Sentenza n. 11/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 24,

28 cpv., 29, 33, 34, 35, 45, 46, 47, 51, lett. c e d, 54, 55, 63, terzo

comma, della legge 3 febbraio 1963, n. 69 (ordinamento della

professione di giornalista), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 7 febbraio 1967 dal Tribunale di Torino sul

ricorso di Ricciardi Maria, iscritta al n. 135 del Registro ordinanze

1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 190 del

29 luglio 1967;

2) ordinanza emessa il 5 giugno 1967 dal pretore di Catania nel

procedimento penale a carico di Settinori Giuseppe e Longhitano

Giuseppe, iscritta al n. 210 del Registro ordinanze 1967 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 271 del 28 ottobre 1967.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione di Lenghitano Giuseppe e dell'Ordine del

giornalisti di Sicilia;

udita nell'udienza pubblica del 14 febbraio 1968 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

uditi gli avvocati Arturo Carlo Jemolo e Paolo Barile, per

Longhitano Giuseppe, gli avvocati Massimo Severo Giannini e Nino Gaeta,

per l'Ordine del giornalisti di Sicilia, ed il sostituto avvocato

generale dello Stato Piero Peronaci, per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza del 5 giugno 1967, emessa nel procedimento

penale a carico di Giuseppe Settineri e Giuseppe Longhitano, il pretore

di Catania ha sollevato varie questioni di legittimità costituzionali

concernenti numerose disposizioni della legge 3 febbraio 1963, n. 69,

relativa all'ordinamento della professione di giornalista.

Dopo aver osservato che nel giudizio innanzi a lui pendente vanno

applicate norme che, imponendo l'iscrizione obbligatoria nell'albo,

costituiscono una limitazione assoluta della libertà di stampa e dopo

aver messo in evidenza che la sopravvenuta amnistia del reato ascritto

agli imputati non esclude la rilevanza della questione sulla

legittimità costituzionale delle norme che lo configurano, il pretore

enuncia le ragioni che gli fanno ritenere non manifestamente infondati

i dubbi sulla costituzionalità delle disposizioni impugnate e che

possono così riassumersi:

1) l'art. 29 della legge condiziona l'iscrizione nell'elenco del

professionisti alla previa iscrizione nel registro del praticanti ed

all'esercizio continuativo della pratica per almeno 18 mesi: con il che

la possibilità di intraprendere l'attività giornalistica viene fatta

dipendere dalla completa discrezionalità - artt. 33 e 34 - degli

editori, del direttori del giornali e, attraverso l'Ordine, del

giornalisti già iscritti;

2) l'iscrizione nell'elenco dei pubblicisti - art. 35 - è

condizionata alla dimostrazione di aver svolto attività retribuita per

almeno due anni, alla certificazione del direttori delle pubblicazioni

ed alla valutazione del singoli Consigli dell'Ordine: e ciò col

pericolo di una possibile forma di censura ideologica.

A proposito di queste prime due censure il pretore, rilevato che

alla discrezionalità altrui le suddette norme rimettono la

possibilità di esercitare un diritto di libertà costituzionalmente

garantito e da valutare anche in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, esclude ogni possibilità di raffronto tra l'istituzione

dell'albo del giornalisti e gli albi relativi ad altre attività

professionali che non riguardano l'esercizio di diritti pubblici

soggettivi, ed osserva che la libertà di manifestare il proprio

pensiero non tollera limitazioni che non trovino fondamento negli

stessi principi costituzionali;

3) gli artt. 46 e 47, nelle parti in cui prescrivono l'obbligo di

iscrizione all'albo per i direttori e i vice direttori responsabili dei

quotidiani, dei periodici e delle agenzie contrastano sia con l'art. 21

che con gli artt. 18, 19 e 33 della Costituzione, perché possono

compromettere la libertà di stampa, la libertà religiosa, la libertà

di associazione e la libertà della cultura;

4) l'art. 36 condiziona l'iscrizione di uno straniero ad un

trattamento di reciprocità, laddove l'art. 21 della Costituzione

garantisce a "tutti" la libera manifestazione del pensiero; ed inoltre

la limitazione dell'iscrizione - v. art. 33 reg. - a chi abbia

esercitato la professione in conformità alle leggi dello Stato di

appartenenza soffoca la libera voce di chi è cittadino di un paese che

non conosca la libertà di stampa;

5) l'art. 63, comma terzo, prevede la partecipazione di giornalisti

designati dal Consiglio dell'ordine ai collegi giudiziari di primo e

secondo grado, ma, in quanto non prevede le garanzie necessarie ad

assicurarne l'indipendenza, viola l'art. 108 della Costituzione;

6) la struttura di corporazione chiusa, propria dell'Ordine, fa

apparire costituzionalmente illegittimi: a) l'art. 28 (v. anche art.

32 reg.), che affida alla decisione irrevocabile del Consiglio la

valutazione della natura delle pubblicazioni a carattere tecnico,

professionale e scientifico; b) l'art. 47, comma primo, che attribuisce

al Consiglio il compito di accertare se determinate pubblicazioni siano

organi di partiti o di movimenti politici o di organizzazioni

sindacali, e ciò col pericolo che siano limitati i diritti

riconosciuti dagli artt. 39 e 49 della Costituzione; c) gli artt. 51, c

e d, 54 e 55, relativi alla sospensione ed alla radiazione, perché

queste misure colpiscono non solo il singolo, ma anche il periodico, al

quale vien meno uno del requisiti richiesti per la registrazione; d)

l'art. 24, che attribuisce al Ministro di grazia e giustizia poteri che

possono incidere sulla libertà di stampa.

