Sentenza n. 84/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 507

del Codice penale, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 5 giugno 1967 dal pretore di Roma nel

procedimento penale a carico di Castaldi Benito, iscritta al n. 234

del Registro ordinanze 1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 307 del 9 dicembre 1967;

2) ordinanza emessa il 17 febbraio 1968 dal pretore di Trieste nel

procedimento penale a carico di Devetak Marco ed altri, iscritta al n.

80 del Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 152 del 15 giugno 1968;

3) ordinanza emessa il 14 marzo 1968 dal pretore di Roma nel

procedimento penale a carico di Pica Alberto, iscritta al n. 106 del

Registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 203 del 10 agosto 1968.

Visti gli atti di costituzione di Castaldi Benito e d'intervento

del Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 12 marzo 1969 la relazione del

Giudice Michele Fragali,

uditi l'avv. Giovanni Leone, per Castaldi, ed il sostituto avvocato

generale dello Stato Franco Casamassima, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - È stato denunciato per illegittimità costituzionale l'art.

507 del Codice penale che punisce chiunque per fini contrattuali o

politici per coartare la pubblica autorità o a scopo di solidarietà o

di protesta, mediante propaganda o valendosi della forza o autorità di

partiti, leghe o associazioni, induce una o più persone a non

stipulare patti di lavoro o a non somministrare materie o strumenti

necessari al lavoro ovvero a non acquistare gli altrui prodotti

agricoli o industriali.

La questione è stata proposta il 5 giugno 1967 e il 14 marzo 1968

dal pretore di Trieste. Le fattispecie erano diverse l'una dall'altra:

un invito a edicolanti aderenti al sindacato giornalai di Roma a non

accettare copie di un settimanale e a restituire quelle già ricevute

per la vendita perché il periodico aveva diffuso considerazioni

pesanti sugli utili che dal commercio di pubblicazioni immorali

trarrebbero alcuni editori e giornalai; un invito agli esercenti

iscritti all'associazione dettaglianti di latte di Roma a svolgere

opera di persuasione presso i consumatori per utilizzare la preferenza

verso tipi di latte non prodotti dalla Centrale di Roma e a non

richiedere alla stessa la pezzatura di mezzo litro perché la stessa

Centrale, a seguito di un aumento del prezzo del latte alimentare posto

da essa in commercio non aveva corrisposto un adeguato aurtiento ai

rivenditori; svolgimento di propaganda a fine di protesta e di sciopero

ed avvalendosi della forza e dell'autorità della associazione di

categoria, per indurre a non fare acquisti di prodotti agricoli da

taluni commissionari.

Il pretore di Roma, nella prima ordinanza, ha invocato gli artt.

35, 39, 40 e 41 della Costituzione, perché l'art. 507 attenta alla

libertà di lavoro, di associazione sindacale, di sciopero e di libera

iniziativa economica individuale, considerabili in logica reciproca

congiunzione come espressione di un sistema unitario. Il divieto

penale di serrata, sciopero, boicottaggio, sabotaggio, secondo il

pretore, è correlato ai principi dell'ordinamento corporativo, che

escludeva le libere competizioni delle forze del lavoro e della

produzione e imponeva la risoluzione d'imperio dei conflitti fra

capitale e lavoro; perciò debbono considerarsi tacitamente abrogati

gli artt. 502 e 505 del Codice penale, cui si riferisce l'art. 507 per

delineare il dolo specifico del reato contemplatovi. Se la legge vuole

tutelare la libertà personale sino a riconoscere il diritto di non

prestare attività di lavoro non ostante l'esistenza di un valido

contratto di lavoro, non ha potuto intendere di menomare la libertà di

tutti gli altri soggetti nello svolgimento dell'attività produttiva.

Lo stesso pretore di Roma, nella seconda ordinanza, si è rifatto

agli artt. 18, 21, 39, 40, 41 e 49 della Costituzione.

