Sentenza n. 136/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 26, commi 4 e 5,

della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per

la stabilizzazione e lo sviluppo), promossi con ordinanze emesse il

15 aprile 1999 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, il

23 febbraio 1999 dal tribunale amministrativo regionale della

Toscana, il 20 e il 14 gennaio 1999 dalla Corte dei conti, sezione

giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, il 9 febbraio 1999

dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione

Sardegna, il 29 marzo 1999 dalla Corte dei conti, sezione

giurisdizionale per la Regione Siciliana, il 27 gennaio 1999 (n. 7

ordinanze) dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche, il

7 aprile 1999 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, il

27 gennaio 1999 dal Tribunale amministrativo regionale delle Marche,

il 21 aprile 1999 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio,

il 9 marzo 1999 dal Tribunale amministrativo regionale della Toscana,

il 7 aprile 1999 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, il

23 febbraio 1999 dal Consiglio di Stato, il 21 maggio 1999 dalla

Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Lazio,

l'8 luglio 1999 dal Tribunale amministrativo regionale del Piemonte,

il 14 aprile 1999 (n. 2 ordinanze) dal tribunale amministrativo

regionale del Lazio, il 24 e il 10 febbraio 2000 dal tribunale

amministrativo regionale della Lombardia, il 9 marzo 2000 dal

Tribunale amministrativo regionale del Piemonte e il 24 maggio 2000

dal tribunale amministrativo regionale del Lazio, rispettivamente

iscritte ai numeri 631, 741, 327, 328, 397, 399, 409, 410, 411, 412,

413, 414, 415, 440, 482, 650, 740 e 747 del registro ordinanze 1999,

ed ai numeri 6, 22, 36, 378, 379, 423, 424, 542 e 717 del registro

ordinanze 2000, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

numeri 23, 29, 35, 37, 39, 46 e 48, 1ª serie speciale, dell'anno 1999

e numeri 3, 4, 5, 6, 8, 27, 30, 41 e 48, 1ª serie speciale, dell'anno

2000.

Visti gli atti di costituzione di Cressati Cosima e di Argiolas

Franco, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 2001 e nella camera di

consiglio del 7 febbraio 2001 il giudice relatore Franco Bile;

Uditi l'avvocato Paolo Montaldo per Cressati Cosima e l'avvocato

dello Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza iscritta al n. 631 r.o. del 1999 il tribunale

amministrativo regionale del Lazio ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 26, commi 4 e 5, della legge

23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la

stabilizzazione e lo sviluppo), nel corso di un giudizio, instaurato

contro il Ministero del tesoro, la Ragioneria generale dello Stato e

la Presidenza del Consiglio dei ministri, da un gruppo di dipendenti

civili dello Stato per ottenere - previo annullamento di tutti gli

atti presupposti, consequenziali, anteriori e successivi, che,

invece, l'avevano negato - il riconoscimento del diritto alla

percezione (con decorrenza dalla data di spettanza) degli interessi e

della rivalutazione monetaria sulle somme loro corrisposte a titolo

di benefici economici, stipendiali ed accessori, per effetto

dell'inquadramento nei loro riguardi disposto in forza della legge

11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto retributivo-funzionale del

personale civile e militare dello Stato).

L'ordinanza enuncia che, essendo stati i ricorrenti inquadrati in

via definitiva con effetto retroattivo a decorrere dal 13 luglio

1981, l'amministrazione aveva corrisposto i benefici derivanti

dall'inquadramento in ritardo, non solo rispetto a quel termine, ma

anche rispetto alla data dell'adozione dei decreti di

reinquadramento, senza, peraltro, procedere al pagamento degli

interessi e della rivalutazione monetaria "dalla data di spettanza",

lasciando poi senza risposta l'istanza per ottenere detto pagamento.

Era seguita l'instaurazione del giudizio da parte dei ricorrenti, i

quali avevano sostenuto l'illegittimità del comportamento

dell'amministrazione.

Ciò premesso, il rimettente, dopo aver dato atto che sulla

questione della spettanza degli interessi e della rivalutazione

monetaria si era consolidata una giurisprudenza favorevole del

giudice amministrativo, assume che l'art. 26, commi 4 e 5, della

legge n. 448 del 1998 - di cui ritiene di dover fare applicazione e a

cui attribuisce natura di norma retroattiva e di interpretazione

autentica (in quanto sancirebbe - a suo dire - che il diritto dei

pubblici dipendenti a detti accessori, per effetto del suddetto

inquadramento, non sarebbe mai sussistito) - violerebbe:

a) l'art. 3 Cost., in quanto, pur enunciando un intento di

interpretazione autentica, avrebbe invece introdotto una nuova

disciplina, contrastante con il principio - comune non solo ad ogni

credito di lavoro, ma a qualsiasi credito, indipendentemente dalla

sua origine - della parità di trattamento dei cittadini

relativamente alla corresponsione degli interessi e della

rivalutazione sui crediti, senza, peraltro, che la discriminazione

sofferta dai pubblici dipendenti sia assistita da una razionale

giustificazione, non apparendo ragionevole l'esclusione del diritto

alla percezione dei citati accessori sugli emolumenti derivanti

dall'inquadramento, poiché essi non si differenzierebbero dagli

altri debiti retributivi contratti dall'Amministrazione;

b) l'art. 36 Cost., in quanto, per la natura retributiva

delle somme su cui vengono negati gli accessori, sarebbe leso il

principio di proporzionalità fra retribuzione e prestazione

lavorativa;

c) l'art. 97 Cost., in quqnto si consentirebbe alla pubblica

amministrazione di eludere le normali conseguenze del ritardo nella

corresponsione degli emolumenti.

Circa la rilevanza della questione, il rimettente osserva che,

alla stregua della norma denunciata, le domande dei ricorrenti

dovrebbero essere respinte.

2. - Con le ordinanze iscritte ai nn. 440 e 747 r.o. del 1999 lo

stesso tribunale amministrativo regionale del Lazio (in diversa

composizione) ha sollevato questione di legittimità costituzionale

del solo art. 26, comma 4, della legge n. 448 del 1998, in

riferimento agli artt. 3 e 36 Cost., in due giudizi intentati contro

il Ministero dei beni culturali e ambientali da dipendenti che

rivendicano interessi e rivalutazione sulle somme riscosse per

effetto di inquadramento ex legge n. 312 del 1980. La violazione

dell'art. 3 viene lamentata sotto il profilo che i dipendenti dei

ministeri soffrirebbero una discriminazione, sia rispetto alla

generale valenza del principio dell'attualizzazione dei crediti di

lavoro, sia perché di tale principio sarebbe negata - in modo del

tutto illogico - l'applicazione rispetto ad una determinata specie di

crediti del settore del pubblico impiego. La violazione dell'art. 36

sussisterebbe perché l'attualizzazione dei crediti di lavoro sarebbe

essenziale, specie in tempi di alta inflazione, per assicurare la

proporzionalità della retribuzione al lavoro svolto, in caso di

ritardata corresponsione.

3. - Con l'ordinanza iscritta al n. 650 r.o. del 1999 sempre il

tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sollevato questione

di legittimità costituzionale del solo art. 26, comma 4, della legge

n. 448 del 1998 in un giudizio intentato da numerosi dipendenti di

amministrazioni dello Stato contro la Presidenza del Consiglio dei

ministri, il Ministero del tesoro ed il Ministero della giustizia per

ottenere il riconoscimento di interessi e rivalutazione monetaria

sulle somme ottenute per effetto del tardivo inquadramento ex legge

n. 312 del 1980. Il rimettente - dopo avere rilevato che la

rivendicazione dei ricorrenti sarebbe stata parzialmente fondata e

precisamente a decorrere dall'8 novembre 1988, data di pubblicazione

nella Gazzetta Ufficiale della deliberazione della Commissione

paritetica di cui all'art. 10 della suddetta legge - ha osservato di

non poter accogliere la domanda neppure entro tali limiti, per

effetto della sopravvenienza della norma denunciata.

