Sentenza n. 190/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 700

cod. proc. civ. e dell'art. 21, u.c., legge 6 dicembre 1971 n. 1034

(Istituzione dei Tribunali Amministrativi Regionali), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 28 febbraio 1978 dal Pretore di Genova sul

ricorso proposto da Cartelli Giuseppe ed altri contro Università di

Genova, iscritta al n. 290 del registro ordinanze 1978 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 250 dell'anno 1978;

2) ordinanza emessa il 24 marzo 1978 dal Pretore di Genova sul

ricorso proposto da Tuccio Maria Teresa contro Università di Genova,

iscritta al n. 312 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 257 dell'anno 1978;

3) ordinanza emessa il 10 marzo 1980 dal T.A.R. per il Lazio sul

ricorso proposto da Vignoli Corrizzato Marzia contro Ministero della

P.I. ed altro, iscritta al n. 285 del registro ordinanze 1981 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 262 dell'anno

1981;

4) ordinanza emessa il 16 febbraio 1981 dal Pretore di S. Pietro

Vernotico nel procedimento civile vertente tra Ragusa Tito ed altri e

Sezione Provinciale di Controllo sugli atti degli Enti locali di

Brindisi, iscritta al n. 305 del registro ordinanze 1981 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 262 dell'anno 1981;

5) ordinanza emessa il 2 marzo 1984 dal Pretore di S. Pietro

Vernotico nel procedimento civile vertente tra Elia Maria ed altri e

U.S.L. BR/6, iscritta al n. 559 del registro ordinanze 1984 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 287 dell'anno

1984.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1985 il Giudice relatore

Virgilio Andrioli;

udito l'Avvocato dello Stato Mario Fanelli per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1.1. - Con ricorso depositato il 29 dicembre 1977, Cartelli

Giuseppe e altri 163 dipendenti dell'Università di Genova come

"contrattisti" e "assegnisti", premesso che non si limitavano a

svolgere attività di ricerca, ma svolgevano altresì attività

didattica (esercitazioni, seminari, esami e lezioni ecc.), chiesero che

il Pretore di Genova - riconosciuta l'esistenza di un rapporto

d'impiego pubblico fra essi ricorrenti e l'Università degli Studi di

Genova, affermato l'obbligo di quest'ultima di corrispondere in loro

favore l'aggiunta di famiglia e l'indennità integrativa speciale, e

ritenuta la propria giurisdizione - ordinasse, ex art. 700 c.p.c.,

all'Università stessa a) di pagare mensilmente detti emolumenti e b)

di versare le relative somme.

L'Avvocatura distrettuale dello Stato, costituitasi nell'interesse

dell'Università, depositò copia del proposto regolamento preventivo

di giurisdizione e chiese sospendersi il processo in attesa della

pronuncia delle Sezioni Unite della Cassazione.

Con ordinanza emessa il 28 febbraio 1978 (notificata e comunicata

il successivo 15 marzo; pubblicata nella G.U. n. 250 del 6 settembre

1978 e iscritta al n. 290 R.O. 1978), l'adito Pretore di Genova ha

giudicato non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3

comma primo e 24 comma primo Cost., la questione d'illegittimità

costituzionale dell'art. 700 c.p.c. nella parte in cui non consente al

giudice ordinario di tutelare in via d'urgenza diritti soggettivi

derivanti da comportamenti omissivi della Pubblica Amministrazione e

devoluti in via di merito alla giurisdizione esclusiva del giudice

amministrativo, sul riflesso che a) trattandosi di provvedimento

d'urgenza non potesse ricevere applicazione l'art. 367 c.p.c., b)

sussistesse violazione del principio di eguaglianza per essere l'art.

700 c.p.c. invocabile dai dipendenti di enti pubblici economici e di

imprenditori privati e non da dipendenti statali e di enti pubblici non

economici, c) sussistesse del pari violazione dell'art. 24 comma primo

Cost. per essere i dipendenti statali privi di tutela d'urgenza

rispetto a comportamenti omissivi della P.A..

1.2. - Avanti la Corte nessuna delle parti del processo a quo si è

costituita; ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei

ministri con atto depositato il 20 giugno 1978, con il quale

l'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito la inammissibilità della

proposta questione vuoi per essere stato proposto regolamento

preventivo di giurisdizione, vuoi perché oggetto di sospetto potevano

se mai essere l'art. 21 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034 istitutiva

dei T.A.R. ovvero, così come novellati dalla l. 533/1973, i primi tre

commi dell'art. 423 c.p.c., e, in subordine, ne ha argomentato e

concluso l'infondatezza sulla base di sentenze rese dalla Corte

(47/1976, 43/1977) e del principio generale di contabilità pubblica -

espresso per lo Stato dall'art. 277 del regolamento 23 maggio 1924, n.

