Sentenza n. 153/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 4,

10, 11, 12, 14 e 15 della legge 11 febbraio 1971, n. 11 e degli artt.

1, 2, 3 e 4 della legge 10 dicembre 1973, n. 814 (nuova disciplina

dell'affitto dei fondi rustici e relative modifiche), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 20 febbraio 1973 dal tribunale di Ravenna,

nella controversia agraria vertente tra l'Ordine della Casa Matha e la

Federazione delle cooperative della provincia di Ravenna, iscritta al

n. 189 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 183 del 18 luglio 1973;

2) ordinanza emessa il 4 dicembre 1973 dal tribunale di Brescia,

nella controversia agraria vertente tra Manfredi Ida e Molinari

Umberto, iscritta al n. 15 del registro ordinanze 1974 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 69 del 13 marzo 1974;

3) ordinanza emessa il 20 febbraio 1973 dal Consiglio di Stato -

sezione VI, nella controversia agraria vertente tra Siciliani Mario e

l'Ispettorato provinciale dell'agricoltura di Catanzaro, iscritta al n.

123 del registro ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 133 del 22 maggio 1974;

4) ordinanza emessa il 26 febbraio 1974 dal tribunale di Mantova,

nella controversia agraria vertente tra Pavesi Valentina e Lugli

Attilio ed altro, iscritta al n. 206 del registro ordinanze 1974 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 167 del 26

giugno 1974;

5) ordinanza emessa il 16 aprile 1974 dal tribunale di Mantova,

nella controversia agraria vertente tra Cimarosti Paola ed altri e

Algisi Giuseppe ed altri, iscritta al n. 252 del registro ordinanze

1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 180 del

10 luglio 1974;

6) ordinanza emessa il 4 luglio 1974 dal tribunale di Santa Maria

Capua Vetere, nella controversia agraria vertente tra Acquaviva

Francesco e Zarone Bruno ed altri, iscritta al n. 495 del registro

ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 14 del 15 gennaio 1975;

7) ordinanza emessa il 22 ottobre 1974 dal tribunale di Brescia,

nella controversia agraria vertente tra Marini Giovanni ed altro e

Rolli Giuseppe, iscritta al n. 51 del registro ordinanze 1975 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 77 del 20 marzo

1975;

8) ordinanza emessa il 20 novembre 1974 dal tribunale di Modena,

nella controversia agraria vertente tra Poppi Giuseppina e Severi

Luigi, iscritta al n. 117 del registro ordinanze 1975 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 166 del 25 giugno 1975;

9) ordinanza emessa il 3 dicembre 1974 dal tribunale di Agrigento,

nella controversia agraria vertente tra Dall'Asta Eletta ed altri e

Caudiano Orazio, iscritta al n. 237 del registro ordinanze 1975 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 195 del 23

luglio 1975;

10) ordinanza emessa il 28 giugno 1975 dal tribunale di San Remo

nella controversia agraria vertente tra Tardio Marco e Capponi Rodolfo

ed altra, iscritta al n. 362 del registro ordinanze 1975 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 268 dell'8 ottobre 1975;

11) ordinanza emessa il 17 giugno 1975 dal tribunale di Sassari,

nella controversia agraria vertente tra Sechi Antonio e Fancellu

Pietro, iscritta al n. 402 del registro ordinanze 1975 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 288 del 29 ottobre 1975.

Visti gli atti di costituzione dell'Ordine della Casa Matha, di

Siciliani Mario, di Pavesi Valentina, di Cimarosti Paola ed altri, di

Zarone Bruno e Giuseppe, di Poppi Giuseppina, di Dall'Asta Eletta ed

altri, della Federazione delle cooperative della Provincia di Ravenna,

di Algisi Giuseppe e Marino, di Fancellu Pietro, e dell'Ispettorato

provinciale dell'agricoltura di Catanzaro, nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 1977 il Giudice relatore

Guido Astuti;

uditi l'avv. Salvatore Orlando Cascio per l'Ordine della Casa

Matha, l'avv. Carlo Selvaggi per Siciliani Mario, l'avv. Aldo Sandulli

per Pavesi Valentina, Cimarosti Paola ed altri e per Dall'Asta Eletta

ed altri, l'avv. Gino Mori per Poppi Giuseppina, gli avv.ti Emilio

Romagnoli e Giuseppe Di Stefano per la Federazione delle cooperative

della Provincia di Ravenna, l'avv. Emilio Romagnoli per Algisi

Giuseppe e Marino, l'avv. Guido Cervati per Fancellu Pietro, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa per l'Ispettorato

provinciale dell'agricoltura di Catanzaro e per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Il tribunale di Ravenna nel corso di una controversia agraria

vertente tra l'Ordine della Casa Matha e la Federazione delle

cooperative della Provincia di Ravenna ha sollevato, accogliendo

l'eccezione di parte attrice, questione di legittimità costituzionale

degli artt. 15, primo ed ultimo comma, e 4, terzo comma, della legge 11

febbraio 1971, n. 11, in relazione agli artt. 3 e 42 Cost., nonché

degli artt. 10, 11, 12 e 14 della stessa legge, in relazione agli artt.

3, 41, 42 e 44 della Costituzione.

Si afferma nell'ordinanza di rinvio che gli artt. 4 e 15 cit., nel

disciplinare la determinazione del canone per l'affitto dei fondi

rustici non darebbero adeguato rilievo ai miglioramenti eseguiti dal

proprietario, con conseguente violazione del principio di eguaglianza,

in quanto la posizione del proprietario che esegue miglioramenti

sarebbe uguale a quella di un proprietario assenteista, che possa già

godere del canone massimo per l'esistenza di colture di pregio,

consentite dalla fertilità del terreno, o per l'adozione da parte

della competente Commissione tecnica provinciale di un minimo o di un

massimo molto elevato. Inoltre le norme impugnate non tenendo conto dei

miglioramenti eseguiti prima della loro entrata in vigore,

determinerebbero un esproprio senza indennizzo dei capitali investiti

per tale esecuzione, per i quali non sarebbe previsto alcun adeguato

corrispettivo. Ciò in violazione dell'art. 42 Cost., che, in materia

di espropriazioni, fissa anche il principio della riserva di legge, con

cui sarebbe incompatibile il sistema previsto dalle norme impugnate, le

quali introdurrebbero una forma di espropriazione occulta, anche per

l'assenza di elementi e criteri idonei a delimitare la discrezionalità

della pubblica amministrazione.

Quanto agli artt. 10, 11, 12 e 14 della stessa legge, si osserva

nell'ordinanza che tali norme - tutte riguardanti il regime dei

miglioramenti del fondo locato - determinerebbero notevoli

discriminazioni tra proprietario e affittuario che eseguono

miglioramenti, con palese violazione del principio di eguaglianza e del

precetto costituzionale che impone al legislatore di agevolare la

formazione della proprietà contadina. Il principio di eguaglianza e

l'art. 42 Cost. sarebbero violati anche sotto altri aspetti: in materia

di miglioramenti il proprietario - locatore sarebbe discriminato

rispetto a qualsiasi altro proprietario di fondi rustici che possa

condurre direttamente il proprio fondo, ovvero sia titolare di rapporti

agrari di diversa natura, quale quello di mezzadria; i proprietari di

fondi rustici sarebbero posti in una posizione assolutamente ed

ingiustificatamente deteriore rispetto ai proprietari di altri beni

immobili.

Analoghe questioni, relativamente agli artt. 11, 12, primo e quarto

comma, e 14 della stessa legge, ha sollevato, in riferimento agli artt.

3, 41, 42 e 44 Cost., il Consiglio di Stato, sul ricorso proposto da

Siciliani Mario contro l'Ispettorato provinciale dell'agricoltura di

Catanzaro.

Anche il tribunale di Brescia, nelle controversie vertenti tra

Manfredi Ida e Molinari Umberto, e tra Marini Giovanni e Rolli

Giuseppe, ha dedotto la illegittimità del citato art. 14 della legge

n. 11 del 1971, per violazione del principio di eguaglianza in

relazione alla disparità di trattamento fatta al proprietario rispetto

all'affittuario coltivatore diretto, e al proprietario di fondo

affittato a coltivatore diretto rispetto al proprietario di fondo

affittato a conduttore non coltivatore.

In tutti i giudizi è intervenuto, a mezzo dell'Avvocatura generale

dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri, osservando che

le censure mosse agli artt. 15 e 4 riguarderebbero, in realtà, il

meccanismo di determinazione del canone, già disciplinato dall'art. 3

della stessa legge e dichiarato incostituzionale con sentenza n. 155

del 1972, onde le censure stesse andrebbero dichiarate manifestamente

infondate.

Gli artt. 10, 11, 12 e 14 non violerebbero, a loro volta, i

precetti costituzionali invocati dalle ordinanze, sia per la diversità

di posizione oggettivamente esistente tra proprietario ed affittuario e

sia per la funzione sociale della proprietà, che importa, per la

proprietà terriera, l'imposizione di vincoli e di obblighi per

conseguire il razionale sfruttamento del suolo e stabilire equi

rapporti sociali. A tali principi intenderebbero appunto dare adeguata

attuazione le norme impugnate.