L'ordinanza, nel motivare la non manifesta infondatezza della

questione - che ha reputato rilevante solo con riguardo al comma 4

della norma denunciata, in quanto i ricorrenti non avrebbero ricevuto

alcuna somma a titolo di accessori e non sarebbero esposti al

recupero di essa, disciplinato dal comma 5 - premette che la norma

denunciata non avrebbe carattere interpretativo, ma efficacia

innovativa, e, dopo avere rilevato che in quella veste la norma non

lederebbe la sfera del potere giurisdizionale, ha ravvisato una

violazione degli artt. 3 e 36 Cost., individuando la violazione della

prima norma nella discriminazione determinatasi a carico dei

dipendenti dei ministeri - sia rispetto agli altri dipendenti

pubblici, sia in generale rispetto a tutti gli altri lavoratori - per

la mancata applicazione del principio dell'adeguamento nel tempo del

valore della retribuzione, essendosi così trattate in modo diverso

situazioni uguali. Sul punto il rimettente ha invocato la sentenza di

questa Corte n. 327 del 1999, osservando che il principio da essa

affermato, pur relativo a crediti previdenziali, a maggior ragione

dovrebbe valere per quelli retributivi. L'art. 36 della Costituzione

sarebbe, invece, violato per la lesione del principio di integrità

ed effettività della retribuzione.

4. - Con l'ordinanza iscritta al n. 741 r.o. del 1999 e con

quella n. 740 r.o. del 1999 il tribunale amministrativo regionale

della Toscana - rispettivamente nel corso di un giudizio, instaurato

nel 1996 da un dipendente del Ministero delle finanze, per ottenere

il riconoscimento degli interessi e della rivalutazione monetaria su

emolumenti conseguiti per effetto dell'inquadramento ex legge n. 312

del 1980 (avvenuto nella specie soltanto il 5 agosto 1992) e nel

corso di un giudizio instaurato allo stesso scopo da dipendenti del

Ministero del tesoro - ha sollevato anch'esso questione di

legittimità costituzionale dell'art. 26, commi 4 e 5, della legge

n. 448 del 1998, ma in riferimento al solo art. 3 della Costituzione

Le ordinanze enunciano - citando decisioni del Consiglio di Stato -

che dalla data della deliberazione dell'indicata commissione doveva

ritenersi decorrere il credito retributivo corrispondente

all'inquadramento con i relativi accessori, onde, in forza dei

precedenti giurisprudenziali, il ricorso dovrebbe accogliersi.

Ritengono, tuttavia, che a ciò sia d'ostacolo la norma denunciata,

la quale, non essendo di interpretazione autentica - malgrado il

tenore della sua intestazione - sarebbe applicabile non solo ai

crediti sorti dopo la sua entrata in vigore, ma anche ai crediti

maturati prima, come confermerebbero anche ulteriori argomenti

interpretativi.

Circa la non manifesta infondatezza, il tribunale amministrativo

regionale rileva che non vi sarebbero sufficienti ragioni "per le

quali soltanto per un tipo di credito retributivo e soltanto per

alcuni dipendenti pubblici (quelli del "comparto ministeri" e tra

questi, solo coloro che non abbiano già avuto tempestivamente

liquidate le dette somme) sia espressamente negato ... un accessorio

connaturato al credito principale, generalmente riconosciuto a tutti

i dipendenti pubblici e privati dall'art. 429 del codice di procedura

civile". Le ragioni indicate nella relazione illustrativa della legge

n. 448 del 1998, laddove fanno riferimento alle esigenze di bilancio,

non potrebbero giustificare un sacrificio a carico di una sola

categoria di creditori senza incorrere nella violazione del principio

di eguaglianza e di ragionevolezza che dovrebbe ispirare qualunque

manovra di risanamento finanziario, con distribuzione dei sacrifici

equamente fra tutti i consociati. Inoltre la norma sarebbe

ulteriormente irragionevole laddove fa salvi gli effetti dei

giudicati, così dando rilievo ad un dato temporale del tutto

casuale. D'altro canto, soggiunge l'ordinanza, non vi sarebbe alcun

beneficio a favore dei dipendenti, che possa compensare il sacrificio

patrimoniale stabilito a loro carico, in quanto i disposti

inquadramenti sarebbero la conseguenza automatica del passaggio dal

sistema delle carriere al nuovo sistema imperniato sulle qualifiche e

sui profili professionali.

Infine, le ordinanze sostengono che argomenti favorevoli

all'infondatezza della questione non si potrebbero trarre dalla

sentenza di questa Corte n. 361 del 1996, in quanto essa, laddove

dichiarò infondata - con riguardo all'art. 16, comma 6, della legge

30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di finanza

pubblica) - la questione di legittimità costituzionle concernente la

mancata previsione del cumulo di interessi e rivalutazione monetaria

per i crediti previdenziali, invocando esigenze di contenimento della

spesa pubblica, non sarebbe pertinente nel caso di specie, in cui

vengono in considerazione emolumenti correlati allo svolgimento della

prestazione lavorativa dei pubblici dipendenti, che non sono a carico

del bilancio pubblico. Argomenta, in chiusura, il rimettente la non

manifesta infondatezza, anche facendo leva sulla sentenza n. 207 del

1994 della Corte, in relazione al fatto che la norma denunciata

sarebbe incentivo all'amministrazione per ritardare i suoi pagamenti.

5. - Con le ordinanze iscritte ai nn. r.o. 409, 410, 411, 412,

413, 414, 415 e 482 del 1999 - tutte di identico tenore motivazionale

e rese in giudizi instaurati da dipendenti contro il Ministero delle

finanze, per ottenere il riconoscimento del diritto alla

corresponsione di interessi e rivalutazione monetaria sulle

retribuzioni corrisposte per effetto dell'inquadramento ai sensi

della legge n. 312 del 1980 - il tribunale amministrativo regionale

delle Marche ha sollevato questione di legittimità costituzionale

del citato art. 26, comma 4, della legge n. 448 del 1998, in

riferimento agli artt. 3, 24, 36, 97, 102, 103 e 113 della

Costituzione Anche tali ordinanze assumono che, a decorrere dalla

pubblicazione della deliberazione del 28 novembre 1988 della

commissione prevista dall'art. 10 della legge n. 312 del 1980,

l'amministrazione doveva reputarsi in mora, dovendo il credito dei

dipendenti considerarsi esistente, con la conseguenza che sarebbero

dovuti interessi e rivalutazione monetaria. Ravvisano, tuttavia, un

ostacolo all'accoglimento dei ricorsi nel sopraggiungere della norma

denunciata, della quale escludono il carattere di interpretazione

autentica e ritengono la sua applicabilità ai giudizi pendenti.