827 ed applicabile in genere alle pubbliche amministrazioni - che per

ogni spesa pubblica esige la prova, acquisita mediante atti e

documenti, del diritto dei creditori.

2.1. - Con ordinanza emessa il 24 marzo 1978 (comunicata il 7 e

pubblicata il 13 del successivo aprile; pubblicata nella G. U. n. 257

del 13 settembre 1978 e iscritta al n. 312 R.O. 1978) sul ricorso

proposto, ai sensi dell'art. 700 c.p.c., l'8 febbraio 1978 da Tuccio

Maria Teresa ed altri 73 "contrattisti" e "assegnisti" presso

l'Università degli Studi di Genova, che facevano valere pretese dal

contenuto identico a quello proprio del ricorso di Cartelli e altri,

l'adito Pretore è tornato a sollevare la questione d'illegittimità

costituzionale prospettata con l'ordinanza 28 febbraio 1978 (supra 1.).

2.2. - Avanti la Corte nessuna delle parti si è costituita; ha

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri con lo

stesso atto di cui si è esposto il contenuto (supra 1.2.).

3.1.1. - Con ordinanza emessa il 16 febbraio 1981 (notificata il 21

e comunicata il 24 del successivo marzo; pubblicata nella G. U. n. 262

del 23 settembre 1981 e iscritta al n. 305 R.O. 1981) il Pretore di S.

Pietro Vernotico, provvedendo sul ricorso spiegato ex art. 700 c.p.c.

il 25 gennaio 1981 da Ragusa Tito e da altri 33 dipendenti del Comune,

al fine di conseguire, in via cautelare e d'urgenza e sino alla

definizione del giudizio di merito pendente avanti il TAR Puglia, il

pagamento dell'indennità di rischio di lire 2.700 giornaliere, ha

sollevato, nel contraddittorio del Comune che aveva eccepito il difetto

di giurisdizione del giudice ordinario, questione d'illegittimità

costituzionale dell'art. 700 c.p.c. per contrasto con gli artt. 3, 24 e

113 Cost. riecheggiando sui due primi parametri i motivi esposti dal

Pretore di Genova e denunciando in ordine all'art. 113 comma primo la

violazione del diritto di tutti i cittadini alla compiuta tutela

giurisdizionale di diritti soggettivi e interessi legittimi contro gli

atti della P.A. e, in ordine all'art. 113 comma secondo, la

vanificazione del principio, per il quale la tutela giurisdizionale nei

riguardi della P.A. non può essere esclusa o limitata a particolari

forme di gravame o per determinate categorie di atti.

3.1.2. - Avanti la Corte nessuna delle parti si è costituita; ha

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri con atto

depositato il 23 giugno 1981, con il quale l'Avvocatura generale dello

Stato ha riprodotto argomentazioni e conclusioni d'inammissibilità e,

in ipotesi, d'infondatezza esposte nei precedenti incidenti (supra

1.1., 1.2.).

3.2.1. - Con ricorso ex art. 700 c.p.c. depositato il 4 febbraio

1984, Elia Maria e tre altre dipendenti della USL BR/6 con la qualifica

professionale di puericultrici addette alla sezione neo-natale del

presidio ospedaliero "N. Melli" di S. Pietro Vernotico chiesero al

locale Pretore del lavoro annullarsi o sospendere di efficacia o

disapplicare, in via cautelare e di urgenza e fino alla definizione

dell'instaurando giudizio di merito avanti il competente giudice

amministrativo, l'ordine di servizio 14 dicembre 1983 del Direttore

Sanitario dell'Ospedale che, in contrasto con la qualifica reclamata

dalle ricorrenti, aveva disposto che le vigilatrici d'infanzia

dovessero essere utilizzate nella sezione di pediatria.

