Sentenza n. 19/1978

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma

terzo, 3, comma primo, 7, primo, penultimo ed ultimo comma, 65 e 72

t.u. delle leggi sulla Corte dei conti approvato con r.d. 12 luglio

1934, n. 1214; degli artt. 10, comma secondo, 11, ultimo comma e 13,

primo e secondo comma, della legge 20 dicembre 1961, n. 1345; degli

artt. 2, 8, 9 della legge 21 marzo 1953, n. 161; dell'art. 16 del

Regolamento dei servizi della Corte dei conti approvato con

deliberazione delle S.U. della Corte stessa del 25 giugno 1915;

dell'art. 38 del Regolamento approvato dalle S.U. il 2 luglio 1913;

dell'art. 3 della legge 13 ottobre 1969, n. 691; dell'art. 60,

penultimo ed ultimo comma, del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038; dell'art.

4, comma secondo, del d.1. 5 maggio 1948, n. 589 (t.u. delle leggi

sull'ordinamento della Corte dei conti e leggi successive), promosso

con ordinanza 6 maggio 1977 del Magistrato relatore della seconda

sezione giurisdizionale della Corte dei conti, nel giudizio reso dal

Tesoriere del Comune di Aieta, iscritta al n. 292 del registro

ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 190 del 13 luglio 1977.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 30 novembre 1977 il Giudice

relatore Luigi Oggioni;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 26 aprile 1977 il Presidente della seconda sezione

giurisdizionale della Corte dei conti designava il referendario dott.

Sciarretta quale relatore sui conti degli Enti locali della Calabria.

Questi, con ordinanza emessa il 6 maggio 1977, nell'esercizio delle

dette funzioni nel giudizio sul conto reso dal Tesoriere del Comune di

Aieta, ai sensi dell'art. 29 r.d. 13 agosto 1933 n. 1038, premesso che

doveva pregiudizialmente essere accertata la legittimità della propria

costituzione quale "giudice relatore" ai sensi dell'art. 158 cod.

proc. civ. sia sotto il profilo della validita della investitura, sia

sotto il profilo delle necessarie garanzie di indipendenza

nell'esercizio di funzioni giurisdizionali, si considerava legittimato

a sollevare in quella sede questioni di costituzionalità ai fini

dell'accertamento suddetto, dovendosi, a suo avviso, ravvisare un

parallelismo tra le funzioni assegnate al referendario relatore nel

processo contabile e quelle del giudice istruttore nel processo civile.

E ciò in quanto l'attività del relatore consisterebbe essenzialmente

nella formulazione di "proposte" dalle quali dipenderebbe l'ulteriore

svolgimento del processo, e che, "pur non avendo tali proposte

carattere decisorio", giustificherebbero il riconoscimento di detta

legittimazione in analogia a quanto stabilito dalla giurisprudenza di

questa Corte, che avrebbe ritenuto ammissibile la questione sollevata

dal giudice penale di sorveglianza quando è chiamato a rendere il

parere di cui all'art. 144 cod. pen. sulla ammissione del condannato

alla libertà condizionale.

Quanto alla rilevanza delle questioni attinenti alla investitura

del relatore ed alle garanzie di indipendenza, il detto referendario

relatore osservava che, concernendo le dette questioni, la norma che

consente la nomina del Presidente della Corte da parte del Governo

(art. 7 t.u. 12 luglio 1934 n. 1214), l'eventuale caducazione della

stessa norma avrebbe l'effetto di escludere la legittimità della

nomina e, conseguenzialmente, la legittimità sia della assegnazione

del presidente della seconda sezione giurisdizionale, effettuata

appunto dal Presidente della Corte, sia della designazione del

relatore, effettuata dal presidente di sezione. Il relatore, quindi, in

caso di accoglimento delle censure e di conseguente annullamento della

norma, risulterebbe carente di legittimazione alle funzioni

assegnategli, dal che ovviamente deriverebbe la pregiudizialità della

questione.

Ciò premesso, il giudice a quo passava ad illustrare le censure

contro il menzionato art. 7 del t.u. n. 1214 del 1934, osservando in

sostanza che, in base a tale norma, la scelta del Presidente della

Corte sarebbe affidata all'arbitrio del Governo che adotterebbe al

riguardo criteri di natura politica ed inciderebbe comunque

sull'indipendenza dell'Istituto, sotto molteplici aspetti che

andrebbero identificati nella possibilità di influire sul vertice

dell'Istituto mediante la scelta dal momento della nomina (che porrebbe

il presidente reggente nel periodo intermedio, a volte di diversi mesi,

in posizione di subordinazione nei confronti del Governo ai fini di una

eventuale nomina definitiva); sia nel potere esclusivo del Governo di

provocare il parere sulla inamovibilità del presidente da parte della

Commissione parlamentare prevista dall'art. 8 t.u. n. 1214 del 1934;

sia nella corresponsione al Presidente della Corte di un compenso per

lavoro straordinario, che sarebbe rimesso alla discrezionalità del

Presidente del Consiglio; sia nel sistema di conferimento di incarichi

esterni presso pubbliche amministrazioni ex artt. 7, ultimi due commi,

del t.u. suddetto e 8 e 9 legge 21 marzo 1953, n. 161, che sarebbe tale

da creare un intreccio di interessi fra il Presidente della Corte e i

capi delle amministrazioni stesse.