L'ordinanza mette in evidenza che, pur essendo strettamente

rilevanti per il giudizio in corso solo le questioni relative agli

artt. 45, 29, 33, 34 e 35, vengono rimesse alla Corte anche le altre

disposizioni di cui si è fatto cenno perché la Corte ne pronunzi la

caducazione in forza dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87. Il

pretore conclude col rilievo che molte delle norme impugnate non

sarebbero forse incostituzionali se l'alto non avesse carattere di

obbligatorietà, e a tal proposito ricorda sia le norme fasciste che

proprio attraverso la regolamentazione dell'attività giornalistica

attentarono alla libertà di stampa, sia le opinioni nettamente

contrarie all'istituzione dell'albo espresse, durante la Costituente e

dopo, da eminenti personalità del mondo democratico.

2. - L'ordinanza, regolarmente notificata alle parti, al pubblico

ministero ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai

Presidenti delle due Camere, è stata pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale n. 271 del 28 ottobre 1967.

Nel presente giudizio si sono costituiti il sig. Giuseppe

Longhitano, l'Ordine del giornalisti di Sicilia ed il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

La difesa del Longhitano, dopo aver rilevato che l'attività svolta

dal giornalista professionista è in sostanza attività di lavoro

subordinato e che perciò la legge in esame applica la normativa

generale concepita per i liberi professionisti a persone che a tale

categoria non appartengono, denuncia il pieno contrasto fra la legge

che riserva l'attività giornalistica solo a chi sia iscritto in un

albo ed il principio costituzionale che a tutti garantisce il diritto

di manifestare il proprio pensiero con lo scritto o con ogni altro

mezzo di diffusione e, dunque, anche attraverso il giornale, che è il

più antico e più usato strumento di propaganda delle idee: contrasto

ancor più evidente se si considera che la stampa non può essere

soggetta ad autorizzazioni, mentre la legge consente la redazione del

giornale solo a chi abbia ricevuto il crisma di un apparato in vario

modo agganciato ad organi statali. Né varrebbe, secondo la difesa, far

richiamo a norme le quali impongono prove di capacità per l'esercizio

di determinate attività, perché esse presuppongono la necessità di

accertare doti tecniche a tutela di interessi del terzi, laddove

pretendere che il giornale sia ben fatto significa imprimergli un

carattere di ufficiosità: il giornalismo si avvicina all'arte e non

tollera altro giudizio che quello del pubblico del lettori, men che mai

un giudizio (ad es. perfino sull'obbligo del rispetto della verità

sostanziale del fatti) che l'art. 2 finisce con l'affidare addirittura

ai Tribunali dello Stato. La legge, continua la difesa, può divenire,

ad un primo avvento di governo autoritario, pericoloso mezzo di

pressione e contrasta altresì con l'art. 3, secondo comma, della

Costituzione, perché, pretendendo titoli di cultura, impedisce a

soggetti che non li posseggano o non possano sottoporsi alla pratica,

di dar vita ad un giornale; con gli artt. 18, 19, 39 e 49 della

Costituzione perché la pubblicazione di un giornale può essere il

fine di un'associazione, può servire allo scopo di promuovere un

risveglio religioso, può avere finalità sindacali o politiche; con

l'art. 33 perché il campo prossimo al giornalismo è quello della

cultura e dell'arte; infine con l'art. 108 della Costituzione perché

è la maggioranza del Consiglio dell'ordine, che quasi sempre ha

colorazione politica, a designare i componenti del collegio giudicante

e perché questa designazione è fatta dallo stesso organo contro le

cui deliberazioni si ricorre.

Tutte queste ragioni - così conclude la difesa - dimostrano

l'incostituzionalità della legge, ma non pregiudicano la possibilità

di contratti collettivi di categoria e anche di leggi che in materia di

concorsi, di previdenza ecc. dovessero operare distinzioni tra

categorie e categorie di giornalisti, secondo il criterio

dell'importanza del giornale, dell'intensità di opera prestatavi e

così via.

3. - Opposte sono le conclusioni alle quali perviene la difesa

dell'Ordine del giornalisti di Sicilia (atto di deduzioni depositato il

16 novembre 1967) la quale, dopo una breve ricostruzione delle

circostanze di fatto che diedero origine al processo di merito, osserva

che lo stesso pretore ha dichiarato irrilevanti le questioni

concernenti alcuni articoli della legge sicché l'oggetto del giudizio

di costituzionalità, in base ai principi, deve riguardare solo gli

artt. 45, 29, 33, 34 e 35 in riferimento agli artt. 21 e 3 della

Costituzione. Ciò premesso, la difesa contesta la fondatezza dei dubbi

prospettati dal giudice a quo: ed infatti, a suo avviso, è da

escludere che da parte degli editori, dei direttori e degli stessi

Ordini possa essere esercitata una qualsiasi discrezionalità in ordine

ai vari momenti del procedimento di iscrizione nell'albo; è certo che

tutti i giornali ospitano scritti di non giornalisti, e la stessa

legge, disponendo che chi chiede di essere incluso nell'elenco del

pubblicisti esibisca giornali e periodici contenenti suoi scritti,

conferma che è ben possibile esprimere il proprio pensiero attraverso

i giornali senza avere qualifiche professionali; in definitiva la legge

impugnata è congegnata in modo da salvaguardare rigorosamente la

libertà ed ha a solo fine la tutela del giornalista contro

l'imprenditore, affidata ad un ordine a struttura democratica.