Si è costituito in giudizio l'Ordine della Casa Matha, affermando

la fondatezza delle questioni proposte sulla base di argomentazioni

simili a quelle svolte nell'ordinanza del tribunale di Ravenna.

Analoghe considerazioni ha svolto Siciliani Mario.

La Federazione delle cooperative, anch'essa costituitasi in

giudizio, ha eccepito la irrilevanza, e, comunque, la manifesta

infondatezza delle questioni sollevate. In ordine alla rilevanza si è

osservato che, vertendo il giudizio a quo sulla risoluzione del

contratto esistente tra le parti, nessuna influenza sulla sua

definizione potrebbe avere la impugnata disciplina dei miglioramenti.

Nel merito, poi, le questioni sarebbero del tutto infondate,

essendo in ogni caso assicurata al proprietario che esegua

miglioramenti un'adeguata remunerazione.

Analoghe considerazioni, per sostenere la infondatezza delle

questioni sottoposte all'esame della Corte, sono state svolte anche

dall'Ispettorato Provinciale dell'Agricoltura di Catanzaro.

Nel corso di una controversia agraria tra Sechi Antonio e Fancellu

Pietro, durante la quale il giudizio era già stato sospeso una prima

volta essendo stata sollevata questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3 della legge n. 11 del 1971, decisa in senso positivo con

sentenza n. 155 del 1972, il tribunale di Sassari, accogliendo la nuova

eccezione proposta dall'attore, ha ritenuto non manifestamente

infondata la questione di legittimità costituzionale, per contrasto

con gli artt. 42, secondo e terzo comma, 44 e 3 Cost., degli artt. 1,

2, 3 e 4, terzo comma, della legge 10 dicembre 1973, n. 814, emanata a

seguito della indicata declaratoria di incostituzionalità.

Anche la nuova disciplina sarebbe illegittima, e contrasterebbe con

i principi enunciati nella sentenza n. 155 del 1972 di questa Corte,

continuando a prevedere coefficienti del tutto incongrui di

moltiplicazione del reddito dominicale (art. 3), comportando la

corresponsione della quota del canone relativa alla svalutazione

monetaria solo in epoca successiva al momento in cui la svalutazione si

è verificata (art. 1), stabilendo un coefficiente massimo di

moltiplicazione del reddito dominicale per l'annata 1970-1971, senza

una effettiva possibilità di adeguamento alla svalutazione monetaria

(art. 4, terzo comma, e non prevedendo una situazione di pariteticità

delle categorie interessate nella composizione della Commissioni

tecniche provinciali (art. 2).

Tale complesso normativo urterebbe contro il principio di

eguaglianza, per il deteriore trattamento riservato ai proprietari,

nonché contro i precetti costituzionali che riconoscono e garantiscono

la proprietà privata, non ammettendo l'esproprio senza indennizzo e

prescrivendo incentivi per la piccola e media proprietà.

Analoga questione relativamente all'art. 3 della legge citata ha

sollevato il tribunale di San Remo nella controversia tra Tardio Marco

e Capponi Rodolfo e altri, rilevando, altresì, che la norma impugnata

disconoscerebbe il diritto del locatore a ricevere una giusta

remunerazione per i miglioramenti apportati, mentre tali miglioramenti

sarebbero ampiamente compensati se apportati dal conduttore.

Argomentazioni simili a quelle sin qui esposte sono state invocate:

dal tribunale di Agrigento, che, nella controversia vertente tra

Dall'Asta Eletta ed altri e Candiano Orazio, ha denunciato la

illegittimità costituzionale degli artt. 1, 3 e 4 cit. in riferimento

agli artt. 3 e 42 Cost., nonché dell'art. 136 per la sostanziale

inosservanza della sentenza, emessa in materia dalla Corte

costituzionale, n. 155 del 1972; dal tribunale di Modena, che, nella

controversia vertente tra Poppi Giuseppina e Severi Luigi, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dei cit. artt. 3, secondo e

sesto comma, e 4, secondo e terzo comma, in riferimento agli artt. 3,

42 e 44 Cost.; dal tribunale di Santa Maria Capua Vetere, che, nel

procedimento vertente tra Acquaviva Francesco e Vittorio e Zarone Bruno

e Giuseppe, ha dedotto il contrasto degli artt. 1 e 3 della cit. legge

n. 814 del 1973 con gli artt. 3,41 e 42 Cost.; dal tribunale di

Mantova, che, nella controversia vertente tra Cimarosti Paola, Teresa e

Cornelia e Algisi Giuseppe, ha prospettato la illegittimità dei cit.

artt. 1, 2 e 3 per contrasto con gli artt. 3, 41,42,44 e 47 Cost., e,

nella controversia vertente tra Pavesi Valentina e Lugli Attilio, ha

prospettato la illegittimità dell'art. 4, secondo e terzo comma, della

stessa legge, per contrasto con gli artt. 3,42 e 44 della Costituzione.

In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, deducendo, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, la

infondatezza delle questioni proposte. La normativa impugnata, da un

lato non violerebbe il principio di eguaglianza per la obiettiva

diversità delle situazioni confrontate, e dall'altro costituirebbe un

efficace strumento di realizzazione dei precetti costituzionali in

materia di vincoli, obblighi e funzione sociale della proprietà. Al

titolare del diritto di proprietà sarebbe, poi, assicurato un congruo

meccanismo di calcolo del canone.

Alla stregua di considerazioni simili è stata affermata da

Fancellu Pietro e Algisi Giuseppe la infondatezza delle questioni

sollevate nei rispettivi giudizi.

A loro volta, Pavesi Valentina, Dall'Asta Eletta, Poppi Giuseppina,

Zarone Bruno e Giuseppe, e Cimarosti Paola, Teresa e Cornelia hanno

sostenuto la illegittimità delle norme denunziate nei rispettivi

giudizi, con argomentazioni analoghe a quelle contenute nelle ordinanze

di rimessione.

Le indicate questioni sono state tutte congiuntamente discusse

all'udienza del 12 febbraio 1976.

Con ordinanza 6 maggio 1976, n. 113, i giudizi sono stati riuniti

per la loro connessione oggettiva ed è stata richiesta la produzione

di alcuni documenti al Ministero dell'agricoltura e foreste e al

Ministero delle finanze.

I giudizi riuniti, acquisiti gli atti richiesti, sono stati

nuovamente trattati all'udienza del 19 ottobre 1977. Considerato in diritto :

1. - Le undici ordinanze elencate in epigrafe propongono, sotto

diversi profili, un duplice ordine di questioni di legittimità

costituzionale, concernenti rispettivamente:

a) le disposizioni sui poteri degli affittuari di fondi rustici in

ordine alla esecuzione dei miglioramenti, contenute negli artt. 4,

terzo e quarto comma, 10, 11, 12,14,15, primo e sesto comma, della

legge 11 febbraio 1971, n. 11, in riferimento agli artt. 3, 41, 42 e

44 della Costituzione;

b) le disposizioni sulla determinazione, l'adeguamento e la

corresponsione dei canoni di affitto rustico, contenute negli artt. 1,

quarto e quinto comma, 2, primo comma, 3, secondo, terzo, quarto, sesto

e undicesimo comma, 4, secondo e terzo comma, della legge 10 dicembre

1973, n. 814, in riferimento agli artt. 3, 41, 42,44,47 e 136 della

Costituzione.

Con ordinanza 6 maggio 1976, n. 113, la Corte ha riunito i giudizi

per la loro connessione oggettiva, e, ritenuto comune a tutti,

direttamente e indirettamente, il controllo della rispondenza ai suoi

fini funzionali del meccanismo di determinazione e di aggiornamento dei

canoni, ha disposto la produzione di una serie di atti e documenti da

parte del Ministero dell'agricoltura e delle foreste e del Ministero

delle finanze.

Nel giudizio promosso dal tribunale di Ravenna con ordinanza n. 189

del 1973, la parte convenuta ha eccepito il difetto di rilevanza delle

questioni di costituzionalità, assumendo che la contestata disciplina

dei miglioramenti non avrebbe alcuna influenza sulla definizione della

causa, concernente una domanda di risoluzione di contratto di affitto.

Ma l'eccezione deve essere respinta, perché, come ha osservato

l'ordinanza rimessione motivando espressamente sulla rilevanza, le

disposizioni denunciate sono state richiamate proprio dalla parte

convenuta, per giustificare il proprio rifiuto di adempiere le

obbligazioni contrattuali.

2. - Ovvie considerazioni di ordine logico inducono ad esaminare

per prime le questioni concernenti le nuove disposizioni della legge n.

814 del 1973 circa la determinazione, l'adeguamento e la corresponsione

dei canoni.