Questa possibilità di influenza causerebbe gravi disfunzioni in

seno alla Corte data l'ampiezza dei poteri del Presidente che avrebbe

la facoltà di trasferire i magistrati da un ufficio all'altro ex art.

16 del Regolamento approvato dalle sezioni unite il 25 giugno 1915, e

potrebbe a sua volta influire sulle promozioni a scelta previste dagli

artt. 10 e 13 legge 20 dicembre 1961, n. 1345, essendo presidente del

Consiglio di presidenza di cui è richiesto il parere, e sarebbe

titolare, col Governo, dell'iniziativa del procedimento disciplinare ai

sensi dell'art. 8 t.u. 12 luglio 1934, n. 1214.

Tutto quanto premesso si rifletterebbe anche sulla indipendenza del

"gruppo di vertice della Corte (presidenti di sezione e Procuratore

generale) come componenti del Consiglio di presidenza e, comunque, come

componenti del gruppo nell'ambito del quale normalmente si esercita la

scelta del Presidente da parte del Governo e che quindi, pur essendo

magistrati, si troverebbero nella prospettiva di accedere a funzioni

più elevate per effetto di decisioni discrezionali di un organo della

pubblica amministrazione.

In base a tutto ciò, il giudice a quo ha quindi ritenuto di

sollevare questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, primo

comma, t.u. 12 luglio 1934, n. 1214, per la violazione degli artt. 100,

ultimo comma, 101, secondo comma, e 108, secondo comma, Cost.

concretantesi appunto nella lamentata ingerenza governativa nei

confronti del Presidente e dei magistrati più elevati della Corte.

Il giudice a quo denunzia poi ulteriori vizi di legittimità,

questa volta attinenti alla pretesa lesione della propria indipendenza

in quanto gli verrebbe tolta la dovuta serenità ed autonomia di

giudizio per effetto della possibile privazione delle funzioni delle

quali è investito, mediante l'assegnazione alle funzioni requirenti

per disposizione del Presidente della Corte, in virtù dell'art. 11,

ultimo comma, legge 20 dicembre 1961, n. 1345, come pure del possibile

trasferimento da parte del Presidente ad altra sezione giurisdizionale

(ex art. 2, secondo comma, legge 21 marzo 1953, n. 161), o ad altro

ufficio della Corte (ex art. 16 del Regolamento 25 giugno 1915). E ciò

anche senza il suo consenso e senza la possibilità di un effettivo

controllo della sussistenza di ragioni valide alla base dei

trasferimenti, e comunque in assenza di criteri obbiettivi

predeterminati al riguardo, a differenza di quanto accadrebbe non solo

per i magistrati ordinari e dei tribunali amministrativi, che possono

ricorrere ad organi elettivi appositamente previsti, ma perfino per

quanto riguarda gli impiegati civili dello Stato, i quali pure

godrebbero di garanzie superiori, potendo ricorrere al Consiglio di

amministrazione competente.

Pertanto, secondo il giudice a quo, le citate norme (art. 11,

ultimo comma, legge 20 dicembre 1961, n. 1345; art. 2, secondo comma,

legge 21 marzo 1953, n. 161, art. 16 Regolamento 25 giugno 1915)

contrasterebbero con i principi garantiti dagli artt. 100, 101 e 108

Cost., nonché col principio di eguaglianza garantito dall'art. 3 della

Costituzione.

Inoltre, con gli stessi articoli confliggerebbe l'art. 38 del

Regolamento approvato dalle sezioni riunite della Corte il 2 luglio

1913, in quanto prevede che del Consiglio di presidenza, dotato di ampi

poteri sullo status dei magistrati, facciano parte i soli presidenti di

sezione.

Secondo il giudice a quo, inoltre, pure illegittimi per contrasto

con i ripetuti precetti costituzionali sarebbero gli articoli 10

secondo comma, e 13, primo comma, della legge 20 dicembre 1961, n.

1345, nonché l'art. 3 della legge 13 ottobre 1969, n. 691, poiché

prevederebbero le promozioni da referendario a primo referendario,

attribuendo poteri discrezionali al Presidente ed al Consiglio di

presidenza. Un ulteriore profilo di illegittimità delle norme suddette

dovrebbe poi ravvisarsi nella presunta violazione dell'art. 24 Cost.

giacché gli ampi poteri conferiti al Consiglio di presidenza

finirebbero col conculcare l'effettiva possibilità di tutela degli

interessati.

