Sentenza n. 138/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 826,

ultimo comma, 828, ultimo comma, e 830, ultimo comma, cod. civ.,

dell'art. 514, n. 5, cod. proc. civ. e dell'art. 4 della legge 20 marzo

1865, n. 2248, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa l'8 ottobre 1975 dal tribunale di Roma nel

procedimento civile vertente tra Ospedali riuniti di Napoli e l'ENEL -

compartimento di Napoli - e l'INAM, iscritta al n. 612 del registro

ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 25 del 1976;

2) ordinanza emessa il 13 agosto 1976 dal pretore di Verbania nel

procedimento civile vertente tra il Ministero delle finanze e Ceglie

Sergio, iscritta al n. 659 del registro ordinanze 1976 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 340 del 1976.

Visti l'atto di costituzione del Ministero delle finanze e gli atti

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1981 il Giudice

relatore Alberto Malagugini;

udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Ministero

delle finanze e per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il 27 settembre 1971 l'Ente Nazionale per l'Energia Elettrica,

agendo esecutivamente contro l'Ente Pubblico Ospedali Riuniti di

Napoli" sulla base di decreto ingiuntivo provvisoriamente esecutivo per

un credito di L. 96.581.699, ha pignorato fino a tale importo "tutte le

somme debite e debende agli stessi Ospedali Riuniti di Napoli

dall'istituto Nazionale per l'Assicurazione contro le Malattie".

L'INAM, comparso il 4 dicembre 1971 dinanzi al pretore di Roma ex

artt. 543 n. 4 e 547 c.p.c., si è dichiarato debitore degli Ospedali

Riuniti di Napoli per somma di danaro non inferiore a quella pignorata.

Promuovendo giudizio d'opposizione dell'esecuzione, rimesso per

valore al tribunale di Roma, l'Ente Pubblico "Ospedali Riuniti di

Napoli" ha assunto l'impignorabilità del credito pignorato,

riguardante "rette di degenza" e già iscritto, anteriormente al

pignoramento, nella parte attiva del bilancio preventivo dell'Ente per

il 1971. Il tribunale, con ordinanza in data 8 ottobre 1975, ha

ritenuto che le norme degli artt. 826, ultimo comma, 828, ultimo comma,

830, ultimo comma, cod. civ. - relative al patrimonio indisponibile

degli Enti Pubblici anche non territoriali - comportano che anche le

somme di danaro e i crediti pecuniari degli Enti Pubblici, iscritti nei

rispettivi bilanci preventivi, sono indisponibili ed inespropriabili.

Ciò corrisponde, del resto, all'orientamento della Corte di

cassazione, mentre sarebbe da disattendere il contrario avviso della

dottrina prevalente, secondo cui fra i "beni destinati a un pubblico

servizio" non rientrerebbe il denaro (e tanto meno i crediti pecuniari)

che, avendo non un valore d'uso bensì un generico valore di scambio,

non appare specificamente collegabile ad alcuno dei servizi pubblici di

pertinenza dell'Ente (né può, mediante la mera inserzione in

bilancio, essere sottratto con decisione unilaterale alla garanzia dei

creditori).

Il tribunale ritiene peraltro che le norme sopra citate,

interpretate in conformità al costante insegnamento della Cassazione,

presentino aspetti di dubbia legittimità costituzionale infatti -

argomenta il giudice a quo - "l'inespropriabilità del denaro e dei

crediti pecuniari degli Enti Pubblici, aggiunta all'inespropriabilità

delle cose materiali indisponibili, si traduce nella privazione per il

creditore della stessa azione esecutiva. Non varrebbe obiettare che

l'Ente Pubblico debitore può essere proprietario anche di cose

materiali non destinate a pubblici servizi, e/o di danaro o crediti

pecuniari non iscritti in bilancio: quanto al primo aspetto, si tratta

di eventualità altamente improbabile, come l'esperienza dimostra, e

comunque di una mera eventualità; ancor meno consistente è il secondo

aspetto, giacché altre norme imperative, attinenti alla contabilità

degli Enti Pubblici, impongono la immediata iscrizione in bilancio di

tutto il danaro pervenuto nelle loro casse o nelle casse dei loro

tesorieri, e di tutti i crediti acquistati verso chiunque.