Nel contraddittorio della USL BR/6, la quale aveva in via

preliminare eccepito sia la propria carenza di legittimazione passiva

per essere stato l'ordine di servizio emesso (non dal Consiglio di

gestione della USL sibbene) dal direttore sanitario, sia il difetto di

giurisdizione del giudice del lavoro, e nel merito la infondatezza

della pretesa delle attrici, l'adito Pretore di S. Pietro Vernotico,

con ordinanza emessa il 2 marzo 1984 (notificata il 4 dello stesso mese

e comunicata il successivo 4 aprile; pubblicata nella G. U. n. 287 del

17 ottobre 1984, e iscritta al n. 559 R.O. 1984), ha riproposto la

questione d'illegittimità costituzionale dell'art. 700 c.p.c. in

riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost. sulla base dei motivi esposti

nel precedente incidente (supra 3.1.1.) ed ha fatto divieto alla USL

BR/6 di utilizzare, nelle more del giudizio di costituzionalità, le

ricorrenti in turni di servizio che mettessero in pericolo le leggi

igienico-sanitarie del lavoro, poste a tutela del pubblico interesse e

della salute pubblica.

3.2.2. - Avanti la Corte nessuna delle parti si è costituita; ha

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri con atto

depositato il 26 maggio 1984, con il quale l'Avvocatura generale dello

Stato, premesso che (non l'art. 700, sibbene) l'art. 21 l. 6 dicembre

1971, n. 1034 avrebbe potuto formare oggetto di impugnazione per non

essere applicabile a comportamenti omissivi della P.A., ha osservato

che dell'ordine di servizio 14 dicembre 1983 del Direttore sanitario

dell'Ospedale ben poteva essere disposta, se richiesta, la sospensione

dal competente T.A.R. e, pertanto, l'incidente, così come prospettato,

era inammissibile per irrilevanza; al fine di giustificare la

conclusione d'infondatezza, ha richiamato le sentt. 47/1976 e 43/1977

della Corte.

4.1. - Con ricorso notificato il 25 maggio 1980, Marzia Vignoli

Corrizzato chiese al T.A.R. Lazio - previa declaratoria del diritto al

trattamento economico previsto dalla l. 30 dicembre 1971, n. 1204 e,

per quanto occorrer potesse, dalle Circolari ministeriali 18 gennaio

1977 n. 20 e 14 maggio 1973, n. 136 - annullare il diniego, opposto dal

Provveditorato agli Studi di Firenze, della concessione alla ricorrente

di tale trattamento e condannare l'Amministrazione al pagamento del

trattamento dovuto dalla data di conferimento della nomina nonché del

relativo rateo della tredicesima mensilità dell'anno 1979, l'adito

T.A.R., con ordinanza emessa nella assenza degli intimati Ministero

della Pubblica Istruzione e del Provveditorato agli Studi di Firenze il

10 marzo 1980 (pervenuta alla Corte l'8 aprile 1981; comunicata il 31

luglio e notificata il 3 ottobre 1980; pubblicata nella G. U. n. 262

del 23 settembre 1981 e iscritta al n. 285 R.O. 1981), ha dichiarato

non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3 e 113 Cost.,

la questione di legittimità costituzionale dell'art. 21 u.c. l. 6

dicembre 1971, n. 1034, nella parte in cui l'intervento d'urgenza del

Giudice Amministrativo per la mera sospensione dell'esecutività

dell'atto impugnato non consente a tale Giudice di intervenire nelle

controversie patrimoniali in materia di pubblico impiego sottoposte

alla sua giurisdizione esclusiva, sul riflesso che a) l'art. 21 non

attribuisce al Giudice Amministrativo poteri analoghi a quelli

spettanti al giudice del lavoro in virtù del testo, novellato dalla l.

533/1973, dell'art. 423 comma secondo c.p.c., b) che più ampi poteri

non sarebbero al giudice amministrativo accordati con l'art. 15 l. 9

dicembre 1977, n. 903 (Parità di trattamento tra uomini e donne in

materia di lavoro), invocata dalla ricorrente sollevandone dubbi sulla

costituzionalità, peraltro ritenuti irrilevanti dall'adito giudice nel

giudizio a quo, c) l'intervento d'urgenza previsto dall'art. 21, che,

per essere strutturato con riguardo a giurisdizione di tipo

caducatorio, non è esperibile nel campo delle pretese patrimoniali,

determina a carico dei pubblici dipendenti una condizione

d'inferiorità rispetto agli altri lavoratori subordinati, ai quali

l'art. 423 c.p.c. consente di conseguire in corso di causa ordinanza di

pagamento, e implica, secondo ebbe a ritenere la Corte costituzionale

con sent. 284/1974 a proposito della l. 865/1971, violazione dell'art.

113 nonché dell'art. 3 Cost..

4.2. - Avanti la Corte nessuna delle parti del giudizio a quo si è

costituita né ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei

ministri.