La legge 11 febbraio 1971, n. 11 aveva apportato profonde

innovazioni rispetto alla previdente disciplina dell'affitto di fondi

rustici, contenuta nella legge 12 giugno 1962, n. 567, disponendo, tra

l'altro, che il canone è sempre determinato e corrisposto in denaro

(art. 1); che le tabelle dei canoni minimi e massimi di equo affitto,

determinate ogni quattro anni dalle commissioni tecniche provinciali

per zone agrarie omogenee di ciascuna provincia, debbono essere formate

prendendo a base i redditi dominicali dei terreni risultanti in catasto

a norma del regio decreto- legge 4 aprile 1939, n. 589, convertito

nella legge 29 giugno 1939, n. 976, e stabilendo, per ogni qualità di

coltura ed eventuali gruppi di classi, individuati in catasto,

coefficienti di moltiplicazione compresi tra un minimo di 12 volte ed

un massimo di 45 volte, in conformità alle direttive della commissione

tecnica centrale (art. 3); che conseguentemente i canoni di affitto

sono determinati moltiplicando il reddito dominicale dei fondi per i

coefficienti stabiliti dalle commissioni (art. 4).

Questa Corte, con sentenza 27 luglio 1972, n. 155, ha ritenuto non

fondata la questione di legittimità dell'art. 3, secondo comma, della

citata legge, nella parte in cui dispone che per la formazione delle

tabelle per i canoni di equo affitto sono presi a base i redditi

dominicali; ma ha dichiarato l'illegittimità costituzionale degli

artt. 3 e 4, primo comma, "nella parte in cui non limitano

l'applicazione delle norme in essi contenute ai soli affittuari che

coltivano il fondo col lavoro proprio e dei propri familiari, e non

escludono gli affittuari imprenditori", nonché dell'art. 3, secondo e

sesto comma, "nella parte in cui fissa tra 12 e 45, e con riferimento a

un caso particolare in 36, i coefficienti di moltiplicazione del

reddito dominicale ai fini della determinazione del canone"; ed ha

inoltre dichiarato l'illegittimità dell'art. 1 della stessa legge

"nella parte in cui non prevede alcuna forma di periodica rivalutazione

del canone in denaro".

Per eliminare le lacune normative conseguenti alla decisione di

questa Corte, e sanare gli accertati vizi di legittimità della nuova

disciplina dell'affitto rustico, la legge n. 814 del 1973 ha disposto

all'art. 1 la determinazione da parte delle commissioni tecniche

provinciali, ogni due anni e per le singole zone agrarie, di

coefficienti di adeguamento dei canoni in aumento o in diminuzione, da

applicarsi sui valori monetari dei canoni stabiliti sulla base delle

tabelle formate dalle commissioni stesse; ed ha d'altra parte dettato,

all'art. 3, una serie di disposizioni relative alla determinazione

delle tabelle per i canoni di equo affitto, consentendo l'adozione di

coefficienti di moltiplicazione dei redditi dominicali compresi tra un

minimo di 24 ed un massimo di 55 volte; l'applicazione di coefficienti

aggiuntivi fino a otto punti in più per i fondi rustici dotati di

fabbricati colonici o aziendali, e fino a sette punti in più per i

fondi dotati di efficienti investimenti fissi, non valutati in catasto;

nonché di un ulteriore coefficiente di maggiorazione da un minimo di

cinque a un massimo di dieci punti per la determinazione dei canoni

dovuti dagli affittuari che non siano coltivatori diretti.

3. - Il nuovo sistema di determinazione e aggiornamento dei canoni,

quale risulta fondamentalmente dalle disposizioni degli artt. 3,

secondo comma, e 1, quarto e quinto comma, della legge n. 814 del 1973,

è denunciato dalle ordinanze dei tribunali di Mantova (n. 252/1974),

Santa Maria Capua Vetere (n. 495/1974), Agrigento (n. 237/1975),

Sassari (n. 402/ 1975), e Modena (n. 117/1975: quest'ultima,

limitatamente all'art. 3, secondo comma). Si osserva nelle ordinanze,

con motivazioni sostanzialmente conformi che i coefficienti di

moltiplicazione dei redditi dominicali stabiliti per la formazione

delle tabelle sono del tutto inidonei ad un'equa determinazione dei

canoni, risultando non solo nettamente inferiori a quelli indicati da

questa Corte con riguardo al 1971, ma altresì incongrui per effetto

dell'ulteriore svalutazione della moneta; che d'altra parte anche le

disposizioni dell'art. 1 sui coefficienti di adeguamento dei valori

monetari dei canoni in denaro sono inidonee allo scopo, per la

complessità del procedimento di determinazione e per il costante

ritardo nella applicazione.

La questione, per quanto concerne i coefficienti applicazione dei

redditi catastali, è fondata. Occorre ricordare, al riguardo, che i

redditi imponibili dominicali risultanti dal catasto terreni in seguito

alla revisione generale degli estimi disposta dal r.d.l. 4 aprile 1939,

n. 589, convertito nella legge 29 giugno 1939, n. 976, furono stabiliti

sulla base della media dei prezzi correnti dei prodotti e dei mezzi di

produzione nel triennio 1937-1939; e che, d'altra parte, il nuovo

catasto, formato a norma del t.u. 8 ottobre 1931, n. 1572, e oggi in

larga misura inidoneo a rispecchiare l'effettiva realtà dei fondi

rustici sia per quanto concerne le qualità di coltura e le classi di

produttività, sia per la consistenza dei fabbricati, impianti ed

investimenti fissi, non valutati in catasto, anche a causa della

notoria lentezza e difficoltà delle operazioni di revisione del

classamento dei terreni migliorati di qualità di coltura o di classe,

e di variazione, in aumento o in diminuzione, dell'estimo catastale. Di

questa situazione obiettiva il legislatore è ben consapevole, e nella

stessa legge n. 814 ha dettato speciali disposizioni perché, nelle

zone e nei casi in cui il canone risulti gravemente sperequato rispetto

al livello medio, gli uffici tecnici erariali, secondo le indicazioni

della commissione tecnica centrale, pongano in essere con precedenza

assoluta le procedure di legge per la revisione di ufficio dei dati

catastali, autorizzando la commissione stessa a determinare, in via

provvisoria e salvo conguaglio, coefficienti di moltiplicazione diversi

da quelli previsti dall'art. 3, secondo, terzo e quarto comma. Ma

queste disposizioni di carattere eccezionale, per la cui attuazione è

stato emanato il d.m. 19 gennaio 1974 (che tra l'altro impegna le

commissioni tecniche provinciali a riferire prontamente sulle

denunciate situazioni di grave sperequazione dei canoni ed a promuovere

i relativi accertamenti), non hanno potuto avere finora apprezzabile

applicazione, secondo quanto risulta dagli atti prodotti dal Ministero

dell'agricoltura e delle foreste, anche per il rilievo fatto dalla

commissione tecnica centrale che "soltanto la legge può stabilire i

limiti minimi e massimi dei canoni".

Anche prescindendo dai casi marginali di grave sperequazione dei

canoni, si deve riconoscere che la misura dei coefficienti di

moltiplicazione dei redditi dominicali, stabilita tra un minimo di 24

volte ed un massimo di 55 volte, è assolutamente inidonea a consentire

alle commissioni tecniche provinciali la formazione di tabelle che

conducano alla determinazione di canoni equi, tali da assicurare,

accanto alla giusta remunerazione del lavoro, una remunerazione non

irrisoria del capitale fondiario e degli investimenti effettuati dai

proprietari. La nuova misura dei canoni, rispetto a quelli praticati

come equi in base alla disciplina vigente prima della legge 11 febbraio

1971, n. 11, risulta generalmente ridotta ad un livello tanto basso da

rendere, in taluni casi, addirittura onerosa la proprietà della terra,

o da ridurre il relativo reddito, considerati anche gli oneri fiscali,

a valori privi di corrispondenza con l'effettiva produttività dei

fondi.

Alle considerazioni già svolte a questo riguardo dalla precedente

decisione di questa Corte, di cui l'ulteriore svalutazione della moneta

ha notevolmente accresciuto la gravità, deve aggiungersi la

constatazione che il nuovo regime dei canoni, lungi dal promuovere

l'auspicata valorizzazione del contratto di affitto, ritenuto oggi lo

strumento più idoneo per lo sviluppo, in Italia come negli altri paesi

della Comunità economica europea, di moderne imprese agricole, capaci

di alta produttività per dimensioni economiche, organiche strutture

aziendali ed efficienza tecnica, ha determinato una seria crisi dei

rapporti contrattuali tra proprietà ed impresa, con una accresciuta

conflittualità ed una stabilizzazione di situazioni spesso

antieconomica e non soddisfacente né per i concedenti né per gli

affittuari o aspiranti ad ottenere terre in affitto. La conferma di

questa crisi è offerta dagli accordi sindacali prodotti in giudizio,

stipulati negli anni 1976 e 1977 tra le federazioni nazionali della

proprietà fondiaria e degli affittuari conduttori (con l'adesione, da

ultimo, anche della federazione provinciale dei coltivatori diretti di

Milano), nel dichiarato fine di pervenire, di là dalle stesse

disposizioni di legge, ad una congrua disciplina del contratto di

affitto, "come strumento insostituibile ed in ogni caso più idoneo e

flessibile per la necessaria ristrutturazione agricola", con una giusta

correlazione tra lunga durata del rapporto e aggiornamento del valore

del canone.