A parere del pretore la libertà di organizzazione garantita nel

detto art. 39 deve essere intesa come libertà di azione per la tutela

degli interessi di categoria, ed il boicottaggio (interruzione del

processo di distribuzione) è forma di autotutela e strumento di lotta

sindacale che si pone accanto allo sciopero (corrispondente al processo

di disorganizzazione nella fase di produzione); cosicché il suo

divieto viene ad essere anche in antinomia con l'art. 40 della

Costituzione. Ma viene inoltre a collidere con il successivo art. 41

che, tutelando la libertà di iniziativa privata, ha inteso proteggere

anche l'autonomia individuale, la quale ha come suo logico corollario

l'assoluta libertà di commercio e come limite soltanto il rispetto

delle finalità sociali. Tali finalità includono quella libertà nei

loro oggetti, e oggi non possono riportarsi alle tendenze imperanti nel

soppresso ordinamento autoritario, che implicavano la necessità di non

turbare il normale svolgimento dell'attività produttiva con ogni forma

di "persecuzione privata": i fatti di violenza e di minaccia descritti

nell'articolo denunziato dovranno considerarsi titoli autonomi di reato

avente ad oggetto interessi individuali e dovranno essere riportati

alle sanzioni stabilite da diverse norme penali, come gli artt. 582 e

612. La libertà di associazione deve essere intesa non solo come

libertà di creazione dl atipici strumenti pluripersonali, ma nel più

importante aspetto funzionale, e quindi con riguardo alle finalità

perseguite e ai mezzi programmati per realizzare i detti fini; i limiti

che possono porsi a quella libertà di manifestazione del pensiero

politico, morale, economico, artistico, ecc. Il boicottaggio rientra

tra gli strumenti democratici di direzione degli interessi a mezzo

delle organizzazioni politiche ordinate in partiti, e la restrizione

imposta dall'art. 507 limita la libertà funzionale di tali

organizzazioni.

Infine il pretore di Trieste ha fatto capo agli artt. 21 e 49 della

Costituzione e ha sostenuto che la norma impugnata attenta, quanto meno

indirettamente, al diritto riconosciuto a ciascun cittadino di

associarsi liberamente per determinare con metodo democratico la

politica nazionale; infatti lo scopo di quell'associarsi sta proprio

nella forza che deriva dalla unione, di cui il cittadino che si associa

ha diritto democraticamente di avvalersi. Il pretore soggiunge che il

diritto alla libera manifestazione del proprio pensiero, garantita

dall'art. 21 della Costituzione, si estrinseca anche in quell'attività

di propaganda tendente all'altrui convincimento, che non può essere

limitata quando intende svolgere i fini enunciati dalla norma

impugnata: i fini indicati nell'art. 502 del Codice penale, non

possono ritenersi illeciti perché tale articolo è stato dichiarato

incostituzionale per contrasto con l'art. 40 della Costituzione e

quelli enunciati nelle altre disposizioni immediatamente successive

sono viziati, sia pur parzialmente, per simili motivi. L'esempio è

nell'art. 504 del Codice penale, oggetto della sentenza di questa Corte

del 13 dicembre 1962, n. 123.

2. - L'ordinanza 5 giugno 1967 del pretore di Roma è stata

notificata all'imputato, al pubblico ministero e al Presidente del

Consiglio dei Ministri, rispettivamente il 30 settembre, il 6 ottobre e

il 13 luglio dell'anno 1967 e comunicata ai Presidenti delle due Camere

il 6 luglio dello stesso anno. L'ordinanza 17 febbraio 1968 del pretore

di Trieste è stata notificata agli imputati nei giorni che vanno dal

25 marzo al 1 aprile 1968, al pubblico ministero il 26 marzo e al

Presidente del Consiglio dei Ministri il 4 delo stesso mese del 1968;

è stata comunicata ai Presidente delle due Camere il 1 marzo 1968.

L'ordinanza 14 marzo 1968 del pretore di Roma è stata notificata

all'imputato il 22 aprile 1968 e al pubblico ministero e al Presidente

del Consiglio dei Ministri il 20 aprile stesso anno; è stata

comunicata ai Presidenti delle due Camere in data 18 aprile 1968.

