipendenti. Ed è proprio la natura amministrativa

dell'attività in concreto esercitata, che ha dato luogo al danno

risarcibile, ad escludere la violazione dei parametri costituzionali

invocati, che sono posti a garanzia della sola attività

giurisdizionale.

Che, nella specie, si tratti di attività amministrativa sarebbe

anche dimostrato dall'art. 11, primo comma, della legge 8 luglio

1980, n. 319, secondo cui competente a emettere il decreto di

liquidazione è non solo il giudice, ma anche il pubblico ministero

nel caso in cui questi abbia proceduto alla nomina di periti, con la

conseguenza che, se il pubblico ministero non è organo

giurisdizionale, l'attività in questione non può costituire

esercizio della funzione giurisdizionale.

Va inoltre considerato che, nel liquidare i compensi ai propri

"ausiliari", il giudice non svolge una funzione di accertamento di un

diritto controverso (il che caratterizza la "giurisdizione" in senso

proprio), ma riconosce ai soggetti ciò che loro spetta in base alle

tariffe dei compensi, e ciò realizza una tipica attività

amministrativa. Infatti, analogamente alle spese di giustizia,

vengono in essere, nella specie, ordini di pagamento rivolti ai

procuratori del registro (art. 454, primo comma, del regio decreto 23

maggio 1924, n. 827) con efficacia immediata sul bilancio dello

Stato.

D'altra parte anche il fatto che la nuova disciplina abbia

introdotto la forma del "decreto" - in luogo dell'"ordinanza" di cui

all'abrogata disposizione dell'art. 23 del regio decreto 28 maggio

1931, n. 602 recante le norme di attuazione del precedente cod. proc.

pen. - suffraga la tesi che si tratti di un'attività di carattere

amministrativo.

Non induce a diverse conclusioni la previsione dell'art. 11, commi

5 e 6, della legge n. 319 del 1980 che detta norme in tema di ricorso

avverso il decreto di liquidazione, perché proprio il richiamo, ivi

contenuto, al procedimento di impugnazione in tema di liquidazione di

onorari di avvocato e procuratore conferma la natura amministrativa

dell'atto in questione. "Infatti, se il decreto di liquidazione

avesse natura giurisdizionale, l'impugnazione sarebbe regolata

secondo il rito ordinario e non tramite il procedimento (del tutto)

atipico di cui si è detto", procedimento che si giustifica perché

in esso "verrebbero in rilievo interessi legittimi e non diritti

soggettivi", dovendosi appunto considerare che, di fronte al decreto

di liquidazione, "il diritto al compenso dell'ausiliare del giudice

degrada ... ad interesse legittimo".

In conclusione, la parte resistente chiede che venga dichiarato che

"spetta alla Corte dei conti in sede giurisdizionale di giudicare

sulla responsabilità amministrativa del magistrato che cagioni un

danno allo Stato nell'esercizio dell'attività (amministrativa) di

liquidazione dei compensi peritali nel corso di un processo".

4. - In prossimità dell'udienza entrambe le parti hanno presentato

memorie per confutare le tesi avverse ed illustrare più diffusamente

le proprie difese.

4.1. - Il ricorrente, in primo luogo, contesta la fondatezza di

tutte le eccezioni formulate per sostenere l'inammissibilità del

ricorso. In particolare, relativamente all'asserito "sviamento dei

fini" del conflitto di attribuzione, che egli avrebbe proposto solo

per non dover essere chiamato a rispondere del contestato danno

erariale, osserva che è una mera conseguenza fattuale (come tale

irrilevante) che il magistrato, difendendo il proprio status

costituzionalmente garantito, possa conseguire anche un vantaggio

patrimoniale e morale, perché ciò deriva dalla circostanza che la

funzione di cui si discute è necessariamente esercitata dalla

"persona-giudice", cui l'ordinamento assicura autonomia e

indipendenza a tutela, oltre che della sfera funzionale, anche di

quella personale.

Nega poi che il conflitto si risolva in una "questione di

giurisdizione", poiché ciò che si chiede è di determinare se i

poteri e le attribuzioni costituzionali del giudice della

responsabilità amministrativa possano essere esercitati anche nei

confronti di atti che costituiscono manifestazione del potere

giurisdizionale del giudice ordinario.