Considerato, in punto di rilevanza, che della norma si deve fare

applicazione nei giudizi a quibus in ordine alla non manifesta

infondatezza osservano che vi sarebbe contrasto: a) con l'art. 3

Cost., in quanto i crediti in questione sarebbero sottoposti ad un

trattamento deteriore rispetto a quello previsto per ogni altro

credito e vi sarebbe una discriminazione fra dipendenti statali che

vantino crediti identici nei confronti dell'amministrazione, e,

precisamente, fra quei dipendenti che abbiano già ottenuto il

riconoscimento degli accessori e ne abbiano avuto la liquidazione e

quei dipendenti che, invece, pur avendo agito in giudizio vedano ora

frustrata la loro aspettativa per effetto dell'intervento della norma

denunciata; b) con l'art. 36 Cost., in quanto l'esclusione degli

interessi e della rivalutazione vulnererebbe il diritto alla giusta

retribuzione, in quanto quegli accessori garantirebbero la "realità"

della retribuzione; c) con l'art. 24 Cost., in quanto, per effetto

dell'applicabilità della norma ai giudizi pendenti, sarebbe stato

vanificato il diritto costituzionale alla tutela giurisdizionale,

che, invece, una volta esercitata l'azione in giudizio, non potrebbe

- pur potendo il legislatore limitarlo - essere vanificato (ed

all'uopo si cita la sentenza n. 123 del 1987, secondo cui il precetto

costituzionale è violato da norme che recano una disciplina

sostanziale di segno opposto alle richieste di un attore nel

processo); d) con gli artt. 102, 103 e 113 Cost., in quanto

quell'applicabilità realizzerebbe un'illegittima interferenza nella

sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale; e) con l'art. 97

Cost., riguardo al quale si assume genericamente un contrasto con il

principio del buon andamento della pubblica amministrazione.

6. - Con l'ordinanza iscritta al n. 36 r.o. del 2000, il

Tribunale amministrativo regionale del Piemonte, in un giudizio

promosso contro il Ministero della pubblica istruzione da una

dipendente che non aveva ottenuto, a seguito di inquadramento ex

legge n. 312 del 1980, gli accessori, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 4, della legge n. 448

del 1998, con una motivazione totalmente identica a quella

dell'ordinanza n. 409 del tribunale amministrativo regionale delle

Marche.

7. - Con l'ordinanza iscritta al n. 6 r.o. del 2000, il Consiglio

di Stato - in un giudizio di appello proposto dal Ministero della

giustizia avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale

dell'Abruzzo, la quale aveva riconosciuto a taluni dipendenti di quel

ministero interessi e rivalutazione in ordine alle retribuzioni

ricevute per l'inquadramento ex legge n. 312 del 1980 - ha sollevato,

in riferimento agli artt. 3, 35 e 36 Cost., questione di legittimità

costituzionale dell'art. 26, commi 4 e 5, della legge n. 448 del 1998

(sopravvenuta nel corso del giudizio), dopo avere disatteso

l'eccezione di acquiescenza, formulata dagli appellati sotto il

profilo che l'amministrazione appellante aveva corrisposto i

riconosciuti accessori in esecuzione della sentenza di primo grado.

Rilevato che l'orientamento giurisprudenziale si era consolidato nel

senso della spettanza degli accessori, si assume che la norma avrebbe

carattere innovativo e retroattivo e, quindi, adducendosi che il

legislatore potrebbe disporre norme retroattive solo sulla base di

una causa giustificativa, si sostiene che nella specie essa sarebbe

mancata, in quanto le esigenze di contenimento della spesa pubblica

tenute presenti dal legislatore non sarebbero sufficienti a

giustificare la non corresponsione di elementi intrinseci al credito

di lavoro soltanto per una categoria di dipendenti pubblici, potendo

quell'esigenza perseguirsi con una più sollecita azione delle

amministrazioni interessate (a sostegno di tale argomentazione si

cita la sentenza di questa Corte n. 137 del 1994). Da tanto si desume

la non manifesta infondatezza della questione.

8. - Con le ordinanze iscritte ai nn. 327 e 328 r.o. del 1999, la

corte dei conti, sezione giurisdizionale per l'Emilia-Romagna, in

giudizi instaurati da vedove titolari di pensione di reversibilità

per ottenere - fra l'altro - interessi e rivalutazione monetaria sul

trattamento pensionistico, riliquidato a seguito della sentenza della

Corte n. 1 del 1991, premesso che nella giurisprudenza della Corte

dei Conti si era affermato il principio per cui i crediti di pensione

dei pubblici dipendenti sono soggetti al principio dell'art. 429 del

codice di procedura civile, caratterizzandosi interessi e

rivalutazione monetaria quali elementi che realizzano, in unione con

il credito originario, il tantundem della prestazione pensionistica,

il cui valore deve essere identico a quello originario,

indipendentemente dal tempo dell'adempimento, ha sollevato la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 4, della

legge n. 448 del 1998 nella sua totalità - cioè, almeno

formalmente, sia quanto alla parte relativa al trattamento dei

pubblici dipendenti, che a quella concernenti i trattamenti

pensionistici in questione - in quanto ritenuta lesiva degli artt. 3

e 24 Cost., osservando di dover fare applicazione di detta norma,

sopravvenuta in corso di giudizio. Il giudice rimettente ha lamentato

la violazione dell'art. 3 Cost., in quanto si tratterebbero allo

stesso modo coloro che, a fronte dell'inerzia dell'amministrazione,

si erano attivati ed al momento dell'entrata in vigore della norma

non avevano ottenuto tutela giurisdizionale, e coloro che, essendosi

anch'essi attivati, avevano ottenuto quella tutela. Inoltre, la norma

sarebbe, nel suo carattere derogatorio, irrazionale, in quanto la

ristretta entità numerica dei soggetti cui si riferirebbe renderebbe

impossibile che la sua applicazione possa realizzare l'effetto di

contribuire "alla stabilizzazione ed allo sviluppo del Paese". La

violazione dell'art. 24 della Costituzione viene motivata per il

fatto che si penalizzerebbero sia coloro che non hanno agito in

giudizio, sia coloro che hanno agito, venendosi a privare costoro,

dopo l'inizio dei giudizi, di una tutela prima garantita.

9. - Con l'ordinanza iscritta al n. 397 r.o. del 1999, la Corte

dei conti, sezione giurisdizionale per la Sardegna, ha sollevato, in

riferimento all'art. 3, primo comma, Cost., questione di legittimità

costituzionale del comma 4 dell'art. 26 della legge n. 448 del 1998,

limitatamente alla parte in cui ha stabilito che le somme liquidate

sui trattamenti pensionistici, in conseguenza della sentenza n. 1

della Corte costituzionale, non danno luogo ad interessi e

rivalutazione monetaria. La questione è stata sollevata in un

giudizio promosso dalla titolare di una pensione di reversibilità

soggetta alla detta riliquidazione, per ottenere, sulle somme

riscosse per effetto di essa, gli interessi e la rivalutazione

monetaria, negati dall'amministrazione.

Circa la rilevanza della questione, la Corte dei conti osserva

che, secondo la propria giurisprudenza - sia pure con differenti

orientamenti in ordine al dies a quo - ai crediti pensionistici,

avendo la pensione natura di retribuzione differita, sarebbero

applicabili l'art. 429 del codice di procedura civile e l'art. 150

delle relative disposizioni di attuazione, come confermerebbe

l'art. 22, comma 36, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica), che ha previsto, a

decorrere dal 1° gennaio 1995, l'applicazione dell'art. 16, comma 6,

della legge 30 dicembre 1991, n. 412, ai dipendenti pubblici.