La difesa dell'Ordine, per completezza di esposizione, esamina

anche le altre questioni che, per quanto in precedenza esposto, a suo

parere, devono essere ritenute irrilevanti. In particolare essa

sostiene: a) gli artt. 46 e 47 sono incensurabili, perché se sul

direttore e vice direttore gravano particolari responsabilità, non si

può non richiedere che tali cariche siano ricoperte da persone

qualificate attraverso l'iscrizione nell'albo; b) la disciplina

relativa all'iscrizione del giornalista straniero è infondata, perché

l'iscrizione in un elenco non viola la libertà di manifestazione del

pensiero; c) la particolare composizione dei collegi giudicanti di

primo e secondo grado è legittimà alla stregua della stessa

giurisprudenza di questa Corte che si è già occupata di collegi

aventi quali componenti soggetti estranei alla magistratura; d) il

giudizio del Consiglio sulla natura tecnica, professionale o

scientifica di pubblicazioni non è libero, ma ha il carattere di

discrezionalità tecnica; e) per quanto concerne le eccezioni stabilite

per i periodici di partito politico o di sindacato, si tratta di una

circostanza obbiettiva che qualunque giudice può accertare; f) che la

sospensione o radiazione dall'albo del direttore di giornali faccia

venir meno uno dei requisiti richiesti per la registrazione del

periodico è cosa del tutto logica e inevitabile; g) i poteri conferiti

al Ministro sono gli stessi che spettano nei confronti di qualsiasi

ordine professionale e non si vede quale norma costituzionale sia

violata. La difesa conclude chiedendo che tutte le questioni sollevate

dal pretore vengano dichiarate non fondate.

4. - Secondo l'Avvocatura dello Stato - v. atto di deduzioni

depositato il 17 novembre 1967 - la stessa civiltà contemporanea,

allargando l'orizzonte sul quale la collettività porta la sua

attenzione e accrescendo le possibilità tecniche dell'informazione,

imprime all'attività giornalistica uno spiccato carattere di

professionalità che non poteva lasciare insensibile il legislatore. In

questa premessa va inquadrata la legge in esame, che non appare in

contrasto con la Costituzione. Già la Corte, infatti, ha riconosciuto

(sent. n. 38 del 1961) che il legislatore ha potestà di stabilire

adeguata disciplina all'esercizio della manifestazione del pensiero

attraverso la stampa, ed è da escludere che l'art. 21 della

Costituzione richieda che il diritto ivi consacrato debba

necessariamente esercitarsi attraverso la professione di giornalista.

La legge in esame non nega che chi non voglia intraprendere la

professione giornalistica possa limitarsi ad un'attività giornalistica

occasionale, e di conseguenza è erroneo ritenere che per poter

manifestare il proprio pensiero sia indispensabile esercitare la

professione di giornalista: sicché la questione di costituzionalità

è totalmente infondata. Tale essa appare anche per quanto riguarda le

norme che disciplinano le modalità dell'iscrizione, tutte intese

all'accertamento di requisiti che hanno natura specializzante: e non è

dato vedere come la conoscenza delle cognizioni richiesta dalla legge

nonché l'esercizio della pratica o l'esibizione di scritti possano in

qualche modo limitare la libertà del soggetto. Circa le altre

questioni sollevate dal pretore, anche l'Avvocatura mette in evidenza

che la stessa ordinanza le dichiara irrilevanti: esse comunque sono

infondate perché le disposizioni impugnate sono tutte in armonia con

le caratteristiche proprie di un albo professionale e coi poteri di

autogoverno dell'Ordine, il cui esercizio è sempre sindacabile in via

giurisdizionale.

5. - Tutte le parti hanno depositato memorie illustrative delle

tesi già sostenute negli atti di costituzione.

La difesa del Longhitano sottolinea, anzitutto, il contrasto fra

l'albo dei giornalisti, disciplinato dalla legge impugnata, col sistema

generale degli albi professionali: i giornalisti, infatti, non sono

liberi professionisti, ma impiegati; la disciplina delle classi

professionali in ordini o collegi ha sempre lo scopo di tutelare un

interesse sociale, e presuppone che già ci sia una delimitazione degli

appartenenti alla categoria attraverso la qualificazione di un titolo

di studio, laddove, come è logico, l'ordine dei giornalisti prescinde

da tale requisito; gli ordini non sono creati per perseguire interessi

sindacali, sicché lo scopo attribuito alla legge, e, cioè, la tutela

della categoria, è insussistente, come è dimostrato dalla

concomitante presenza di contratti collettivi stipulati dalle

associazioni. Dopo aver definito come atto di ammissione l'iscrizione

nell'albo, la difesa osserva che rilevante ai fini della valutazione

della violazione dell'art. 21 della Costituzione è il controllo

amministrativo che si svolge nei confronti del giornalisti al momento

dell'ammissione (artt. 31, 34, 35), nel corso dell'esercizio

professionale (procedimento disciplinare in relazione a fatti non

conformi al decoro ed alla dignità; azione giudiziaria ex art. 63 ma

con collegi integrati da un giornalista professionista e da un

pubblicista) ed esercitato anche dal Ministro della giustizia. Fatta

questa ampia premessa, la memoria prosegue affermando che la disciplina

dell'albo del giornalisti affievolisce il diritto soggettivo perfetto

nascente dell'art. 21 della Costituzione, e ciò a causa del

conferimento di una potestà discrezionale che dà luogo anche a

disparità di trattamento: richiamando quanto già detto, la difesa

conduce un analitico esame delle norme che tale discrezionalità

affidano all'ordine e conclude che siffatto regime integra una prima

violazione degli artt. 21 e 3 della Costituzione, dalla quale deriva

la illegittimità non solo di singole norme ma dell'intera legge:

tuttavia anche le ulteriori censure mosse dall'ordinanza di rimessione

ad altre disposizioni del provvedimento sono pienamente fondate.

