Sentenza n. 242/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21 del decreto

legge 18 gennaio 1993, n. 8 (Disposizioni urgenti in materia di

finanza derivata e di contabilità pubblica), convertito in legge 19

marzo 1993, n. 68, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 9 ottobre 1993 dal Pretore di Napoli -

Sezione distaccata di Pozzuoli nel procedimento civile vertente tra

il Comune di Procida e Romeo Mario, iscritta al n. 721 del registro

ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 51, prima serie speciale, dell'anno 1993;

2) ordinanza emessa il 19 maggio 1993 dal Tribunale

amministrativo per la Puglia - Sezione di Lecce sul ricorso proposto

da Russo Rocco contro il Comune di Gallipoli, iscritta al n. 2 del

registro ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell'anno 1994;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio dell'11 maggio 1994 il Giudice

relatore Renato Granata;

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di un giudizio di opposizione a decreto

ingiuntivo emesso in favore di Romeo Mario ed in danno del Comune di

Procida il Pretore di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli - dopo

aver verificato che il Comune suddetto, dichiarato in stato di

dissesto, non aveva posto in essere alcuna transazione in ordine alla

pretesa del Romeo e, pur avendo incluso con apposita deliberazione

consiliare tale debito tra quelli fuori bilancio, non lo aveva ancora

inserito nella massa passiva della speciale procedura di liquidazione

di cui all'art. 21 d.-l. 18 gennaio 1993 n. 8, convertito nella legge

19 marzo 1993 n. 68 - ha sollevato (con ordinanza del 9 ottobre 1993)

questione incidentale di legittimità costituzionale di tale

disposizione in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 28, 41 e 113 Cost.

Il Pretore rimettente - dopo aver premesso che la singolare

procedura disciplinata dall'art. 21 cit. non è assimilabile affatto

ad una procedura concorsuale, perché difetta delle caratteristiche

principali di questa e, per come è strutturata, non costituisce una

adeguata forma di tutela dei creditori - svolge varie censure di

illegittimità costituzionale sotto plurimi profili.

1.2. - Ritiene innanzi tutto violati gli artt. 2, 3, comma 2, e 41

Cost. perché l'ente locale - pur quando si trovi in uno stato di

definitiva impotenza patrimoniale ad adempiere integralmente ed

immediatamente le proprie obbligazioni - non può mai essere

assoggettato a procedure di tipo concorsuale in ragione della sua

posizione istituzionale che non gli consente di sottrarsi alle

conseguenze del suo inadempimento, frustrando l'interesse dei

creditori insoddisfatti. Invece la norma censurata, nel prevedere la

procedura conseguente alla deliberazione dello stato di dissesto, di

fatto assimila (ingiustificatamente e, per di più, con una serie di

privilegi) la posizione dell'ente a quella di un imprenditore privato

debitore.

1.3. - Il pretore rimettente sospetta poi che l'art. 21 cit. violi

gli artt. 2, 3, 24 e 113 Cost. nella parte in cui non prevede alcun

automatismo di ammissione al passivo né l'obbligo, per il

Commissario o la Commissione, di inserire il debito nella massa

passiva, laddove tale debito sia riconosciuto ex artt. 24 e 25 l.

144/89 ovvero nei casi in cui il debito sia consacrato in un titolo

giudiziale ex art. 12- bis l. 80/91. Sarebbe infatti privo di

ragionevolezza il deferimento al Commissario della valutazione

sull'ammissibilità di tali debiti alla massa passiva.

1.4. - Osserva poi il Pretore che la norma censurata esclude la

capitalizzazione degli interessi e della rivalutazione, per il tempo

successivo alla deliberazione del dissesto, non diversamente da

quanto si ha nelle procedure concorsuali (art. 55 l. fall.). Mentre

in queste, però, la cristallizzazione della situazione debitoria si

giustifica poiché mira a congelare il debito, nell'interesse degli

stessi creditori, ai quali è così assicurato un trattamento

paritario, invece nella procedura di liquidazione in esame tale

cristallizzazione è ingiustificata atteso che la norma censurata non

garantisce affatto un sicuro e pieno soddisfacimento dei crediti e

neppure la parità di trattamento tra i creditori. Inoltre la mancata

finalizzazione della procedura liquidatoria al soddisfacimento delle

ragioni dei creditori e la mancata previsione dell'indisponibilità

del patrimonio (dell'ente dissestato) rende totalmente illegittima la

previsione dell'interruzione del decorso degli interessi (sia di

quelli convenzionali, che di quelli compensativi e moratori).

