Sentenza n. 92/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 7 (nn. 2, 3

e 4), 34, 36 e 40 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, in relazione

all'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, alla legge 30

novembre 1973, n. 756, al d.l. 29 novembre 1975, n. 562, conv. in

legge 22 dicembre 1975, n. 696, e al d.l. 26 novembre 1976, n. 781,

conv. in legge 24 gennaio 1977, n. 6, nonché degli artt. 1, 3, 4, 6,

11, 12 e 13 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (vincoli di

inedificabilità) promosso con ordinanza emessa il 7 novembre 1978 dal

Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria sui ricorsi riuniti

proposti da Zuccari Rita ed altro contro la Regione Umbria ed altro,

iscritta al n. 339 del registro ordinanze 1979 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 182 del 4 luglio 1979.

Udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 1982 il Giudice

relatore Francesco Saja.

Ritenuto in fatto :

Con ricorsi notificati rispettivamente il 9 e il 15 dicembre 1977,

Zuccari Rita e Cimignoli Leonardo impugnavano davanti al Tribunale

amministrativo regionale dell'Umbria il regolamento edilizio, con

annesso programma di fabbricazione, adottato dal Comune di Castel

Ritaldi con atto consiliare del 16 maggio 1976, limitatamente alla

classificazione a verde pubblico di un'area di loro proprietà,

lamentando, fra l'altro, che il vincolo, in contrasto con le leggi 19

novembre 1968 n. 1187 e 30 novembre 1973 n. 756, fosse stato disposto

senza indennizzo né limitazione temporale di validità.

Il Tribunale, con ordinanza del 7 novembre 1978, sospendeva la

pronunzia e sollevava questione di legittimità costituzionale del

combinato disposto degli artt. 7 (nn. 2, 3, 4), 34, 36 e 40 l. n. 1150

del 1942, 21 n. 1187 del 1968, 1 l.30 novembre 1973 n. 756, 1 d.l. 29

novembre 1975 n. 562 convertito in l. 22 dicembre 1975 n. 696, 1 d.l.

26 novembre 1976 n. 781 convertito in l. 24 gennaio 1977 n. 6, 1, 2,

3, 4, 6, 11, 12, 13 l. 28 gennaio 1977 n. 10, nella parte in cui esso

consente di imporre, mediante i vari strumenti urbanistici, vincoli di

natura espropriativa senza la previsione di indennizzo né termine di

durata improrogabile, per contrasto con gli artt. 3, 41, 42,47, 97

Cost.

Il Tribunale premette che, a seguito della sentenza della Corte

costituzionale 29 maggio 1968 n. 55 - la quale ha escluso la

possibilità di imporre vincoli urbanistici con contenuto espropriativo

a tempo indeterminato e senza indennizzo -, il legislatore ordinario,

con legge 19 novembre 1968 n. 1187, stabilì la perdita di efficacia di

detti vincoli se, trascorsi cinque anni dalla loro imposizione, non

fossero stati approvati i piani particolareggiati. Premette ancora il

Tribunale che, successivamente, la legge 30 novembre 1973 n. 756 (poi

prorogata più volte: con d.l. 29 novembre 1975 n. 562, convertito in

l. 22 dicembre 1975 n. 696 e con d.l. 26 novembre 1976 n. 781,

convertito in l. 24 gennaio 1977 n. 6) dichiarò la validità dei

vincoli suddetti sino all'entrata in vigore dell'emananda legge

sull'edificabilità dei suoli. Da ciò è conseguito che, con la

scadenza dell'ultima proroga (quella disposta con il citato d.l. n. 781

del 1976), ogni limite temporale all'efficacia dei vincoli urbanistici

è venuto meno.

Il Tribunale, ciò premesso, nega anche che, con l'entrata in

vigore della legge 28 gennaio 1977 n. 10 sull'edificabilità dei suoli,

sia venuta meno la configurabilità stessa dei vincoli urbanistici.

L'attuale stato della legislazione è perciò, secondo la

prospettata interpretazione, il seguente: a) i suoli di proprietà

privata sono soggetti alla possibile imposizione, per mezzo di

strumenti urbanistici, di vincoli di inedificabilità assoluta, ovvero

di vincoli comportanti la successiva espropriazione, senza che ciò

comporti indennizzo (artt. 7, n. 2, 3, 4, e 40 l. n. 1150 del 1942); b)

i termini di efficacia dei vincoli disposti dai provvedimenti

legislativi n. 1187 del 1968, n. 756 del 1973, n. 562 del 1975 e n. 781

del 1976 sono scaduti; c) gli artt. 1, 3, 4, 6, 11, 12, 13 della legge

n. 10 del 1977 consentono ancora l'imposizione di vincoli non

indennizzabili, ma senza un termine preciso di durata, in contrasto con

quanto stabilito da C. cost. n. 55 del 1968; d) gli artt. 34 e 36 l. n.

