Sentenza n. 186/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 7,

304 e 306 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (tariffe telefoniche),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 12 ottobre 1975 dal pretore di Sampierdarena

nel procedimento civile vertente tra Pilon Giulio ed altri e la

Società italiana per l'esercizio telefonico (SIP), iscritta al n. 515

del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 5 del 7 gennaio 1976;

2) ordinanza emessa l'11 novembre 1975 dal pretore di Ivrea nel

procedimento civile vertente tra Avonto Giovanni e la SIP, iscritta al

n. 590 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 38 dell'11 febbraio 1976;

3) ordinanza emessa il 21 ottobre 1975 dal pretore di Sampierdarena

nel procedimento civile vertente tra Torriglia Giacinto ed altri e la

Sip, iscritta al n. 607 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38 dell'11 febbraio 1976;

4) ordinanza emessa il 3 dicembre 1975 dal pretore di Rho nel

procedimento civile vertente tra Toso Aldo ed altri e la Sip, iscritta

al n. 4 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 58 del 3 marzo 1976;

5) ordinanza emessa il 13 ottobre 1975 dal pretore di Bologna nel

procedimento civile vertente tra Alessandri Emilio ed altri e la SIP,

iscritta al n. 96 del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 78 del 24 marzo 1976.

Visti gli atti di costituzione della Società italiana per

l'esercizio telefonico e l'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del .5 maggio 1976 il Giudice relatore

Leonetto Amadei;

uditi gli avvocati Antonio Sorrentino, Egidio Tosato e Pasquale

Chiomenti, per la SIP, ed il vice avvocato generale dello Stato Franco

Chiarotti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Due ordinanze del pretore di Sampierdarena, rispettivamente

del 12 e del 21 ottobre 1975, un'ordinanza del pretore di Ivrea dell'11

novembre 1975, una quarta ordinanza del pretore di Rho del 3 dicembre

1975 ed un'ultima ordinanza del pretore di Bologna del 13 ottobre 1975,

pongono le questioni di legittimità costituzionale in riferimento agli

artt. 3, 23, 41, secondo e terzo comma, e 53, primo comma, della

Costituzione, degli artt. 304, 7 e 306 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156

(approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia

postale, di bancoposta e di telecomunicazioni, emanato in forza della

legge delega 28 ottobre 1970, n. 775), come fonti del d.P.R. 28 marzo

1975, n. 61 (norme in materia di tariffe telefoniche).

Le ordinanze di rimessione hanno tratto motivo da ricorsi

presentati, ex art. 700 del codice di procedura civile, da utenti del

servizio telefonico contro il provvedimento sospensivo del servizio

stesso da parte della SIP a seguito di mancato pagamento di quella

parte del canone di abbonamento relativo agli importi fissi di scatti,

introdotto dall'art. 4 del ricordato decreto presidenziale n. 61 del

1975.

Comune a tutti i giudizi è la questione relativa alla asserita

incostituzionalità dell'art. 304 del d.P.R. n. 156 del 1973, in

riferimento all'art. 23 della Costituzione; il riferimento agli artt. 3

e 53 della stessa Costituzione è stato fatto dal pretore di Ivrea e da

quello di Sampierdarena con l'ordinanza del 21 ottobre 1975; lo stesso

pretore di Sampierdarena si riferisce, in ambedue le ordinanze, anche

all'art. 41.

Altro aspetto comune a tutte le ordinanze è la proposizione della

questione di legittimità costituzionale dopo che i giudici aditi

avevano già presi i richiesti provvedimenti d'urgenza e, per quanto

riguarda l'ordinanza del 12 ottobre 1975 del pretore di Sampierdarena,

nonostante che la difesa della SIP avesse proposto regolamento

preventivo di giurisdizione.

In linea di fatto va ulteriormente precisato che il pretore di

Bologna, al quale era stato richiesto, con unica domanda, di imporre

alla SIP di ripristinare l'interrotto servizio e di continuarlo nella

osservanza del rapporto contrattuale precedente il d.P.R. n. 61 del

1975, accoglieva, con ordinanze del 2 e 6 ottobre 1975, la prima parte

della domanda, mentre per la seconda sollevava la questione di

legittimità costituzionale con la stessa ordinanza (13 ottobre 1975)

che fissava il termine perentorio entro il quale si sarebbe dovuto

iniziare il giudizio di merito in ordine al provvedimento cautelativo

già preso.