Ora, la privazione per il creditore dell'azione esecutiva sembra in

contrasto con almeno due norme della Carta costituzionale, invocabili

anche da Enti Pubblici e in particolare dall'ENEL:

- con l'art. 3 primo comma ("tutti i cittadini sono uguali davanti

alla legge"), essendovi ingiustificata disparità di trattamento tra i

creditori di privati e i creditori di Enti Pubblici, i primi dotati e i

secondi non dotati di azione esecutiva contro il debitore;

- con l'art. 24 primo comma ("tutti possono agire in giudizio per

la tutela dei propri diritti"): l'ammettere in favore del creditore di

Ente Pubblico la sola azione di condanna comporta che la concreta

soddisfazione del suo diritto è lasciata alla mercé degli

amministratori dell'Ente debitore, magari responsabili di un dissesto

finanziario o animati dal proposito di nuocere al creditore".

2. - Nel giudizio avanti la Corte costituzionale è intervenuta

l'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto dell'eccezione

sollevata. L'Avvocatura osserva che il principio della indisponibilità

ed inespropriabilità del denaro e dei crediti degli Enti Pubblici,

iscritti nei rispettivi bilanci, deriva non tanto dalle norme del

codice civile, quanto dall'art. 4 della legge sull'abolizione del

contenzioso amministrativo, disposizione la cui legittimità

costituzionale è stata affermata con la sentenza n. 161 del 1971.

Richiamate inoltre altre decisioni della Corte costituzionale (n.

165/63, n. 7/59, n. 108 del 1967) sul valore del bilancio dello Stato e

sui relativi controlli, in relazione agli artt. 81, primo comma, e 100,

secondo comma, Cost., osserva che tali articoli, pur estranei alla

fattispecie prospettata dal giudice a quo, "costituiscono

manifestazione e sanzione costituzionale, di una norma o principio

della contabilità dello Stato e della contabilità pubblica in

genere: che la utilizzazione o la destinazione delle pubbliche risorse

al soddisfacimento delle pubbliche esigenze, quindi la individuazione

di queste e la determinazione delle relative priorità, costituiscono

esercizio di un potere squisitamente politico o, quanto meno,

amministrativo che, se deve essere assoggettato ai controlli, appunto

politici o amministrativi, non può essere esercitato in sostituzione

dell'Amministrazione dall'autorità giudiziaria e tanto meno dal

privato in sede di espropriazione forzata (si veda, in tal senso Cass.

3 gennaio 1967, n. 1).

I citati artt. 81 e 100 contengono, del resto, alcuni precetti

posti direttamente dalla stessa Costituzione in attuazione di un

principio generale, questo applicabile alla Pubblica Amministrazione

intesa nel senso più ampio, comprensivo di tutti gli enti pubblici,

proclamato da un'altra norma della stessa Carta costituzionale,

precisamente dall'art. 97, per il quale la legge deve, nell'organizzare

i pubblici uffici, assicurare il buon andamento della amministrazione.

Questa è appunto la ratio della norma oggi impugnata, che esclude il

potere dell'autorità giudiziaria di distrarre i beni strumentali della

pubblica amministrazione dalla destinazione - ad essi impressa dai

competenti organi politici od amministrativi - intesa alla

soddisfazione di pubblici interessi, come tali individuati e valutati

dalle medesime autorità".

In ogni caso, sarebbe da escludere che la regola

dell'impignorabilità del denaro e dei crediti degli Enti Pubblici,

iscritti in bilancio, contrasti con l'art. 24 Cost., essendo pacifico

che la sentenza di condanna della Pubblica Amministrazione al pagamento

di una somma ben può essere portata ad esecuzione sui beni facenti

parte del patrimonio disponibile dello Stato e degli enti pubblici

minori. Né può dirsi che, persino nell'ipotesi di mancanza assoluta

di beni disponibili, la soddisfazione dei crediti sia rimessa alla

mercé degli amministratori dell'ente, posto che la loro

discrezionalità è soggetta al controllo giurisdizionale di

legittimità, e che resta comunque esperibile il giudizio

d'ottemperanza davanti al giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 27

n. 4 testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato.