1150 del 1942 consentono che anche i programmi di fabbricazione

impongano vincoli, parimenti senza indennizzo e senza termine preciso

di durata.

Questo complesso normativo sembra al Tribunale contrastare con gli

artt. 3 e 42 della Costituzione per le ragioni già risultanti dalla

sent. n. 55 del 1968.

In particolare, il regime di concessione onerosa disposto con la

legge n. 10 del 1977 non è idoneo ad escludere che l'imposizione del

vincolo annulli il valore di scambio del suolo e che essa realizzi

perciò una vicenda sostanzialmente espropriativa.

Il sistema instaurato dalla legge n. 10 del 1977, inoltre, sembra

al Tribunale porsi in contrasto con gli artt. 41, primo, secondo e

terzo comma, 42 e 47 Cost., in quanto esso non impedisce ai proprietari

di aree di lucrare la rendita di posizione ed impone ai costruttori il

contributo di concessione, scoraggiando così l'attività edilizia e

l'accesso alla proprietà della casa da parte dei ceti meno abbienti.

Il Tribunale, prospettando anche una diversa interpretazione,

secondo cui l'art. 21 n. 1187 del 1968 sarebbe ancora in vigore,

ravvisa un profilo di incostituzionalità nell'assenza, nella vigente

normativa, del divieto di prorogare eventuali termini di durata da

assegnare ai vincoli urbanistici, potendo l'assenza del divieto

favorire l'elusione del principio di temporaneità.

Il Tribunale richiama, da ultimo, l'art. 13 della legge n. 10 del

1977, disciplinante i programmi pluriennali d'attuazione, dubitando che

i criteri con cui le singole aree debbono essere inserite nei detti

programmi contrastino con gli artt. 3 e 97 Cost., essendo l'inserzione

rimessa all'arbitrio della pubblica amministrazione.

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella G.U. n. 182 del 4 luglio 1979.

Le parti private non si sono costituite. La Regione Umbria non è

intervenuta. La Presidenza del Consiglio dei ministri è intervenuta

tardivamente. Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza in epigrafe il Tribunale amministrativo

regionale dell'Umbria ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 7 (nn. 2, 3 e 4), 34, 36 e 40 della legge 17

agosto 1942 n. 1150 in relazione all'art. 2 della legge 19 novembre

1968, n. 1187, alla legge 30 novembre 1973 n. 756, al decreto legge 29

novembre 1975 n. 562 convertito nella legge 22 dicembre 1975 n. 696,

al decreto legge 26 novembre 1976 n. 781 convertito nella legge 24

gennaio 1977 n. 6 (ove ritenuti tuttora in vigore) nonché degli artt.

1, 3, 4, 6, 11, 12 e 13 della legge 28 gennaio 1977 n. 10, nella parte

in cui tutte le suddette norme consentono la possibilità di imporre,

mediante strumenti urbanistici, vincoli di natura sostanzialmente

espropriativa su aree di proprietà privata, senza la previsione di

indennizzo né di un termine di durata non prorogabile dei vincoli

stessi, per contrasto con gli artt. 3, 41, primo, secondo e terzo

comma, e 42, primo, secondo e terzo comma, 47, secondo comma, e 97,

primo comma, della Costituzione.

2. - Per intendere esattamente la complessa problematica, è

opportuno premettere delle considerazioni relative ai presupposti da

cui muove l'ordinanza di rimessione.

Con la sentenza n. 55 del 1968 questa Corte, sviluppando un

indirizzo già accennato nella decisione n. 6 del 1966 e ribadito in

quella n. 56 dello stesso anno 1968, ha dichiarato costituzionalmente

illegittime le disposizioni dell'art. 7 nn. 2, 3,4 e dell'art. 40

della legge urbanistica 17 agosto 1942 n. 1150 nella parte in cui non

prevedevano, e per le limitazioni con contenuto espropriativo, operanti

immediatamente ed a tempo indeterminato, un indennizzo a favore dei

soggetti che avevano un diritto reale sui beni gravati dalle dette

limitazioni.

A seguito di quella decisione, il legislatore intervenne

tempestivamente con la l. 19 novembre 1968 n. 1187 intitolata

"Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942 n.

1150". Con essa la legislazione precedente venne opportunamente

adeguata alla ricordata decisione di questa Corte e, tra l'altro, si

stabilì che i predetti vincoli avrebbero perso efficacia qualora,

entro cinque anni dalla data di approvazione del piano regolatore

generale, non fossero stati approvati i relativi piani

particolareggiati od autorizzati i piani di lottizzazione

convenzionati; per i piani regolatori approvati anteriormente alla data

di entrata in vigore della legge, il termine suindicato decorreva da

detta data.

