Sentenza n. 274/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 589, quinto

comma, del codice di procedura penale in relazione all'art. 147,

primo comma, n. 1, del codice penale e dell'art. 402 del codice

penale militare di pace, promosso con l'ordinanza emessa il 21

settembre 1989 dal Tribunale militare di sorveglianza di Roma nel

procedimento penale a carico di Tancredi Antonio, iscritta al n. 522

del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 1989;

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 21 febbraio 1990 il Giudice

relatore Renato Dell'Andro;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 21 settembre 1989, il Tribunale

militare di sorveglianza di Roma ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3, 13 e 24 Cost., questione di legittimità costituzionale

dell'art. 589, quinto comma, del codice di procedura penale nella

parte in cui - nel caso previsto dall'art. 147, primo comma, n. 1,

del codice penale e per effetto dell'art. 402 del codice penale

militare di pace - attribuisce al Ministro da cui dipende il militare

condannato e non ad un organo della giurisdizione militare, il potere

di concedere la sospensione dell'esecuzione della pena militare - a

seguito di domanda di grazia - quando l'ordine di carcerazione del

condannato militare sia già stato eseguito.

Dopo aver ricordato che questa Corte, con sentenza n. 114 del

1979, ha già dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art.

589, quinto comma, del codice di procedura penale nella parte in cui

- nel caso di grave infermità fisica del condannato, previsto

dall'art. 147, primo comma, n. 2, del codice penale - attribuisce al

Ministro di grazia e giustizia il potere di sospendere l'esecuzione

della pena, quando l'ordine di carcerazione del condannato sia già

stato eseguito, il giudice a quo osserva che tutte e tre le ipotesi

contemplate nel primo comma dell'art. 147 del codice penale sono

manifestazioni d'un unico principio (ingerenza del potere

amministrativo nei confronti d'una sentenza definitiva di condanna) e

che proprio su tale principio s'è incentrata la censura di questa

Corte.

Pertanto, secondo il Tribunale militare di sorveglianza, la norma

impugnata contrasta in primo luogo con l'art. 13 Cost., in quanto il

potere, discrezionale ed insindacabile, del Ministro di concedere o

negare, in pendenza di domanda di grazia, la sospensione della già

iniziata esecuzione della pena detentiva militare non trae alcun

fondamento dalle regole costituzionali (art. 107 e 110 Cost.) pur

trattandosi di materia sottratta alla competenza degli organi

esecutivi e rientrante nella previsione dell'art. 13 Cost. Del resto,

la ricordata sentenza n. 114 del 1979 ha evidenziato che il potere di

decidere sul rinvio dell'esecuzione della pena concerne da un lato le

restrizioni della libertà personale e dall'altro l'attuazione della

potestà punitiva dello Stato; sicché tale potere non può essere

attribuito al Ministro senza vulnerare la sfera degli organi

giurisdizionali e senza porsi in contrasto con il sistema della

Costituzione e con il principio della funzione propria dell'ordine

giudiziario e della sua distinzione dagli altri poteri dello Stato.

In secondo luogo, a parere del giudice a quo, la norma impugnata

contrasta con l'art. 3 Cost. in quanto, in base alla legislazione ora

vigente, il tribunale militare di sorveglianza è competente in

ordine al rinvio facoltativo dell'esecuzione della pena detentiva

militare, per il caso di cui all'art. 147, primo comma, n. 2, del

codice penale e non pure per il caso di cui al n. 1 dello stesso

comma. Invero, l'apparente diversità dei presupposti (grave

infermità fisica o presentazione di domanda di grazia) non può

comunque ritenersi, di per sé, motivo sufficientemente ragionevole

per la diversificazione dell'organo (giurisdizionale o

amministrativo) attributario del potere decisionale in proposito.

Infatti, il potere del Capo dello Stato di concedere la grazia deve

mantenersi distinto dal potere di sospendere, in via temporanea e

anticipatoria, l'iniziata esecuzione del giudicato penale, ora

esercitabile dall'organo amministrativo che, solo per prassi, ha la

facoltà di proporre la concessione della grazia.