Il pretore pertanto dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 21 cit. nella parte in cui prevede che in deroga ad ogni

altra disposizione, dalla data di deliberazione di dissesto i debiti

insoluti non producono più interessi, rivalutazione monetaria od

altro, per violazione degli artt. 2, 3, 24 e 113 Cost.

1.5. - Il pretore ritiene poi illegittimo l'art. 21 cit. anche

nella parte in cui non prevede la perdita della capacità a stare in

giudizio dell'ente dissestato, l'interruzione dei procedimenti

cognitivi e l'indisponibilità del patrimonio, o misure alternative

di queste, per contrasto con gli artt. 2, 3 e 24 Cost.. Infatti la

norma censurata, pur avendo configurato una procedura di liquidazione

con alcune di quelle caratteristiche tipiche delle procedure

concorsuali, non prevede, irrazionalmente e con evidente disparità

di trattamento, la perdita della capacità processuale dell'ente

locale in dissesto e la necessità di interrompere il processo;

effetti questi finalizzati a realizzare un'unica esecuzione

collettiva e ad assicurare la par condicio, rendendo indisponibile il

patrimonio del fallito stesso.

1.6. - Infine osserva il pretore rimettente che non essendovi

alcun obbligo, per i Commissari, di transigere le vertenze in atto

né di inserire il debito nella massa passiva del piano di estinzione

entro precisi termini, è possibile che si chiuda la procedura di

liquidazione e parallelamente si formi nell'ordinario giudizio di

cognizione il titolo giudiziale, i cui effetti sarebbero ormai

totalmente vanificati per essere già stato approvato il piano di

estinzione. L'art. 21 cit. sarebbe quindi illegittimo (per contrasto

con gli artt. 2, 3 e 24 Cost.) là dove, pur prevedendo

l'inammissibilità alla massa passiva di crediti anteriori alla

decisione del CO.RE.CO di approvazione del piano di estinzione, nulla

prevede riguardo ai procedimenti di cognizione in corso ed

all'efficacia dei titoli di formazione successiva (sicché prospetta

il difetto di interesse e la vanificazione del futuro comando

dell'Autorità giudiziaria).

2. È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo

che questa Corte dichiari la manifesta infondatezza di tutte le

censure mosse dal pretore rimettente.

L'Avvocatura contesta la fondatezza delle singole censure così

come articolate nell'ordinanza di rimessione.

In particolare rileva che la norma censurata ha la funzione di

conciliare la natura di ente necessario del Comune con la esigenza di

massima tutela delle ragioni del creditore privato. Non vi è quindi

alcun impedimento alla previsione di una procedura di tipo

concorsuale per i debiti dell'ente locale.

L'Avvocatura osserva poi che il regolamento di esecuzione (d.P.R.

24 agosto 1993 n. 378) disciplina specificamente le modalità, i

termini e le procedure per la formazione della massa passiva;

dall'altra parte rimangono a tutela del creditore gli ordinari

strumenti di impugnativa amministrativa e giurisdizionale avverso i

provvedimenti assunti dal commissario.

Rileva ancora l'Avvocatura che il congelamento dei debiti insoluti

è pienamente giustificato dalla esigenza di tutelare la par condicio

(come nelle procedure concorsuali di diritto comune) e dalla

necessità di non deteriorare la condizione patrimoniale dell'ente

già in dissesto.

Inoltre, per quanto attiene alla gestione della massa attiva (e

cioè del complesso di beni destinati al soddisfacimento dei

creditori) il Comune - diversamente da quanto ritiene il pretore

rimettente - è privo di ogni capacità d'agire, che invece conserva

in ordine all'espletamento delle sue funzioni di ente necessario.