4. - La illegittimità dell'art. 3, secondo comma, è denunciata

dalle ordinanze in riferimento agli artt. 3, 42, secondo e terzo

comma, 44 Cost., nonché agli artt. 41 e 47. Il terzo comma dell'art.

42 non può costituire parametro idoneo, perché la inadeguatezza dei

canoni di affitto, pur rappresentando una menomazione dei poteri

attuali di godimento, non integra una fattispecie espropriativa in

senso proprio; non pertinente, e comunque non determinante, appare

anche il richiamo ai principi enunciati dagli artt. 41 e 47 della

Costituzione sulla libertà dell'iniziativa economica e sulla tutela

del risparmio. Deve invece riconoscersi il contrasto sia con l'art. 3

Cost., per le gravi disparità di trattamento determinate

dall'applicazione delle tabelle, anche tra i proprietari di terreni

appartenenti a zone agrarie omogenee d'una stessa provincia, secondo

quanto risulta dagli atti e documenti prodotti in giudizio, sia con le

fondamentali disposizioni dell'art. 42, secondo comma, e dell'art. 44,

primo comma. La legge riconosce e garantisce la proprietà privata, e

in particolare aiuta la piccola e media proprietà terriera, alla quale

può bensì imporre obblighi e vincoli, ma per il duplice fine del

razionale sfruttamento del suolo e del conseguimento di equi rapporti

sociali, senza incidere eccessivamente sulla sostanza del diritto di

proprietà, a beneficio di altri soggetti privati, pur meritevoli di

speciale tutela.

Questa Corte non intende fornire nuove indicazioni, oltre quelle

già date in via esemplificativa nella precedente sentenza, circa la

congruità dei coefficienti di moltiplicazione minimo e massimo, che

spetta al legislatore di stabilire nella sua ampia discrezionalità di

valutazione politica; ma ritiene di dover esprimere l'esigenza che,

volendosi tener fermo il sistema di determinazione dei canoni sulla

base dei redditi dominicali, nel periodo che sarà necessario per

l'attuazione della nuova revisione generale degli estimi e del

classamento del catasto terreni disposta dal d.P.R. 29 settembre 1973,

n. 604, i coefficienti di moltiplicazione dei redditi riferiti al

triennio 1937-1939 vengano fissati in misure più congrue, e con più

ampio divario tra il coefficiente minimo ritenuto idoneo a garantire ad

ambo le parti l'equità del canone di affitto, e quello massimo

consentito dalla produttività dei migliori terreni, sì da permettere

alle commissioni tecniche provinciali di procedere alla formazione

delle tabelle, in conformità alle direttive della commissione tecnica

centrale, con una maggiore elasticità di apprezzamento, aderente alla

multiforme varietà delle situazioni caratteristiche delle diverse zone

agrarie.

5. - In correlazione con l'accertata illegittimità dell'art. 3,

secondo comma, nella parte in cui stabilisce tra un minimo di 24 e un

massimo di 55 volte i coefficienti di moltiplicazione dei redditi

dominicali, occorre considerare le disposizioni dell'art. 1 della

stessa legge, dirette a consentire l'applicazione, sui valori monetari

dei canoni stabiliti sulla base delle tabelle formate ogni quattro anni

dalle commissioni tecniche provinciali, di coefficienti di adeguamento

in aumento o in diminuzione. Anche queste disposizioni sono state

denunciate dalle stesse ordinanze dei tribunali di Mantova, Santa Maria

Capua Vetere, Agrigento e Sassari, rilevando che sarebbero inidonee ad

assicurare una forma di rivalutazione periodica dei canoni in denaro,

corrispondente alle variazioni di valore della moneta, secondo il

principio enunciato da questa Corte nella sentenza n. 155 del 1972.

Al riguardo si deve riconoscere che il meccanismo di formazione di

questi coefficienti non ha finora funzionato in modo soddisfacente, sia

per la complessità del procedimento nelle sue diverse fasi, sia per le

difficoltà di attuazione delle relative operazioni, e anzitutto delle

rilevazioni statistiche. Di fatto, la determinazione delle zone agrarie

omogenee da parte delle commissioni tecniche provinciali, secondo le

direttive della commissione centrale, è stata effettuata non solo con

ovvio ritardo rispetto al termine ordinatorio di tre mesi, ma anche con

sorprendente difformità di risultati: dai prospetti riassuntivi

forniti dalla commissione tecnica centrale nella relazione 22 marzo

1976, si rileva che in alcune province è stata individuata una sola

zona, in altre un numero variabile da due a cinque, o da sei a dieci,

ed in altre ancora un numero maggiore, fino a ventisei e trentadue zone

omogenee; che in qualche caso, rispetto alla suddivisione già

effettuata a norma della legge n. 11 del 1971, il numero delle zone è

stato aumentato da uno a ventisei, ovvero diminuite da trentanove a

nove. E agevole comprendere le difficoltà incontrate dall'Istituto

centrale di statistica nella rilevazione (annuale), per le singole zone

agrarie, dei dati relativi ai prezzi dei prodotti agricoli, ai costi di

produzione ed alla remunerazione del lavoro. Di fatto, nel corso del

primo biennio di applicazione della legge n. 814 del 1973, le

commissioni tecniche provinciali non hanno potuto provvedere alla

determinazione dei coefficienti di adeguamento dei canoni, in quanto la

commissione centrale, non disponendo dei necessari dati, non era stata

in grado di impartire le direttive previste dalla legge; ed anche per

il secondo biennio, secondo la documentazione prodotta dal Ministero

dell'agricoltura, risulta che solo le commissioni di Mantova e Sassari

hanno determinato coefficienti percentuali di adeguamento (nella misura

del 15 e rispettivamente del 20-25%), mentre quelle delle altre

province interessate non hanno applicato alcun coefficiente.

Altri inconvenienti dipendono dalla difficoltà di coordinamento

tra le disposizioni dell'art. 1 e dell'art. 3 per quanto attiene ai

tempi di applicazione dei coefficienti di adeguamento. Questi debbono

essere determinati ogni due anni, ed applicati sui valori monetari dei

canoni "a far tempo dall'annata agraria successiva alla

determinazione"; pertanto, posto che nel primo biennio di applicazione

delle tabelle quadriennali non v'è stato luogo ad alcun adeguamento, i

coefficienti di adeguamento avrebbero dovuto essere stabiliti prima del

terzo anno, sì da poter operare regolarmente a cominciare dal secondo

biennio, sopra i valori monetari dei canoni stabiliti ogni quattro

anni, evitandone l'applicazione su valori non omogenei, nella ipotesi

normale di modificazione delle tabelle ogni quadriennio.

Tutti questi inconvenienti dovranno essere eliminati con un

migliore coordinamento delle disposizioni sotto il profilo

tecnico-normativo, e con l'avvio d'un regolare ciclo di adempimento

delle diverse operazioni amministrative. Essi non sono tuttavia tali, a

giudizio di questa Corte, da comportare allo stato una declaratoria di

illegittimità dell'art. 1, le cui disposizioni non confliggono con

alcuno dei parametri costituzionali indicati, ed appaiono, nel

complesso, idonee, se puntualmente e tempestivamente applicate in

conformità alla ratio che ne ha dettato l'introduzione, ad assicurare

il periodico adeguamento del valore monetario dei canoni, in rapporto

alle variazioni del valore della lira.

Il dubbio sulla costituzionalità dell'art. 1 è stato prospettato

dal tribunale di Agrigento anche sotto il particolare profilo che il

legislatore avrebbe omesso di fissare criteri in ordine alla emanazione

delle direttive da parte della commissione tecnica centrale, ciò che

integrerebbe violazione della riserva di legge per l'imposizione di

limiti alla proprietà privata. Ma anche sotto questo aspetto la

questione è infondata, perché i criteri per l'esercizio delle

funzioni attribuite alla competenza della commissione tecnica centrale,

in ordine alla determinazione dell'equo canone, sono indicati con

chiarezza dall'art. 6 della legge 11 febbraio 1971, n. 11, e d'altra

parte le direttive previste dall'art. 1 della legge 10 dicembre 1973,

n. 814 concernono operazioni di carattere prevalentemente tecnico, che

non comportano imposizione di limiti alla proprietà, ed anzi tendono

al fine di adeguare la misura dei canoni in denaro alle variazioni di

valore della moneta.