Il giudice a quo, proseguendo l'esame nell'ambito della normativa

regolante i vari aspetti della vita dell'Istituto, in relazione agli

invocati precetti costituzionali, riteneva di valutare la legittimità

o meno della così detta "giurisdizione domestica" della Corte dei

conti. Le sezioni riunite, cioè il collegio cui appunto in virtù di

tale speciale giurisdizione è attribuita la cognizione dei

provvedimenti che incidono sullo status dei magistrati e del personale

della Corte, sarebbero infatti ben lungi dal garantire l'indipendenza

esterna ed interna dei magistrati, a causa della commistione di

funzioni che tale giudizio comporterebbe, concorrendo a formare le

sezioni stesse magistrati in cui coinciderebbero funzioni correlate

all'amministrazione del personale e funzioni giudicanti aventi ad

oggetto proprio la verifica della legittimità dell'esercizio delle

prime. Per quanto riguarda le forme in cui si attua tale giurisdizione,

poi, secondo il giudice a quo, si dovrebbero rilevare precisi vizi di

illegittimità degli artt. 1, terzo comma, 3, primo comma, e 65 del

t.u. 12 luglio 1934, n. 1214, che prevedono la giurisdizione domestica,

affidano la presidenza delle sezioni riunite al Presidente e

stabiliscono l'unicità del grado di giudizio in materia; nonché

illegittimità dell'art. 2 legge 21 marzo 1953, n. 161, che nel

disporre le modalità di formazione delle sezioni riunite non

stabilisce alcun criterio per la scelta dei magistrati chiamati

annualmente a farne parte; degli artt. 72 del citato r.d. n. 1214 del

1934 e 60 r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, che imporrebbero la

partecipazione del Procuratore generale al giudizio in veste di

pubblico ministero, in palese difformità da quanto generalmente

previsto negli altri sistemi di giustizia predisposti a tutela dei

dipendenti pubblici e privati.

Con ciò sarebbero violati i già menzionati precetti di cui agli

artt. 100, 101 e 108 della Costituzione e, in più, anche il principio

di eguaglianza e il diritto di difesa rispettivamente garantiti dagli

artt. 3 e 24 della Costituzione.

Infine, il giudice a quo prospetta in argomento, e sempre in

relazione ai detti precetti costituzionali, profili di illegittimità

del citato art. 16 del Regolamento 25 giugno 1915, in quanto

consentirebbe che i componenti del collegio giudicante possano essere

rimossi dall'ufficio giurisdizionale o di controllo del quale sono

titolari, per atto discrezionale del Presidente; dell'art. 4, secondo

comma, del d.l. 5 maggio 1948, n. 589, che consentirebbe il

trasferimento dei componenti del collegio dalle funzioni giudicanti

alle requirenti senza prefissare i criteri e requisiti oggettivi e

soggettivi al riguardo; degli artt. 7, penultimo e ultimo comma t.u. n.

1214 del 1934 e 13 legge 20 dicembre 1961, che prevedono la promozione

"a scelta" dei consiglieri a presidenti di sezione, su proposta del

Presidente del Consiglio e previo parere del Consiglio di presidenza,

esponendo i componenti delle sezioni riunite ad una evidente soggezione

verso i vertici dell'istituto; degli artt. 8 e 9 della legge 21 marzo

1953, n. 161, che regolano la materia degli incarichi speciali ai

magistrati della Corte dei conti affidandone la proposta al Presidente

del Consiglio, previo parere del Consiglio di presidenza, quando si

tratti di mansioni che implichino il collocamento fuori ruolo, e

rimettono negli altri casi alla determinazione del Presidente la

partecipazione dei magistrati ai lavori della Corte dei conti, e in tal

modo egualmente incidendo sull'indipendenza dei componenti le sezioni

unite.

In questa sede si è costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso come per legge dall'Avvocatura

generale dello Stato, che ha depositato ritualmente le proprie difese.

L'Avvocatura eccepisce anzitutto l'inammissibilità delle questioni

sollevate per difetto di legittimazione del giudice a quo. Invero, pur

prescindendo dalla configurabilità in astratto di un "giudizio" nel

procedimento di controllo sui conti degli agenti contabili, il

magistrato relatore, nel sistema predisposto dalla legge (artt. 27

segg. t.u. 13 agosto 1933, n. 1038), sarebbe chiamato ad esplicare

attività prive di natura decisoria, che si concludono in semplici

proposte in ordine al conto esaminato, mentre, per costante

giurisprudenza, la legittimazione a promuovere una questione

incidentale di legittimità costituzionale spetterebbe soltanto ad una

autorità giurisdizionale che abbia competenza ad emettere

provvedimenti decisori.

Inoltre, inammissibili per altro verso sarebbero le questioni

sollevate in relazione a norme regolamentari, come tali non soggette al

sindacato di legittimità costituzionale.