Circa la asserita carenza del "tono" costituzionale della

controversia, obietta che il conflitto è stato sollevato proprio per

far rispettare la sfera di autonomia e di indipendenza del giudice

nell'esercizio delle proprie funzioni. E a questo riguardo rileva che

erroneamente la difesa erariale ha sostenuto essersi invocata una

lesione del diritto al giudice naturale (art. 25 della Costituzione),

dal momento che nel ricorso viene richiamata la legge sulla

responsabilità civile dei magistrati al solo scopo di ricordare che

"nell'esercizio delle funzioni giudiziarie non può dar luogo a

responsabilità l'attività di interpretazione di norme di diritto

né quella di valutazione del fatto e delle prove" (art. 2, secondo

comma), ovverosia per ribadire che, nella specie, non vi possa essere

alcun giudizio o sindacato diverso da quello (interno) dell'ordinario

mezzo di impugnazione del provvedimento giudiziale che costituisce il

risultato della valutazione richiesta al giudice dalla legge n. 319

del 1980.

Quanto alla pretesa "carenza del requisito soggettivo" dal lato

passivo e alla asserita "erronea individuazione dell'atto ... lesivo"

(perché il procuratore regionale della Corte dei conti, in quanto

pubblico ministero, non eserciterebbe una funzione giurisdizionale in

relazione alla quale potrebbe ritenersi titolare di competenze

costituzionalmente protette, e perché il conflitto, sollevato anche

nei confronti della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti,

sarebbe privo di oggetto), nella memoria del ricorrente si ricorda

che nel giudizio per conflitto di attribuzione "non sussiste un onere

in senso proprio di previa individuazione dei soggetti nei confronti

dei quali proporre il ricorso", dal momento che è la stessa Corte

costituzionale, in sede di giudizio di ammissibilità del conflitto,

ad indicare i soggetti ai quali notificare l'atto.

Inoltre va considerato che l'eventuale accoglimento del ricorso

farebbe venir meno ab origine il giudizio di responsabilità

amministrativa, travolgendo la "sentenza-ordinanza" della sezione

giurisdizionale della Corte dei conti della Lombardia, nel frattempo

intervenuta, che ha dichiarato sussistente la giurisdizione

contabile, ha respinto l'eccezione del decorso della prescrizione e

ha disposto incombenti istruttori. Difatti, tale pronuncia, peraltro

già appellata nella sede propria, non è altro che un'ulteriore

manifestazione della contestata carenza di potere del giudice

contabile nei confronti del magistrato, con la conseguenza che non è

ravvisabile la necessità di un autonomo ricorso per conflitto nei

confronti di essa, mentre la qui invocata pronuncia di accoglimento

da parte di questa Corte consentirebbe di per sé il ristabilirsi del

corretto assetto dei poteri previsto dalle norme costituzionali.

In relazione, poi, all'ultimo profilo di inammissibilità sollevato

dalla Corte dei conti, per l'asserita natura amministrativa e non

giurisdizionale del decreto di determinazione dei compensi ai periti,

profilo che necessariamente attiene anche al "merito" del conflitto,

il ricorrente - dopo aver ricordato alcune decisioni della Corte

costituzionale (sentenza nn. 88 del 1970, 125 del 1972) nelle quali

si è affermata la natura giurisdizionale di siffatti provvedimenti,

ed aver rilevato che, proprio in ossequio a dette pronunce, il

legislatore è intervenuto con la legge n. 319 del 1980 per

disciplinare la materia dei compensi in questione, legittimando alla

impugnazione dei provvedimenti di liquidazione le parti ed il

pubblico ministero - osserva che l'attribuzione di tale

legittimazione anche al pubblico ministero si spiega solo

riconoscendo che l'ordinamento abbia devoluto a quell'ufficio la

tutela degli interessi dello Stato nella specifica materia, con

esclusione di ulteriore controllo di qualsiasi altra autorità.