Ritiene infine l'Avvocatura che anche l'ultimo profilo delle

censure mosse dal pretore rimettente sia infondato perché il

creditore, che vanti un titolo esecutivo formatosi successivamente al

piano di estinzione e che quindi non sia stato inserito nella massa

passiva, può sempre farlo valere nei confronti del Comune tornato in

bonis.

3. - Una analoga censura di costituzionalità è stata sollevata

dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia con ordinanza

del 19 maggio 1993 nel corso di un giudizio di ottemperanza per

l'esecuzione di una sentenza del tribunale di Lecce di condanna del

comune di Gallipoli al pagamento, in favore di Russo Rocco, della

complessiva somma di L. 82.514.051, da rivalutarsi secondo gli indici

Istat dalla domanda al soddisfo, oltre agli interessi legali.

Il T.A.R. rimettente - dopo aver premesso che il giudizio di

ottemperanza rientra in un più ampio concetto di esecuzione

processuale - censura l'art. 21 cit. con riferimento alla limitazione

temporale prevista per il computo degli accessori del credito (ossia

la sua c.d. cristallizzazione).

Richiamando la disciplina generale degli interessi (quale prevista

dagli artt. 1282 e 1224 c.c. e 429, comma 3, c.p.c. per i crediti di

lavoro), il T.A.R. rimettente ritiene che la normativa censurata

concreta, rispetto ai creditori di altri soggetti sia privati che

pubblici, un trattamento deteriore che alla luce dei principi

costituzionali non pare giustificato.

Né la natura pubblica del soggetto passivo, né lo stato di

dissesto possono di per sé giustificare la derogatoria e restrittiva

disciplina imposta agli accessori del credito dall'art. 21; norma

questa che, bloccando interessi e rivalutazione, consente al mero

decorso del tempo di incidere negativamente sulla prestazione dovuta

ai creditori dell'ente dissestato, sottoponendoli a un sacrificio

patrimoniale che vede esenti sia i creditori degli enti locali non in

dissesto sia i creditori in genere degli altri soggetti pubblici e

privati. Né sarebbe possibile imporre questo sacrificio patrimoniale

ai creditori dell'ente locale senza violare il canone costituzionale

che, alla luce dei principi di solidarietà (art. 2 della Cost.), di

capacità contributiva (art. 53) e di uguaglianza sostanziale (art. 3

Cost.), vuole che le prestazioni patrimoniali siano imposte ai

singoli con criteri che consentano un equo concorso alla spesa

pubblica.

4. Anche in tale giudizio è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata

manifestamente infondata. Considerato in diritto

1. - Le due ordinanze dei giudici remittenti investono, sotto

plurimi profili, la medesima norma (art. 21 d.-l. 18 gennaio 1993 n.

8, Disposizioni urgenti in materia di finanza derivata e di

contabilità pubblica, convertito nella legge 19 marzo 1993 n. 68)

sicché è possibile la riunione dei giudizi per connessione

oggettiva.

2. - Va innanzi tutto presa in esame la prima, più radicale,

censura (espressa dal solo pretore di Napoli, sez. distaccata di

Pozzuoli) che - in riferimento agli artt. 2, 3, comma 2, e 41 Cost. -

investe l'art. 21 cit. nella parte in cui prevede una forma di

procedura esecutiva collettiva (di tipo concorsuale) di un ente

locale (e segnatamente di un Comune) che versi in stato di dissesto,

procedura che in radice non è neppure ipotizzabile per un ente

pubblico.

La questione è manifestamente infondata per essere già stata

ritenuta non fondata da questa Corte con la sentenza n. 155 del 1994

resa a seguito di ordinanze dello stesso pretore rimettente di

analogo contenuto in parte qua, rispetto alle quali non è dato

ravvisare alcun argomento o prospettazione nuovi o diversi.