Ad avviso della difesa dell'Ordine del giornalisti di Sicilia

invece, la tesi della incostituzionalità della legge non poggia su

alcuna argomentazione giuridica, ma nasce dalla confusione fra due

fenomeni nettamente distinti, vale a dire l'esercizio della professione

giornalistica e la libertà di manifestazione del pensiero a mezzo

della collaborazione a giornali. Quest'ultima è e può essere

esercitata da chiunque, come è dimostrato dalla realtà dei fatti che

trova pieno riscontro nelle norme in esame: l'art. 35 della legge

infatti presuppone ovviamente la possibilità di collaborazione

giornalistica, regolarmente retribuita, da parte di chi giornalista non

è. Ciò è sufficiente, secondo la difesa, a dimostrare che la legge

non pone alcuno ostacolo a chi voglia scrivere sui giornali e non viola

la libertà sancita dall'art. 21 della Costituzione: tuttavia va anche

aggiunto che la tesi avversaria, secondo la quale non si potrebbe

rinvenire giustificazione alcuna all'istituzione dell'Ordine del

giornalisti, è inesatta perché non tiene conto della mutata realtà

in cui gli ordini professionali oggi si muovono, portandoli ad

interessarsi sempre più ai professionisti impiegati. L'Ordine del

giornalisti si inserisce in questa problematica contemporanea, regola

una realtà assai complessa, e la sua istituzione - che, tuttavia, non

impone la iscrizione nell'albo quale presupposto della collaborazione

ai giornali - risponde all'esigenza di apprestare una garanzia di

serietà di preparazione professionale, attua una tutela della

professione, garantisce i giornalisti nei confronti delle imprese.

L'Avvocatura dello Stato a sua volta richiama le trasformazioni

sociali che giustificano il carattere di professionalità del

giornalismo e mette in evidenza che la legge non impone affatto

l'esercizio della professione a chi voglia manifestare il proprio

pensiero a mezzo della stampa: l'eventualità che il giornale rifiuti

di ospitare scritti di un non giornalista è irrilevante, perché anche

il giornalista professionista può non ottenere di essere assunto

presso un giornale. Quanto alle norme ritenute dallo stesso pretore

irrilevanti, l'Avvocatura osserva che l'ordinanza invoca l'art. 27

della legge 11 marzo 1953, n. 87, non a proposito, perché tale

disposizione può essere applicabile solo nei limiti dell'impugnazione

e non nel caso di questioni costituzionali totalmente diverse.

6. - Nel corso di un procedimento civile, promosso dalla signora

Maria Ricciardi Cuniberti per impugnare la deliberazione del 22

settembre 1966 con la quale il Consiglio nazionale dell'ordine del

giornalisti aveva respinto il suo ricorso avverso il provvedimento di

cancellazione dall'albo emanato dal Consiglio interregionale Piemonte -

Valle d'Aosta, il Tribunale di Torino ha sollevato di ufficio una

questione di legittimità costituzionale dell'art. 63, comma terzo,

della legge 3 febbraio 1963, n. 69, in riferimento agli artt. 102,

secondo comma, e 108 cpv. della Costituzione.

L'ordinanza, affermata la rilevanza della questione, osserva che

l'ordinamento costituzionale, ispirato al principio dell'unità della

giurisdizione, autorizza le sezioni specializzate, ma solo a patto che

queste non si trasformino in veri e propri giudici speciali: ipotesi

che si verifica quando vien meno l'indipendenza del membri laici del

collegio. Dopo aver richiamato i principi affermati da questa Corte

nella sentenza n. 108 del 1962 relativa alle sezioni specializzate

agrarie, il Tribunale di Torino rileva che nella norma in esame - la

quale prevede l'integrazione del collegio con la partecipazione di un

giornalista e di un pubblicista nominati in numero doppio dal

Presidente della Corte di appello su designazione del Consiglio

nazionale dell'ordine - si riscontrano le stesse deficienze che in

quella occasione la Corte ritenne costituissero motivo di

illegittimità costituzionale: da una parte, infatti, manca una

sufficiente specificazione del requisiti di idoneità e capacità del

membro laico, tale non potendo ritenersi la mera qualifica di

giornalista; dall'altra non viene assicurata la necessaria indipendenza

nei confronti dell'organizzazione di provenienza, né la norma accenna

ai casi di ricusazione o di astensione o a quelli di sostituzioni e

supplenza, con la conseguente impossibilità di dare applicazione agli

artt. 51 e 52 del Codice di procedura civile.

7. - L'ordinanza, emessa il 7 febbraio 1967, ritualmente notificata

alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai

Presidenti delle due Camere, è stata pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale n. 190 del 29 luglio 1967.

Nel precedente giudizio si è costituita - atto depositato l'8

maggio 1967 - la sola Avvocatura dello Stato in rappresentanza e difesa

del Presidente del Consiglio.