Nel merito, le questioni sarebbero infondate perché i principi

costituzionali concernenti la indipendenza dei magistrati invocati

nell'ordinanza di rinvio non sarebbero lesi dalle norme impugnate in

quanto il potere governativo di nomina dei consiglieri della Corte dei

conti, come già riconosciuto dalla sentenza n. 1 del 1967 della Corte

costituzionale, non inciderebbe sulla loro indipendenza né su quella

dell'Istituto, che andrebbe ricercata non nei modi con cui si provvede

a regolare la nomina dei suoi membri, ma in quelli che attengono allo

svolgimento delle funzioni.

Sarebbe pertanto da escludere la violazione sia dell'articolo 100,

terzo comma, Cost. perché la scelta di un magistrato per le funzioni

di presidente rappresenterebbe la garanzia migliore di indipendenza

dell'Istituto e dei suoi componenti, sia dell'art. 101, secondo comma,

in quanto, anche durante la vacanza della carica ed in attesa della

relativa nomina, tutti i magistrati restano vincolati sempre e soltanto

al rispetto della legge; sia dell'art. 108, secondo comma, in quanto

l'indipendenza caratterizzerebbe in ogni momento l'opera dei giudici

della Corte dei conti.

Sarebbe poi da escludere la stessa ipotizzabilità delle lamentate

violazioni del diritto di difesa e del principio di eguaglianza.

L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato nei termini una

memoria illustrativa con cui svolge ampiamente le tesi già

prospettate, insistendo anzitutto nel riaffermare il difetto di

legittimazione del giudice a quo a sollevare questione di legittimità.

In particolare l'Avvocatura pone in evidenza, attraverso l'esame

del procedimento del giudizio di conto, la natura peculiare della fase

affidata al magistrato relatore, che si esaurirebbe nella acquisizione

degli elementi su cui si svolgerà il giudizio e in una semplice

proposta che precede la fase giurisdizionale vera e propria, senza che

possa quindi fondatamente istituirsi un parallelo fra la figura del

relatore, sprovvisto di poteri che rivestano una autonoma

configurazione rispetto al collegio giudicante, e quelle del giudice

istruttore penale e del giudice di sorveglianza, che di tali poteri

sono invece ampiamente provvisti.

Né il richiamo alla giurisprudenza della Corte concernente

l'ammissibilità di una questione sollevata dal giudice di sorveglianza

in sede di emissione del parere sulla liberazione condizionale sarebbe

pertinente, poiché detta ipotesi riguarderebbe un'attività dotata di

autonomia e rilevanza esterna rispetto ad altri organi che intervengono

in quel procedimento, autonomia e rilevanza che, invece, non sarebbero

riscontrabili nei compiti demandati al relatore nel giudizio di conto.

D'altra parte, prosegue l'Avvocatura, secondo la giurisprudenza

della Corte costituzionale, ai fini dell'accertamento della regolarità

della costituzione del giudice ai sensi dell'art. 158 cod. proc. civ.,

legittimato a sollevare questioni in questa sede sarebbe soltanto il

giudice chiamato a decidere nel merito la controversia, in quanto egli

solo sarebbe in grado di valutare se la soluzione della questione

stessa costituisca presupposto necessario della propria decisione. E

pertanto, anche sotto questo profilo, dovrebbe escludersi

l'ammissibilità della questione sollevata dal relatore nel giudizio di

conto, che non ha ovviamente poteri di tale natura. L'Avvocatura

eccepisce, inoltre, l'irrilevanza delle questioni sollevate sotto il

profilo della invalidità dell'investitura del relatore, affermando che

l'eventuale declaratoria di illegittimità dell'art. 7 t.u. n. 1214 del

1934, resterebbe senza effetto sulla nomina già avvenuta, che

permarrebbe sempre valida perché l'efficacia della norma dichiarata

illegittima cessa a far tempo dal giorno successivo alla dichiarazione

di illegittimità costituzionale.

Anche per quanto riguarda il merito, l'Avvocatura ribadisce le tesi

già svolte, facendo richiamo alla giurisprudenza della Corte

costituzionale ed osservando, in particolare, che i poteri gerarchici e

funzionali di cui è investito il Presidente della Corte dei conti non

inciderebbero sulla indipendenza degli altri magistrati della Corte

stessa, trattandosi di poteri miranti, sostanzialmente, proprio alla

salvaguardia della indipendenza dell'Istituto, e tali da garantire

l'esclusione di ingerenze estranee anche attraverso l'intervento di un

organo collegiale (Consiglio di presidenza), che limiterebbe la

discrezionalità dei poteri stessi.