La norma impugnata, sempre secondo il giudice a quo, è inoltre

censurabile anche sotto il profilo della manifesta irragionevolezza,

in quanto consente di pervenire a risultati difformi pur in presenza

di identiche situazioni, oggettive e soggettive. Infatti, nel caso di

due condannati alla stessa pena detentiva ed affetti dalla stessa

grave infermità, la competenza a decidere sulla sospensione

dell'esecuzione della pena sarà dell'organo giudiziario o

amministrativo a seconda che l'interessato abbia posto tale sua

condizione personale a sostegno della più appropriata richiesta di

rinvio dell'esecuzione della pena ai sensi dell'art. 147, primo

comma, n. 2, del codice penale oppure a sostegno d'una (magari

strumentale) domanda di grazia, con diversità assoluta di procedure

e garanzie, rilevante anche sotto il profilo della violazione

dell'art. 24 Cost. L'irragionevolezza si profila inoltre anche nel

caso in cui lo stesso condannato, dopo aver proposto con esito

negativo domanda di sospensione ex art. 147, n. 2, del codice penale,

riproponga la domanda, basata sugli stessi motivi di salute, facendo

ricorso al disposto n. 1 dello stesso articolo e conseguendo, magari,

un risultato favorevole.

Il giudice a quo osserva infine che l'irragionevolezza della

disciplina sopravvive anche nel nuovo codice di procedura penale,

che, con l'art. 684, primo comma, continua ad attribuire al tribunale

di sorveglianza la competenza a provvedere in ordine al differimento

dell'esecuzione delle pene detentive nei casi previsti dagli artt.

146 e 147 del codice penale, "salvo quello previsto dall'art. 147,

primo comma, n. 1, del codice penale, nel quale provvede il Ministro

di grazia e giustizia".

2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, ed ha chiesto che la questione sia dichiarata infondata,

argomentando sostanzialmente nel senso che non è vero che le ipotesi

previste nel primo comma dell'art. 147 del codice penale siano

riconducibili alla medesima ratio.

Infatti, mentre le ipotesi di cui ai nn. 2 e 3 ancorano

l'esercizio dei poteri del Ministro a presupposti obiettivi e

verificabili e quindi consentono l'esercizio della discrezionalità,

con conseguente configurazione della posizione soggettiva del

condannato in termini, se non di diritto, quanto meno d'interesse

protetto, al contrario, l'ipotesi di cui al n. 1, ancorando

l'esercizio del potere alla presentazione della domanda di grazia, si

ricollega agli stessi presupposti per la concessione del

provvedimento di clemenza, nel senso che l'Autorità amministrativa

disporrà o meno la liberazione del condannato a seconda che il

giudizio prognostico sulla concedibilità del beneficio sia o meno

favorevole.

Poiché l'istituto della grazia è svincolato da ogni presupposto

sostanziale, essendo espressione del potere sovrano di clemenza,

riconosciuto dall'art. 87 Cost. nella sua pienezza, e potendo

ricollegarsi alle più diverse valutazioni, di tipo umanitario,

equitativo, politico od anche celebrativo, non v'è alcun criterio,

obiettivo e verificabile, sul cui parametro possa dispiegarsi

l'esercizio d'una discrezionalità in senso tecnico. Mancano quindi i

presupposti per una giurisdizionalizzazione della liberazione in

corso d'esecuzione della pena nell'ipotesi di presentazione della

domanda di grazia.

La valutazione in ordine alla probabilità di accoglimento della

domanda di grazia e così in ordine all'opportunità della

sospensione dell'esecuzione della pena, non può quindi non essere

demandata alla stessa autorità cui è attribuito il potere di

grazia, e cioè al Ministro che istruisce la domanda e controfirma

l'atto presidenziale. Né può giovare alla tesi della

giurisdizionalizzazione la circostanza che il tribunale di

sorveglianza abbia un ruolo nella procedura, poiché tale ruolo è

limitato alla formulazione d'un parere in nessun modo vincolante.