5.1. - Nell'imminenza della pubblica udienza dell'11 giugno 1985

l'Avvocatura generale dello Stato, con memoria depositata in due

originali il 28 maggio 1985, ha reso noto che le Sezioni Unite, con

sent. 1488/1981, resa sul regolamento di giurisdizione proposto

nell'interesse del Min. P. I. e dell'Università degli Studi di Genova

nel giudizio introdotto da Cartelli Giuseppe e altri avanti il Pretore

del lavoro di Genova (supra 1.), ha dichiarato la giurisdizione del

giudice amministrativo in relazione alle domande proposte in causa dai

"contrattisti" e l'improponibilità, per difetto assoluto di

giurisdizione, delle domande proposte in causa dagli "assegnisti"

compensando le spese processuali anche del giudizio avanti il Pretore

del lavoro (sentenza di cui ha esibito fotocopia del dispostivo) e ne

ha inferito, anche sulla base di precedenti della Corte (sentt.

82/1979, 5/1980), l'inammissibilità dell'incidente

d'incostituzionalità.

5.2. - Altro originale della stessa memoria ha l'Avvocatura

generale dello Stato depositato, sotto la stessa data del 28 maggio

1985, nell'incidente introdotto avanti questa Corte con ordinanza dello

stesso Pretore di Genova (supra 2.) ed ha esibito fotocopia del

dispositivo della sent. 1489/1981, con la quale le Sezioni Unite della

Cassazione han dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo

in relazione alle domande proposte in causa dai "contrattisti" e

l'improponibilità, per difetto assoluto di giurisdizione, delle

domande proposte in causa dagli "assegnisti", compensando tra le parti

le spese dell'intero giudizio.

6. - Nella pubblica udienza dell'11 giugno 1985, nella quale il

giudice Andrioli ha svolto congiunta relazione sui cinque incidenti,

l'Avvocato dello Stato Fanelli ha illustrato l'eccezione

d'inammissibilità dei due incidenti proposti dal Pretore del lavoro di

Genova esibendo copia delle sentenze 1488/1981 e 1489/1981 delle

Sezioni Unite della Cassazione e richiamando la C. cost. 92/1979, e ha

insistito nella conclusione d'infondatezza degli incidenti proposti dal

Pretore del lavoro di S. Pietro Vernotico. Considerato in diritto :

7. - I due incidenti del Pretore del lavoro di Genova e i due

incidenti del Pretore del lavoro di S. Pietro Vernotico hanno per

oggetto la stessa questione d'incostituzionalità nella quale vien

coinvolto l'art. 700 c.p.c. nella parte in cui non consente al giudice

ordinario di tutelare in via d'urgenza diritti soggettivi derivanti da

comportamenti omissivi della Pubblica Amministrazione e devoluti in via

di merito alla giurisdizone esclusiva del Giudice amministrativo per

contrasto con gli artt. 24 comma primo e 3 comma primo Cost. (parametri

cui il Pretore di S. Pietro Vernotico ha aggiunto l'art. 113); dal suo

canto il T.A.R. Lazio ha sospettato d'incostituzionalità, in

riferimento agli artt. 3 e 113, l'art. 21 u.c. ("Se il ricorrente,

allegando danni gravi e irreparabili derivanti dall'esecuzione

dell'atto, ne chiede la sospensione, sull'istanza il tribunale

amministrativo regionale pronuncia con ordinanza emessa in camera di

consiglio. I difensori delle parti debbono essere sentiti in camera di

consiglio, ove ne facciano richiesta") l. 6 dicembre 1971, n. 1034

(Istituzione dei tribunali amministrativi regionali) nella parte in

cui, limitando l'intervento d'urgenza del Giudice Amministrativo alla

mera sospensione dell'esecutività dell'atto impugnato, non consente a

tale Giudice di intervenire d'urgenza nelle controversie patrimoniali

in materia di pubblico impiego sottoposte alla sua giurisdizione

esclusiva.

Tra l'incidente sollevato dal T.A.R. Lazio e i quattro altri

sussiste pregiudizialità del primo (e quindi obiettiva connessione)

tale da giustificarne la riunione ai fini di contestuale deliberazione.