Da ultimo l'Avvocatura afferma che le questioni sollevate sarebbero

comunque irrilevanti ai fini del giudizio assegnato al relatore, ed

insiste quindi perché la Corte voglia pronunziarne l'inammissibilità

o l'irrilevanza o, comunque, l'infondatezza. Con ulteriore atto di

deduzione, l'Avvocatura ha sviluppato e ribadito il suo assunto e le

sue eccezioni. Considerato in diritto :

1. - La questione in esame è sollevata con ordinanza emessa dal

magistrato referendario, componente la II Sezione giurisdizionale della

Corte dei Conti, designato quale relatore nei giudizi sui conti resi o

da rendersi da parte degli agenti contabili degli enti locali compresi

nell'ambito della Regione Calabria e, nel caso, sul conto reso dal

tesoriere del Comune di Aieta (artt. 26, 27, 28 e 29 r.d. n. 1038 del

1933). Si assume che, dovendo esso referendario accertare anzitutto la

"legittimità della propria costituzione" sotto il duplice profilo

della validita della investitura nelle funzioni di relatore,

proveniente da parte del Presidente della sezione e, a sua volta, da

parte del Presidente della Corte, nonché dovendo accertare la

sussistenza delle necessarie garanzie di indipendenza dei membri della

Corte, l'accertamento condurrebbe a ritenere non manifestamente

infondata la questione di legittimità della normativa concernente

l'ordinamento della Corte stessa.

In particolare, detta normativa apparirebbe viziata nei seguenti

punti: a) ingerenza del Governo nella nomina del Presidente della Corte

e mancata indipendenza dei magistrati della Corte di qualifica più

elevata, nei confronti del Governo; b) mancanza di garanzie per i

magistrati in ordine al mutamento di funzioni ed ai trasferimenti

dall'uno all'altro degli uffici giudiziari; c) assenza di criteri

predeterminati per le promozioni a scelta; d) difetto di garanzie in

sede di giurisdizione cosiddetta domestica, sia per i componenti del

collegio giudicante, sia per i magistrati da essi giudicati. Il tutto

in relazione agli artt. 3, 24, 100, ultimo comma, 101, secondo comma, e

108, secondo comma, Cost.

2. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito l'inammissibilità della

questione per carenza nel magistrato relatore di legittimazione a

sollevarla, in quanto privo di competenza e poteri decisori in ordine

al conto da esaminare, essendogli attribuito nella fase preliminare

soltanto il potere di formulare "proposte".

L'Avvocatura richiama in argomento la giurisprudenza di questa

Corte, che avrebbe costantemente riconosciuto l'attività decisionale

come elemento condizionante la legittimità di iniziativa in proposito.

Questa eccezione non è fondata.

Va rilevato che il "giudizio sui conti", come tale e con tale

denominazione regolato dagli artt. 27 e seguenti r.d. 3 agosto 1933, n.

1038, inizia con il deposito del conto nella Segreteria della

competente Sezione giurisdizionale, e, per effetto di tale deposito,

l'agente dell'Amministrazione va considerato "costituito in giudizio"

(art. 45, primo comma, r.d. 12 luglio 1934, n. 1214).

I compiti funzionali attribuiti al magistrato relatore consistono

nel "procurare, se del caso, la parificazione del conto, nell'esaminare

il conto sulla base dei documenti allegati e degli altri che il

relatore possa avere comunque acquisiti e nel correggere eventuali

errori materiali" (art. 28 citato r.d. del 1933)". Segue la

comunicazione di una sua relazione al Presidente della Sezione con le

conclusioni che possono essere o pel discarico del contabile o per la

sua condanna o per la rettifica dei resti ovvero per provvedimenti

interlocutori. A parte l'ipotesi in cui il relatore proponga il

discarico del contabile, e con tale proposta concordi il visto del

Procuratore Generale e l'avviso del Presidente della Sezione, nel qual

caso è quest'ultimo che provvede con decreto, è sufficiente che il

relatore proponga la condanna o un provvedimento interlocutorio,

perché si dia necessariamente luogo alla iscrizione del conto nel

ruolo di udienza (artt. 30, 31, 32 e 33 citato r.d. del 1933).

Quanto ora descritto consente anzitutto di riconoscere che, anche

nel caso in esame, si verifica la condizione prescritta dagli artt. 1

legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, nel

senso che questioni di legittimità costituzionale vanno sollevate "nel

corso di un giudizio".

La tipicità dell'iter attraverso le fasi del giudizio sui conti

non impedisce che sia qui da ritenere verificata l'ipotesi di "giudizio

in corso".

3. - L'eccezione di inammissibilità, proposta dall'Avvocatura ha,

tuttavia, il suo cardine nell'asserita carenza nel giudice a quo di

poteri propriamente di natura decisoria, spettandogli soltanto poteri

di natura ordinatoria e strumentale.

La Corte osserva anzitutto che, nel peculiare sistema in esame,

quale sopra richiamato, la sfera di poteri assegnati al giudice

relatore si presenta di notevole ampiezza di contenuto, comprendendo

sia poteri di accertamento di conformità degli atti alle norme

vigenti, sia poteri istruttori, sia di impulso processuale, tutti

concorrenti e necessari per la definizione del giudizio.

Le conclusioni del relatore conseguono ad un accertamento sulla

regolarità o meno delle poste contabili ed implicano un giudizio,

tanto più determinante, nel caso che le conclusioni siano per la

condanna del contabile, nel qual caso, come si è detto, il Presidente

della Sezione è tenuto a fissare l'udienza per la discussione del

giudizio.