D'altra parte la difficoltà, posta in luce dalla dottrina, di

indicare con certezza "una nozione di giurisdizione utile in ogni

circostanza" impone di condurre l'indagine non nel senso di

individuare il carattere giurisdizionale del potere in concreto

esercitato dal giudice, bensì nel senso inverso di individuare

elementi certi idonei a qualificare come amministrativa l'attività

svolta da un giudice e solo in quei casi (residuali ed eccezionali)

escludere l'applicabilità dei principi e della tutela propri della

funzione giurisdizionale. In altre parole, soltanto la presenza di

"indici del carattere amministrativo dell'atto" può impedire di

ricondurre alla funzione giurisdizionale l'attività in concreto

svolta. Nella specie, è escluso il ricorso degli elementi propri del

potere amministrativo, dal momento che il giudice, anche nel

determinare i compensi ai propri ausiliari, è del tutto estraneo

all'apparato burocratico e, dal punto di vista funzionale, non deve

operare una comparazione e una composizione tra l'interesse pubblico

e l'interesse privato del professionista al maggior compenso, bensì

accertare la sussistenza dei presupposti di legge per il

riconoscimento del raddoppio della tariffa base. Si tratta, in

sostanza, di applicare la legge al caso concreto nell'esclusivo

interesse "di giustizia".

Ma le conclusioni non sarebbero diverse anche se si riconducesse

l'attività in questione ad una categoria intermedia tra funzioni

propriamente giurisdizionali e quelle meramente amministrative,

ovverosia alla categoria delle attività "strumentali" o "accessorie"

rispetto all'esercizio della giurisdizione, perché anche per tali

attività dovrebbe riconoscersi al giudice lo stesso regime di

responsabilità proprio del suo status di soggetto costituzionale

autonomo e indipendente e non già quello previsto per il pubblico

funzionario.

Infatti, la normativa, propria e speciale, dettata per la

responsabilità dei magistrati è diversa da quella della

contabilità pubblica cui sono assoggettati gli altri pubblici

dipendenti esercenti funzioni amministrative. E la stessa previsione

legislativa avvalora l'esposta tesi, precisandosi nell'art. 1, comma

1, della legge n. 117 del 1988 che la speciale disciplina si applica

a tutti coloro "che esercitano l'attività giudiziaria,

indipendentemente dalla natura delle funzioni". L'inciso sarebbe

stato del tutto pleonastico se il legislatore avesse inteso

disciplinare, con la normativa speciale, le sole attività

propriamente "giudiziarie" ed è pacifico che sono ricomprese

nell'ambito di applicabilità di quella legge talune attività che -

pur prive di contenuto decisorio (es.: giudice istruttore civile,

pubblico ministero) e che comunque non danno luogo ad un "giudizio"

nel senso, precisato dalla giurisprudenza costituzionale, di sede

idonea a sollevare questioni di legittimità costituzionale (es.:

registrazione degli organi di stampa, vigilanza sui registri di stato

civile, vidimazione delle ingiunzioni fiscali) - sono preordinate ad

una decisione o comunque "processuali" e quindi attinenti a funzioni

giurisdizionali.

L'applicabilità della legge n. 117 del 1988 a tutte le attività

del giudice esclude, quindi, il regime di responsabilità per danno

erariale proprio degli altri pubblici dipendenti, perché, se il

giudice fosse assoggettato anche a tale tipo di responsabilità, egli

verrebbe privato della tutela e dei limiti assicurati per la

responsabilità civile.

4.2. - Nella sua memoria illustrativa la Corte dei conti,

richiamata la giurisprudenza costituzionale (sentenze nn. 641 del

1987 e 24 del 1993) in tema di giurisdizione contabile secondo cui,

per derogare ad essa, è necessario un intervento esplicito del

legislatore ordinario, nega che sia possibile rinvenire detto

intervento nella legge n. 117 del 1988 che si limita a disciplinare

la responsabilità "civile" dei magistrati verso i terzi, senza

invece regolare l'ipotesi del danno cagionato dal magistrato

direttamente allo Stato. In quella normativa lo Stato viene in

rilievo soltanto quale soggetto chiamato a risarcire il danno causato

dal giudice e quale soggetto legittimato ad esercitare la conseguente

azione di rivalsa (artt. 4 e 7 della legge). Quindi, se in quella

legge vi è una deroga alla giurisdizione della Corte dei conti,

questa concerne esclusivamente il giudizio conseguente all'azione di

rivalsa, disciplinato in via ordinaria per i pubblici dipendenti

dagli artt. 18, 19 e 23 del d.P.R. n. 3 del 1957, norme queste

espressamente richiamate dall'art. 13 della legge n. 117 del 1988 per

il caso in cui il danno civile cagionato dal magistrato scaturisca da

una condotta integrante gli estremi di reato.