2. - Ampie e affini le motivazioni sviluppate dai proponenti a

sostegno della non manifesta infondatezza delle questioni sollevate.

Esse vengono, pertanto, ai fini del giudizio, sinteticamente coordinate

e collegate nei loro aspetti essenziali.

Si sostiene che l'introduzione ad opera del d.P.R. n. 61 del 1975

dell'obbligo da parte dell'utente il servizio telefonico di pagare un

certo numero di scatti non usufruiti rappresenterebbe, in realtà, una

imposizione di prestazione patrimoniale al di fuori della garanzia

della riserva di legge fissata dall'art. 23 della Costituzione. L'atto

amministrativo di imposizione autoritaria delle tariffe sarebbe stato

reso possibile dalla generica e incompleta formulazione dell'art. 304

della legge delegata n. 156 del 1973, per non essersi il legislatore

delegato dato carico di convenientemente circoscrivere, anche sulla

base delle indicazioni della sentenza n. 72 del 1969 della Corte

costituzionale, l'ambito di intervento dell'esecutivo, in modo da

precludergli valutazioni politiche e comunque la possibilità di

intaccare i diritti fondamentali dei cittadini, ponendoli, come nei

casi di cui è giudizio, nella alternativa, in relazione al godimento

di beni essenziali, o di rinunciarvi o di accettare condizioni ed

obblighi imposti imperativamente senza adeguata predisposta tutela

legislativa.

La violazione dell'art. 3 della Costituzione si sostanzierebbe nel

fatto che l'imposizione di un onere tributario più grave nei riguardi

di coloro che usufruiscono meno del servizio - in genere i non abbienti

o di più modeste condizioni economiche - determinerebbe una non

giustificabile discriminazione tra utenti e utenti, discriminazione che

non potrebbe non essere ricollegata anche all'art. 53 della stessa

Costituzione per il quale ogni imposizione contributiva, sia pure di

tipo particolare come quella relativa al pagamento di canoni

telefonici, dovrebbe essere commisurata alle capacità economiche del

soggetto.

Infine, la non corrispondenza della normativa impugnata all'art. 41

della Costituzione sarebbe evidenziata dal contrasto del sistema

tariffario da essa reso possibile con quell'utilità sociale alla quale

dovrebbe essere indirizzata l'economia, soprattutto quella pubblica

destinata ad operare in regime di monopolio, comunque questo venga

articolato.

3. - Tanto l'Avvocatura dello Stato, in rappresentanza e difesa del

Presidente del Consiglio dei ministri, ritualmente intervenuto, quanto

la difesa della SIP, regolarmente costituitasi, hanno presentato, in

linea di massima, deduzioni e conclusioni conformi.

In via preliminare esse contestano la facoltà del pretore di

Sampierdarena a sollevare, come ha fatto con l'ordinanza 12 ottobre

1975, la questione di legittimità costituzionale dopo che era stato

notificato il regolamento preventivo di giurisdizione e che avrebbe

privato, pro-tempore, il giudice adito per il provvedimento d'urgenza

della sua potestà e quindi della possibilità di ricorrere alla Corte

costituzionale. Ciò dovrebbe portare, pertanto, ad una dichiarazione

di inammissibilità che dovrebbe, comunque, investire tutti i ricorsi

alla Corte per essere state le questioni di legittimità costituzionale

sollevate dai pretori dopo aver accolte le richieste dirette ad

assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione di merito.