A queste considerazioni si aggiunge l'altra che ha riguardo alla

natura della questione quale risulta sollevata, secondo una

prospettazione che s'incentra nel dubbio del giudice sulla legittimità

della propria costituzione, ai sensi dell'art. 158 c.p.c. norma di

rito richiamata dall'art. 26 citato r.d. n. 1038 del 1933: legittimità

di costituzione che si risolve, come generalmente ritenuto, in difetto

di giurisdizione. La sentenza di questa Corte n. 71 del 1975 ha appunto

riconosciuto anche al giudice singolo "il potere-dovere di verificare

d'ufficio la regolarità della sua costituzione in giudizio, in

rapporto alla legittimità costituzionale delle norme che la

disciplinano ed in rapporto alla sussistenza di vizi concernenti la sua

nomina". La questione in esame postula l'applicazione dello stesso

principio, con il conseguente riconoscimento della appartenenza al

giudice relatore della titolarità a sollevarla.

4. - La questione è, peraltro, inammissibile sotto diversi profili

di intrinseca irrilevanza.

La questione riguarda, anzitutto, l'art. 7 del t.u. 12 luglio 1934,

n. 1214, nella parte in cui attribuisce al Presidente del Consiglio dei

ministri la competenza a proporre la nomina del Presidente della Corte

dei conti. Il potere così riconosciuto avrebbe un contenuto così

latamente discrezionale da sconfinare nell'arbitrio, incidendo sulla

indipendenza dell'Istituto, la quale sarebbe condizionata per effetto

del censurato potere, sia in funzione della scelta del momento

opportuno della nomina del Presidente, sia in connessione con

l'iniziativa governativa in materia disciplinare nei confronti del

Presidente, sia per effetto della corresponsione discrezionale da parte

del Governo di compensi speciali per lavoro straordinario, sia in

conseguenza delle relazioni che si porrebbero fra lo stesso Presidente

ed i capi delle pubbliche amministrazioni in occasione del conferimento

di incarichi retribuiti ai componenti della Corte presso le

amministrazioni stesse. E, sempre secondo l'ordinanza, il potere di

nomina del Presidente da parte del Governo si rifletterebbe

negativamente anche su altri aspetti del funzionamento della Corte,

collegati all'esercizio di poteri diretti del Presidente stesso,

indicati nella facoltà di trasferimento dei magistrati da un ufficio

all'altro ex art. 16 del regolamento approvato dalle Sezioni Riunite

della Corte dei conti il 25 giugno 1915; nell'influenza sulle

determinazioni del Consiglio di presidenza da lui presieduto e chiamato

a dare pareri ai fini delle promozioni a scelta dei magistrati; nella

titolarità della iniziativa in materia disciplinare a norma dell'art.

8 citato t.u. del 1934.

Secondo il giudice a quo, dalla eventuale dichiarazione di

illegittimità della norma impugnata deriverebbero la illegittimità

della nomina del Presidente, l'illegittimità dell'atto con cui questi

ha designato il Presidente della sezione giurisdizionale di cui fa

parte il giudice a quo e, conseguentemente, l'illegittimità della

nomina del relatore, effettuata appunto dal presidente di sezione

nell'esercizio dei suoi compiti istituzionali ai sensi dell'art. 27 del

Regolamento n. 1038 del 1933.

La motivazione del giudizio di rilevanza, secondo la consolidata

giurisprudenza della Corte, è suscettibile di sindacato, qualora

risulti chiaramente viziata nell'impostazione e nel procedimento e ne

derivi, pertanto, l'evidente esclusione del carattere di necessaria

pregiudizialità della soluzione della questione di legittimità

rispetto alla decisione del merito.

Ciò posto, va ricordato che questa Corte, con la sent. n. 180 del

1971, in un caso per molti aspetti analogo a quello in esame, ha

controllato la rispondenza della motivazione del giudizio di rilevanza

ai criteri sopra accennati, e, escludendola, ha dichiarato la

inammissibilità della questione per irrilevanza.

Si trattava, allora, di una questione sollevata dalla III sezione

penale del tribunale di Milano che aveva ravvisato un possibile difetto

di costituzione del giudice per il fatto che il collegio era stato

formato con l'applicazione di un magistrato di altra sezione, disposta

dal presidente del tribunale, la nomina del quale, peraltro, avrebbe

dovuto riconoscersi viziata perché effettuata su deliberazione del

Consiglio superiore della magistratura assunta in base ad una norma

della legge 24 marzo 1958, n. 195, ritenuta dal giudice a quo in

contrasto con alcuni principi costituzionali. In detto caso la Corte ha

dichiarato il giudizio di rilevanza prima facie errato, osservando

essere ovvio che, siccome il provvedimento di applicazione del

magistrato era stato effettivamente adottato dal presidente, cioè

dall'organo competente, in conformità delle norme che regolano

l'istituto, nessun'altra indagine il tribunale doveva compiere,

risultando così già certa la regolarità della sua composizione. In

particolare, l'indagine sulla regolarità del procedimento di nomina

dell'organo che aveva emanato il provvedimento, secondo quanto

espressamente affermato dalla Corte nella pronunzia in esame, risultava

"ultronea" perché essendo stata la nomina relativa "formalmente

assunta" "gli atti compiuti e i provvedimenti emanati dall'organo

resterebbero efficaci anche nel caso che essa venisse in prosieguo,

nelle forme stabilite ed in sede competente, ritenuta invalida ed

annullata".