Per i danni cagionati dal magistrato direttamente allo Stato al di

fuori dell'ipotesi di reato, ricorre invece un'ipotesi di

responsabilità amministrativa patrimoniale di un pubblico

dipendente, di natura contrattuale, nel presupposto di un rapporto di

servizio e della violazione dei doveri inerenti a detto rapporto

(sentenza n. 24 del 1993).

Vanno quindi distinte le attività giurisdizionali, per le quali il

magistrato non è chiamato a rispondere del proprio operato dinanzi

alla Corte dei conti, da quelle di carattere oggettivamente

amministrativo, pur svolte nell'esercizio della funzione

giurisdizionale in senso soggettivo, devolute invece al sindacato del

giudice contabile. Considerato in diritto

1. - Nel presente conflitto di attribuzioni tra poteri dello

Stato, questa Corte è chiamata a stabilire se spetta alla Procura

della Corte dei conti citare in giudizio di responsabilità contabile

e alla Corte dei conti giudicare un giudice (nella specie: un giudice

istruttore penale) per il preteso danno causato all'erario in

conseguenza della liquidazione di compensi, che si assumono essere

stati illegittimamente disposti a favore di periti nominati nel corso

di procedimenti penali a norma della legge 8 luglio 1980, n. 319

(Compensi spettanti ai periti, ai consulenti tecnici, interpreti e

traduttori per le operazioni eseguite a richiesta dell'autorità

giudiziaria).

Il ricorrente, qualificando giurisdizionali i provvedimenti di

liquidazione in questione, ritiene l'atto di citazione e il giudizio

della Corte dei conti estranei alle funzioni e ai poteri della

giurisdizione contabile, quali stabiliti dall'art. 103 della

Costituzione, e asserisce di essere stato leso nei poteri

costituzionali che gli competono in quanto giudice, nonché nel suo

status di indipendenza, quali sono garantiti a chi esercita funzioni

giurisdizionali dagli articoli 101, 102, 104 e 108 della

Costituzione.

Con ordinanza n. 196 del 1996, giudicando in via preliminare,

interlocutoria e sommaria, a norma dell'art. 37, terzo comma, della

legge 11 marzo 1953, n. 87, questa Corte ha ritenuto ammissibile il

conflitto, anche in considerazione della novità del problema,

riservandosi peraltro ogni definitiva decisione, anche in punto di

ammissibilità, per l'attuale successivo momento nel quale il

giudizio si svolge in contraddittorio tra le parti.

Occorre ora, prima dell'eventuale esame del merito, sciogliere

definitivamente e con valutazione piena i problemi di ammissibilità

del proposto conflitto tra poteri dello Stato.

2. - Il conflitto è inammissibile.

2.1. - Nella sentenza n. 29 del 1995 questa Corte ha avuto

occasione di rilevare che, nell'ambito delle trasformazioni

istituzionali degli ultimi decenni, la prassi giurisprudenziale e le

leggi di attuazione della Costituzione hanno esteso l'ambito delle

funzioni demandato alla Corte dei conti, "esaltandone il ruolo

complessivo quale garante imparziale dell'equilibrio

economico-finanziario del settore pubblico e, in particolare, della

corretta gestione delle risorse collettive" e quale "organo posto a

tutela degli interessi obiettivi della pubblica amministrazione, sia

statale sia regionale sia locale".

Tuttavia, pur trattandosi di un'evoluzione e di un potenziamento

nel senso della Costituzione, resta comunque fermo il principio

sempre affermato da questa Corte che, per quanto si debba riconoscere

la comprensività della formula impiegata dalla Costituzione

nell'art. 103, secondo comma, per indicare il campo di azione della

Corte dei conti, non può farsi questione di una sua assoluta

"generalità" e "immediata operatività" alla stregua di una nozione

astratta di contabilità pubblica.