Successivamente venne emanata la l. 30 novembre 1973 n. 756, la

quale statuì che i vincoli urbanistici sarebbero stati efficaci sino

all'entrata in vigore della nuova legislazione sul regime dei suoli e,

comunque, non oltre due anni dall'entrata in vigore della legge; tale

termine fu una prima volta prorogato di un anno con il d.l. 29 novembre

1975 n. 562 convertito nella l. 22 dicembre 1975 n. 696 e poi di due

mesi con il d.l. 26 novembre 1976 n. 781 convertito nella legge 24

gennaio 1977 n. 6 e cioè sino all'entrata in vigore della legge 28

gennaio 1977 n. 10 (c.d. legge Bucalossi). Peraltro, in detta legge non

vi è riferimento alcuno ai vincoli urbanistici.

3. - In tale realtà normativa, l'ordinanza di rimessione pone

alternativamente le seguenti questioni di costituzionalità: o della

materia dei vincoli urbanistici si è occupata sia pure implicitamente

la cit. legge n. 10 del 1977 ed allora la relativa disciplina, non

prevedendo alcun termine di efficacia per detti vincoli e ripristinando

quindi la situazione anteriore alla sentenza n. 55 del 1968 di questa

Corte, sarebbe incostituzionale; ovvero, se è rimasta in vigore la

normativa precedente nella parte in cui può esserle riconosciuta

natura permanente (cioè limitatamente alla legge n. 1187 del 1968),

deve ritenersi che questa è egualmente incostituzionale perché in

essa manca una norma che faccia divieto di prorogare il suindicato

termine di cinque anni. Oltre a porre tale questione, il Tribunale

amministrativo regionale dell'Umbria trae generico spunto dalla materia

di cui trattasi per impugnare le riportate disposizioni della legge n.

10 del 1977 anche per contrasto:

a) con l'art. 41 Cost., in quanto ostacolano una attività

economica di utilità sociale, quale la costruzione di alloggi;

b) con gli artt. 42, primo e secondo comma, e 47 Cost., in quanto

ostacolano l'acquisto di alloggi da parte dei cittadini meno abbienti;

c) con gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto consentono di costituire

situazioni diverse tra proprietari di aree, secondo il mero arbitrio

degli organi della pubblica amministrazione.

4. - È evidente come, tra le varie questioni sollevate dal giudice

a quo, siano manifestamente irrilevanti quelle indicate sotto le

lettere a), b) e c) del numero precedente. Si tratta, infatti, di

critiche che vengono mosse alla legge sopra indicata senza che vi sia

alcun nesso con il giudizio a quo, il quale è stato promosso dai

ricorrenti al fine di contestare la validità del vincolo a verde

pubblico imposto - senza indennizzo né limitazione temporale

d'efficacia - su aree di loro proprietà con il programma di

fabbricazione adottato dal Comune di Castel Ritaldi con deliberazione

16 maggio 1976. Trattasi, infatti, di problemi di natura più

politico- economica che giuridica, i quali non hanno alcuna influenza

sulla validità di detto vincolo, su cui, invece, rileva la questione

per prima indicata e diretta ad accertare se ancora sussista nella

legislazione vigente quella limitazione temporale richiesta dalla sent.

n. 55 del 1968.

5. - Prima di procedere all'esame della detta questione non è

superfluo, peraltro, formulare due precisazioni.

La prima concerne la legittimità costituzionale degli atti

normativi che consentono, come nella specie, l'imposizione di vincoli

urbanistici con il programma di fabbricazione, e non mediante piani

regolatori generali, legittimità già riconosciuta da questa Corte con

la sent. n. 23 del 1978, alla quale è sufficiente far riferimento.

La seconda concerne la portata della prospettata questione, la

quale, riferendosi ad un vincolo a verde pubblico, riguarda

esclusivamente le limitazioni alla proprietà e ad altri diritti reali

preordinate ad un successivo trasferimento coattivo.

Il thema decidendum risulta quindi circoscritto soltanto a tale

categoria di vincoli urbanistici, rispetto alla quale rimane

indubbiamente ferma la ratio della più volte ricordata sent. n. 55 del

1968. Deve ritenersi, invero, che contrasta con la garanzia stabilita

dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione il fatto che la

proprietà rimanga indefinitamente gravata (senza indennizzo) da un

vincolo, il quale, per lo stato di incertezza che crea, incide

profondamente sul complesso di facoltà consentite dalla legge al

titolare del diritto, sottraendogli la possibilità di una adeguata e

razionale utilizzazione.

6. - Ciò posto, osserva la Corte che, non sussistendo sul problema

un'elaborazione giurisprudenziale e dottrinale (c. d. "diritto

vivente"), occorre procedere direttamente all'interpretazione della

complessa normativa.