Nel merito eccepiscono:

a) l'asserita incostituzionalità dell'art. 304 del nuovo codice

postale, per il fatto che esso, nella sua formulazione imperfetta,

avrebbe consentito all'autorità di governo di imporre, con il decreto

presidenziale del 1975, una prestazione nuova atipica e illegittima a

categorie meno abbienti di utenti del servizio telefonico, non avrebbe

fondamento in quanto si tratterebbe, nel caso, di un'indagine "pur

sempre relativa" diretta ad appurare se l'imposizione del cosiddetto

minimo garantito possa rientrare o meno fra i poteri attribuiti

all'autorità governativa dal codice postale e, quindi, di

interpretazione e di applicazione del contestato art. 304 che, di per

se stesso, non presenterebbe problemi di costituzionalità;

b) l'applicazione del minimo garantito rientrerebbe fra le

prestazioni imponibili consentite dallo stesso art. 304 in quanto

questo non si discosterebbe affatto da quelle garanzie del procedimento

di determinazione delle tariffe che sarebbero state individuate e

ritenute sufficienti dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 72

del 1969;

c) per la sua natura, per i suoi caratteri, per la sua finalità,

per il suo inserimento in un complesso tariffario diversamente

articolato a seconda i soggetti, le categorie e la destinazione

dell'uso del servizio, il minimo garantito rientrerebbe senz'altro

nell'ambito dei poteri attribuiti all'esecutivo dall'art. 304 e ciò

per effetto degli orientamenti giurisprudenziali della Corte

costituzionale in tema di riserva di legge;

d) l'intravisto contrasto tra le disposte tariffe e l'art. 53,

primo comma, della Costituzione potrebbe eventualmente investire la

legittimità del decreto presidenziale, come quello che introduce il

minimo garantito, con le conseguenze giuridiche proprie della

illegittimità degli atti amministrativi, e non già l'art. 304 del

codice postale, in quanto la norma costituzionale "restringerebbe il

criterio della progressività al sistema tributario nel suo complesso e

non ai singoli tributi";

e) per quanto riguarda il riferimento al secondo comma dell'art. 53

della Costituzione, esso sarebbe stato disatteso dall'orientamento

giurisprudenziale della Corte, per il quale il criterio della capacità

contributiva sarebbe applicabile soltanto per la copertura dei servizi

pubblici indivisibili;

f) nessun contrasto esisterebbe tra l'imposizione contestata e

l'art. 41, secondo e terzo comma, della Costituzione, il cui richiamo,

d'altra parte, non sarebbe pertinente, poiché il servizio telefonico

nel suo complesso strutturale, distributivo e normativo, terrebbe conto

di tutti gli aspetti che presentino un qualche riflesso socialmente

importante, mentre, d'altra parte, le tariffe cui trattasi sarebbero

state imposte in conformità non solo al provvedimento del CIP, ma in

base anche alle direttive del CIPE. Tali organismi, per la loro

composizione e per la loro competenza tecnica, articolata in compiti

di valutazione specifica nel campo dei prezzi, delle indagini di

mercato, degli interessi comunque collegati col settore economico,

sarebbero più che sufficienti a delimitare e indirizzare la

discrezionalità dell'organo o dell'ente a cui la legge attribuisce il

potere di imporre le prestazioni nella salvaguardia, sia pure in un

sistema di tariffe variamente impostato e differenziato per classi, per

soggetti, per categorie, per tipi di attività, dei diritti

fondamentali costituzionalmente garantiti, ivi compreso quello che

discende dall'art. 3 della Costituzione e al quale si riferiscono il

pretore di Ivrea nonché il pretore di Sampierdarena con la seconda

ordinanza del 21 ottobre 1975.

È da rilevare che con d.P.R. del 18 marzo 1976, n. 55, sono state

adottate nuove norme in materia di tariffe telefoniche a modifica del

ricordato d.P.R. 28 marzo 1975, n. 61, dal quale hanno tratto origine

le questioni di legittimità costituzionale. Considerato in diritto :

1. - Le cinque ordinanze in epigrafe propongono connesse questioni

di legittimità costituzionale per cui le relative cause vengono

riunite e decise con unica sentenza.

2. - Le questioni sottoposte all'esame della Corte riguardano

l'art. 304 e, solo per l'ordinanza del pretore di Bologna, anche gli

artt. 7 e 306 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 approvazione del testo

unico delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta

e di telecomunicazioni - nel loro aspetto di fonti di produzione del

d.P.R. 28 marzo 1975, n. 61, contenente disposizioni in materia di

tariffe telefoniche.