3. - Si è pure costituito nel giudizio, l'ENEL rappresentato e

difeso dall'avvocato Aldo Sandulli con atto di deduzioni depositato il

21 luglio 1976 e pertanto oltre il termine di cui agli artt. 25 della

legge 11 marzo 1953, n. 87, e 3 delle Norme integrative per i giudizi

avanti questa Corte.

4. - In data 6 giugno 1975, ad istanza del creditore Ceglie Sergio

e sulla base di un titolo esecutivo (sentenza del giudice conciliatore

di Verbania) veniva sottoposta a pignoramento presso l'Ufficio del

registro di Verbania la somma di lire 9.205, rinvenuta nella cassa

generale dell'ufficio. Proposta opposizione all'esecuzione dal

Ministero delle finanze, sull'assunto dell'impignorabilità del denaro

della Pubblica amministrazione, il pretore di Verbania, con ordinanza

in data 13 agosto 1976, ha ritenuto l'eccezione d'impignorabilità

fondata sugli artt. 826 e 828 cod. civ.; 514, n. 5 cod. proc. civ., e

sull'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E. Ha ritenuto

peraltro non infondato il dubbio di legittimità costituzionale delle

norme sopra citate, con riferimento agli artt. 3, 24, 28 e 113 Cost.,

nella parte in cui escludono l'espropriabilità del denaro e dei

crediti pecuniari di natura extra-fiscale dello Stato.

Per quanto attiene al principio d'uguaglianza, il giudice a quo

osserva "che la legge ordinaria, nell'escludere in maniera assoluta la

pignorabilità delle entrate statali, pone il creditore dello Stato,

che abbia conseguito una sentenza di condanna, in condizione di grave

inferiorità rispetto al cittadino che abbia invece ottenuto un

giudicato dichiarativo della lesione del diritto, ovvero una decisione

amministrativa di revoca o di annullamento dell'atto illegittimo. In

questo secondo caso, qualora l'autorità amministrativa non si conformi

alla pronuncia giurisdizionale, l'interessato ha a propria disposizione

il rimedio dell'art. 27, n. 4; nel primo invece è sprovvisto di

effettiva tutela. Sotto questo profilo, anzi, si rileva ancor più

singolare la pratica ineseguibilità della sentenza di condanna, in

rapporto alla concreta efficacia che i giudicati dichiarativi e

costitutivi possono conseguire attraverso il ricorso giurisdizionale di

merito: poiché l'esborso coatto di una somma di danaro incide nella

discrezionalità amministrativa assai meno profondamente

dell'adempimento di una prestazione infungibile, o della rimozione di

un provvedimento emanato dall'amministrazione attiva per la cura di un

concreto interesse pubblico".

Pure problematica sarebbe la compatibilità con l'art. 28 Cost.,

posto che il concetto di responsabilità ivi presupposto, se pure non

postula l'indiscriminata pignorabilità dei beni dell'obbligato,

sarebbe incompatibile con l'assoggettamento solo teorico dei medesimi

all'esecuzione, cioè con la pratica inesistenza di qualunque garanzia

patrimoniale.

"Più gravi perplessità" sono manifestate in rapporto agli artt.

24 e 113 Cost., "in quanto il trattamento legislativo del credito dello

Stato configura un caso esemplare, e per così dire scolastico, di

posizione giuridica riconosciuta dal diritto sostanziale (al punto da

essere consacrata in una sentenza di condanna) cui non corrisponde una

effettiva protezione giudiziaria nei confronti della pubblica

autorità. Nulla fa ritenere che la garanzia costituzionale sia

limitata al processo di cognizione: è invero possibile che l'interesse

sostanziale, per sua stessa natura, risulti tutelato in modo definitivo

col mero accertamento della situazione giuridica (es.: azione di

nullità, querela di falso, negatoria servitutis); ma in tema di

crediti pecuniari la tutela giurisdizionale, anche nei confronti dello

Stato, non può esaurirsi in un riconoscimento platonico. La legge deve

dunque prevedere un'attività sostitutiva dell'adempimento spontaneo

(art. 2910 del codice civile); deve prevederla, è vero, con le

limitazioni e gli adattamenti giustificati dalla particolare natura del

soggetto passivo; ma non può, senza infrangere il precetto

costituzionale, escluderla completamente".