Proprio per tale motivo - e cioè per la considerazione che la

prognosi favorevole sulla concedibilità del beneficio può essere

effettuata solo dall'organo che esercita il relativo potere - il

nuovo codice di procedura, pur accogliendo il principio della

giurisdizionalizzazione di tutta la fase dell'esecuzione della pena,

ha fatto salva l'ipotesi di cui all'art. 147, primo comma, n. 1, del

codice penale. Considerato in diritto

1. - Va osservato che la Corte deve decidere innanzitutto sulla

legittimità della disposizione impugnata nell'ordinanza di

rimessione, non essendole consentito valutare l'esattezza della

decisione del giudice a quo d'applicare la stessa legge; e non può

rimettere gli atti al medesimo giacché la nuova legge (e di ciò è

ben consapevole lo stesso giudice a quo) conferma, sul punto, la

disposizione impugnata.

Nel merito, la sollevata questione di costituzionalità è

fondata.

È ben noto il rilievo che la fase esecutiva della pena ha assunto

nel moderno diritto penale: l'effettiva realizzazione delle funzioni

e dei fini assegnati alla pena dipende in gran parte, se non in

tutto, dalle regole e dal modo come la stessa pena viene eseguita.

Per queste ragioni è sorto, di recente, un movimento

internazionale teso ad armonizzare la fase esecutiva delle sanzioni

penali con il notevole grado di raffinatezza scientifica ed umana che

le stesse sanzioni (da prettamente retributive a

preventivo-rieducative: cfr. art. 27, terzo comma, Cost.) sia pur tra

notevoli difficoltà e non sempre con risultati sicuri, hanno

raggiunto.

Il primo obiettivo del citato movimento, che da noi ha condotto

dapprima all'istituzione del magistrato di sorveglianza e dipoi alla

costituzione d'un organo collegiale, maggiormente garante, il

Tribunale di sorveglianza (e, cioè, in pratica, ha condotto alla

giurisdizionalizzazione della fase esecutiva delle sanzioni penali)

è stato quello di sottrarre all'amministrazione, in generale ed al

Governo, in particolare, le più importanti decisioni relative al

momento esecutivo delle sanzioni penali.

Al raggiungimento del predetto obiettivo hanno offerto decisivi

contributi importanti sentenze di questa Corte.

Viene, infatti, solitamente ricordata (anche l'ordinanza di

rimessione vi si sofferma) la sentenza 6 agosto 1979, n. 114 con la

quale, richiamandosi precedenti decisioni (es. sentenze nn. 110 del

1974 e 204 del 1974) dapprima si conferma che i poteri attribuiti al

Ministro di Grazia e Giustizia (ad es., di revocare, ex art. 207,

ultimo comma, del codice penale, le misure di sicurezza prima della

decorrenza del tempo corrispondente alla durata minima fissata dalla

legge o di concedere la liberazione condizionale ex art. 176 del

codice penale) non trovano fondamento, neppure nell'ipotesi di rinvio

facoltativo dell'esecuzione della pena, ex art. 147, primo comma, n.

2 del codice penale (in riferimento all'art. 589 del codice di

procedura penale) in regole costituzionali e dipoi si sottolinea che

la potestà punitiva dello Stato, come già affermato dalla sentenza

di questa Corte n. 204 del 1974, non può essere spostata in capo al

Ministro senza vulnerare la sfera di competenza degli organi ad essa

istituzionalmente preposti. La predetta sentenza conclude, in

proposito, che la norma attributiva della competenza al Ministro, in

sede di differimento dell'esecuzione della pena, ai sensi dell'art.

147, primo comma, n. 2 del codice penale, va dichiarata illegittima

perché, fra l'altro, contrasta con il sistema della Costituzione

nonché con il principio dell'esclusività della funzione propria

dell'ordine giudiziario e della sua distinzione dagli altri poteri

dello Stato.

Né va dimenticata, in proposito, la sentenza di questa Corte n.