Le tre ordinanze sono state pubblicate rispettivamente nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 307 del 9 dicembre 1967, n. 152

del 15 giugno 1968 e n. 203 del 10 agosto 1968.

Innanzi alla Corte è comparsa soltanto la parte privata nella

causa cui si riferisce la prima ordinanza del pretore di Roma; in

questa causa e nell'altra svoltasi innanzi a detto pretore è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri.

3. - La parte privata nelle deduzioni di costituzione e in una

memoria successiva ha sostenuto che l'art. 507 del Codice penale è

compreso in un contesto di norme ritenute costituzionalmente

illegittime, come è quella dell'art. 502 del Codice penale concernente

lo sciopero e la serrata, e che, riferendosi a queste norme per la

precisazione del dolo specifico, è inevitabilmente travolto dalla

dichiarazione di incostituzionalità delle stesse; esso si ispira

inoltre ad una disciplina dell'economia che postula un intervento

diretto dello Stato non un'economia libera, ed è una componente di un

sistema legislativo il cui fondo politico-sociale è stato del tutto

sconvolto: la norma ha voluto impedire qualsiasi autotutela perché

ritenuta arbitrariamente sostitutiva del compito dello Stato di

comporre tutte le vertenze per assicurare un ordinato sviluppo di tutta

l'economia e se si mantenesse, si avrebbe l'assurdo di un divieto di

boicottaggio a cui non corrisponde un parallelo impegno dello Stato di

risolvere la controversia tra consumatori (venditori) e produttori. Da

oltre un ventennio la norma non viene applicata e ciò segna una

posizione dei poteri dello Stato che esprime un mutamento della

coscienza giuridica riguardo al reato. Per quanto concerne il

collegamento tra la norma impugnata e i fini di cui agli artt. 503, 504

e 505, si sostiene che fino a quando non sarà regolamentato, lo

sciopero dovrà ritenersi irrilevante quale che ne sia lo scopo: nella

realtà del nostro Paese sono frequenti gli scioperi di solidarietà

sindacale, politica e di protesta e di sollecitazione di una

legislazione anche di carattere non strettamente economico.

Il boicottaggio è riportato nell'ambito dell'autotutela delle

categorie sindacali, che non sono soggette ad alcun limite. Alla

libertà dell'iniziativa economica privata deve corrispondere una

libertà di rifiuto del prodotto; e, se questo rifiuto è il risultato

di un atteggiamento deliberato e concordato da associazioni di

categoria, la sua sanzione penale finisce col porre limiti

inammissibili alla esplicazione delle attività sindacali. Il delitto

di boicottaggo è configurato in maniera unitaria rispetto a tutti i

fini e la sua scissione attraverso una scelta di fini farebbe residuare

una norma di applicazione incongruente: sarebbe lecito il boicottaggio

per rivendicazioni economiche ma non quello ispirato a fini diversi.

In subordine viene chiesto di dichiarare illegittimo l'articolo

507, nel riferimento all'art. 505 oltre che all'art. 502 e ciò in

coerenza ai principi fissati nella sentenza di questa Corte del 13

dicembre 1962, n. 123 e perché, per quanto riguarda la protesta, essa

è una propaggine del diritto di libertà e una delle espressioni degli

interessi di categoria e delle relative associazioni.

4. - Il Presidente del Consiglio ha ricordato che, secondo la

giurisprudenza della Corte, lo sciopero è legittimo solo quando sia

rivolto a conseguire fini di carattere economico, anche se estesi,

dalle rivendicazioni salariali, a quel complesso di interessi dei

lavoratori che trovano disciplina nelle norme racchiuse nel titolo

terzo della prima parte della Costituzione. Sono perciò illegittime

tutte quelle forme di autotutela poste in essere per fini diversi da

quelli su esposti, alle quali sovente fanno ricorso i lavoratori per

ottenere effetti analoghi a quelli dello sciopero, come il sabotaggio,

la non collaborazione, lo sciopero a singhiozzo, quello a scacchiera.