Detti principi appaiono applicabili alla fattispecie in esame, che

come si è detto, sostanzialmente coincide con quella testé descritta,

ed anzi presenta una maggiore assoggettabilità al riferito criterio di

giudizio perché il provvedimento di designazione del referendario

relatore, che dovrebbe ritenersi invalido per i descritti vizi, non

risulta adottato dal presidente della Corte, la cui nomina sarebbe

viziata, ma dal presidente di sezione da lui designato, con una

dilatazione dei pretesi effetti della assunta causa invalidatrice dei

provvedimenti che rende ancora più evidente l'ininfluenza della

eventuale caducazione della norma impugnata sul provvedimento de quo.

Il quale, essendo stato adottato nella vigenza di norme che lo

legittimavano, ed attenendo indubbiamente all'aspetto organizzativo

degli uffici, sopravviverebbe anche alla loro caducazione.

Altresì irrilevanti, sotto un diverso profilo, appaiono le altre

questioni di legittimità sollevate nell'ordinanza, le quali riguardano

l'assunta lesione della indipendenza del giudice a quo che deriverebbe

da una serie di norme regolanti l'organizzazione degli uffici, e lo

status dei magistrati della Corte dei conti.

In particolare, il giudice a quo obietta che "la sua serenità ed

autonomia di giudizio" sarebbero turbate dal potere troppo latamente

discrezionale attribuito al presidente della Corte dei conti di

disporre il suo eventuale passaggio alle funzioni requirenti, secondo

l'art. 11, ultimo comma, della legge 20 dicembre 1961, n. 1345, o il

suo trasferimento ad altra sezione giurisdizionale in base all'art. 2,

secondo comma, della legge 21 marzo 1953, n. 161, o la sua destinazione

ad altro ufficio della Corte, secondo l'art. 16 del regolamento

approvato dalle sezioni riunite della Corte il 25 giugno 1915. Eguali

effetti dovrebbero imputarsi agli artt. 10, secondo comma, e 13, primo

comma, della citata legge 20 dicembre 1961, n. 1345, nonché all'art. 3

legge 13 ottobre 1969, n. 691, per la discrezionalità dei poteri ivi

attribuiti al presidente della Corte ed al Consiglio di presidenza, da

lui presieduto, in materia di promozioni da referendario a primo

referendario, che avverrebbero su proposta del presidente, previo

parere del Consiglio, in larga parte a scelta, senza la

predeterminazione di criteri oggettivi al riguardo. Dette norme si

porrebbero in contrasto, oltre che con gli artt. 100, 101, 108 della

Costituzione, anche con la garanzia di difesa apprestata dall'art. 24

Cost. sempre in vista dell'eccessiva discrezionalità come sopra

attribuita, che conculcherebbe la effettiva possibilità di tutela

degli interessi nelle sedi appropriate. Tutela che, per altro verso,

sarebbe anche carente in conseguenza della giurisdizione in materia di

status dei magistrati della Corte affidata alle sezioni riunite della

stessa, con conseguente illegittimità, per contrasto sia con gli artt.

100, 101 e 108 Cost. sotto il profilo della lesione dell'indipendenza

dei magistrati della Corte, sia con gli artt. 3 e 24 Cost. per la

discriminazione che produrrebbe a danno dei magistrati stessi di fronte

alle altre categorie di pubblici dipendenti. Si richiamano per

censurarli: gli artt. 1, terzo comma, 3, primo comma, 65 t.u. 12 luglio

1934, n. 1214, in quanto prevedono tale forma anomala di giurisdizione,

affidano la presidenza delle sezioni riunite, organo giudicante in

materia, al presidente della Corte, e stabiliscono che il giudizio

stesso avvenga in unico grado; l'art. 2 legge 21 marzo 1953, n. 161, in

quanto non predispone criteri regolanti la scelta dei magistrati

chiamati a far parte delle dette sezioni riunite; gli artt 72 r d n.