Escluso che l'attività sostitutiva (dell'adempimento spontaneo)

possa ravvisarsi nei controlli della Corte dei conti sulla gestione del

bilancio dello Stato, o nel controllo parlamentare, il giudice a quo

osserva che "quasi tutti i limiti che l'azione esecutiva contro lo

Stato incontra nella legge ordinaria, hanno fondamento e corrispondenza

in altri principi della Costituzione", quali la sovranità popolare

(donde l'implicita esclusione del pignoramento dei crediti tributari,

"che importerebbe la sostituzione del singolo alla pubblica autorità

nell'esercizio di un potere sovrano"), l'incidentale (art. 119)

menzione della categoria dei beni demaniali, e soprattutto il principio

del buon andamento dell'amministrazione (art. 97), idoneo a

giustificare le previsioni legislative d'inespropriabilità delle cose

(mobili ed immobili) "destinate in natura allo svolgimento di un

pubblico servizio". Nulla, tuttavia, "sembra giustificare

l'impignorabilità del danaro (bene per eccellenza fungibile, e sempre

presente nelle casse dello Stato e dei suoi tesorieri) e

l'impignorabilità dei crediti pecuniari di natura privatistica non in

particolare, l'art. 81 della Costituzione, che non intende certo

esonerare lo Stato dall'obbligo di pagare i debiti né conferirgli la

facoltà di determinare a proprio beneplacito il tempo e le altre

modalità dell'adempimento, e meno che mai attribuire al legislatore

ordinario una generale licenza di ledere, con la legge di approvazione

del bilancio, interessi costituzionalmente protetti.

Del resto lo stanziamento per le spese di giustizia è previsto

proprio dal bilancio, anche se non è pignorabile allo stato attuale

della legislazione".

5. - Intervenendo nel giudizio davanti alla Corte costituzionale,

l'Avvocatura generale dello Stato ha chiesto il rigetto delle

sollevate eccezioni d'incostituzionalità, richiamando la precedente

giurisprudenza della Corte secondo cui (sent. n. 88 del 1963) "la

determinazione dei beni che possono formare oggetto di espropriazione

forzata, ed i limiti dell'espropriazione stessa, devono essere

riservati alla scelta del legislatore (ed eventualmente del giudice:

art. 483 cod. proc. civ., in fine)".

Rilevato che tale principio - dell'affidamento alla

discrezionalità del legislatore - vale a fortiori in materia di (im)

pignorabilità di beni e proventi pecuniari destinati a pubblici

servizi, l'Avvocatura passa ad illustrare il sistema normativo vigente,

alla luce della costante interpretazione giurisprudenziale, muovendo

dalla distinzione tra proventi di natura pubblicistica e privatistica.

Per i primi, il carattere di indisponibilità e la conseguente

impignorabilità hanno fondamenti nello stesso precetto legislativo.

Per i proventi (denaro e crediti) di natura privatistica, invece,

analogo vincolo deriva "dall'obbligo di osservanza dell'atto

amministrativo che ha impresso ai beni stessi una pubblica

destinazione, in virtù della forza d'impeno e della esecutività

dello stesso e del divieto di revoca dell'atto amministrativo, sancito

nell'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248 all. E.

È da porre in evidenza che, secondo la giurisprudenza (Cass. Sez.