Al riguardo, va escluso anzitutto che la legge n. 10 del 1977 abbia

regolato la materia dei vincoli urbanistici. A dimostrazione di ciò,

si rileva che nessuna norma fa riferimento esplicito o implicito a

detta materia e che, per di più, espressamente nei lavori preparatori

(vedasi la Rel. governativa al disegno di legge) è precisato che dei

vincoli urbanistici la nuova normativa non ha inteso occuparsi.

Dopo quanto sopra osservato rispetto ai vincoli urbanistici

preordinati a un successivo trasferimento coattivo, i quali

costituiscono, come pur si è detto, l'esclusivo oggetto del giudizio,

non è il caso di soffermarsi sul motivo che ha potuto indurre il

legislatore in tal senso, essendo sufficiente la constatazione che la

nuova legge, non disciplinando l'istituto, ha lasciato inalterata,

sotto il profilo che qui interessa, la situazione preesistente.

7. - Occorre pertanto far riferimento alla normativa vigente prima

dell'entrata in vigore di detta legge, nell'ambito della quale

normativa sembra alla Corte, pur con le innegabili difficoltà

ermeneutiche create da una legislazione disorganica e farraginosa, che

vada riconosciuto carattere permanente alla cit. l. n. 1187 del 1968,

mentre di natura temporanea risultano la l. n. 756 del 1973 e le

successive disposizioni di proroga.

Questi ultimi provvedimenti, secondo l'espressa previsione

contenuta nei medesimi, dovevano avere efficacia sino all'entrata in

vigore della nuova disciplina sul regime dei suoli e pertanto hanno

cessato di essere operanti a seguito dell'emanazione della l. n. 10 del

1977. La l. n. 1187 del 1968 non prevede, invece, alcun termine finale,

giacché anzi il suo contenuto esclude che razionalmente potesse essere

apposta una limitazione di carattere temporale. Essa, infatti, ha

modificato e integrato la legge urbanistica, la quale, in sé

considerata, ben poteva sopravvivere alla nuova disciplina

sull'edificabilità dei suoli, come in effetti è sopravvissuta, e

quindi non sarebbe stato giustificato limitarne aprioristicamente

l'efficacia sino all'entrata in vigore di detta normativa. Il suo

contenuto non riguarda una situazione transeunte ma regola in maniera

definitiva la materia, sostituendo con le opportune modificazioni e

integrazioni le norme della legge urbanistica, dichiarate

incostituzionali, relative al contenuto dei piani regolatori, alle

misure di salvaguardia, alle limitazioni per l'allineamento degli

edifici, nonché al termine di efficacia dei vincoli urbanistici;

rispetto a questo ultimo punto, non è superfluo aggiungere come la

legge concerna non soltanto i piani regolatori già approvati, ma anche

quelli che, senza alcun limite temporale, sarebbero stati

successivamente adottati, il che sta a dimostrare ulteriormente come la

normativa venne emanata con l'intento che essa operasse in permanenza.

8. - Conseguentemente, va esaminato l'ulteriore dubbio del giudice

a quo, secondo cui anche la disciplina della ricordata l. n. 1187 del

1968 non si sottrarrebbe a rilievi di incostituzionalità perché non

stabilisce che il termine di cinque anni non è prorogabile.

In proposito osserva la Corte che la previsione espressa di

improrogabilità non avrebbe alcun rilievo perché non avrebbe impedito

alla legge successiva, trattandosi di atti normativi di eguale grado

gerarchico, di modificare la disciplina precedente e disporre la

proroga del termine. D'altro canto, un divieto del genere non sarebbe

neppure logicamente giustificato, potendo insorgere, nella realtà

sociale sempre in trasformazione, delle esigenze che consigliano al

legislatore di emanare una legge di proroga, soggetta, peraltro, al

controllo di questa Corte sotto il profilo dell'arbitrarietà e

irrazionalità in relazione agli artt. 3 e 42, terzo comma, Cost.

9.-Per le suesposte considerazioni, ritiene la Corte che la legge

n. 1187 del 1968 sia ancora in vigore e disciplini la materia in esame

conformemente alla decisione n. 55 del 1968.

È appena il caso di aggiungere che detta normativa va adesso

interpretata nel sistema che si è venuto ad integrare successivamente

alla sua emanazione; in particolare, la cessazione del vincolo farà

venire meno soltanto lo specifico onere relativo e il titolare del bene

si troverà quindi nella medesima situazione di tutti gli altri aventi

un diritto reale sui beni, restando così assoggettato a tutto quanto

la legge e gli strumenti urbanistici, compreso il programma pluriennale

di attuazione, dispongono.

Deve pertanto concludersi che le proposte questioni non sono

fondate.