Nelle deduzioni ed in una successiva memoria essa sostiene che

proprio alla stregua della giurisprudenza di questa Corte - sent. n. 76

del 1961 e n. 108 del 1962 - la questione sollevata dal Tribunale di

Torino appare non fondata: ed infatti, nella specie, l'idoneità del

membro laico è inerente alla stessa appartenenza alla categoria

professionale disciplinata per legge dall'Ordine e l'indipendenza - che

nelle norme costituzionali sembra peraltro doversi riferire

all'indipendenza "esterna" - è assicurata pienamente perché, una

volta nominati, gli esperti sono sottratti ad ogni ingerenza

dell'Ordine. L'Avvocatura conclude osservando che il Consiglio

nazionale, su designazione del quale la nomina viene effettuata, non ha

alcun potere né sul professionista né sull'Ordine regionale al quale

questo è iscritto; la nomina in numero doppio assicura, infine,

l'osservanza del principio della precostituzione del giudice e

l'applicazione degli istituti dell'astensione e della ricusazione.

8. - Nell'udienza pubblica i difensori delle parti hanno ampiamente

illustrato le rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze del pretore di Catania e del Tribunale di Torino

propongono questioni di legittimità costituzionale concernenti

disposizioni contenute tutte nella legge 3 febbraio 1963, n. 69, e

pertanto i relativi giudizi, congiuntamente discussi nell'udienza

pubblica, possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Il pretore di Catania esplicitamente afferma che rilevanti per

la decisione della causa innanzi a lui pendente sono solo le questioni

riguardanti gli artt. 45, 29, 33, 34 e 35, che vengono impugnati in

riferimento agli artt. 3 e 21 della Costituzione. Egli ritiene,

tuttavia, di poter sottoporre al controllo della Corte, in forza

dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, numerose altre

disposizioni della stessa legge, e precisamente gli artt. 46, 47 e 63,

terzo comma, 28 cpv., 51, lett. c e d, 54, 55 e 24.

Questo secondo gruppo di questioni - formulate anche in rapporto a

norme costituzionali diverse da quelle in relazione alle quali vengono

denunziati gli articoli ritenuti rilevanti - non può formare oggetto

del presente giudizio. Ed infatti la norma procedurale invocata dal

pretore attribuisce solo alla Corte costituzionale la competenza ad

accertare ed a dichiarare se e quali disposizioni legislative siano

illegittime a causa dell'annullamento di quelle ritualmente sottoposte

al suo esame, ma non consente affatto che il giudice a quo estenda

l'impugnativa al di là delle norme applicabili alla controversia e

proponga in questa guisa - contro il disposto dell'art. 23 della legge

11 marzo 1953, n. 87 - questioni del tutto irrilevanti per la decisione

del giudizio principale.

Da ciò consegue che l'esame della Corte deve essere portato

esclusivamente sugli artt. 45, 29, 33, 34 e 35 della legge, nonché

sull'art. 63, terzo comma, che forma oggetto della questione sollevata

dal Tribunale di Torino. Va peraltro aggiunto che il contenuto di altre

disposizioni della legge sarà tenuto presente dalla Corte, come

innanzi si dirà, in funzione di una compiuta valutazione della

legittimità costituzionale dell'art. 45.

3. - La legge 3 febbraio 1963, n. 69, ha istituito l'Ordine del

giornalisti, gli ha affidato la tenuta dell'albo, ne ha disciplinato la

struttura e il funzionamento: l'art. 45 ha condizionato all'iscrizione

nell'albo l'uso del titolo e l'esercizio della professione di

giornalista, sanzionando penalmente i corrispondenti divieti a norma

degli artt. 348 e 498 del Codice penale.

Non spetta alla Corte valutare l'opportunità della creazione

dell'Ordine, perché l'apprezzamento delle ragioni di pubblico

interesse che possano giustificarlo appartiene alla sfera di

discrezionalità riservata al legislatore. Compete invece alla Corte

accertare se la riserva della professione giornalistica ai soli

iscritti all'Ordine ed il modo in cui la legge ha disciplinato il

regime dell'albo comportino la violazione del principio costituzionale

- art. 21 - che a tutti riconosce il "diritto di manifestare

liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro

mezzo di diffusione": un diritto, come altre volte è stato detto (cfr.

sent. n. 9 del 1965), coessenziale al regime di libertà garantito

dalla Costituzione, inconciliabile con qualsiasi disciplina che

direttamente o indirettamente apra la via a pericolosi attentati, e di

fronte al quale non v'è pubblico interesse che possa giustificare

limitazioni che non siano consentite dalla stessa Carta costituzionale.

4. - Ciò posto, la Corte osserva che per un'esatta valutazione del

fondamento della questione sottoposta al suo esame occorre tener

presente che la legge impugnata, realizzando un proposito espresso fin

dal 1944 dal legislatore democratico (art. 1 del D.L. Lt. 23 ottobre

1944, n. 302), disciplina l'esercizio professionale giornalistico e non

l'uso del giornale come mezzo della libera manifestazione del pensiero:

sicché è esatto quanto sostengono sia la difesa dell'Ordine di

Sicilia sia l'Avvocatura dello Stato, che essa non tocca il diritto che

a "tutti" l'art. 21 della Costituzione riconosce. Questo sarebbe certo

violato se solo gli iscritti all'albo fossero legittimati a scrivere

sui giornali, ma è da escludere che una siffatta conseguenza derivi

dalla legge. Ne costituisce riprova, oltre l'oggetto stesso del

provvedimento, l'esplicita disposizione contenuta nell'art. 35: il

quale, in quanto subordina l'iscrizione nell'elenco del pubblicisti

alla prova che il soggetto interessato abbia svolto un'"attività

pubblicistica regolarmente retribuita per almeno due anni", dimostra

che la stessa legge considera pienamente lecita anche la collaborazione

ai giornali che non sia né occasionale né gratuita. Senza che ci sia

bisogno di affrontare questioni di interpretazione non essenziali per

la presente decisione, appare certo che l'art. 35 circoscrive la

portata del divieto sancito nell'art. 45, limita l'estensione

dell'obbligo di iscrizione all'albo e, in definitiva, conferma che

l'appartenenza all'Ordine non è condizione necessaria per lo

svolgimento di un'attività giornalistica che non abbia la rigorosa

caratteristica della professionalità.