Un. 3 gennaio 1967, n. 1), anche quando tali proventi siano destinati

in bilancio alla estinzione dei debiti dell'ente pubblico, non viene

meno il vincolo di indisponibilità e di impignorabilità dei proventi

stessi in relazione ai debiti indicati nella parte passiva del

bilancio, perché resta sempre un margine di discrezionalità, sia

circa l'impiego dell'una o dell'altra somma stanziata per il pagamento

dell'uno o dell'altro debito, sia circa l'ordine di prevalenza da

seguire e le modalità del relativo adempimento, per cui non è

consentito alla Autorità giudiziaria, e tanto meno al privato in sede

di espropriazione forzata, di sostituirsi alla Amministrazione

nell'esercizio del relativo potere.

I principi di cui sopra, validi per gli enti pubblici in genere,

assumono il carattere della tassatività e della inderogabilità nei

confronti di tutti i proventi pecuniari iscritti nel bilancio di

previsione dello Stato". Il programma di spesa, che la legge di

bilancio incorpora, determinerebbe evidentemente un " vincolo

d'indisponibilità, delle somme costituenti le entrate, per

destinazioni che non siano quelle espressamente previste. Se si

ammettesse il contrario, si aprirebbe un varco non consentito, e

addirittura esiziale, per il controllo politico-amministrativo del

Governo da parte del Parlamento".

L'Avvocatura osserva, infine, che l'esecuzione della sentenza di

condanna al pagamento di una somma di denaro, emessa nei confronti

della Pubblica Amministrazione, ben può essere portata ad esecuzione

sui beni del patrimonio disponibile dello Stato e degli enti pubblici

minori. D'altra parte, nemmeno ipotizzando "in linea puramente teorica,

la mancanza assoluta di un patrimonio disponibile dello Stato, può

trovare fondamento la questione d'incostituzionalità sollevata, dato

che, giusta gli insegnamenti della Corte costituzionale (cfr. sent. n.

88 del 1963), non può ravvisarsi l'illegittimità costituzionale

nell'accadimento eventuale che il creditore non abbia potuto realizzare

la sua pretesa per la inesistenza, presso il privato debitore, di somme

o di beni impignorabili. La soddisfazione del creditore è riconosciuta

dall'ordinamento, ma, come si è rilevato, a tale soddisfazione sono

posti dal legislatore dei limiti che non possono essere superati e che

devono essere riconosciuti per tutelare interessi pubblici o sociali

preminenti".

D'altra parte, l'esecuzione delle condanne a pagamento nei

confronti di tutte le pubbliche amministrazioni potrebbe essere

ottenuta, ad avviso dell'Avvocatura, attraverso un mezzo

giurisdizionale, quale è il ricorso al Consiglio di Stato. Considerato in diritto :

1- Le questioni sollevate dai giudici a quibus hanno entrambe per

oggetto la espropriabilità o meno dei denaro e dei crediti pecuniari

dello Stato o degli enti pubblici quando iscritti nei rispettivi

bilanci preventivi, anche se parzialmente diversi sono le disposizioni

di legge denunziate ed i parametri costituzionali invocati. I due

giudizi possono, quindi, essere riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Il tribunale di Roma, in un procedimento di opposizione alla

esecuzione promosso dall'Ente pubblico "Ospedali riuniti di Napoli"

contro l'Ente Nazionale per l'energia elettrica (ENEL) che in forza di

decreto ingiuntivo provvisoriamente esecutivo aveva proceduto a

pignoramento presso il terzo debitore INAM (che aveva reso

dichiarazione positiva), dubita della legittimità costituzionale degli

artt. 826, ultimo comma, 828, ultimo comma ed 830, ultimo comma, del

codice civile, ritenendoli in contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost. Ciò

perché il giudice remittente, "in conformità al costante

insegnamento della Corte di cassazione, ritiene evidente che le norme

in parola vietano l'espropriazione forzata del denaro e dei crediti

pecuniari degli Enti pubblici iscritti nei loro bilanci preventivi,

così che - attesa l'inespropriabilità delle cose materiali

indisponibili - il creditore (di tali Enti) risuiterebbe privato della

stessa azione esecutiva".