Infatti, il legislatore, avendo con detta disposizione, sancito che

dall'indicata data la rivalutazione compete solo per l'eccedenza

rispetto al maggior danno ristorato dagli interessi, avrebbe

riconosciuto per il periodo antecedente il cumulo degli uni e

dell'altra. Ne avrebbe dato conferma anche il decreto del Ministro

del tesoro, del bilancio e della programmazione economica

1° settembre 1998, n. 352 (Regolamento recante i criteri e le

modalità per la corresponsione degli interessi legali e della

rivalutazione monetaria per ritardato pagamento degli emolumenti di

natura retributiva, pensionistica ed assistenziale a favore dei

dipendenti pubblici e privati in attività di servizio o in

quiescenza delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1,

comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29), il quale,

nel dettare - in attuazione dei due provvedimenti legislativi sopra

citati - il regolamento sui criteri e le modalità per la

corresponsione degli interessi legali e della rivalutazione monetaria

per il ritardato pagamento degli emolumenti di natura retributiva,

pensionistica e assistenziale a favore dei dipendenti pubblici e

privati in attività di servizio o in quiescenza, ha previsto il

cumulo degli interessi e della rivalutazione monetaria fino al

16 dicembre 1990, i soli interessi legali del 10 fino al 1° gennaio

1995 e, successivamente, la rivalutazione in aggiunta agli interessi

solo per la parte eccedente il loro ammontare. Si precisa, inoltre,

che, ai sensi dell'art. 3 del detto decreto, gli interessi o la

rivalutazione decorrerebbero dalla maturazione del credito o dalla

scadenza del termine previsto dall'art. 2 della legge 7 agosto 1990,

n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di

diritto di accesso ai documenti amministrativi), per l'adozione del

relativo provvedimento. Da queste notazioni, dopo avere dato atto

dell'intervento, nelle more del giudizio, della disposizione

denunciata, il giudice rimettente trae la conclusione che la

questione sollevata sarebbe rilevante in quanto la disposizione

sarebbe applicabile al caso di specie, posto che dalla sua efficacia

fa salvi solo gli effetti del giudicato e quindi "regolamenta anche

ipotesi pregresse".

Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente lamenta la

violazione dell'art. 3, comma primo, Cost., in quanto la norma

denunciata tratterebbe in modo deteriore e differenziato "alcuni

pensionati (fra cui la ricorrente), la cui posizione sarebbe

pressoché identica a quella dell'intera categoria", per la quale

continuerebbe ad applicarsi la regola della computabilità degli

accessori o di alcuni di essi, in relazione ai periodi di maturazione

dei crediti principali. E ciò con riferimento a crediti principali

costituenti diritti soggettivi, i quali in nulla si

differenzierebbero dai crediti pensionistici per cui la norma

denunciata non opera, posto che detti crediti trarrebbero origine

dalle disposizioni normative che la sentenza della Corte n. 1 del

1991 ha fatto riespandere. La norma denunciata sarebbe, inoltre,

irrazionale perché segnerebbe una deroga ad un principio generale

che l'ordinamento accoglie costantemente, attribuendo agli accessori

la natura di elementi essenziali del trattamento pensionistico.

10. - Con l'ordinanza iscritta al n. 399 r.o. del 1999, la Corte

dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione siciliana - in un

giudizio con il quale il figlio di un dirigente collocato a riposo

aveva chiesto gli interessi e la rivalutazione monetaria, a decorrere

dal 1° marzo 1990, sulla riliquidazione della pensione avvenuta, ai

sensi dell'art. 161 della legge n. 312 del 1980, con decreto del

21 febbraio 1997, a seguito della sentenza della Corte costituzionale

n. 1 del 1991 - dopo avere svolto considerazioni non dissimili

dall'ordinanza di cui al punto precedente, circa l'evoluzione della

disciplina normativa in tema di cumulo di interessi e rivalutazione

monetaria, ed osservato, quindi, che, solo per effetto del

sopraggiunto art. 26, comma 4, della legge n. 448 del 1998, la

domanda del ricorrente dovrebbe respingersi, ha sollevato la

questione di legittimità costituzionale di detta norma negli

identici termini della menzionata ordinanza quanto al petitum ma

assumendo come parametri costituzionali, oltre all'art. 3, l'art. 36

della Costituzione e facendo leva - circa la non manifesta

infondatezza - sulla circostanza che la norma avrebbe carattere

retroattivo, senza rispettare i principi al riguardo fissati dalla

giurisprudenza costituzionale, frustrando, con riferimento a

situazioni sostanziali fondate su leggi precedenti, l'affidamento del

cittadino nella sicurezza giuridica, da intendersi "come elemento

fondamentale dello stato di diritto".

In particolare, la norma denunciata non apparirebbe razionale,

non essendo la sua retroattività giustificata "da alcuna specifica

esigenza inderogabile, esplicita o implicita, di politica

organizzativa, sociale o economica". Inoltre, discriminerebbe i

pensionati destinatari della sentenza della Corte n. 1 del 1991 da

tutti "gli altri pensionati che vantino il diritto ad emolumenti

pensionistici arretrati, da epoca coeva o anche con decorrenza

anteriore al 1 marzo 1990, ma sulla base di altre disposizioni

normative".

11. - Con l'ordinanza iscritta al n. 22 r.o. del 2000, la Corte

dei conti, sezione giurisdizionale per il Lazio, ha sollevato la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 4, della

legge n. 448 del 1998 con il medesimo petitum delle altre tre

ordinanze, assumendo come parametri costituzionali gli artt. 3 e 24

Cost., in un giudizio nel quale un dirigente della stessa Corte dei

conti, collocato a riposto con i c.d. benefici combattentistici,

aveva chiesto la riliquidazione del trattamento pensionistico ed

avendola ottenuta nel corso del giudizio, in ottemperanza alla

sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 1991, aveva chiesto,

poi, il riconoscimento di interessi e rivalutazione. Circa la

rilevanza, la Corte dei conti osserva di dover fare applicazione

della norma denunciata. Circa la non manifesta infondatezza, sostiene

la violazione dell'art. 24 Cost., con considerazioni non dissimili

dalle ordinanze di rimessione nn. 327 e 328 del 1999, mentre, quanto

alla violazione dell'art. 3, assume che la norma violata

determinerebbe una situazione di discriminazione fra i soggetti

collocati a riposo prima del 1° gennaio 1979 e quelli collocati a

riposo dopo - che, invece, era stata eliminata dalla sentenza n. 1

del 1991 - in quanto i soggetti collocati a riposo prima di quella

data avrebbero titolo per la liquidazione degli interessi e della

rivalutazione monetaria, mentre quelli collocati a riposo dopo (cui

si riferiva la sentenza) non lo avrebbero.

12. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato,

depositando memorie che genericamente fanno rinvio alle

argomentazioni di quella depositata nel giudizio di cui all'ordinanza

n. 409 del 1999, nella quale si deduce che la norma impugnata sarebbe

stata determinata dal considerevole onere finanziario derivante dal

consolidato indirizzo giurisprudenziale sul riconoscimento di

interessi e rivalutazione, non già dalla data del provvedimento di

reinquadramento (in relazione al quale era stato previsto un onere

finanziario di 1.702 miliardi), ma dall'8 novembre 1988, data di

pubblicazione della deliberazione della Commissione paritetica. La

disposizione denunciata sarebbe stata emanata per far fronte ad un

onere imprevisto e, quindi, nel rispetto dell'art. 11-ter settimo

comma, della legge 5 agosto 1978, n. 468 (Riforma di alcune norme di

contabilità generale dello Stato in materia di bilancio). E,

pertanto, la questione di legittimità costituzionale avrebbe dovuto

essere proposta, a pena di inammissibilità, proprio nei confronti

del citatoart. 11-ter.

Nel merito, la questione sarebbe infondata in riferimento

all'art. 3 Cost., per la genericità del tertium comparationis e

perché la norma denunciata troverebbe giustificazione nel

contenimento della spesa pubblica, mentre la pretesa disparità

derivante dall'inapplicabilità della norma in caso di giudicato, non

solo sarebbe di mero fatto e, pertanto, non violerebbe alcuna norma

costituzionale, ma discenderebbe dal necessario rispetto del

giudicato. Il parametro dell'art. 36 sarebbe, invece, male invocato,

vertendosi su accessori della retribuzione, la cui esclusione non

inciderebbe sulla capacità della retribuzione stessa di assicurare

al lavoratore un'esistenza libera e dignitosa. Gli altri parametri

costituzionali non sarebbero stati correttamente invocati.