La giurisdizione "nelle materie di contabilità pubblica", come

prevista dalla Costituzione e alla stregua della sua conformazione

storica, è dotata infatti non di una "assoluta", ma solo di una

tendenziale generalità (sentenza n. 102 del 1977, nonché sentenza

n. 33 del 1968), in quanto essa è suscettibile di espansione in via

interpretativa, quando sussistano i presupposti soggettivi e

oggettivi della responsabilità per danno erariale, ma ciò solo "in

carenza di regolamentazione specifica da parte del legislatore che

potrebbe anche prevedere la giurisdizione ed attribuirla ad un

giudice diverso" (sentenza n. 641 del 1987). In un'occasione recente

- ribadito "il carattere non cogente ed assoluto, ma solo

tendenzialmente generale, dell'attribuzione alla Corte dei conti, ad

opera dell'art. 103 Cost., della giurisdizione in materia di

contabilità pubblica, intesa come comprensiva sia dei giudizi di

conto che di quelli sulla responsabilità amministrativa patrimoniale

dei pubblici dipendenti ed amministratori" - si è precisato che "la

concreta attribuzione della giurisdizione, in relazione alle diverse

fattispecie di responsabilità amministrativa, è infatti rimessa

alla discrezionalità del legislatore ordinario e non opera

automaticamente in base all'art. 103 Cost., richiedendo

l'interpositio legislatoris, al quale sono rimesse valutazioni che

non toccano solo gli aspetti procedimentali del giudizio, investendo

la stessa disciplina sostanziale della responsabilità" (sentenza n.

24 del 1993). E nella disciplina sostanziale rimessa al legislatore,

rientrano le "apposite qualificazioni legislative e (le) puntuali

specificazioni non solo rispetto all'oggetto ma anche rispetto ai

soggetti" di tale responsabilità (sentenza n. 641 del 1987 cit.).

Appartiene quindi alla discrezionalità del legislatore, che deve

essere circoscritta all'apprezzamento ragionevole dei motivi di

carattere ordinamentale e, particolarmente, di quelli riconducibili

agli equilibri costituzionali, la definizione concreta della materia

di contabilità pubblica, da attribuire alla giurisdizione della

Corte dei conti, così come appartiene al legislatore, nel rispetto

delle norme costituzionali, la determinazione dell'ampiezza di

ciascuna giurisdizione (ordinaria, amministrativa, contabile,

militare, ecc.) (sentenza n. 641 del 1987). Il che spiega perché,

quando sono in discussione, nei reciproci rapporti fra giurisdizioni,

i rispettivi ambiti di competenza, se e in quanto determinati dal

legislatore ordinario, il contrasto non assume, di norma, il

carattere di conflitto di attribuzione, come confermano gli articoli

111, terzo comma, della Costituzione e 37, secondo comma, della legge

11 marzo 1953, n. 87.

Pertanto - venendo al caso di specie, nel quale si tratta della

responsabilità per danno erariale di appartenenti all'ordine

giudiziario, ove le anzidette esigenze di apprezzamento di

complessive armonie organizzative appaiono con evidenza - la

contestata giurisdizione non potrebbe dirsi né attribuita né

sottratta alla Corte dei conti da norme costituzionali, dipendendo

essa invece dalle determinazioni che la legge abbia fatto in

proposito per tener conto di tali esigenze. E questo basta perché

si riconosca che l'attuale controversia non presenta le

caratteristiche che l'art. 37, primo comma, della legge n. 87 del

1953 richiede, affinché possa instaurarsi un conflitto

costituzionale di attribuzioni, rientrante nella competenza di questa

Corte.

2.2. - A non diversa conclusione deve pervenirsi alla stregua degli

altri parametri costituzionali - tutti attinenti alla garanzia di

indipendenza assicurata ai giudici e all'insindacabilità

dell'esercizio delle funzioni giudiziarie - invocati dal ricorrente

per sostenere una definizione in negativo della giurisdizione della

Corte dei conti, dalla quale resti comunque escluso il sindacato sul

contenuto dei provvedimenti assunti dal giudice nell'attività di

liquidazione dei compensi, regolata dalla sopra ricordata legge n.

319 del 1980.

Gli artt. 101, 102, 104 e 108 della Costituzione -

indipendentemente dall'esame della pertinenza di tutte queste

disposizioni al caso in esame - non valgono ad assicurare al giudice

uno status di assoluta irresponsabilità, pur quando si tratti di

esercizio delle sue funzioni riconducibili alla più rigorosa e

stretta nozione di giurisdizione.