A sua volta, il vice pretore di Verbania, giudice dell'opposizione

all'esecuzione promossa dal Ministero delle finanze contro il signor

Sergio Ceglie, il quale in forza di sentenza esecutiva del giudice

conciliatore di Verbania aveva proceduto a pignoramento presso

l'ufficio del registro di quella città della somma di L. 9.205, dubita

della legittimità costituzionale degli artt. 826, ultimo comma, 828,

ultimo comma, del codice civile, 514 n. 5 del codice di procedura

civile, 4 della legge 20 marzo 1865 n. 2248 all. E, in riferimento agli

artt. 3, 28, 24 e 113 Cost.

Anche secondo il vice pretore di Verbania, la destinazione dei

proventi pecuniari (denaro e crediti) (dello Stato) al pubblico

servizio ex art. 826, ultimo comma, del codice civile, nascerebbe dalla

semplice iscrizione nel bilancio "senza che debba essere analiticamente

prestabilita la spesa per cui ogni singola somma sarà erogata",

poiché "la destinazione si attua non singolarmente per ogni entrata,

ma globalmente per tutte le spese iscritte nella parte passiva".

3. - Comune ad entrambe le ordinanze di rimessione è, dunque, in

sostanza la interpretazione delle disposizioni di legge denunziate, in

particolare degli artt. 826, ultimo comma, 828, ultimo comma, e 830,

ultimo comma, del codice civile nel senso che da esse dovrebbe

desumersi la indisponibilità e la impignorabilità delle somme di

denaro e dei crediti pecuniari dello Stato e degli enti pubblici,

iscritti nei rispettivi bilanci preventivi.

Siffatta interpretazione è stata per lungo tempo espressa dalla

giurisprudenza ed accolta da una parte della dottrina, secondo una

linea ricostruttiva che deduceva i limiti dell'azione esecutiva contro

la pubblica amministrazione dal tradizionale principio della divisione

dei poteri, posto a fondamento dell'art. 4 della legge del 1865

sull'abolizione del contenzioso amministrativo. La tutela della

indipendenza della amministrazione - si argomentava - esige che il

giudice ordinario non abbia ad ingerirsi nella condotta degli affari

amministrativi, così influenzando i tempi e i modi di soddisfazione

degli interessi pubblici da parte della amministrazione stessa e quindi

raggiungendo risultati praticamente uguali a quelli propri degli atti

amministrativi. Piena doveva rimanere la discrezionalità della P.A.

nell'uso delle proprie risorse patrimoniali, con la conseguenza che,

pur ammessa la possibilità di una condanna pecuniaria, la

soddisfazione dei credito con l'azione esecutiva incontrava il duplice

limite dello stanziamento in bilancio della relativa spesa e

dell'emissione del titolo di spesa, ad ottenere il quale non vi sarebbe

diritto soggettivo, stante la discrezionalità della amministrazione

nella scelta dei crediti da soddisfare. Corollario di questa

impostazione era che bastava l'iscrizione di somme o di crediti

pecuniari nei bilanci preventivi dello Stato o degli Enti pubblici per

farli qualificare "beni... destinati ad un pubblico servizio" ex art.

828 ultimo comma del codice civile, quindi inalienabili e

correlativamente inespropriabili: sostenendosi, in particolare, che la

legge di approvazione del bilancio non vincola soltanto la P.A., ma

opera anche nei confronti dei terzi.

4. - Peraltro, questa linea interpretativa, riflessa in una

giurisprudenza che poteva ritenersi consolidata, pur nel contrasto

della prevalente dottrina, è stata modificata in profondo da alcune

recenti pronunce della Cassazione, da ultimo a sezioni unite civili.