8. - Nei limiti in cui il T.A.R. lo ha sottoposto al giudizio della

Corte per assicurare che in tal campo non si perpetui l'inammissibile

disuguaglianza di trattamento tra dipendenti pubblici e privati, il

sospetto d'incostituzionalità dell'art. 21 u.c. l. 1034/1971 è

fondato perché esige rispetto il principio, per il quale la durata del

processo non deve andare a danno dell'attore che ha ragione, di cui la

dottrina non solo italiana fin dagli inizi del corrente secolo ha

dimostrato la validità desumendola e al contempo confortandola con

richiami di disposizioni normative e provocando l'inserzione nel codice

di rito civile del '42 dell'art. 700 ("Fuori dei casi regolati nelle

precedenti sezioni di questo capo, chi ha fondato motivo di temere che

durante il tempo occorrente per far valere il suo diritto in via

ordinaria, questo sia minacciato da un pregiudizio imminente e

irreparabile, può chiedere con ricorso al giudice i provvedimenti

d'urgenza, che appaiono, secondo le circostanze, più idonei ad

assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione sul merito"),

che si esibisce quale espressione di direttiva di razionalità tutelata

dall'art. 3 comma primo e, in subiecta materia, dall'art. 113 Cost..

Scrittori e giudici di merito (non escluso il Consiglio di Stato)

non hanno esitato ad estendere la direttiva desumibile dall'art. 700

alla giurisdizione esclusiva dei T.A.R., ma, se il tentativo non ha

riscosso l'assenso del giudice della nomofilachia quel che è precluso

dal diritto vivente ben può e deve essere realizzato dalla Corte. Né,

così rescrivendo, si pone la Corte in contrasto con l'orientamento

seguito nel campo tributario (sent. 63/1982), nel quale il potere di

sospendere la riscossione è attribuito all'intendente di finanza e

può darsi parziale iscrivibilità a ruolo dei tributi contestati.

Per contro, la normativa di fresca data esibisce per chiari segni

la direttiva, espressa dall'art. 700 e, sol in limitata area, dall'art.

21 u.c., vuoi nell'art. 28 (Tutela giurisdizionale) l. 29 marzo 1983,

n. 93 (Legge quadro sul pubblico impiego) il quale, al comma primo,

ammonisce che "In sede di revisione dell'ordinamento della

giurisdizione amministrativa si provvederà all'emanazione di norme che

si ispirino, per la tutela giurisdizionale del pubblico impiego, ai

principi contenuti nelle leggi 20 maggio 1970, n. 300 e 11 agosto 1973,

n. 533", vuoi nell'art. 31 (Tutela giurisdizionale) D.P.R. 24 marzo

1981, n. 145 (Ordinamento dell'Azienda autonoma di assistenza al volo

per il traffico aereo generale), il quale, dopo aver assegnato le

controversie di lavoro relative al personale comunque in servizio alla

esclusiva giurisdizione dei tribunali amministrativi regionali, dispone

che "In detti giudizi trova applicazione l'art. 28 della legge 20

maggio 1970, n. 300, ed, in quanto applicabili, le disposizioni di cui

alla legge 11 agosto 1973, n. 533", ed è appena il caso di

sottolineare che il richiamo della legge 533/1973 vuol dire inserzione

nel tessuto della giurisdizione esclusiva dei primi tre commi del

novellato art. 423 c.p.c., sol per la concreta inapplicabilità dei

quali entra in gioco, come norma di chiusura, l'art. 700: elasticità

la quale, in difetto dell'art. 423 comma primo e terzo, in linea

generale inapplicabile al settore pubblico, opera senza limiti a favore

dei dipendenti pubblici.

Dall'art. 700 è lecito enucleare la direttiva che, le quante volte

il diritto assistito da fumus boni iuris è minacciato da pregiudizio

imminente e irreparabile provocato dalla cadenza dei tempi necessari

per farlo valere in via ordinaria, spetta a giudice il potere di

emanare i provvedimenti d'urgenza che appaiono, secondo le circostanze,

più idonei ad assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione

sul merito.

In tali termini e nell'area delle controversie patrimoniali in

materia di pubblico impiego l'art. 21 u.c. della legge istitutiva dei

T.A.R. è da dichiarare costituzionalmente illegittimo.

9. - Delle non poche eccezioni d'inammissibilità adunate

dall'Avvocatura erariale merita ingresso il dubbio sul se (non l'art.

700 ma l'art. 423 commi primo e terzo c.p.c. e) l'art. 21 u.c. l.

1034/1971 fosse da sospettare d'incostituzionalità e ciò perché

legittimato a rendere giustizia nelle controversie di merito, su cui i

Pretori di Genova e di S. Pietro Vernotico erano chiamati ad esercitare

i poteri di cautela d'urgenza, è il T.A.R. destinatario dell'art. 21,

u.c. (T.A.R. Puglia per giunta già adito dalle parti del primo

incidente sollevato dal Pretore di S. Pietro Vernotico).