102 del 1976; quest'ultima decisione, sia pure per una diversa

situazione, precisa che, ove la disamina dei presupposti d'una

determinata misura da assumere in sede d'esecuzione della pena possa

condurre a conseguenze potenzialmente ablative degli effetti d'un

giudicato, non può esser deferita a nessun organo del potere

esecutivo ma va affidata ad un organo giurisdizionale.

2. - Le ricordate decisioni di questa Corte sono tanto

significative che, all'indomani dell'emissione della sentenza 6

agosto 1979 n. 114, parte della dottrina, pur rilevando la mancanza,

nella stessa sentenza, della dichiarazione d'illegittimità

conseguenziale delle altre due ipotesi di competenza "ministeriale"

in tema di differimento dell'esecuzione della pena (nn. 1 e 3 del

primo comma dell'art. 147 del codice penale) ha sottolineato che

tutte e tre le ipotesi contemplate nell'art. 147, primo comma, del

codice penale sono espressione d'uno stesso principio, attinente

all'ingerenza del potere esecutivo, dopo la pronuncia di sentenza

definitiva di condanna, in decisioni riservate all'autorità

giudiziaria e che proprio contro tale principio si era appuntata la

censura di questa Corte. La stessa dottrina auspicava, pertanto, che

i residui poteri ministeriali in tema di differimento dell'esecuzione

della pena detentiva venissero quanto prima rimessi alla competenza

dell'autorità giudiziaria di sorveglianza.

3. - È ben vero, come è stato osservato dall'Avvocatura dello

Stato, che le tre ipotesi di cui all'art. 147 del codice penale, pur

essendo formalmente unificate dal fatto di costituire condizioni per

l'esercizio del potere di liberazione del condannato, ai sensi

dell'art. 589, quinto comma, del codice di procedura penale, sono ben

diverse sotto il profilo dei presupposti sostanziali. E, tuttavia,

mentre non può negarsi che le decisioni di tutte le ipotesi di cui

all'art. 147 del codice penale - potendo, anche se per delimitati

tempi, dar luogo a conseguenze ablative degli effetti d'un giudicato

penale - non vanno, come già in precedenza ricordato, rimesse, senza

alcun limite, alla discrezionalità del potere esecutivo, sono

appunto i poteri conferiti in materia di grazia al magistrato di

sorveglianza dall'ordinamento penitenziario a confermare che la

prognosi favorevole alla concedibilità del beneficio ben può essere

effettuata anche dalla magistratura di sorveglianza. Se l'organo

monocratico-magistrato di sorveglianza è in grado, per l'ordinamento

penitenziario, d'emettere un parere, sia pur non vincolante, in

materia di grazia, "a fortiori" il Tribunale di sorveglianza è nella

possibilità d'effettuare prognosi in ordine alla concedibilità del

beneficio.

D'altra parte, per quanto funzionalmente destinata ad impedire,

specie per le pene brevi, la vanificazione della concessione della

grazia (che potrebbe rivelarsi tardiva ove non esistesse la

possibilità della sospensione ex art. 147, primo comma, n. 1, del

codice penale) l'istituto del differimento dell'esecuzione della pena

previsto dal n. 1 del primo comma dell'art. 147 del codice penale è

del tutto autonomo rispetto alla concessione della grazia: ove, ed è

non certo raro che ciò avvenga, la grazia venga rifiutata, la

decisione d'un organo del potere esecutivo avrebbe inciso

sull'esecuzione d'un giudicato penale, sospendendolo, senza attenersi

a regole o canoni di sorta.

Vero è che l'unificazione nel Tribunale di sorveglianza delle

decisioni attinenti a tutte e tre le ipotesi contemplate nell'art.

147, primo comma, del codice penale (con la conseguente abolizione

d'ogni potere in proposito del Ministro di Grazia e Giustizia) era

stata espressamente prevista dalla Relazione al progetto preliminare

del nuovo codice di procedura penale nella quale si legge: "L'art.