Già questa Corte (cfr. sent. n. 32 del 1970 e 161 del 1971) aveva

negato che l'intangibilità dell'atto amministrativo traesse origine da

un (costituzionalizzato) principio della divisione dei poteri ed avesse

fondamento costituzionale, poiché l'art. 113, ultimo comma, Cost.

lascia al legislatore ordinario di determinare quali organi di

giurisdizione possano annullare gli atti amministrativi. Muovendo da

questo presupposto, la dottrina ha sostenuto che la P.A. ha una

posizione di preminenza in base alla Costituzione non in quanto

soggetto, ma in quanto esercita potestà specificamente ed

esclusivamente attribuitele nelle forme tipiche loro proprie. In altre

parole, è protetto non il soggetto, ma la funzione, ed è alle singole

manifestazioni della P.A. che è assicurata efficacia per il

raggiungimento dei vari fini pubblici ad essa assegnati. Per converso,

al di fuori dell'esercizio delle predette funzioni l'azione della P.A.

rientra nella disciplina di diritto comune e ove venga a ledere un

diritto soggettivo, la potenzialità di tutela di questo affidata al

giudice ordinario è completa, incontrando il solo limite del non

potere costui sostituirsi all'amministrazione nell'emanare un atto né

condannarla ad emanarlo.

In base a questa piattaforma ricostruttiva, la giurisprudenza più

recente è pervenuta all'affermazione che l'ammissibilità della

condanna della P.A. al pagamento di somme di denaro comporta come

conseguenza imprescindibile l''ammissibilità dell'esecuzione per

espropriazione.

Invero, gli articoli di legge denunziati definiscono il patrimonio

dello Stato e degli Enti pubblici, territoriali e non, nonché la

condizione giuridica dei beni che fanno parte del loro patrimonio

indisponibile e che, in quanto tali, sono sottratti alla esecuzione

forzata.

L'individuazione di questi ultimi beni - diversi dagli edifici

destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, testualmente

indicati nell'art. 826, ultimo comma, del codice civile - presuppone

l'accertamento della esistenza di un vincolo di destinazione ad un

"pubblico servizio".

Dalle disposizioni di legge in esame non è, però, dato desumere

alcun criterio derogatorio rispetto alla regola generale per cui "il

debitore risponde dell'adempimento delle obbligazioni con tutti i suoi

beni presenti e futuri", ai sensi dell'art. 2740 del codice civile, ed

è soggetto alla espropriazione forzata se non esegue spontaneamente il

comando contenuto nella sentenza di condanna (art. 2910 del codice

civile).

Tale regola vale anche per lo Stato e gli Enti pubblici, mentre i

limiti di pignorabilità dei loro beni patrimonini vanno individuati

concretamente, in relazione alla natura o alla destinazione degli

specifici beni dei quali di volta in volta si chiede l'espropriazione,

in conformità della previsione, anch'essa di carattere generale, di

cui al secondo comma del citato art. 2740 del codice civile, (ed

analogicamente a quanto disposto dagli artt. 514 e 545 del codice di

procedura civile in tema di impignorabilità di cose mobili o di

crediti).

5. - Ciò posto, la non assoggettabilità all'esecuzione forzata

delle somme di denaro o dei crediti pecuniari dello Stato e degli Enti

pubblici può discendere soltanto dal fatto che essi concorrano a

formare il patrimonio indisponibile, e cioè, come si è visto, dal

fatto che essi siano vincolati ad un pubblico servizio ovvero, - come,

ad esempio, per i crediti tributari' - che nascano dall'esercizio di

una potestà pubblica.

Per quanto qui specificatamente interessa, il denaro ed i crediti

pecuniari, traenti origine da rapporti di diritto privato, per la

natura fungibile e strumentale del denaro stesso, difficilmente possono

ritenersi assoggettabili a vincoli di destinazione, a meno che non

siano destinati immediatamente, nella loro individualità, ad un fine

pubblico.

Il mero fatto della loro iscrizione nel bilancio preventivo non li

può trasformare in beni patrimoniali indisponibili, così da annullare

la responsabilità patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.

Invero il bilancio preventivo costituisce strumento di attuazione dei

programmi e crea un vincolo nei soli confronti della P.A.; ma non può

incidere sulla sostanza dei diritti soggettivi e sottrarre il denaro

alla responsabilità patrimoniale che opera per legge in una sfera

diversa. Il bilancio, preventivo inoltre, in quanto contempla appunto

la previsione di tutte le entrate e di tutte le uscite in una visione

globale, non consente in alcun modo di collegare singole entrate (e

cioè determinate somme di denaro) a singole uscite (e cioè

all'espletamento di determinati servizi) e non puo quindi essere

considerato come un vincolo di destinazione, in senso tecnico, di

particolari somme.