3. - Può poi esaminarsi la censura che è comune alle due

ordinanze di rimessione, censura che - in riferimento agli artt. 2,

3, 23, 24, 53 e 113 Cost. - investe l'art. 21 cit. nella parte in cui

- nel contemplare la suddetta procedura di liquidazione - prevede

che, in deroga ad ogni altra disposizione, dalla data di

deliberazione di dissesto i debiti insoluti non producono più

interessi, rivalutazioni monetarie od altro; norma questa che in

particolare il T.A.R. rimettente ritiene, con motivazione non

implausibile di dover applicare in ragione della natura di procedura

esecutiva del giudizio di ottemperanza.

La questione non è fondata.

Il blocco di rivalutazione ed interessi in pendenza della

procedura concorsuale trova giustificazione nello specifico delle

procedure concorsuali (art. 55 l. fall.), in quanto finalizzato alla

realizzazione della par condicio ed all'impedimento di un ulteriore

deterioramento della condizione patrimoniale del debitore. E trova

inoltre fondamento nella considerazione che nel tempo successivo alla

apertura della procedura concorsuale non è configurabile

inadempimento né a carico del debitore, né tanto meno a carico

degli organi della procedura, questa ponendosi proprio come strumento

sostitutivo dell'adempimento; principio questo ben fermo nella

giurisprudenza della Corte di cassazione e non messo in discussione

dal riconoscimento ad opera di questa Corte della rivalutazione pur

dopo l'apertura della procedura concorsuale in favore dei crediti di

lavoro, attesa la specialità della ratio di tale riconoscimento

dovuto alla particolare tutela accordata dalla Costituzione ai

crediti di siffatta natura (sent. n. 300 del 1988, n. 204 del 1989,

n. 408 del 1989, n. 567 del 1989).

Quanto poi al profilo relativo alla ritenuta definitività della

c.d. cristallizzazione del credito - la quale concreterebbe una

ingiustificata disparità di trattamento rispetto alla procedura

fallimentare per essere in quest'ultima la cristallizzazione stessa

soltanto temporanea posto che alla chiusura della procedura

concorsuale i creditori riacquistano il libero esercizio della loro

azione verso il debitore ( ex art. 120 l. fall.) - deve escludersi

che sussista tale denunziata violazione del principio di eguaglianza.

La corretta lettura della norma censurata, compiuta tenendo

presente il quadro normativo complessivo risultante anche dalle

disposizioni regolamentari dettate dal d.P.R. n. 378 del 1993,

conduce infatti a ritenere errata l'opinione del giudice rimettente

circa la pretesa definitività della lamentata cristallizzazione dei

crediti. Infatti l'art. 6, comma 5, lett. g), del citato regolamento,

nel darsi carico di precisare che sono esclusi dalla massa passiva

"interessi moratori o corrispettivi e rivalutazioni monetarie

maturate dopo la data della deliberazione del dissesto, interessi

moratori o corrispettivi calcolati su altri interessi" lascia

chiaramente intendere che il legislatore postula il maturare sia

della rivalutazione che degli interessi anche successivamente alla

apertura della procedura, limitandosi ad escluderne la opponibilità

alla procedura stessa e l'ammissibilità alla massa passiva, ma

lasciando integra la facoltà per il creditore di azionare tali

diritti nei confronti dell'ente pubblico una volta tornato in bonis.

4. - Possono infine esaminarsi le ulteriori censure mosse dal solo

pretore di Napoli, sez. distaccata di Pozzuoli.

4.1. - Il giudice rimettente dubita della legittimità

costituzionale - in riferimento agli artt. 2, 3, 24 e 113 Cost. -

dell'art. 21 cit. nella parte in cui - nel contemplare una forma di

procedura esecutiva collettiva (di tipo concorsuale) per gli enti

locali in stato di dissesto - non prevede alcun automatismo di

ammissione al passivo né l'obbligo, per il Commissario o la

Commissione, di inserire il debito nella massa passiva, laddove tale

debito sia riconosciuto ex artt. 24 e 25 legge n. 144 del 1989,

nonché ex 12- bis legge n. 81 del 1990.