13. - Nel giudizio di cui all'ordinanza n. 631 del 1999, una

delle parti private si è costituita, depositando memoria, nella

quale ha aderito alle conclusioni dell'ordinanza. Anche nel giudizio

di cui all'ordinanza n. 741 del 1999, si è costituita la parte

privata con memoria, nella quale, in aggiunta alle argomentazioni

dedotte dall'ordinanza di rimessione, lamenta la violazione

dell'art. 36 Cost., anche sotto il profilo che le somme dovute a

titolo di accessori si dovrebbero considerare compensative della

particolare qualità del lavoro e non aggiuntive rispetto ad una

retribuzione già equa.

14. - I due giudizi nei quali vi è stata costituzione di parte

privata sono stati chiamati a ruolo nell'udienza pubblica 23 maggio

2000, e gli altri nella camera di consiglio del 24 maggio 2000.

15. - Nell'imminenza della suddetta pubblica udienza,

l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato memorie nei giudizi

di cui alle ordinanze nn. 631 e 741, riproponendo gli argomenti

svolti negli atti di intervento (ma abbandonando l'eccezione di

inammissibilità della questione di legittimità costituzionale, in

quanto non proposta in riferimento all'art. 11-ter della legge n. 468

del 1978) ed eccependo - con riferimento all'ordinanza n. 741 -

l'inammissibilità dell'esame della questione anche con riferimento

all'art. 36 Cost., come richiesto dalla parte privata.

Anche le parti private costituite depositavano memorie.

16. - A seguito della discussione dei giudizi nella udienza

pubblica e nella camera di consiglio suindicate, la Corte ha

pronunciato due separate ordinanze istruttorie in data 6 luglio 2000

- una per la questione di legittimità costituzionale relativa ai

trattamenti dei dipendenti ex legge n. 312 del 1980 e l'altra per

quella concernente i trattamenti pensionistici liquidati in forza

della sentenza della Corte n. 1 del 1991 - ravvisando la necessità,

in funzione della valutazione delle questioni ed in ragione della

dedotta esigenza di contenimento della spesa pubblica quale

giustificazione delle norme denunciate, di acquisire analitici

elementi conoscitivi, sia in ordine alle modalità temporali

dell'adozione dei provvedimenti di inquadramento dei dipendenti e di

riliquidazione dei trattamenti pensionistici, sia alle ragioni

previsionali di spesa che avevano potuto suggerire l'emanazione delle

norme stesse.

17. - Nelle more del riferito svolgimento processuale pervenivano

alla Corte altre ordinanze di rimessione relative alla questione di

legittimità costituzionale dell'art. 26, commi 4 e 5, della legge

n. 448 del 1998.

Fra esse le ordinanze nn. 378, 379, 423, 542 e 717 r.o. del 2000

propongono - con riguardo allo stesso oggetto, cioè relativamente

all'esclusione degli interessi e della rivalutazione monetaria sulle

somme corrisposte per il tardivo reinquadramento dei dipendenti del

comparto ministeri - la medesima questione di costituzionalità

dell'art. 26, comma 4, della legge n. 448 del 1998, già prospettata

da alcune delle ordinanze provenienti dall'udienza del 23 maggio 2000

e dalla camera di consiglio del 24 maggio 2000.

L'ordinanza n. 717 impugna - come, del resto, avevano fatto

alcune delle suddette ordinanze (esattamente le nn. 631, 740 e 741

del 1999) - anche il comma 5 del suddetto art. 26.

18. - Con le ordinanze n. 378 e 379 r.o. del 2000 il tribunale

amministrativo regionale del Lazio - nel corso di giudizi instaurati

da taluni dipendenti del Ministero dei beni culturali ed ambientali

per ottenere la corresponsione di interessi e rivalutazione monetaria

sulle somme già liquidate dopo il reinquadramento nelle qualifiche

funzionali ex art. 4 della legge n. 312 del 1980, e talora la stessa

corresponsione dei relativi importi in conto capitale oltre che dei

suddetti accessori - ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 26, comma 4, della legge 23 dicembre 1998,

n. 448 [erroneamente citata con il n. 449]. Anche tali ordinanze

richiamano genericamente la giurisprudenza che ha fatto decorrere il

diritto agli accessori dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale

della deliberazione della Commissione paritetica ex art. 10 della

legge n. 312 del 1980, e ritengono l'illegittimità costituzionale

della norma impugnata per violazione dell'art. 3, primo comma, e 36,

primo comma, della Costituzione.

L'art. 3 sarebbe violato, in quanto i crediti per le differenze

retributive derivanti dall'inquadramento ex legge n. 312 del 1980,

costituenti crediti di lavoro, avrebbero illogicamente un trattamento

differenziato da quello di tutti gli altri crediti per tardivo

pagamento di retribuzioni, relativi a rapporto di lavoro pubblico e

privato. L'art. 36 sarebbe violato perché i suddetti crediti

retributivi non sarebbero più proporzionati "alla quantità e

qualità del lavoro svolto stante la impossibilità di una attuale

rivalorizzazione dello stesso credito al momento del pagamento delle

spettanze arretrate".

19. - Con le ordinanze nn. 423 e 424 r.o. del 2000, il tribunale

amministrativo regionale della Lombardia - nel corso di giudizi

intentati da numerosi dipendenti, rispettivamente contro il Ministero

del tesoro e contro il Ministero del lavoro, per ottenere

l'accertamento e la conseguente condanna delle amministrazioni

resistenti al pagamento degli interessi e della rivalutazione

monetaria sulle somme loro corrisposte, a seguito dell'inquadramento

nelle qualifiche funzionali introdotte dalla legge n. 312 del 1980 -

dopo avere evocato l'orientamento giurisprudenziale secondo cui, su

dette somme, gli interessi e la rivalutazione monetaria sarebbero

spettati dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della

già citata deliberazione della Commissione paritetica, ed avere

rilevato che, per effetto della sopravvenienza dell'art. 26, comma 4,

della legge n. 448 del 1998, i ricorsi dovrebbero essere rigettati -

ha reputato rilevante e non manifestamente infondata la questione di

legittimità costituzionale di tale norma, in riferimento agli

artt. 3 e 36 della Costituzione. Peraltro, la motivazione sulla non

manifesta infondatezza è in concreto enunciata solo con riguardo

alla prima norma (sotto il profilo dell'ingiustificata disparità di

trattamento), in quanto i crediti di cui trattasi verrebbero

sottoposti ad un trattamento deteriore rispetto a quello previsto per

gli altri crediti di lavoro; ed in quanto la norma produrrebbe

evidenti ed irragionevoli discriminazioni in danno dei dipendenti le

cui pretese siano oggetto di giudizi pendenti all'atto della sua

entrata in vigore ed a beneficio dei dipendenti che abbiano ottenuto

in precedenza un giudicato favorevole.

20. - Con l'ordinanza n. 542 del 2000, il tribunale

amministrativo regionale del Piemonte - nel corso di un giudizio

intentato da un dipendente contro il Ministero delle finanze e del

tesoro, del bilancio e della programmazione economica, per il

riconoscimento di interessi e rivalutazione monetaria sulle somme

corrispostegli in tre soluzioni tra il 1990 ed il 1993, a titolo

di maggiorazioni per l'inquadramento ai sensi dell'art. 4 della legge

n. 312 del 1980 - dopo avere dato atto dell'orientamento

giurisprudenziale in ordine alla decorrenza degli accessori ed

enunciato che l'accoglimento del ricorso è tuttavia impedito

dall'art. 26, comma 4, della legge n. 448 del 1998, che, al di là

della sua qualificazione formale, non sarebbe interpretativa ed

opererebbe per tutte le situazioni non oggetto di decisioni alla data

della sua entrata in vigore - ne ha lamentato l'illegittimità

costituzionale con riferimento agli artt. 3, 24, 36, 97, 102, 103 e

113 della Costituzione. L'art. 3 è invocato con considerazioni

analoghe a quelle delle ordinanze di rimessione nn. 423 e 424.