Si sostiene, da parte dei giudici proponenti, che il meccanismo per

la determinazione delle tariffe telefoniche che discenderebbe dalle

norme impugnate contrasterebbe: con l'art. 23 della Costituzione, per

il quale nessuna prestazione patrimoniale o personale può essere

imposta se non in base alla legge; con l'art. 3, nella parte in cui fa

obbligo al legislatore ordinario di assicurare, ad ognuno, nella

disciplina giuridica dei vari aspetti della vita sociale, eguaglianza

di trattamento quando eguali siano le condizioni soggettive ed

oggettive alle quali le norme si riferiscono; con l'art. 41, nella

parte in cui enuncia i limiti ai quali sotto il profilo della utilità

sociale, deve essere sottoposta l'attività economica pubblica e

privata (commi secondo e terzo); con l'art. 43, nella parte in cui

sottopone all'interesse e all'utilità generale l'assunzione da parte

dello Stato dei servizi pubblici essenziali; e, infine, con l'art. 53,

primo comma, che predispone i criteri che debbono condizionare le

imposizioni a carattere tributario.

3. - Le questioni, come emerge in epigrafe, sono sorte a seguito di

ricorsi presentati ex art. 700 del codice di procedura civile da

alcuni utenti del servizio telefonico ai quali l'ente gestore (SIP)

aveva interrotto l'erogazione per mancato pagamento degli scatti a

contatore non usufruiti e di cui all'art. 4 del d.P.R. 28 marzo 1975,

n. 61.

I pretori di Sampierdarena, di Ivrea e di Rho hanno proposto la

questione contestualmente all'accoglimento dell'istanza dei ricorrenti

di imporre, in via d'urgenza, alla SIP di riattivare le utenze, ossia

nelle stesse ordinanze di rimessione degli atti alla Corte

costituzionale. Davanti al pretore di Sampierdarena la SIP,

nell'udienza dell'11 ottobre 1975, aveva depositato copia del ricorso

per regolamento di giurisdizione inoltrato alle sezioni unite della

Corte di cassazione - ricorso regolarmente notificato - chiedendo al

giudice la sospensione del procedimento cautelativo ai sensi dell'art.

367 del cod. proc. civ.; la richiesta non veniva accolta.

Al pretore di Bologna i ricorrenti avevano domandato che, con unico

provvedimento, alla SIP venisse ordinato di ripristinare il servizio e

di continuarlo nell'osservanza del rapporto contrattuale con condizioni

tariffarie precedenti il d.P.R. n. 61 del 1975; con ordinanze del 2 e

del 6 ottobre 1975 il giudice a quo accoglieva la prima parte della

richiesta; in ordine alla seconda proponeva la questione di

legittimità costituzionale nello stesso atto di fissazione del termine

di cui all'art. 702 del cod. proc. civ. correlativo ai provvedimenti

già presi (ordinanza 13 ottobre 1975).

4. - Rileva la Corte che, per quanto riguarda l'ordinanza del 12

ottobre 1975 del pretore di Sampierdarena, si rende necessario

esaminare la pregiudiziale prospettata nelle memorie difensive

dell'Avvocatura dello Stato e della SIP. In tali memorie si contesta la

legittimazione del pretore a proporre questione di legittimità

costituzionale in pendenza di regolamento di giurisdizione o comunque

dopo aver presi i provvedimenti cautelativi che gli erano stati

richiesti.

La Corte, con sentenze n. 221 del 1972 e n. 135 del 1975, ha già

stabilito che non è ammissibile la questione di legittimità

costituzionale sollevata dal giudice di merito dopo che sia stato

proposto ricorso in Cassazione per regolamento di giurisdizione,

ritenendo che tale ricorso privi il giudice stesso di ogni competenza a

conoscere o a disporre della o nella questione di giurisdizione. Con

sentenza n. 117 del 1973 ha altresì precisato che nel caso di atti

urgenti il giudice di merito è legittimato a sollevare questione di

legittimità costituzionale sempre che essi riferendosi esclusivamente

alle norme da applicare per il compimento degli stessi, in tale

limitato ambito siano rilevanti. Ma nella specie il regolamento di

giurisdizione investe proprio il potere del giudice ad emettere

provvedimenti d'urgenza e ciò comporta, di conseguenza, la

inammissibilità della questione di legittimità costituzionale,

sollevata successivamente alla proposizione del regolamento in

relazione, appunto, alla stessa normativa concernente la giurisdizione

(v. sentenza della Corte n. 118 del 1976).