Questo principio è stato affermato con chiarezza nella

giurisprudenza di questa Corte. Già nella sentenza n. 2 del 1968, in

sede di interpretazione dell'art. 28 della Costituzione relativamente

alla disciplina della responsabilità civile dei magistrati contenuta

negli allora vigenti articoli 55 e 74 del codice di procedura civile,

si era chiarito che la "diretta responsabilità" secondo le leggi

penali, civili e amministrative, ivi prevista a carico dei funzionari

e i dipendenti dello Stato per gli atti compiuti in violazione di

diritti, riguarda anche gli appartenenti all'ordine giudiziario,

l'autonomia e l'indipendenza della magistratura e del giudice non

ponendo l'una al di là dello Stato, quasi legibus soluta, né

l'altro fuori dell'organizzazione statale. E nella sentenza n. 18 del

1989 il medesimo principio si era ribadito, in riferimento alla nuova

disciplina contenuta nella legge n. 117 del 1988, relativamente tanto

alla diretta responsabilità verso i terzi danneggiati in caso di

reato, quanto alla soggezione all'azione di rivalsa dello Stato. In

questa decisione si dice con nettezza che il magistrato deve essere

indipendente da poteri e da interessi estranei alla giurisdizione, ma

è "soggetto alla legge": alla Costituzione innanzi tutto, che

sancisce, ad un tempo, il principio d'indipendenza (artt. 101, 104 e

108) e quello di responsabilità (art. 28) al fine di assicurare che

la posizione super partes del magistrato non sia mai disgiunta dal

corretto esercizio della sua alta funzione.

Ne deriva la conciliabilità in linea di principio

dell'indipendenza della funzione giudiziaria con la responsabilità

nel suo esercizio, non solo con quella civile, oltre che penale, ma

anche amministrativa, nelle sue diverse forme.

E, se tale conciliabilità esiste in relazione agli atti di

esercizio della funzione giurisdizionale in senso stretto, per i

quali l'esigenza di garanzia dell'indipendenza e

dell'insindacabilità è massima, a maggior ragione deve valere in

relazione ad atti come quello che ha dato origine all'iniziativa

della Corte dei conti sulla quale è sorto il presente conflitto.

Indipendentemente dalla qualificazione secondo i numerosi schemi

teorici proposti per afferrare concettualmente l'essenza della

giurisdizione, è evidente infatti che, per poter attrarre il

provvedimento di liquidazione dei compensi spettanti ai periti,

consulenti tecnici, interpreti e traduttori nell'area della funzione

giurisdizionale, occorre adottare di questa una definizione assai

larga.

Le predette considerazioni confermano nella convinzione che le

richiamate disposizioni dettate dalla Costituzione a garanzia

dell'indipendenza e dell'insindacabilità della funzione

giurisdizionale non si oppongono di per sé alla possibilità che la

legge preveda casi e forme di responsabilità per atti giudiziari del

tipo qui in questione. Ond'è che nemmeno per questa via è possibile

ricavare un confine definito dalla Costituzione, che giustifichi la

drastica affermazione che alla Corte dei conti è sempre preclusa -

si ribadisce: preclusa per ragioni di costituzionalità - la

giurisdizione sulla responsabilità dei magistrati per danno

erariale.

Dal che si deduce (in parallelo con la conclusione raggiunta a

proposito dell'interpretazione dell'art. 103, secondo comma, della

Costituzione) che, anche sotto il profilo della previsione dei

diversi tipi di responsabilità in cui possono incorrere i giudici,

la Costituzione lascia aperto un campo all'esplicazione della

discrezionalità del legislatore. Esso porta a riconoscere che, anche

sotto questo aspetto, il presente conflitto non attiene alla

"delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari

poteri da norme costituzionali".

3.1. - Vero è che la controversia portata di fronte a questa

Corte in sede di conflitto costituzionale di attribuzioni è

un'impropria dissimulazione di un altro tipo di controversia che

attiene, in primo luogo, alla ricostruzione della legislazione

vigente in ordine alle possibili reazioni dell'ordinamento - oltre ai

c.d. rimedi "interni" di cui all'art. 11, quinto comma, della legge

n. 319 del 1980 citata e, segnatamente, quello del ricorso del

pubblico ministero avverso il decreto di liquidazione - contro i

provvedimenti asseritamente illegittimi di liquidazione dei compensi

ai periti, consulenti, interpreti e traduttori e, in secondo luogo,

ai possibili vizi di incostituzionalità di tale legislazione.