L'art. 36 sarebbe violato per la lesione del "diritto alla giusta

retribuzione, mediante la sostanziale preclusione della operatività

dei sistemi di garanzia della realità della retribuzione stessa, dal

momento che, senza il riconoscimento della rivalutazione, si

determina un ingiustificato depauperamento del contenuto economico

dello stesso trattamento retributivo, a fronte del ritardo con cui il

medesimo viene materialmente corrisposto". Gli artt. 24, 102, 103 e

113 sarebbero, invece, violati, in quanto la norma - applicabile

anche ai giudizi pendenti - comporterebbe la vanificazione del

diritto di difesa, con un'illegittima interferenza nella sfera del

potere giurisdizionale, in particolare del giudice amministrativo. La

norma denunciata violerebbe infine l'art. 97, in quanto lederebbe il

principio del buon andamento e di imparzialità dell'azione della

pubblica amministrazione, sotto il profilo dell'introduzione di "una

ingiustificata deroga a favore dello Stato al principio fondamentale

di liquidazione dei debiti liquidi ed esigibili".

21. - Con l'ordinanza n. 717 r.o. del 2000, il tribunale

amministrativo regionale del Lazio - in tre giudizi riuniti, con i

quali alcuni dipendenti del Ministero della giustizia e del Ministero

delle finanze avevano chiesto il riconoscimento degli interessi e

della rivalutazione sulle somme loro corrisposte per effetto del

reinquadramento ex legge n. 312 del 1980 - ha sollevato,

richiamandone espressamente la motivazione, la medesima questione di

legittimità costituzionale dell'art. 26, commi 4 e 5, della legge

n. 448 del 1998, già proposta dall'ordinanza n. 631 del 1999.

22. - Nei giudizi di cui alle ordinanze nn. 378, 379, 423, 424,

542 e 717 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

tramite l'Avvocatura generale dello Stato, depositando memorie che

hanno rinviato alle difese svolte nei giudizi già in precedenza

fissati a ruolo, in particolare a quelli introdotti dalle ordinanze

nn. 410 e 631 del 1999.

23. - Con riferimento ai giudizi già chiamati a ruolo

all'udienza pubblica del 23 maggio 2000 ed alla camera di consiglio

del 24 maggio 2000, in esito alle citate ordinanze istruttorie, il

Presidente del Consiglio dei ministri ha fatto pervenire

documentazione e all'esito tutti i giudizi sono stati chiamati a

ruolo.

24. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la parte privata del

giudizio di cui all'ordinanza n. 631 del 1999, ha depositato una

memoria, nella quale ha commentato e contestato le emergenze della

documentazione fatta pervenire in risposta alle richieste formulate

con l'ordinanza istruttoria. Ha, inoltre, richiamato la sentenza

n. 459 del 2000 di questa Corte a sostegno dell'invocata natura

retributiva degli interessi e della rivalutazione monetaria, per

desumerne che le somme cui si riferisce il giudizio a quo sarebbero

assistite "da una esplicita previsione costituzionale" sostenendo,

altresì, che non ricorrerebbe, del resto, alcuna condizione che ne

giustifichi un seppur parziale sacrificio (attraverso, ad esempio,

particolari modalità di pagamento) non essendo credibile che

dall'applicazione di un principio generalissimo, che riguarda tutti i

lavoratori pubblici e privati, possa derivare danno per la

collettività. Considerato in diritto

1. - Tutte le ordinanze in epigrafe propongono la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 4, della legge

23 dicembre 1998, n. 448, secondo cui "Le somme corrisposte al

personale del comparto ministeri per effetto dell'inquadramento

definitivo nelle qualifiche funzionali ai sensi dell'art. 4, ottavo

comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312, e le somme liquidate sui

trattamenti pensionistici in conseguenza dell'applicazione della

sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 1991 non danno luogo ad

interessi né a rivalutazione monetaria".

La questione è proposta da taluni giudici in relazione alle

somme corrisposte al personale del "comparto ministeri" e da altri in

relazione a quelle liquidate in base alla sentenza citata.

Fra le ordinanze del primo gruppo, alcune (nn. 631, 740 e 741 del

1999, 6 e 717 del 2000) impugnano anche il comma 5 dell'art. 26,

secondo cui "Fatta salva l'esecuzione dei giudicati alla data di

entrata in vigore della presente legge, le somme corrisposte in

difformità da quanto disposto dal comma 4 sono considerate a titolo

di acconto sui trattamenti economici e pensionistici in essere e

recuperate con i futuri miglioramenti comunque spettanti sui

trattamenti stessi".

2. - Le ordinanze relative al "comparto ministeri" sono state

rese in giudizi intentati da dipendenti per ottenere interessi e

rivalutazione su somme tardivamente percepite per inquadramento

definitivo, ai sensi della legge n. 312 del 1980. Nei giudizi di cui

alle ordinanze nn. 378 e 379 del 2000 si chiedeva anche il pagamento

del capitale.

Quanto ai parametri, l'ordinanza n. 631 del 1999 invoca gli

artt. 3, 36 e 97 Cost.; altrettanto fa la n. 717 del 2000, con

espressa limitazione al primo comma per gli artt. 36 e 97; le nn. 740

e 741 del 1999 enunciano soltanto l'art. 3; le nn. 440 e 747 del

1999, 378 e 379 del 2000 si riferiscono agli artt. 3, primo comma, e

36, primo comma; le nn. 650 del 1999, 423 e 424 del 2000 ritengono

violati gli artt. 3 e 36; la n. 6 del 2000 evoca gli artt. 3, 35 e

36; tutte le altre deducono la congiunta violazione degli artt. 3,

24, 36, 97, 102, 103 e 113.

Le motivazioni delle censure - fra le quali quella relativa

all'art. 35 della Costituzione è priva di motivazione - possono

così riassumersi:

a) l'art. 3 della Costituzione è violato per irragionevole

disparità di trattamento in danno dei dipendenti del "comparto

ministeri" ravvisata: a1) da tutte le ordinanze, rispetto ad ogni

altro creditore per causa di lavoro, cui interessi e rivalutazione

competono come conseguenza normale dell'inadempimento; a2) da alcune

ordinanze, anche rispetto agli altri dipendenti pubblici, che non

subiscono la privazione degli accessori del credito; a3) da altre

ordinanze, anche in base alla comparazione fra dipendenti

genericamente interessati all'inquadramento e dipendenti che abbiano

già ottenuto, prima della norma impugnata, un giudicato sul diritto

agli accessori, fatto salvo dal comma 5;

b) l'art. 36 è violato perché il diniego degli accessori,

aventi natura retributiva, lede l'integrità e l'effettività della

retribuzione;

c) gli artt. 24, 102, 103 e 113 sono violati perché la norma

impugnata, applicabile ai giudizi in corso, vanifica il diritto alla

tutela giurisdizionale e interferisce nelle attribuzioni dei giudici;

d) l'art. 97 è violato perché la norma contrasta con il

principio di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione,

consentendo di eludere i normali effetti del ritardo nella

corresponsione di emolumenti.

3. - La questione relativa ai trattamenti pensionistici

riliquidati a seguito della sentenza di questa Corte n. 1 del 1991 è

stata proposta - in riferimento al solo comma 4 del citato art. 26 -

da diverse ordinanze, per violazione degli artt. 3 e 24 della

Costituzione (nn. 327 e 328 del 1999, 22 del 2000), o degli artt. 3 e

36 (n. 399 del 1999), o soltanto dell'art. 3, primo comma (n. 397 del

1999).