5. - Questa conclusione, tuttavia, non esaurisce la questione

sottoposta alla Corte. L'esperienza dimostra che il giornalismo, se si

alimenta anche del contributo di chi ad esso non si dedica

professionalmente, vive soprattutto attraverso l'opera quotidiana del

professionisti. Alla loro libertà si connette, in un unico destino, la

libertà della stampa periodica, che a sua volta è condizione

essenziale di quel libero confronto di idee nel quale la democrazia

affonda le sue radici vitali. E nessuno può negare che una legge la

quale, pur lasciando integro il diritto di tutti di esprimere il

proprio pensiero attraverso il giornale, ponesse ostacoli o

discriminazioni all'accesso alla professione giornalistica ovvero

sottoponesse i professionisti a misure limitative o coercitive della

loro libertà, porterebbe un grave e pericoloso attentato all'art. 21

della Costituzione.

Sotto questo secondo profilo della questione, che di certo è il

più delicato, la Corte deve in primo luogo accertare se l'istituzione

stessa di un Ordine giornalistico e l'obbligatorietà della iscrizione

nell'albo non costituiscano di per sé una violazione della sfera di

libertà di chi al giornalismo voglia professionalmente dedicarsi.

La Corte ritiene che a tale interrogativo si debba dare una

risposta negativa.

Chi tenga presente il complesso mondo della stampa nel quale il

giornalista si trova ad operare o consideri che il carattere privato

delle imprese editoriali ne condiziona le possibilità di lavoro, non

può sottovalutare il rischio al quale è esposto la sua libertà né

può negare la necessità di misure e di strumenti a salvaguardarla.

Per la decisione della presente questione - alla quale, per quanto

si è detto al n. 3, resta estranea la rilevanza degli ulteriori

profili di pubblico interesse (fra i quali quello inerente

all'osservanza del canoni della deontologia professionale) soddisfatti

dalla legge - è in vista di tale finalità che va valutata la funzione

che l'Ordine può svolgere. Il fatto che il giornalista esplica la sua

attività divenendo parte di un rapporto di lavoro subordinato non

rivela la superfluità di un apparato che secondo l'avviso della difesa

del Longhitano si giustificherebbe solo in presenza di una libera

professione, tale il senso tradizionale. Quella circostanza, al

contrario, mette in risalto l'opportunità che i giornalisti vengano

associati in un organismo che, nei confronti del contrapposto potere

economico del datori di lavoro, possa contribuire a garantire il

rispetto della loro personalità e, quindi, della loro libertà:

compito, questo, che supera di gran lunga la tutela sindacale del

diritti della categoria e che perciò può essere assolto solo da un

Ordine a struttura democratica che con i suoi poteri di ente pubblico

vigili, nei confronti di tutti e nell'interesse della collettività,

sulla rigorosa osservanza di quella dignità professionale che si

traduce, anzitutto e soprattutto, nel non abdicare mai alla libertà di

informazione e di critica e nel non cedere a sollecitazioni che possano

comprometterla.

Si deve tuttavia ribadire che questa conclusione positiva è valida

solo se le norme che disciplinano l'Ordine assicurino a tutti il

diritto di accedervi e non attribuiscano ai suoi organi poteri di tale

ampiezza da costituire minaccia alla libertà dei soggetti. E in questa

ulteriore direzione va ora rivolta l'indagine affidata alla Corte.

6 - Il divieto posto nell'art. 45, come si è detto, condiziona

all'iscrizione nell'albo il legittimo esercizio della professione

giornalistica, ed esso, a causa del disposto contenuto nell'art. 36, si

risolve in un divieto assoluto per gli stranieri che siano cittadini di

uno Stato che non pratichi il trattamento di reciprocità. Da ciò

scaturisce la necessità di accertare se esso non sia in contrasto con

l'art. 21 della Costituzione che a tutti, e non ai soli cittadini,

garantisce il fondamentale diritto di esprimere liberamente e con ogni

mezzo il proprio pensiero.

La Corte - anche richiamando quanto esposto al n. 4 - ritiene che,

in sé considerato, il presupposto del trattamento di reciprocità per

l'accesso alla professione giornalistica non sia illegittimamente

stabilito, e ciò perché è ragionevole che in tanto lo straniero sia

ammesso ad un'attività lavorativa in quanto al cittadino italiano

venga assicurata una pari possibilità nello Stato al quale il primo

appartiene. Questa giustificazione, però, non può estendersi

all'ipotesi dello straniero che sia cittadino di uno Stato che non

garantisca l'effettivo esercizio delle libertà democratiche e, quindi,

della più eminente manifestazione di queste. In tal caso, atteso che

ad un regime siffatto può essere connaturale l'esclusione del non

cittadino dalla professione giornalistica, il presupposto di

reciprocità rischia di tradursi in una grave menomazione della

libertà di quei soggetti ai quali la Costituzione - art. 10, terzo

comma - ha voluto offrire asilo politico e che devono poter godere

almeno in Italia di tutti quei fondamentali diritti democratici che non

siano strettamente inerenti allo status civitatis.