1214 del 1934 e 60 r.d. n. 1038 del 1933, in quanto prevedono la

partecipazione al giudizio del Procuratore generale; l'art. 16 del

regolamento del 1915 sopra citato, per la facoltà discrezionale di

trasferimento ivi attribuita al presidente, che inciderebbe

sull'indipendenza dei componenti delle sezioni riunite; l'art. 4 d.l. 5

maggio 1948, n. 589, per l'analoga facoltà discrezionale ivi

attribuita al presidente di trasferire i componenti del detto collegio

giudicante alle funzioni requirenti; gli artt. 7, penultimo e ultimo

comma, t.u. n. 1214 del 1934, 13 legge 20 dicembre 1961, n. 1345, che

prevedono la promozione a scelta dei consiglieri a presidenti di

sezione, esponendo i componenti delle sezioni riunite a soggezione

verso i vertici dell'Istituto; gli artt. 8 e 9 della legge 21 marzo

1953, n. 161, che egualmente inciderebbero sull'indipendenza dei

componenti delle sezioni riunite attraverso le facoltà discrezionali

attribuite al presidente in materia di incarichi speciali ai magistrati

della Corte.

Come risulta evidente dalla esposizione delle questioni testé

enunciate, il giudice a quo ha elencato come contrastanti con gli

invocati precetti costituzionali una serie di norme che inciderebbero

sulla sua serenità ed obiettività di giudizio e quindi sulla sua

indipendenza, nonché sulla effettività del suo diritto di difesa e

sull'osservanza nei suoi confronti della garanzia di eguaglianza. Tutto

ciò, come è chiaramente affermato nell'introduzione dell'ordinanza,

al fine di accertare pregiudizialmente ai sensi dell'art. 158 c.p.c.

"la legittimità della costituzione del giudice designato quale

relatore" nel giudizio principale, sia sotto il profilo della validità

della investitura sia sotto il profilo della sussistenza della

necessaria garanzia di indipendenza dell'esercizio delle funzioni

giurisdizionali.

A questo proposito deve ricordarsi la giurisprudenza della Corte

che, in un caso analogo a quello in esame, ha chiaramente affermato che

"le guarentigie che costituzionalmente tutelano la funzione giudiziaria

attengono allo stato giuridico del giudice come persona investita di

tale funzione e, se violate, trovano i rimedi giurisdizionali che la

legge ha all'uopo predisposti" (sentenza n. 194 del 1970). Tali

guarentigie, secondo la detta giurisprudenza "non interferiscono in

alcun modo nella regolare costituzione dell'organo preposto alla

funzione in un determinato processo, le cui norme regolatrici attengono

invece alla capacità di essere giudice in quel processo e si

riferiscono alla sua nomina, alla regolare assunzione dell'ufficio,

all'assenza di incompatibilità etc.. Solo alla violazione di tali

norme gli artt. 158 c.p.c. e 185, n. 1 c.p.p. devesi intendere

riconnettano la sanzione della nullità dei provvedimenti del giudice e

non a quelle che attengono al suo stato giuridico, intorno alle quali

non si può controvertere finché non si assuma l'esistenza di una

violazione e non si investa del caso l'organo competente a giudicare

della legittimità del provvedimento amministrativo col quale la

violazione stessa sarebbe stata consumata". Tali concetti sono stati

sostanzialmente confermati dalla sent. n. 71 del 1975. Perciò, siccome

le doglianze mosse dal giudice a quo attengono ovviamente al suo stato

giuridico, e riflettono violazioni solo potenziali ma non attuali delle

garanzie costituzionali ai fini dell'esercizio delle sue funzioni, è

chiaro che si tratta di censure che non interferiscono nella regolare

costituzione del giudice stesso. Anche nella specie devesi quindi

giungere ad escludere prima facie la rilevanza delle questioni suddette

ed a dichiararne in conseguenza l'inammissibilità.

5. - D'altra parte, come risulta evidente dalla esposizione delle

questioni in esame, trattasi di censure collegate tutte ad "ipotetiche"

interferenze sulla indipendenza di giudizio del giudice a quo che

potrebbero anche, per la loro ipoteticità, essere considerate

irrilevanti in conformità della costante giurisprudenza della Corte

costituzionale che, nell'esaminare la sussistenza del rapporto di

strumentalità necessaria fra la soluzione della questione di

legittimità costituzionale e la decisione del giudizio a quo, l'ha

esclusa tutte le volte che, come nel caso in esame, la norma impugnata

non debba essere applicata in concreto ai fini della pronuncia che il

giudice deve emettere, ma abbia veste teorica e si fondi su ipotesi o

congetture, quali appunto sembra debbano configurarsi le eventualità

lesive della indipendenza del magistrato rappresentate dal giudice a

quo.

E infine da rilevare, sempre con riguardo al necessario controllo

della ammissibilità delle questioni, che gli artt. 16 del Regolamento

approvato dalle sezioni riunite della Corte dei conti il 25 giugno 1915

e 38 dell'analogo regolamento approvato il 2 luglio 1913 sono contenuti

in provvedimenti normativi che riguardano il momento organizzativo

degli uffici, con riflessi di ordine prevalentemente interno. Trattasi

di provvedimenti tipicamente regolamentari e, come tali, sottratti al

sindacato di legittimità costituzionale di questa Corte.