Le motivazioni possono così riassumersi:

a) l'art. 3 della Costituzione è violato:

a1) secondo alcune ordinanze, per irragionevole

discriminazione fra coloro che hanno chiesto in giudizio gli

accessori su somme tardivamente corrisposte, a seconda che un

giudicato sia o no intervenuto; e anche per irragionevolezza

intrinseca, non contribuendo la norma alla "stabilizzazione ed allo

sviluppo del paese"; a2) secondo altre, per l'irragionevole

discriminazione di una categoria di crediti pensionistici rispetto a

tutti gli altri; a3) secondo un'ordinanza, anche per la

discriminazione fra collocati a riposo prima o dopo il 1 gennaio

1979, poiché, in caso di ritardo, interessi e rivalutazione sono

negati solo ai primi;

b) l'art. 24 è violato per il sacrificio della tutela

giurisdizionale, in riferimento a giudizi in corso.

4. - Sulla rilevanza della questione concernente il comma 4, le

ordinanze assumono - con motivazione non implausibile - la necessità

della sua applicazione, dato che nei giudizi si chiedono gli

interessi e la rivalutazione che la norma nega.

La questione inerente al comma 5 è ammissibile soltanto con

riguardo all'ordinanza n. 6 del 2000, poiché in essa si enuncia che

le somme dovute per interessi e rivalutazione sono state corrisposte

in ottemperanza alla decisione di primo grado appellata avanti al

rimettente.

5. - Poiché tutte le ordinanze impugnano il comma 4

dell'art. 26, i giudizi possono essere riuniti.

nel merito è opportuno distinguere le questioni, relative alle due

diverse norme contenute nella disposizione censurata.

6. - La norma relativa alle "somme corrisposte al personale del

comparto ministeri" si ricollega alla legge n. 312 del 1980, che ha

dato ai dipendenti civili e militari dello Stato (salvo specifiche

eccezioni) un nuovo assetto, sostituendo al sistema delle carriere

quello delle qualifiche funzionali.

A tal fine essi sono stati prima inquadrati provvisoriamente,

dalla stessa legge, nelle nuove qualifiche; e poi - dopo che

un'apposita commissione ha individuato i profili professionali

compresi in ciascuna qualifica e valutato la corrispondenza fra

vecchie carriere e nuovi profili - definitivamente inquadrati,

mediante provvedimenti individuali, nelle qualifiche funzionali col

corrispondente livello retributivo.

I rimettenti ritengono, in conformità a giurisprudenza

amministrativa consolidata, costituente quindi "diritto vivente": a)

che in tema di inquadramento del "comparto ministeri" il potere

discrezionale dell'amministrazione si è esaurito l'8 novembre 1988,

con la pubblicazione della delibera dell'indicata Commissione, onde

la natura sostanzialmente ricognitiva dei successivi provvedimenti

individuali; b) che in tale data, quindi, sarebbe sorto il credito

dei dipendenti per la parte di retribuzione, commisurata a mansioni

effettivamente svolte, non percepita per l'inadeguatezza

dell'inquadramento provvisorio rivelata da quello definitivo; c) che

su tali somme sarebbero dovuti, dalla stessa data al pagamento,

interessi e rivalutazione monetaria.

L'applicazione di questi principi è però impedita, ad avviso

dei rimettenti, dalla norma del citato comma 4 dell'art. 26, secondo

cui le somme in esame "non danno luogo ad interessi né a

rivalutazione monetaria".

7. - La questione concernente tale norma è fondata.

Alcune ordinanze prospettano la violazione dell'art. 3 Cost.,

dubitando che la norma possa qualificarsi (come vorrebbe la rubrica

dell'art. 26) in termini di interpretazione autentica, con efficacia

per ciò solo retroattiva, e la ritengono invece innovativa e

retroattiva.

La Corte ha però affermato (per tutte, sentenza n. 229 del 1999)

che - ai fini del controllo di legittimità costituzionale sotto il

profilo della ragionevolezza - non assume valore decisivo verificare

se una norma abbia efficacia retroattiva in quanto di natura

realmente interpretativa, ovvero si connoti come innovativa con

efficacia retroattiva. E - sulla premessa che il divieto di

retroattività della legge, pur costituendo fondamentale valore di

civiltà giuridica e principio generale dell'ordinamento, non è

stato tuttavia elevato a dignità costituzionale, salva la previsione

dell'art. 25 della Costituzione in materia penale - ha precisato che,

nel rispetto di tale limite, ben può il legislatore porre norme

retroattive (interpretative o innovative che siano), purché la

retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della

ragionevolezza e non contrasti con altri valori e interessi

costituzionalmente protetti.

Orbene, la norma del comma 4 - che, in caso di inadempimento di

particolari obbligazioni, nega interessi e rivalutazione - è

palesemente retroattiva, alla stregua del comma 5: questo infatti -

disponendo che, fatti salvi i giudicati, le somme corrisposte

(evidentemente prima del sopraggiungere del divieto) sono recuperate

sui futuri miglioramenti - assoggetta a ripetizione pagamenti

anteriori all'entrata in vigore della nuova disciplina ed esclude

così che il comma 4 possa negare gli accessori solo a partire dalla

sua entrata in vigore.

7.1. - Di questa disciplina (retroattiva) occorre valutare la

conformità al principio di ragionevolezza, posto dall'art. 3 Cost.,

verificando l'effettività delle denunciate discriminazioni.

Dal confronto fra la situazione degli appartenenti al "comparto

ministeri" e quella degli altri dipendenti delle pubbliche

amministrazioni, o (in una prospettiva più ampia) dei lavoratori in

genere, emerge come la norma impugnata ponga i primi in una posizione

sicuramente deteriore.

Infatti il "personale del comparto ministeri" quanto ai crediti

per differenze retributive da inquadramento definitivo, è totalmente

sottratto alla regola che garantisce a tutti i lavoratori, dipendenti

da privati o da pubbliche amministrazioni, in caso di inadempimento

di obbligazioni retributive, gli interessi e la rivalutazione

monetaria, nella misura più ampia di cui all'art. 429 cod. proc.

civ. o, per i crediti maturati dopo il 31 dicembre 1994, in quella

più ristretta prevista dall'art. 22, comma 36, della legge n. 724

del 1994. Ed è indifferente che non sempre risulti dalle ordinanze

se i crediti fatti valere abbiano subito questa successione di

disciplina, poiché la norma impugnata esclude radicalmente

l'operatività di quella regola.

Ma, più in generale, il diniego di interessi e rivalutazione

comporta per il personale in esame una posizione deteriore rispetto a

qualsiasi altro creditore di somma di danaro, tenuto conto che

l'art. 1224 cod. civ. collega all'inadempimento delle obbligazioni

pecuniarie l'effetto normale della corresponsione degli interessi e

quello eventuale del risarcimento del maggior danno, nel quale

rientra il pregiudizio da perdita di valore della moneta.

Questo trattamento sfavorevole è ancor più rilevante alla luce

della giurisprudenza della Corte, secondo cui il particolare risalto

accordato dalla Costituzione al diritto del lavoratore alla

retribuzione (art. 36, comma 1) esige che al credito retributivo si

appresti "una effettiva specialità di tutela rispetto alla

generalità degli altri crediti" ed in particolare una disciplina

privilegiata delle conseguenze dell'inadempimento dell'obbligazione

retributiva, con la previsione di "un meccanismo di riequilibrio del

vantaggio patrimoniale indebitamente conseguito dal datore di lavoro

attraverso l'inadempimento" (sentenza n. 459 del 2000), in funzione

di "remora a pratiche ritardatrici del pagamento" possibili anche da

parte del datore di lavoro pubblico (cfr. sentenza n. 207 del 1994).

7.2. - L'Avvocatura dello Stato sostiene che la norma denunciata

non sarebbe irragionevolmente discriminatoria, perché determinata da

esigenze di contenimento della spesa pubblica.