6. - L'ordinanza del tribunale di Modena (n. 117/1975) solleva

questione di legittimità anche per le disposizioni dell'art. 3, sesto

comma, e dell'art. 4, secondo e terzo comma, della legge n. 814 del

1973, in riferimento agli artt. 3, 42 e 44 della Costituzione. Le

disposizioni dell'art. 4, secondo e terzo comma, sono altresì

denunciate dalle ordinanze dei tribunali di Mantova (n. 206/1974),

Agrigento (n. 237/1975) e Sassari (n. 402/1975).

Per quanto concerne il sesto comma dell'art. 3, che fissa in via

provvisoria l'equo canone nell'ammontare corrispondente a 42 volte il

reddito dominicale per i casi in cui le tabelle non vengano

tempestivamente determinate, o siano annullate o sospese,

l'accoglimento della questione consegue come logico corollario, alla

declaratoria di illegittimità del secondo comma dello stesso art. 3.

La questione è fondata anche rispetto alle disposizioni del

secondo e terzo comma dell'art. 4, che regolano il conguaglio dei

canoni già corrisposti in via provvisoria ai sensi dell'art. 3 della

legge 11 febbraio 1971, n. 11 per le annate agrarie 1971-72 e 1972-73,

e di quelli ancora dovuti per l'annata agraria precedente (1970-71),

nella misura prevista dalla nuova legge e, rispettivamente, di 40 volte

il reddito dominicale per gli affittuari coltivatori diretti e di 45

volte per gli affittuari non coltivatori. Queste norme di diritto

transitorio sono necessariamente travolte dalla accertata

illegittimità dell'art. 3, secondo comma, per le stesse ragioni già

indicate e in riferimento ai medesimi parametri costituzionali. Quanto

al terzo comma dell'art. 4 è inoltre palese il contrasto con l'art.

136 Cost., puntualmente richiamato dall'ordinanza del tribunale

Agrigento, essendo stata confermata una misura dei canoni già

dichiarata incostituzionale dalla sentenza n. 155 del 1972 di questa

Corte.

L'ordinanza del tribunale di Mantova prospetta un ulteriore profilo

di illegittimità per la mancata previsione dell'obbligo di

corrispondere interessi in sede di conguaglio dei canoni, "con

ipotizzabile violazione dell'art. 42 Cost.". Ma la questione non è

fondata: l'omessa imposizione d'uno speciale obbligo di pagare

interessi non integra violazione dell'art. 42, e gli effetti delle

decisioni di questa Corte rispetto ai rapporti obbligatori pendenti

(anche in relazione a quanto disposto dalle leggi 8 agosto 1972, n.

462,23 dicembre 1972, n. 844 e 9 agosto 1973, n. 508), sono regolati

dalla legge comune.

7. - L'ordinanza del tribunale di Agrigento (n. 237/1975) solleva,

in riferimento agli artt. 3 e 42 Cost., questione di legittimità della

disposizione dell'art. 3, undicesimo comma, per cui i canoni di affitto

stabiliti ai sensi della legge n. 814 del 1973 "non potranno essere

superiori all'ottanta per cento di quelli risultanti dalla tabella

determinata in base alle disposizioni della legge 12 giugno 1962, n.

567, vigente nell'annata agraria anteriore all'entrata in vigore della

legge 11 febbraio 1971, n. 11" (ossia nell'annata 1969-70). Si osserva

nella ordinanza di rimessione che questa norma preclude

illegittimamente un ulteriore adeguamento dei canoni nel prossimo

futuro, e costituisce ostacolo insormontabile all'effettiva

rivalutazione dei canoni prevista dall'art. 1 della stessa legge.

E stato sostenuto nella discussione davanti a questa Corte che il

limite massimo dei canoni nella misura dell'ottanta per cento di quelli

stabiliti per l'annata agraria 1969-70 dovrebbe intendersi applicabile

solo nella prima attuazione della legge, e tale interpretazione è

stata suffragata col richiamo alla circolare della commissione tecnica

centrale 20 luglio 1974, n. 14, ove si afferma che "naturalmente,

decorso il primo biennio di applicazione della legge, entrerà in

funzione il criterio di adeguamento di cui all'art. 1 della legge n.

814 del 1973 e questo potrebbe portare al superamento del tetto come

sopra determinato". Ma questa interpretazione, pur dettata

dall'apprezzabile intento d'una ragionevole applicazione, non è

consentita dal chiaro tenore letterale della norma, che fissa quel

limite inderogabile in termini generali per "i canoni di affitto ai

sensi della presente legge", senza alcun riferimento temporale; e

pertanto deve dichiararsi la illegittimità della norma stessa, in

correlazione con quella del secondo comma dello stesso art. 3, e come

sua logica conseguenza.

8. - L'ordinanza del tribunale di San Remo (n. 362/ 1975), solleva

questione di legittimità della disposizione dell'art. 3, terzo comma,

lett. b. della legge n. 814 del 1973, in riferimento agli artt. 3,42 e

44 Cost., denunciando la insufficienza del coefficiente aggiuntivo

"fino a sette punti in più", previsto per la determinazione dei canoni

di fondi rustici dotati di efficienti investimenti fissi che rechino un

diretto apporto alle condizioni di produttività. La questione concerne

una fattispecie paradigmatica: il proprietario d'un fondo destinato

alla redditizia coltivazione floreale, che aveva eseguito investimenti

fissi prima dell'entrata in vigore delle nuove leggi del 1971-1973

nella legittima previsione di adeguata remunerazione, e aveva pattuito

un canone di lire 800.000 annue, riceve ora un canone di sole lire

120.360, di fronte ad oneri, accertati da consulenza tecnica di

ufficio, di circa lire 400.000 annue, mentre il conduttore ricava un

reddito netto, depurato anche dell'importo del canone legale, di lire

5.394.760. La sperequazione, in questo caso particolare, è aggravata

dal fatto che gli investimenti effettuati non hanno ancora dato luogo a

revisione del classamento del fondo migliorato ed alla conseguente

variazione dell'estimo catastale (la quale consentirà peraltro solo

una parziale remunerazione del capitale investito nei miglioramenti);

ma si tratta precisamente d'un caso tipico di grave sperequazione del

canone rispetto al livello medio dei canoni stabiliti per la provincia

di Imperia, che dovrebbe essere regolato a norma dell'art. 3, ottavo

comma, e del d.m. 19 gennaio 1974. Nonostante la peculiarità della

fattispecie, questa Corte ritiene che la questione di legittimità

dell'art. 3, terzo comma, lett. b. non possa dichiararsi fondata,

perché, in linea generale, i coefficienti aggiuntivi previsti dalle

lett. a e b di detto comma non possono essere ritenuti assolutamente

incongrui o irrisori, se applicati ad integrazione di canoni-base

stabiliti in misura rispondente ad equità.

Naturalmente, il giudice a quo nella sua decisione potrà tener

conto delle declaratorie di questa Corte relative alla illegittimità

dell'art. 3, secondo comma, della legge n. 814 del 1973, nonché degli

artt. 4, terzo comma, e 15 della legge n. 11 del 1971, di cui si dirà

più oltre.

9. - L'ordinanza del tribunale di Santa Maria Capua Vetere (n.

495/1974), solleva questione di legittimità della disposizione

dell'art. 3, quarto comma, per cui nella determinazione del canone

dovuto dall'affittuario coltivatore diretto è previsto un coefficiente

di maggiorazione da un minimo di cinque ad un massimo di dieci punti.

La disposizione configgerebbe con gli artt. 3, 41 e 42 Cost., per

la insufficiente misura della maggiorazione consentita nei confronti

dell'affittuario imprenditore, che non gode della speciale tutela

garantita dagli artt. 35 e 36 Cost. all'affittuario coltivatore, e non

potrebbe ricevere un trattamento privilegiato rispetto al proprietario,

assistito da pari garanzia costituzionale.

La questione, proposta da quest'unica ordinanza in connessione a

quella delle disposizioni degli artt. 1 e 3, secondo comma, non è

fondata. Il coefficiente di maggiorazione, eliminata la inadeguatezza

del canone-base, non può ritenersi assolutamente inidoneo a

differenziare la posizione dell'affittuario imprenditore rispetto a

quella del coltivatore diretto. La distinzione tra le due categorie è

oggi assai meno rilevante che nel passato, sia perché la qualifica di

coltivatore diretto (proprietario o conduttore) non comprende solo i

più modesti lavoratori manuali che coltivano un piccolo fondo con il

lavoro proprio e dei familiari, ma, secondo la vigente legislazione, è

riconosciuta anche ad imprenditori che conducono aziende meccanizzate

di notevole estensione e produttività, ricorrendo a salariati per i

due terzi della mano d'opera occorrente; sia perché, d'altronde,

accanto ai grossi affittuari conduttori di imprese capitalistiche v'è

un cospicuo numero di medi e piccoli imprenditori agricoli che, pur

senza essere lavoratori manuali della terra, vi svolgono una quotidiana

attività di lavoro. La misura della maggiorazione discrezionalmente

stabilita dal legislatore per gli affittuari non coltivatori sfugge

pertanto alla proposta censura di incostituzionalità.