Limitatamente a questa parte, dunque, l'art. 45 deve essere

dichiarato costituzionalmente illegittimo.

7. - Passando all'esame delle norme che disciplinano l'accesso

all'albo, devono essere presi in considerazione gli artt. 29, 33, 34 e

35 della legge, che formano oggetto dell'impugnativa ritualmente

proposta dal pretore di Catania.

Ad avviso della Corte, i dubbi di costituzionalità manifestati dal

giudice a quo non appaiono fondati.

L'art. 29 richiede per l'iscrizione nell'elenco del professionisti,

fra l'altro, l'iscrizione nel registro del praticanti e l'esercizio

della pratica per almeno diciotto mesi: dal combinato disposto di

questa norma e degli artt. 33 e 34 discende, secondo il pretore, che

l'accesso al registro del praticanti e, mediatamente, all'albo è

rimesso alla completa discrezionalità degli editori, del direttori e

degli altri giornalisti già iscritti. La Corte osserva che, se è vero

che ove il soggetto interessato non trovi un giornale che lo assuma

come praticante egli non potrà mai intraprendere la carriera

giornalistica, è altrettanto vero che neppure il giornalista iscritto

può svolgere la sua attività professionale se non trova un editore

disposto ad assumerlo: il che dimostra che ci si trova di fronte a

conseguenze che non derivano dalla legge in esame, ma dalla struttura

privatistica delle imprese editoriali, nell'ambito della quale la non

discriminazione può essere assicurata soltanto dalla concorrenza della

molteplicità delle iniziative giornalistiche.

Neppure può dirsi che il secondo comma dell'art. 34, in quanto

richiede che lo svolgimento della pratica sia comprovata da una

dichiarazione motivata del direttore del giornale, all'arbitrio di

questi rimetta la valutazione di un presupposto per l'iscrizione

nell'elenco del giornalisti. In effetti, poiché non risulta che

l'Ordine abbia il potere di esprimere un giudizio di ammissibilità

basato sull'apprezzamento del modo in cui l'interessato ha esercitato

la pratica, si deve concludere che la motivazione del direttore deve

avere ad oggetto solo gli elementi formali del rapporto (durata,

continuità) e non può mai tradursi in un sindacato sul pensiero

espresso dal praticante.

Non si vede, infine, in che modo il Consiglio dell'Ordine possa

esercitare poteri arbitrari in ordine all'iscrizione nell'albo:

chiamato a verificare la sussistenza di elementi tassativamente

indicati dalla legge ed a prendere atto del giudizio positivo delle

prove di esame predisposte per un accertamento tecnico, il Consiglio

non può neppure liberamente valutare la buona condotta (art. 31,

secondo comma) del richiedente, ma deve accertarla sulla base di fatti,

secondo canoni elaborati in base ad una consolidata tradizione e con

l'esclusione di ogni apprezzamento di atteggiamenti che costituiscano

estrinsecazione delle libertà garantite dalla Costituzione. Val la

pena di aggiungere che la legge impone che i provvedimenti di rigetto

della domanda siano motivati (art. 30) e predispone su di essi il

controllo giurisdizionale (art. 63), assicurando in tal modo la

repressione di ogni abuso.

Del pari non fondata è la questione relativa al primo comma

dell'art. 35, impugnato nella parte in cui stabilisce che al fine

dell'iscrizione nell'elenco dei pubblicisti il richiedente deve offrire

la dimostrazione di aver svolto attività retribuita da almeno due

anni. Il timore espresso dal giudice a quo che questa norma consenta un

sindacato sulle pubblicazioni non ha ragione di essere, perché la

certificazione dei direttori e la esibizione degli scritti sono

elementi richiesti solo al fine di consentire che venga accertato se

l'attività sia stata esercitata né occasionalmente né gratuitamente

e per il tempo richiesto dalla legge, e non anche allo scopo di imporre

o di permettere una valutazione di merito capace di risolversi, come

afferma l'ordinanza, in "una forma larvata di censura ideologica".

8. - Poiché l'ordinanza denunzia che l'obbligatorietà

dell'iscrizione nell'albo, sancita dal denunziato art. 45, rimette alla

piena "discrezionalità altrui" l'esercizio del diritto riconosciuto

dall'art. 21 della Costituzione, con conseguente violazione anche

dell'art. 3, la Corte non può sottrarsi al compito di esaminare altre

disposizioni della legge che possano incidere sul diritto

all'iscrizione nell'albo, e ciò non per esercitare un controllo su

norme che, per quanto si è detto al n. 2, non sono state ritualmente

impugnate, ma solo per accertare se il loro contenuto sia tale da

determinare l'illegittimità dell'art. 45.

Sotto questo profilo ed a questi limitati effetti vengono in esame

l'art. 24, che attribuisce al Ministro per la grazia e giustizia l'alta

sorveglianza sui Consigli dell'Ordine, e le disposizioni che

conferiscono ai Consigli poteri disciplinari che sull'iscrizione

all'albo possono incidere in via temporanea (art. 54) o definitiva

(art. 55).

La Corte osserva che il potere del Ministro, corollario del

pubblico interesse al regolare funzionamento dei Consigli, ha per

contenuto i provvedimenti indicati nel secondo e nel terzo comma dello

stesso art. 24, sicché nessuna ingerenza è consentita all'esecutivo

sulla attività amministrativa relativa agli iscritti, salva la

implicita possibilità di segnalare fatti che ai sensi dell'art. 48

possano giustificare il promovimento dell'azione disciplinare: nel che

non si può riscontrare, in verità, nessun rischio di abuso.