Ciò spiega l'ampio spazio che gli atti difensivi delle parti

danno, ciascuno nel proprio interesse, alla ricostruzione della

legislazione, sia anteriore che successiva alla Costituzione,

concernente la giurisdizione della Corte dei conti rispetto alla

responsabilità dei magistrati liquidatori di compensi per attività

professionali prestate nei giudizi, nonché la discussione che il

ricorrente introduce circa i possibili vizi d'incostituzionalità che

tale legislazione, una volta ricostruita nel senso dell'esistenza

della giurisdizione contestata, può presentare.

Ma tale controversia, sia sotto il primo che sotto il secondo

aspetto, non può riguardare la Corte costituzionale come giudice dei

conflitti: non la ricostruzione della legislazione, che spetta ai

giudici che devono applicarla, cioè, nel caso di specie,

innanzitutto al giudice contabile in sede di verifica della propria

giurisdizione e poi, eventualmente, alla Corte di cassazione su

ricorso per regolamento di giurisdizione (art. 41 cod. proc. civ.)

ovvero su ricorso avverso la decisione della Corte dei conti per

motivi inerenti la giurisdizione (artt. 111, ultimo comma, della

Costituzione, 362 del codice di procedura civile, 71 del testo unico

sulla Corte dei conti n. 1214 del 1934 e 26 del relativo regolamento

di procedura n. 1038 del 1933); non la valutazione della legittimità

costituzionale della normativa che regola tale giurisdizione, una

volta ritenuta esistente, poiché le relative questioni possono

essere ritualmente proposte, eventualmente, soltanto nella via

incidentale prevista dall'art. 23 della legge n. 87 del 1953 e nel

rispetto delle condizioni ivi previste.

3.2. - Queste ultime considerazioni danno la ragione

dell'inammissibilità dell'istanza che il ricorrente,

subordinatamente all'eventuale riconoscimento della giurisdizione

della Corte dei conti nel caso in esame, rivolge a questa Corte,

affinché essa sollevi incidentalmente questione di legittimità

costituzionale della legislazione che risultasse applicabile nella

specie.

Rileva il ricorrente che l'iniziativa promossa nei suoi riguardi

dalla procura regionale della Corte dei conti, la cui legittimità è

stata successivamente affermata dalla sezione regionale della Corte

dei conti stessa (sentenzaordinanza n. 1091/1996/R del 18 aprile-13

maggio 1996) che si è ritenuta competente a decidere in merito a

essa, presuppone l'applicazione della disciplina comune della

responsabilità per danno erariale dei pubblici dipendenti nei

confronti di un magistrato e in relazione a un atto (la liquidazione

dei compensi di cui si tratta) che o è da qualificarsi come

giurisdizionale o, quantomeno, è collegato e strumentale

all'esercizio di funzioni giurisdizionali. Ciò determinerebbe -

direttamente o indirettamente - una lesione della posizione di

indipendenza, costituzionalmente garantita, del magistrato stesso e

un'interferenza con l'esercizio delle sue funzioni, violando tanto i

parametri costituzionali posti a base del presente conflitto, quanto

la generale direttiva che da essi questa Corte ha in diverse

circostanze elaborato, a favore di una disciplina della

responsabilità dei magistrati necessariamente differenziata, in

ragione dello speciale status loro riconosciuto, in rapporto a quella

comune ai pubblici dipendenti (sentenze nn. 26 del 1987, 18 del 1989

e 468 del 1990).

Ciò che manca, affinché l'anzidetta istanza di auto-rimessione

possa avere seguito, è la rilevanza nel presente giudizio della

questione che essa propone. Per decidere il conflitto di

attribuzioni, le norme di legge ordinaria non vengono di per sé in

considerazione. Sarebbe una deviazione dai principi se la Corte

definisse un conflitto costituzionale in applicazione delle scelte

operate dal legislatore ordinario. Questo giudizio può pertanto

essere definito indipendentemente dalla risoluzione della proposta

questione di legittimità costituzionale relativa alle norme

contenenti la disciplina della responsabilità per danno erariale

arrecato dai magistrati nell'esercizio delle loro funzioni.

4. - Le diverse eccezioni di inammissibilità del ricorso restano

assorbite nella presente pronuncia.