10. - Le ordinanze dei tribunali di Mantova (n. 252/1974) e Sassari

(n. 402/1975) sollevano la questione di legittimità della disposizione

dell'art. 2, primo comma, nella parte in cui non prevede per la

composizione delle commissioni tecniche provinciali, una rappresentanza

paritetica dei proprietari che affittano fondi rustici a coltivatori

diretti, rispetto a quella di questi ultimi. Secondo l'ordinanza del

tribunale di Mantova, la norma confligge con gli artt. 3 e 44 Cost.,

per difetto di ragionevolezza, lesivo del principio della equità dei

rapporti sociali; secondo l'ordinanza del tribunale di Sassari essa

contrasta con l'art. 3 Cost., perché disconosce il principio della

rappresentanza paritetica delle categorie controinteressate, a cui già

si ispirava l'art. 2 della legge 12 giugno 1962, n. 567 e nel quale

anche la relazione di maggioranza della commissione agricoltura del

Senato sulla legge n. 814 aveva ravvisato "la più solida garanzia di

una obbiettiva applicazione delle norme".

La questione è fondata. Già nella legge 18 agosto 1948, n. 1140

la composizione delle commissioni tecniche provinciali incaricate della

valutazione dell'equità dei canoni era stata disposta su base

paritetica, e la pariteticità delle rappresentanze dei contrapposti

interessi era stata confermata ancora dalla legge 12 giugno 1962, n.

567. Essa era stata alterata, dopo oltre vent'anni, solo con l'art. 2

della legge 11 febbraio 1971, n. 11; ma il disegno governativo di

legge presentato dopo la sentenza n. 155 del 1972 di questa Corte

l'aveva ripristinata, e la relazione ministeriale dichiarava al

riguardo che "si rende necessario modificare la composizione della

commissione tecnica provinciale, assicurando la rappresentanza

paritetica di tutte le categorie".

A difesa della non pariteticità della commissione è stato

osservato che essa costituisce un collegio le cui deliberazioni possono

essere validamente adottate con l'intervento della metà più uno dei

componenti ed a maggioranza assoluta dei presenti; ma l'obiezione non

appare pertinente, proprio perché trattasi di una commissione tecnica

amministrativa, tipicamente caratterizzata dalla rappresentanza degli

interessi delle diverse categorie di proprietari e di affittuari, per

cui nulla può giustificare, nella sua composizione, una disparità di

trattamento tra le categorie stesse.

Questa Corte, chiamata a giudicare della legittimità della legge

12 giugno 1962, n. 567, sotto il profilo della denunziata violazione

del principio della riserva di legge attraverso il deferimento alle

commissioni tecniche provinciali del potere di stabilire i limiti

minimi e massimi della misura dei canoni di affitto rustico, nelle

sentenze n. 40 e 80 del 1964 aveva già avuto occasione di osservare

che le commissioni, non senza ragione definite dalla legge come

"tecniche" in quanto chiamate alla redazione delle tabelle attenendosi

essenzialmente alle regole tecniche dell'economia agraria, offrivano

garanzia di imparzialità grazie alla rappresentanza paritetica delle

categorie interessate. Per vero, non si comprende perché con la

disposizione denunciata si sia voluto disattendere, proprio in ordine

alla determinazione delle tabelle di "equo canone", questo requisito

che costituisce presupposto essenziale per un imparziale e giusto

regolamento dei contrapposti interessi; e ciò anche in relazione

all'esigenza enunciata dall'art. 97 Cost., che dalle leggi siano

assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.

Appare pertanto palese la violazione del principio di eguaglianza.

11. - Quattro ordinanze, del tribunale di Ravenna (n. 189 /1973),

del tribunale di Brescia (nn. 15/1974 e 51/1975), e del Consiglio di

Stato (n. 123/1974), propongono questioni di legittimità delle

disposizioni circa l'esecuzione dei miglioramenti e la loro incidenza

sulle obbligazioni contrattuali e sulla misura dei canoni, introdotte

dalla legge 11 febbraio 1971, n. 11. Il tribunale di Ravenna solleva un

duplice ordine di questioni, denunciando la illegittimità degli artt.

15, primo e ultimo comma, e 4, terzo comma, in riferimento agli artt. 3

e 42 Cost., nonché degli artt. 10, 11, 12 e 14, in riferimento agli

artt. 3, 42 e 41 Cost. L'ordinanza, con riguardo ad un caso di specie

in cui proprietario concedente e affittuario risultano entrambi

esecutori di rilevanti miglioramenti apportati al fondo, osserva che

per effetto delle disposizioni degli artt. 15 e 4 il proprietario il

quale abbia eseguito miglioramenti prima dell'entrata in vigore della

legge n. 11 del 1971, sarebbe praticamente espropriato dei capitali

investiti nei miglioramenti stessi, senza il previsto corrispettivo,

rappresentato dal canone anteriormente pattuito; e d'altra parte, ove

già percepisca il nuovo canone nella misura massima di legge, o in

base a un coefficiente tale misura, non avrebbe alcuna possibilità di

ottenere un aumento, a remunerazione di nuovi miglioramenti, mentre la

stessa legge riconosce all'affittuario miglioratore il diritto ad

indennità, senza revisione del canone, e altri diritti. Anche le

disposizioni degli artt. 10, 11, 12 e 14 attribuirebbero nel loro

complesso all'affittuario una posizione privilegiata, nel palese

intento di favorire l'esecuzione dei miglioramenti ad opera dei

conduttori di fondi altrui, e di ostacolare invece, mortificandola,

l'analoga iniziativa dei proprietari, posti in condizione di assoluta

inferiorità: esse confliggerebbero pertanto con quanto disposto dagli

artt. 3, 42 e 41 della Costituzione.

Anche il Consiglio di Stato denuncia, sotto profili in parte

diversi, gli artt. 14, 11, 12, primo comma, e 4, quarto comma, della

stessa legge, in riferimento agli artt. 3, 41, 42 e 44 Cost.

L'ordinanza rileva la disparità di trattamento riservata

all'affittuario coltivatore diretto dall'art. 14, con disposizioni

diverse e più favorevoli di quelle dell'art. 11, e la menomazione dei

poteri di iniziativa e di controllo del proprietario; denuncia l'art.

11, in quanto attribuirebbe solo in apparenza ad entrambe le parti il

potere di eseguire miglioramenti, mentre la legge pone sotto più

aspetti in posizione di vantaggio le iniziative degli affittuari;

osserva infine che il combinato disposto dell'art. 12, primo comma, e

dell'art. 4, quarto comma, assicura all'affittuario miglioratore la

proroga del contratto per almeno dodici anni oltre la scadenza e la

facoltà di cessione del contratto ai propri familiari, escludendo per

il proprietario ogni possibilità di revisione del canone fin quando

non sia stata corrisposta l'indennità prevista dalla legge per la fine

del rapporto, sicché l'affittuario acquisisce l'intero profitto dei

miglioramenti.

A sua volta, il tribunale di Brescia denuncia con entrambe le

ordinanze, in riferimento al solo art. 3 Cost., l'illegittimità delle

disposizioni dell'art. 14, primo e secondo comma, rilevando la

disparità di trattamento fatta al proprietario rispetto

all'affittuario coltivatore diretto per quanto concerne il potere di

iniziativa dei miglioramenti, e la disparità di trattamento tra il

proprietario di fondo affittato a coltivatore diretto e il proprietario

di fondo affittato a conduttore non coltivatore, sia per

l'ingiustificata preclusione al proprietario di fondo affittato a

coltivatore diretto del potere di eseguire miglioramenti, riconosciuto

dall'art. 11, sia per l'adozione di diverse procedure di controllo,

quali previste dall'art. 11 e dal primo combina dell'art. 14, sia

infine per il potere attribuito dal secondo comma all'affittuario

coltivatore diretto di eseguire senza alcun controllo i miglioramenti

che possano essere compiuti con il lavoro proprio e della famiglia.

12. - Le questioni sono solo in parte fondate. Con le norme del

tit. II, "sui poteri dell'affittuario e sulla esecuzione dei

miglioramenti", la legge n. 11 del 1971 ha chiaramente inteso

attribuire anche agli affittuari di fondi rustici il potere di

promuovere ed eseguire miglioramenti, assumendo l'iniziativa nel caso

di inerzia o impossibilità dei proprietari. Questo fine della riforma

legislativa è pienamente legittimo: la Corte ha già avuto occasione

di affermare al riguardo che "l'istanza del miglioramento è oggi

intrinseca a tutte le forme di gestione dell'impresa agricola, e

giustamente la nuova disciplina dell'affitto di fondi rustici

introdotta con la legge 11 febbraio 1971, n. 11 in considerazione

dell'interesse pubblico allo sviluppo quantitativo e qualitativo della

produzione agraria, ha attribuito anche all'affittuario le più ampie

iniziative di organizzazione e di gestione richieste dalla razionale

coltivazione del fondo, dall'allevamento di animali, o dall'esercizio

delle attività connesse, indipendentemente dall'esistenza di clausola

migliorataria, anzi comminando la nullità di ogni clausola

convenzionale limitatrice dei poteri riconosciuti all'affittuario per

l'esecuzione dei miglioramenti" (sentenza n. 53 del 1974).