D'altra parte, una volta riconosciuto che di fronte alla sentenza

di condanna al pagamento di somme la posizione della P.A. non è

diversa da quella di qualsiasi altro debitore, il pagamento è un atto

dovuto della P.A. medesima, che non può perciò sottrarvisi,

vanificando il comando del giudice con l'adottare discrezionalmente una

propria graduatoria di priorità degli obblighi cui adempiere con le

risorse disponibili.

Non è quindi, condivisibile l'argomentazione dell'Avvocatura dello

Stato che, pur riconoscendo l'impossibilità di desumere la

destinazione ad un pubblico servizio dalla intrinseca natura, in sé

considerata, del denaro e dei crediti pecuniari dello Stato e degli

Enti pubblici ravvisa, però, un tale vincolo di destinazione nella

iscrizione in bilancio preventivo dei beni stessi per far fronte ad una

esigenza ivi specificata.

Sembra evidente, infatti, l'insostenibilità di un assunto che

partendo dalla natura del bene di per sé insuscettibile di vincoli di

destinazione, ravvisa poi nel bilancio - che dalle entrate globalmente

preventivate deduce la disponibilità (non sempre esaustiva) per le

voci di spesa - il vincolo di destinazione di quelle somme di denaro o

di quei crediti pecuniari che vengono assoggettati ad esecuzione

forzata. Al contrario proprio la impossibilità di correlare

nell'ambito del bilancio preventivo determinate somme di denaro o

determinati crediti pecuniari a specifiche voci di spesa, infirma in

radice l'argomentazione qui considerata. Inoltre consentire che la

mancata previsione in bilancio degli oneri cui l'Amministrazione deve

sottostare in adempimento delle obbligazioni che le competono,

paralizzi il soddisfacimento del diritto del creditore consacrato in

una sentenza di condanna del giudice, non è neppure conforme ai

principi del buon andamento e della imparzialità dell'Amministrazione.

6. - Si deve, in conclusione, riconoscere: 1) che di fronte alla

sentenza di condanna al pagamento di somme la posizione della P.A. non

è in via di principio, diversa da quella di ogni altro debitore,

sicché anche nei suoi confronti è esperibile l'esecuzione forzata per

espropriazione; 2) che i limiti di pignorabilità dei beni patrimoniali

dello Stato e degli Enti pubblici vanno individuati concretamente in

relazione alla natura o alla destinazione degli specifici beni dei

quali di volta in volta si chiede l'espropriazione; 3) che la

iscrizione nel bilancio preventivo dello Stato o dell'ente pubblico di

somme, di qualunque provenienza, o di crediti - salvo, per

quest'ultimi, che traggano origine da rapporti di diritto pubblico -

non può valere a paralizzare l'azione esecutiva, non potendo da essa

desumersi un vincolo di destinazione in senso tecnico idoneo a far

ricomprendere tali somme o crediti nell'ambito del patrimonio

indisponibile. Rimane salva, naturalmente, l'ipotesi che determinate

somme o crediti siano vincolati con apposita norma di legge al

soddisfacimento di specifiche finalità pubbliche, e resta

impregiudicata - perché esula dall'ambito del presente giudizio - la

questione sul se tale vincolo possa legittimamente sorgere in modo

diverso.

Nei sensi sopra specificati entrambe le questioni sollevate dai

giudici a quibus, sulla base di una diversa interpretazione delle

disposizioni di legge denunziate, devono essere dichiarate non fondate,

senza che occorra analizzare partitamente le singole censure, in

relazione ai parametri costituzionali di volta in volta invocati;

censure che il venir meno del loro comune presupposto e la riconosciuta

espropriabilità, nei limiti anzidetti, del denaro e dei crediti

pecuniari di diritto privato della P.A., rendono insostenibili.