Tale allegazione è del tutto generica, riducendosi in sostanza a

richiamare l'esigenza di tener conto della giurisprudenza

amministrativa che, per l'inadempimento dell'obbligazione retributiva

da inquadramento, faceva decorrere gli accessori dalla data della

deliberazione dell'indicata Commissione e non dai provvedimenti

individuali. Non viene minimamente spiegato come siffatto

orientamento possa avere giustificato la sottrazione radicale di

taluni crediti retributivi - in quanto tali meritevoli, ex art. 36

Cost., di trattamento privilegiato - alla disciplina generale

dell'inadempimento prevista non solo per le retribuzioni degli altri

dipendenti pubblici e dei lavoratori in genere, ma addirittura per i

comuni crediti pecuniari di ogni altro cittadino.

Alla rilevata totale genericità del riferimento alle esigenze di

bilancio, consegue che la Corte non debba soffermarsi sul se e in

quali limiti esse possano eventualmente incidere sui crediti

retributivi del settore del lavoro pubblico.

7.3. - Conseguentemente, l'art. 26, comma 4, della legge n. 448

del 1998 - in quanto prevede che le somme corrisposte al personale

del "comparto ministeri" per effetto dell'inquadramento definitivo ex

art. 4, ottavo comma, della legge n. 312 del 1980, non danno luogo

né ad interessi né a rivalutazione monetaria - deve essere

dichiarato costituzionalmente illegittimo, per contrasto con gli

artt. 3 e 36 della Costituzione Resta assorbito ogni altro profilo di

censura.

La dichiarazione di illegittimità della norma non incide,

naturalmente, sulla determinazione del dies a quo della decorrenza

degli accessori, individuato dal "diritto vivente" nell'8 novembre

1988.

7.4. - L'accertata illegittimità dell'art. 26, comma 4, della

legge n. 448 del 1998, con riferimento alle somme corrisposte al

personale del comparto ministeri, comporta anche l'accoglimento della

questione relativa al comma 5, la cui applicazione presuppone la

vigenza del comma 4.

8. - La seconda questione riguarda la norma - di contenuto

identico rispetto a quella finora esaminata - dettata dalla

disposizione impugnata per i crediti relativi alle somme liquidate

sui trattamenti pensionistici, in applicazione della sentenza di

questa Corte n. 1 del 1991.

Tale sentenza - ritenuto che l'art. 3, primo comma, del d.-l.

16 settembre 1987, n. 379, convertito in legge 14 novembre 1987,

n. 468, aveva irrazionalmente discriminato fra dirigenti dello Stato,

concedendo la riliquidazione della pensione solo a quelli collocati a

riposo dopo il 1 gennaio 1979 - lo ha dichiarato costituzionalmente

illegittimo, nella parte in cui non disponeva che ai dirigenti

collocati a riposo prima di tale data la pensione, a cura

dell'amministrazione, fosse riliquidata in base agli stipendi dovuti

per effetto di norme sopravvenute.

Le ordinanze rilevano che i crediti nascenti da questa decisione

hanno natura previdenziale, per cui - senza la soppressione di

qualsiasi accessorio disposta dalla norma impugnata, avente efficacia

retroattiva - il loro ritardato adempimento sarebbe stato regolato

prima dall'art. 429 cod. proc. civ. (applicabile ai crediti

previdenziali per effetto della sentenza n. 156 del 1991 di questa

Corte), e poi dall'art. 16, comma 6, della legge n. 412 del 1991.

8.1. - La questione è fondata, pur se per ragioni in parte

distinte da quelle indicate in precedenza.

I crediti in questione infatti - essendo di natura previdenziale

e non retributiva - ricadono sotto la tutela dell'art. 38 della

Costituzione e, rispetto ad essi, le esigenze del bilancio pubblico

(a carico del quale il sistema previdenziale è in buona parte

finanziato) potrebbero, in via di principio, spiegare rilevanza

(sentenze numeri 327 del 1999, 417 del 1998, 211, 138 del 1997, 361

del 1996, 320 del 1995).

Peraltro, ed è argomento decisivo, la norma in esame non mira

affatto a contemperare esigenze di bilancio e tutela di crediti

previdenziali, ma si limita ad escludere totalmente, per

l'inadempimento di alcuni di essi, ogni prestazione accessoria.

8.2. - La sottrazione dei crediti pensionistici nascenti dalla

sentenza n. 1 del 1991 al regime generale delle conseguenze

dell'inadempimento si risolve in un trattamento palesemente

differenziato rispetto a quello di tutti gli altri crediti,

previdenziali e non previdenziali.

Tale differenza - una volta esclusa la rilevanza delle esigenze

di bilancio - è priva di ragionevolezza

La Corte ha altre volte esaminato, in materia previdenziale,

norme analoghe a quella di cui si discute. E, quando ne ha escluso

l'incostituzionalità, ha posto in luce le peculiarità della

fattispecie, sottolineando (sentenza n. 138 del 1997) come si

trattasse di intervento legislativo di carattere costitutivo, imposto

da precedente pronuncia che aveva riconosciuto a taluni soggetti la

titolarità di un diritto, lasciando però all'apprezzamento

discrezionale del legislatore di fissare "la misura, i modi e i

tempi" della sua realizzazione.

Per contro, nella specie - pur se gli accessori negati dalla

norma impugnata riguardano crediti previdenziali nascenti dalla

citata sentenza della Corte - mancava uno spazio di discrezionalità

che consentisse nuove disposizioni legislative a carattere

costitutivo, necessaria e sufficiente essendo l'applicazione in via

amministrativa di quelle vigenti, come emendate dalla sentenza.

Né a salvare la norma può valere il precedente - invocato

dall'Avvocatura generale dello Stato - della sentenza n. 320 del

1995, che non riguardava crediti per prestazioni previdenziali,

bensì pretese creditorie di restituzione di indebito.

Infine, nemmeno ricorre la situazione che, di recente, ha indotto

la Corte a ritenere infondata (sentenza n. 310 del 2000) la questione

di costituzionalità della disciplina (contenuta peraltro

nell'art. 36, comma 1, della stessa legge di cui fa parte la norma

impugnata) con cui il legislatore, intervenendo a seguito di

precedenti sentenze, ha regolato in ben diverso modo gli accessori

sul trattamento pensionistico corrisposto in ritardo, riconoscendo

interessi in misura forfettariamente determinata.

9. - E, quindi, l'art. 26, comma 4, della legge n. 448 del 1998

deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, per violazione

dell'art. 3 Cost., (anche) in quanto prevede che le somme liquidate

sui trattamenti pensionistici in applicazione della sentenza della

Corte n. 1 del 1991 non danno luogo ad interessi e a rivalutazione

monetaria.

Restano assorbiti gli altri profili di censura.

10. - Pertanto, entrambe le categorie di crediti considerate dal

comma 4 del citato art. 26 rimangono assoggettate - per le

conseguenze dell'inadempimento o del ritardato adempimento - alla

disciplina normale, correlata alla loro natura (rispettivamente

retributiva e previdenziale) anche per quanto riguarda le

modificazioni legislative al riguardo intervenute, ove in concreto

idonee a regolarle.

11. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale

dell'art. 26, comma 4, della legge n. 448 del 1998, per gli interessi

e la rivalutazione sulle somme liquidate in esecuzione della sentenza

di questa Corte n. 1 del 1991, comporta - ai sensi dell'art. 27 della

legge 11 marzo 1953, n. 87 - la consequenziale dichiarazione di

illegittimità costituzionale del successivo comma 5, non impugnato

da alcuna ordinanza relativamente a quanto dispone circa i suddetti

accessori. Il comma 5, infatti, concerne le somme corrisposte a

titolo di interessi e rivalutazione in difformità dal comma 4 e,

come tale, concorre a integrare la disciplina da questo introdotta e

non può trovare autonoma applicazione, per cui partecipa dei vizi

che di quello hanno determinato la caducazione e ne resta travolto.