È, d'altra parte, fuori discussione la pienezza dei poteri che, in

materia di miglioramenti, competono ai proprietari, anche per i terreni

concessi ad altri in conduzione, salvo il rispetto delle iniziative e

responsabilità di gestione dell'impresa agricola: l'art. 41 Cost.

tutela l'iniziativa economica di tutti gli operatori privati; l'art. 42

consente limiti alla proprietà privata proprio per assicurarne la

funzione sociale; l'art. 44 pone in risalto il duplice fine di

conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi

rapporti sociali, comune alla proprietà e all'impresa. Con sentenza n.

107 del 1974, questa Corte, dichiarando l'illegittimità dell'art. 32

della legge n. 11 del 1971, ha riconosciuto il diritto del proprietario

concedente di riacquistare la disponibilità del fondo locato, per

compiervi opere di radicale trasformazione agraria la cui esecuzione

sia incompatibile con la prosecuzione del rapporto, previo controllo

dell'Ispettorato agrario sulla loro utilità.

Ciò premesso, occorre accertare se, e in quale misura, le

disposizioni denunciate dalle ordinanze di rimessione abbiano

determinato ingiusta disparità di trattamento tra affittuari e

proprietari, o lesione dei diritti garantiti a questi ultimi dagli

artt. 41, 42 e 44 della Costituzione.

13. - L'art. 10 è richiamato dalla sola ordinanza del tribunale di

Ravenna, in connessione con gli articoli successivi e senza speciale

indicazione di motivi d'incostituzionalità. Il riconoscimento agli

affittuari delle iniziative di organizzazione e di gestione richieste

dalla razionale coltivazione dei fondi o dall'esercizio delle attività

connesse, specie in relazione alle direttive di programmazione

economica stabilite dalle competenti autorità, corrisponde ai poteri

ed alle responsabilità proprie d'ogni imprenditore agricolo (cfr. art.

2135 codice civile); ed anche la facoltà consentita agli affittuari di

partecipare ad organismi associativi risponde a fini di promozione

della cooperazione tra gli agricoltori, di incontestabile legittimità.

Può sorprendere, nel secondo comma dell'art. 10, il richiamo congiunto

alla trasformazione e al miglioramento dei terreni, posto che l'intero

tit. II della legge ha ad oggetto unicamente i miglioramenti (e le

addizioni), e non contiene alcuna disposizione in ordine all'esecuzione

di opere di trasformazione fondiaria o agraria in senso proprio, che la

legge civile non consente nemmeno all'usufruttuario: ma tale questione

non è stata specificamente sottoposta all'esame di questa Corte. È,

d'altra parte, ovvio il rilievo che tutte le iniziative in ordine a

miglioramenti da parte di affittuari singoli o associati sono soggette

alle procedure di controllo stabilite dall'art. 11.

14. - La questione non è fondata nemmeno per quanto concerne le

disposizioni dell'art. 11, le quali espressamente riconoscono a

ciascuna delle parti il potere di eseguire miglioramenti dei fondi e

dei fabbricati rurali, "purché corrispondenti ai programmi regionali

di sviluppo o, in difetto, alle tendenze di sviluppo delle zone in cui

essi ricadono", nonché addizioni relative alla utilizzazione agricola,

ossia migliorative, che non alterino la destinazione economica dei

fondi. Anche il procedimento assicura alle parti una effettiva parità

di condizioni, con eguali garanzie di controllo del progetto tecnico e

di contraddittorio davanti all'Ispettorato agrario. Dopo il parere

tecnico favorevole dell'Ispettorato l'affittuario proponente è tenuto

ad invitare il proprietario a far conoscere se egli stesso intenda

eseguire i miglioramenti, e soltanto in caso di risposta negativa o di

silenzio o di inosservanza del termine indicato dall'Ispettorato per

l'esecuzione dei lavori, l'affittuario è autorizzato a procedervi

direttamente. Appare dunque del tutto ingiustificata l'affermazione

che l'articolo 11 attribuisca alle parti solo in apparenza un eguale

potere In ordine all'esecuzione dei miglioramenti. Al contrario, la

parità è sostanziale quanto alle iniziative, e il procedimento

conserva al proprietario la priorità per l'esecuzione, attribuendo

giustamente all'affittuario il potere di provvedervi solo dopo avere

accertato il rifiuto o l'inerzia del proprietario: talché queste

disposizioni non possono considerarsi lesive né del principio di

eguaglianza, né delle garanzie costituzionali della proprietà.

L'ordinanza del tribunale di Ravenna lamenta la imposizione al

proprietario dei miglioramenti proposti dall'affittuario "per effetto

di un provvedimento amministrativo assunto discrezionalmente

dall'Ispettorato provinciale dell'agricoltura"; e quella del Consiglio

di Stato fà richiamo ai contributi, agevolazioni e garanzie che l'art.

13 accorda, per l'esecuzione dei miglioramenti, agli affittuari,

singoli o associati, con esclusione dei proprietari. Ma entrambe le

osservazioni sono carenti di fondamento: il parere vincolante

dell'Ispettorato agrario provinciale sui progetti tecnici di massima

delle opere di miglioramento è atto di controllo tecnico, soggetto al

normale sindacato di legittimità degli atti amministrativi, n regime

di contraddittorio tra le parti interessate; e d'altra parte l'art. 13

non riserva ai soli affittuari, bensì estende ad essi le provvidenze

accordate dalle leggi statali o regionali ai proprietari, ammettendone

la concessione direttamente agli affittuari che eseguano i

miglioramenti.

15. - Le ordinanze del tribunale di Brescia e del Consiglio di

Stato denunziano le disposizioni del primo comma dell'articolo 14, nel

presupposto che esse precludano ai proprietari di fondi concessi in

affitto a coltivatori diretti l'iniziativa e l'esecuzione di

miglioramenti, e rilevando la diversità della procedura di controllo

preventivo all'esecuzione delle relative opere, che integrerebbe una

ingiustificata disparità di trattamento. Ma il presupposto appare

erroneo, perché la facoltà di eseguire miglioramenti è riconosciuta

ai proprietari dall'articolo 11 in termini generali, senza alcuna

limitazione all'ipotesi di affitto non coltivatori, sicché la prima

disparità di trattamento denunciata dalle ordinanze non sussiste.

L'art. 14 non consente all'affittuario coltivatore diretto altro

beneficio che quello di una semplificazione del procedimento per i

miglioramenti di cui assuma l'iniziativa, e sotto questo unico profilo

deve essere valutata la legittimità delle sue disposizioni.

Indubbiamente il primo comma dell'art. 14, a differenza da quanto

disposto dall'art. 11, non richiede la preventiva presentazione d'un

progetto tecnico di massima, ma una semplice comunicazione al locatore;

l'Ispettorato agrario provinciale può essere chiamato ad esercitare il

proprio controllo sulle iniziative dell'affittuario solo sull'eventuale

ricorso del proprietario; il silenzio dell'Ispettorato nel termine di

legge equivale a rigetto del ricorso, e rende senz'altro possibile

l'esecuzione dei miglioramenti. L'opportunità di questa diversa

disciplina può essere opinabile, anche per le considerazioni già

sopra svolte circa una troppo netta distinzione tra affittuari

coltivatori ed affittuari non coltivatori; ma questa Corte ritiene

peraltro che le disposizioni del primo comma dell'articolo 14 non

integrino una disparità di trattamento lesiva del principio di

eguaglianza, data la posizione di privilegio, differenziata rispetto a

quella degli altri imprenditori agricoli, che la legislazione vigente

accorda, sotto molteplici aspetti, ai coltivatori diretti, posizione

che può giustificare un diverso regime quanto all'esecuzione dei

miglioramenti, nel fine di esonerare questa categoria di

lavoratori-imprenditori da più complessi e costosi adempimenti

amministrativi, salva sempre la facoltà dei proprietari concedenti di

ricorrere all'Ispettorato contro eventuali iniziative non rispondenti

alle esigenze tecnico-economiche della conduzione aziendale. Anche il

codice civile, del resto, dettava per i miglioramenti norme speciali

nel caso di affitto a coltivatore diretto (cfr. artt. 1632 e seguenti

- 1651).