Oltretutto devesi anche rilevare che il pretore, nonostante la

pendenza del regolamento di giurisdizione, diretto a contestare il suo

potere ad emettere nel caso provvedimenti cautelativi, tali

provvedimenti aveva presi e, quindi, realizzata quella tutela

giurisdizionale preventiva avente, appunto, il fine di assicurare

provvisoriamente gli eventuali effetti della decisione di merito previo

riconoscimento della sussistenza di quel fumus boni iuris che deve

presiedere ad una corretta applicazione dell'art. 700 del cod. proc.

civile. Con ciò egli aveva esaurito ogni sua potestà in quella sede.

Dopo il provvedimento d'urgenza ogni altra attività decisionale

competerà ai giudice di merito, il cui successivo intervento è

obbligatoriamente e perentoriamente previsto dall'art. 702 del codice

di procedura civile. Solo questi di conseguenza potrà sollevare

eventuali questioni di legittimità costituzionale delle norme nelle

quali trovi o non trovi, a seconda dei casi, riconoscimento il

diritto.

Per quanto sopra precisato la questione di cui trattasi è

inammissibile per difetto di legittimazione.

5. - Ad analoga conclusione deve pervenire la Corte in ordine,

anche, alle ordinanze dei pretori di Rho, di Ivrea e a quella del 21

ottobre 1975 dello stesso pretore di Sampierdarena. Per i giudizi

relativi ai ricorsi presentati ai suindicati giudici per il ripristino

in via cautelativa dell'interrotto servizio telefonico, non vi è

stata istanza di regolamento di giurisdizione.

Si tratta, pertanto, di stabilire se tali giudici avevano potere di

sollevare, una volta accolta l'istanza ad essi presentata, questione di

legittimità costituzionale sulle disposizioni normative contestate con

l'atto di richiesta del provvedimento d'urgenza.

Nella situazione giuridica conseguente all'applicazione dell'art.

700 cod. proc. civ., la sollevata questione di legittimità

costituzionale diventa fine a se stessa; essa infatti si pone al di

fuori di un rapporto necessitato di correlazione con la decisione da

prendere in quanto non è destinata ad esercitare alcuna influenza

sulla decisione stessa. Invero, il giudice dell'urgenza, una volta che

abbia provveduto, non ha alcunché da decidere; viene meno, in

sostanza, la pendenza di un giudizio con un suo proprio contenuto, per

essersi il giudizio stesso già esaurito nei suoi aspetti e nei suoi

contenuti con l'accoglimento di quel petitum sul quale il giudice è

stato, appunto, chiamato, per la sua competenza specifica a decidere e

sul quale ha senz'altro deciso.

Anche in tal caso solo il successivo giudice, una volta che il

giudizio di merito sia stato instaurato ai sensi e per gli effetti di

cui all'art. 702, ultimo comma, del codice di procedura civile, in

autonomo svolgimento rispetto al procedimento d'urgenza, potrà

sollevare questione di legittimità costituzionale in ordine alle norme

di legge che stanno alla base della controversia tra le parti.

6. - Non diverse, altresì, sono le conclusioni che la Corte deve

prendere in merito alla questione sollevata dal pretore di Bologna,

anche se essa presenti, in linea di fatto, un suo aspetto particolare.

Poiché secondo lo stesso giudice a quo anche la domanda di

ordinare alla SIP di continuare l'erogazione del servizio alle vecchie

tariffe era pur sempre formulata a titolo cautelativo e provvisorio,

fino cioè alla definitiva statuizione, in sede di merito, della

legittimità o meno della imposizione delle nuove tariffe ed aveva in

comune con la prima istanza, quella del ripristino del servizio, lo

stesso fumus boni iuris, appare evidente che per il secondo aspetto

cautelare non gli restava che esaminare quello specifico periculum in

mora concernente la maggiore spesa per le tariffe maggiorate. Rispetto

a questo ultimo esame la questione di legittimità costituzionale

sollevata è palesemente irrilevante circa la decisione di urgenza da

adottare essendo, in quello stadio processuale, rilevante soltanto ai

fini della decisione definitiva di merito.