La questione è inammissibile per difetto di rilevanza nel

giudizio a quo che è di opposizione a decreto ingiuntivo, ossia di

cognizione e di condanna. Come già rilevato da questa Corte (sent.

n. 155 del 1994) con riferimento al giudizio di esecuzione nel corso

del quale era stata sollevata analoga doglianza circa la mancata

previsione di uno specifico strumento di tutela del creditore

procedente per ottenere che il suo credito fosse inserito nella massa

passiva, può anche nel caso in esame ripetersi che la rilevanza

dell'ipotizzato profilo di illegittimità costituzionale potrà

soltanto, ed eventualmente, porsi "una volta non ammesso il credito,

in un successivo giudizio volto a far valere l'illegittimità della

delibera dell'organo straordinario della liquidazione".

4.2. - Il pretore rimettente poi dubita della legittimità della

medesima disposizione - in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost. -

nella parte in cui non prevede la perdita della capacità a stare in

giudizio dell'ente dissestato, l'interruzione dei procedimenti

cognitivi e l'indisponibilità del patrimonio, o misure alternative

di queste.

Relativamente a quest'ultimo profilo (indisponibilità del

patrimonio in costanza della procedura concorsuale) va dichiarata la

inammissibilità della questione che può rilevare nel corso della

procedura stessa e dell'eventuale contenzioso ad essa relativo, ma

non anche in un giudizio di cognizione qual è quello pendente

innanzi al giudice rimettente.

Quanto agli altri due profili, in primo luogo è da rilevare che

il debitore è un Comune, ossia ente previsto in Costituzione,

"espressione di autonomia locale che costituisce un valore

costituzionalmente tutelato" (sent. n. 155 del 1994), che come tale

non può essere privato della capacità processuale, tanto più ove

si consideri (sent. citata) che, in ragione della ampiezza dei poteri

conferiti all'organo della procedura, "pur non essendoci una vera e

propria perdita di capacità del debitore assoggettato alla

liquidazione come nelle procedure concorsuali, c'è però la

previsione di un (eccezionale) potere di agire del commissario che

realizza in concreto un effetto similare".

Inoltre, la situazione del Comune dissestato non è omologa a

quella dell'imprenditore privato essendo quest'ultimo per sua natura

guidato dalla considerazione e dalla cura del proprio interesse

personale, laddove il primo, per vocazione istituzionale, si ispira

alla cura degli interessi pubblici dei quali è portatore come ente

esponenziale della collettività di base e dei quali deve essere

fedele interprete. Così che è in principio da escludere

l'assunzione, da parte dei suoi organi istituzionali, di una

posizione conflittuale con quella dell'organo della procedura, il

quale peraltro - come già rilevato - ha comunque la facoltà di

transigere anche in ordine a situazioni soggettive che costituiscano

oggetto di giudizi in corso.

La questione pertanto, in relazione a questi ultimi due profili,

è infondata.

4.4. - Da ultimo il pretore rimettente censura l'art. 21 cit. - in

riferimento agli artt. 3 e 24 Cost. - nella parte in cui, pur

prevedendo che dopo l'approvazione del piano di estinzione non

possano essere ammessi alla massa passiva i crediti anteriori alla

decisione del CO.RE.CO. (di approvazione del rendiconto della

gestione), nulla prescrive con riguardo ai procedimenti di cognizione

in corso e all'efficacia dei titoli di formazione successiva.

La questione è inammissibile perché ipotetica ed eventuale in

vista di un evento futuro ed incerto, quale è quello della

formazione del titolo esecutivo.

Né la sola rappresentazione della eventualità che il titolo

esecutivo, una volta formato, potrebbe non beneficiare

dell'ammissibilità al passivo della procedura di liquidazione fa

venire meno l'interesse del creditore a proseguire nel giudizio in

corso; infatti l'interesse ad agire in realtà persiste fino al

momento in cui matura la fattispecie impeditiva della opponibilità

alla procedura del titolo giudiziale perseguito, onde la proposizione

della questione - alla stregua della stessa sua impostazione nei

termini di fatto prospettati nella ordinanza - risulta comunque

anticipata rispetto al momento dell'eventuale insorgere della sua

reale rilevanza.