Fondata è invece la questione di costituzionalità rispetto al

secondo comma dell'art. 14 che attribuisce all'affittuario coltivatore

diretto la facoltà di esecuzione dei miglioramenti che sia in grado di

compiere col lavoro proprio e della famiglia, "senza dover seguire le

procedure previste dal precedente comma e dall'art. 11", ossia senza

nemmeno darne comunicazione al proprietario del fondo. Ora, è vero che

l'art. 1651 del codice civile prevede l'eventualità che l'affittuario

abbia eseguito miglioramenti senza essere autorizzato dal locatore, ma

in tale ipotesi il giudice può attribuirgli una equa indennità solo

quando trattasi di miglioramenti di durevole utilità per il fondo, che

non siano il risultato dell'ordinata e razionale coltivazione; l'art.

14, invece, non pone alcun limite o requisito, salvo quello della

capacità di esecuzione diretta, escludendo qualsiasi possibilità di

divieto o di controllo, mentre altre norme della stessa legge accordano

all'affittuario, anche per tali modesti lavori di miglioramento, una

serie di diritti di grande importanza. Si impone pertanto la

dichiarazione di illegittimità dell'art. 14, secondo comma, per

contrasto con l'art. 3 in relazione agli artt. 41 e 42 Cost., per

l'irrazionale disparità di trattamento che, consentendo l'esecuzione

di migliorie anche inscio o invito domino, sacrifica oltre ogni giusta

misura i diritti del proprietario concedente.

16. - L'art. 12 della legge n. 11 del 1971 dispone che qualora

l'affittuario abbia eseguito a sue spese i miglioramenti con le

procedure di cui agli artt. 11 e 14, il contratto di affitto è

prorogato, alla scadenza, per un periodo non inferiore ad anni dodici,

e può altresì essere ceduto dall'affittuario ad uno o più componenti

della propria famiglia, anche senza il consenso del locatore; e d'altra

parte preclude al proprietario sia la possibilità di vendere il fondo,

con effetto risolutivo del rapporto, anche per la formazione della

proprietà coltivatrice, sia di riacquistare la disponibilità del

fondo per condurlo personalmente, quando abbia la qualifica di

coltivatore diretto. L'ordinanza del tribunale di Ravenna denunzia la

violazione degli artt. 3 e 42 Cost., ravvisando nelle disposizioni

dell'art. 12 "il tentativo di attribuire all'affittuario che abbia

eseguito i miglioramenti un diritto reale sul fondo stesso, che mal si

concilia con la specifica natura del rapporto di affitto", ed

osservando che "tanto più grave appare l'incidenza sul diritto del

proprietario di disporre del proprio fondo, quando nello stesso art. 12

si prevede proprio contro il proprietario coltivatore diretto il

divieto di condurre direttamente il suo fondo", ostacolando la

formazione della proprietà diretto coltivatrice a favore

esclusivamente degli affittuari.

Le illazioni del giudice a quo circa gli scopi perseguiti dal

legislatore sono ingiustificate, perché le disposizioni dell'art. 12

ricollegano all'esecuzione dei miglioramenti da parte degli affittuari

conseguenze giuridiche di notevole importanza, ma non comportano

tuttavia l'attribuzione, formale o sostanziale, d'un diritto reale sui

terreni migliorati. Nella ricordata sentenza n. 53 del 1974, la Corte

ha già avuto occasione di constatare che "negli sviluppi anche recenti

del nostro ordinamento positivo, l'iniziativa e l'esecuzione di opere

di trasformazione fondiaria come di miglioramento agrario, da parte dei

concessionari di fondi rustici altrui in base a contratti di tipo

associativo o commutativo, non hanno mai costituito titolo per

l'acquisto della proprietà, ma unicamente per la riduzione dei canoni,

per la proroga dei rapporti, per la corresponsione di una giusta

indennità"; e in applicazione di questi principi è stata dichiarata

la illegittimità costituzionale dell'art. 3 della legge 18 dicembre

1970, n. 1138, che modificava la disciplina dei contratti di colonia e

di affitto con clausola migliorataria quando il colono o l'affittuario

avessero eseguito "opere di trasformazione fondiaria e agraria di

carattere sostanziale e permanente di qualunque tipo".

La questione è peraltro fondata, per irrazionale uniformità di

disciplina di situazioni anche profondamente diverse, e per aperta

violazione della garanzia offerta dall'art. 42 Cost. al diritto di

proprietà, in quanto l'art. 12 fa discendere limitazioni tanto

rilevanti ai poteri di godimento e di disposizione dei proprietari

concedenti dalla esecuzione di miglioramenti a spese dell'affittuario,

senza alcuna specificazione circa la loro importanza qualitativa e

quantitativa, in rapporto alla estensione del fondo, agli ordinamenti

colturali, alle esigenze d'una razionale coltivazione, all'effettivo

incremento della produttività dei terreni. Solo l'indennità spettante

all'affittuario è dall'art. 15 commisurata "all'aumento di valore

conseguito dal fondo e sussistente alla fine dell'affitto"; ma nulla è

stabilito invece dall'art. 12, e la lacuna appare tanto più grave in

quanto l'art. 11 non contiene indicazioni circa l'entità dei

miglioramenti, e dichiara altresì che "sono considerati miglioramenti

anche le addizioni", senza nemmeno far salvo il caso della loro

separabilità (cfr. artt. 975, 986, 1593 codice civile). La norma deve

quindi essere dichiarata illegittima nella parte in cui non limita gli

effetti giuridici ivi previsti a favore dell'affittuario che abbia

eseguito a sue spese miglioramenti, in relazione alle sole opere di

miglioramento che determinino un sostanziale e permanente aumento di

valore del fondo ed un apprezzabile incremento della sua produttività.

17. - Gli artt. 15 e 4 della legge del 1971 disciplinano le

conseguenze dell'esecuzione dei miglioramenti con disposizioni che

fanno alle due parti un trattamento nettamente differenziato. Il

locatore che abbia eseguito i miglioramenti può richiedere

all'affittuario l'aumento del fitto corrispondente alla nuova

classificazione del fondo (art. 15, primo comma), e, qualora le

migliorie non giustifichino una modifica della qualità e della classe

catastale, le commissioni tecniche provinciali possono stabilire

criteri e misure di un aumento del canone, purché questo non venga a

superare il livello corrispondente al coefficiente massimo stabilito

dalla legge (art. 4, terzo comma). L'affittuario che abbia eseguito i

miglioramenti ha invece diritto ad una indennità corrispondente

all'aumento di valore conseguito dal fondo, sussistente alla fine

dell'affitto o alla data di anticipata risoluzione del rapporto (art.

15, secondo comma), e le migliorie da lui apportate non danno luogo a

revisione del canone fin quando non sia stata corrisposta l'indennità

(art. 4, quarto comma). Le disposizioni dell'art. 15 si applicano, a

norma del sesto comma, "anche per i miglioramenti previsti nel

contratto e concordati dalle parti, o comunque eseguiti in data

anteriore all'entrata in vigore della presente legge".

È palese il vizio di illegittimità delle disposizioni

dell'articolo 4, terzo comma, e dell'art. 15, primo comma, che, quando

il canone già corrisponda o sia prossimo al limite massimo di legge

fissato dall'art. 3, secondo comma, con le maggiorazioni per

coefficienti aggiuntivi previste dallo stesso art. 3, terzo e quarto

comma, non consentono una adeguata revisione del canone a favore del

proprietario miglioratore. Sono queste disposizioni che, specie a

fronte di quelle dettate a favore dell'affittuario miglioratore,

introducono una profonda e immotivata sperequazione tra le parti,

lesiva non solo del principio di eguaglianza, ma anche, come ha notato

il tribunale di Ravenna, dei poteri di iniziativa, di godimento, di

disposizione dei proprietari, e, sotto questo profilo, rendono solo

apparente la pari facoltà di eseguire miglioramenti, togliendo al ogni

interesse a nuovi investimenti nelle loro terre, disincentivando e

mortificando la proprietà proprio nella sua funzione sociale e

produttiva, sancita dagli artt. 42 e 44 della Costituzione. Deve

pertanto dichiararsi la illegittimità dell'art. 4, terzo comma, e

dell'art. 15, primo comma, in quanto non prevedono un'adeguata

revisione del canone nel caso di migliorie eseguite dal proprietario.

È denunciata anche la disposizione del sesto comma dell'art. 15,

che attribuisce efficacia retroattiva alla disciplina stabilita dal

primo comma e dall'art. 4: ma la questione viene meno in conseguenza

della pronuncia di incostituzionalità di quelle norme, e pertanto deve

essere dichiarata non fondata.

Non fondata è infine la questione relativa all'art. 4, quarto

comma, sollevata dal Consiglio di Stato: quando l'affittuario abbia

eseguito a sue spese i miglioramenti, non v'è ragione perché debba

farsi luogo a revisione del canone a favore del proprietario.

L'affittuario miglioratore beneficerà del frutto dei miglioramenti,

senza danno per il proprietario che, non avendo effettuato nuovi

investimenti, continuerà a percepire lo stesso canone, e alla fine del

rapporto sarà tenuto a pagare una indennità corrispondente al solo

aumento di valore del fondo allora sussistente.