La Corte ritiene, del pari, che i poteri disciplinari conferiti ai

Consigli non siano tali da compromettere la libertà degli iscritti.

Due elementi fondamentali vanno tenuti ben presenti: la struttura

democratica del Consigli, che di per sé rappresenta una garanzia

istituzionale non certo assicurata dalla legge precedentemente in

vigore (D.L. Lt. 23 ottobre 1944, n. 302), in base alla quale la tenuta

degli albi e la disciplina degli iscritti sono state affidate per circa

venti anni ad un organo di nomina governativa; e la possibilità del

ricorso al Consiglio nazionale ed il successivo esperimento dell'azione

giudiziaria nei vari gradi di giurisdizione. L'uno e l'altro concorrono

sicuramente ad impedire che l'iscritto sia colpito da provvedimenti

arbitrari. Essi, tuttavia, non sarebbero sufficienti a raggiungere tale

scopo, se la legge stessa prevedesse, sia pure implicitamente, una

responsabilità del giornalista a causa del contenuto dei suoi scritti

e ammettesse una corrispondente possibilità di sanzione, perché in

tal caso la libertà riconosciuta dall'art. 21 sarebbe messa in

pericolo e l'art. 45 - norma di chiusura dell'intero ordinamento

giornalistico - risulterebbe illegittimo. Ma la legge non consente

affatto una qualsiasi forma di sindacato di tale natura. Se la

definizione degli illeciti disciplinari, come è inevitabile, non si

articola in una previsione di fattispecie tipiche, bisogna pur

considerare che la materia trova un preciso limite nel principio

fondamentale enunciato dalla stessa legge nell'art. 2. Se la libertà

di informazione e di critica è insopprimibile, bisogna convenire che

quel precetto, più che il contenuto di un semplice diritto, descrive

la funzione stessa del libero giornalista: è il venir meno ad essa,

giammai l'esercitarla che può compromettere quel decoro e quella

dignità sui quali l'Ordine è chiamato a vigilare.

9. - Con ciò la Corte ha esaurito l'esame delle questioni

ritualmente proposte dal pretore di Catania. Non può essere

affrontato, infatti, un ulteriore problema sul quale l'ordinanza di

rinvio si è soffermata, se cioè la disciplina introdotta dalla legge

limiti, ed in quale misura, il diritto di tutti di dar vita ad un

giornale e di esprimere con questo mezzo il proprio pensiero. A questa

tematica l'art. 45 è del tutto estraneo, perché gli oneri che in essa

verrebbero in discussione non discendono dall'obbligatorietà

dell'albo, ma sono autonomamente posti dagli artt. 46 e 47: da

disposizioni, dunque, che, per quanto si è detto al n. 2, restano

fuori dell'oggetto del presente giudizio.

10. - Il Tribunale di Torino denuncia l'illegittimità

costituzionale, per violazione degli artt. 102 e 108 della

Costituzione, del terzo comma dell'art. 63 della stessa legge, a tenore

del quale presso il Tribunale e la Corte di appello competenti a

decidere sull'azione promossa contro le deliberazioni del Consiglio

nazionale dell'Ordine il collegio viene integrato da un giornalista

professionista e da un pubblicista, nominati in numero doppio

all'inizio di ogni anno dal presidente della Corte di appello su

designazione del Consiglio stesso. Non tutti i rilievi che l'ordinanza

espone con espresso richiamo ai principi affermati dalla Corte nella

sentenza n. 108 del 1962 trovano esatto riscontro nel caso in esame.

Tanto è a dirsi sia del requisito della idoneità dei due membri del

Collegio, assicurata dalla circostanza che deve trattarsi di

giornalisti professionisti e di pubblicisti tali qualificati in base

alle norme della stessa legge, sia della possibilità di rendere

operanti le disposizioni relative alla astensione e ricusazione del

giudice, sufficientemente garantita dalla nomina in numero doppio. La

questione risulta invece fondata sotto il profilo che il meccanismo

predisposto dalla legge non è tale da conferire al giudice piena

indipendenza nei confronti del Consiglio dal quale sostanzialmente egli

deriva la sua nomina.

Giova in proposito tener presente che all'esame del Tribunale e

della Corte di appello, nella speciale composizione descritta, vengono

portate (artt. 62 e 63) le impugnazioni promosse contro le

deliberazioni di quello stesso organo che è competente alla

designazione dei due giudici estranei alla magistratura. Vero è che

siffatta circostanza, come si ricava dalla giurisprudenza della Corte

(sentenza n. 1 del 1967), di per sé sola non costituirebbe ragione di

illegittimità costituzionale: tuttavia sarebbe stato necessario che la

legge impedisse ogni forma di responsabilità, anche indiretta, nei

confronti del Consiglio. Questa fondamentale garanzia, essenziale per

il rispetto del principio di indipendenza, non è invece assicurata,

perché la brevità del termine di durata nell'ufficio e la

possibilità di una rinnovata designazione degli stessi soggetti non

escludono che il Consiglio possa periodicamente esercitare un implicito

sindacato sul modo col quale è stata amministrata la giustizia in casi

nei quali era in gioco un suo diretto interesse. Perciò è da

riconoscere che la norma impugnata contrasta con l'art. 108, secondo

comma, della Costituzione.