684 conferisce al Tribunale di sorveglianza la competenza a

provvedere in tema di rinvio obbligatorio o facoltativo

dell'esecuzione della pena detentiva, conformemente a quanto già

previsto dalla recente modifica dell'ordinamento penitenziario:

peraltro, tale competenza è stata adesso estesa anche alle ipotesi

dell'art. 147, primo comma, del codice penale (domanda di grazia)

sembrando ciò coerente sia con le nuove attribuzioni della

magistratura di sorveglianza in tema di grazia sia con il principio

della giurisdizionalizzazione di tutti i provvedimenti che incidono

sulla libertà personale".

Il "ritorno" sulle tradizionali posizioni, in sede di relazione

ministeriale al progetto definitivo del nuovo codice di procedura

penale, motivata con il rilievo che "la prognosi favorevole sulla

concedibilità del beneficio può essere effettuata soltanto

dall'organo che nella prassi costituzionale esercita il relativo

potere", oltre che contraddittoria rispetto alla limpida motivazione

della relazione al progetto preliminare (coerenza dell'attribuzione

al Tribunale di sorveglianza anche della decisione sul differimento

ex art. 147, primo comma, n. 1, con le "nuove attribuzioni della

magistratura di sorveglianza in tema di grazia" e, soprattutto, "con

il principio della giurisdizionalizzazione di tutti i provvedimenti

che incidono sulla libertà personale") va disatteso con riferimento

agli artt. 3, primo comma, e 24 Cost.

Non essendovi vincoli costituzionalmente determinati per

l'esercizio del potere di grazia da parte del Presidente della

Repubblica o la prognosi sulla concedibilità del beneficio non è

formulabile da alcun organo, giudiziario o politico che sia (ed in

tal caso l'ipotesi dell'art. 147, primo comma, n. 1 andrebbe

eliminata) oppure la ratio innanzi prospettata, soprattutto per le

pene brevi, va condivisa con il conseguente mantenimento delle

ipotesi in questione: ma la decisione sulla medesima va rimessa a

quello stesso Tribunale di sorveglianza competente a decidere per le

analoghe ipotesi di cui all'art. 147, primo comma, nn. 2 e 3.

L'irragionevolezza insita nell'attuale deferimento al potere

esecutivo della decisione in ordine al caso di cui al n. 1 del primo

comma dell'art. 147 del codice penale è resa ancora più manifesta

ove si consideri che identiche situazioni di fatto (ad es. grave

infermità fisica) possono dar luogo a diverse se non opposte

decisioni e, comunque, danno sempre causa a diversità assoluta di

procedure e garanzie (rilevanti certamente anche sotto il profilo

dell'art. 24 Cost.) sol che l'interessato abbia posto le predette

situazioni di fatto a sostegno della richiesta di rinvio

dell'esecuzione della pena ex art. 147, primo comma, n. 2 del codice

penale (la cui decisione è di competenza del Tribunale di

sorveglianza) oppure a fondamento d'una domanda di grazia, con

correlata richiesta di rinvio dell'esecuzione della pena ex art. 147,

primo comma, n. 1 del codice penale, la competenza a decidere di

quest'ultimo rinvio essendo devoluta, invece, al potere esecutivo.

Non risulta, peraltro, anomalo che, in sede di decisione

dell'ipotesi di cui al n. 1 del primo comma dell'art. 147 del codice

penale, il Tribunale di sorveglianza possa esprimersi anche in ordine

alla sospensione della pena pecuniaria; non vanno, infatti, ancora

una volta dimenticati i numerosi ed ampi poteri conferiti al

magistrato ed allo stesso Tribunale di sorveglianza dalla legge 10

ottobre 1986 n. 663 di organica riforma dell'ordinamento

penitenziario.

È, in conclusione, manifestamente irrazionale (e, dunque,

violativo dell'art. 3, primo comma, Cost.) disciplinare analoghe

ipotesi, incidenti tutte sulla libertà personale, in maniera tanto

diversa.

I riferimenti alle altre violazioni di norme costituzionali, di

cui all'ordinanza di rimessione, vengono, pertanto, assorbiti dalla

lesione dell'art. 3, primo comma, Cost.