Quanto agli scopi indicati negli artt. 503, 504 e 505, che riguardano

ragioni politiche, la coazione verso la pubblica autorità, la

solidarietà e la protesta, il Presidente del Consiglio fa presente che

questa Corte nella sentenza 13 dicembre 1962, n. 123, ha ritenuto che

le norme predette, data la generalità delle loro formulazioni,

racchiudono ipotesi di abbandono di lavoro estranee allo sciopero

economico, e perciò compete al giudice di merito di disapplicarle in

tutti quei casi riguardo ai quali l'accertamento degli elementi di

fatto conduce a fare ritenere che lo sciopero costituisca valido

esercizio del diritto. Non possono quindi sottrarsi alla sanzione

penale i fatti preveduti dall'art 507 che siano determinati da

considerazioni non economiche o non riconducibili a fini economici,

secondo la valutazione dei giudici di merito.

Viene soggiunto che proprio la garanzia della libertà di

iniziativa economica ovviamente non valutabile in senso unilaterale,

giustifica la tutela di ciascun operatore economico rispetto ad ogni

forma di altrui indebita ingerenza, e specialmente rispetto a quelle

forme di indiretta pressione e d'intimidazione di maggiore

pericolosità sociale che sono appunto previste dall'art. 507 del

Codice penale, e che, fra l'altro, potrebbero anche essere poste in

essere per danneggiare un avversario politico o addirittura per mera

iattanza. La libertà di associazione trova limiti nei fini, che non

debbono essere vietati dalla legge penale, e i mezzi indicati dall'art.

507, in relazione agli scopi cui si intendono riferiti, non si possono

ritenere leciti.

Il riferimento al boicottaggio attuato con l'ausilio di partiti

politici non avrebbe rilevanza nei processi di cui alle ordinanze, e

per questa parte la questione deve ritenersi inammissibile; comunque

l'art. 49 tutela la libertà di associarsi in partiti con riguardo ai

soli rapporti politici, non con riguardo a quelli di carattere

economico, incidenti sul processo produttivo. Le esigenze dell'economia

trovano nella Costituzione una autonoma considerazione globale,

includente anche tutti gli altri interessi, compresi quelli politici

che vi si connettono.

Infine si osserva che non potrebbe ritenersi attinenti alla

esplicazione di un metodo democratico un'attività svolta per influire

sulle decisioni adottate o da adottare dal Governo in materia

economica, poiché a tale scopo occorre valersi degli strumenti

parlamentari che la stessa Costituzione appresta, e attraverso i quali

in concreto si estrinseca l'attività dei partiti.

5.-All'udienza del 12 marzo 1969 i difensori hanno insistito nelle

rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Le cause vertono tutte sulla legittimità costituzionale di

una medesima norma, l'art. 507 del Codice penale, se pure da profili

non sempre coincidenti. Possono perciò essere decise con unica

sentenza.

Debbono essere decise sulla base di una valutazione integrale del

predetto art. 507, che è inscindibile e quindi non può essere

esaminato con riferimento esclusivo alle fattispecie venute in giudizio

nel processo a quo, come ritiene il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

2. - Preliminare all'esame delle singole eccezioni di

incostituzionalità si presenta quello relativo alla fondatezza

dell'opinione formulata in qualcuna delle ordinanze e ribadita dalla

difesa dell'imputato Castaldi Benito, secondo cui costituendo l'art.

507 una delle componenti di un sistema legislativo il cui fondo

politico-sociale è stato del tutto sconvolto, non si può ritenere

compatibile con il nuovo assetto costituzionale che ha radicalmente

innovato il precedente. Ma, come già la Corte ha ripetutamente

affermato, il mutato clima storico attuale non ha determinato di per

sé l'illegittimità costituzionale delle norme anteriori, occorrendo

verificare di volta in volta se esse siano in grado di soddisfare

esigenze attuali, assolvendo una funzione coerente con l'ordinamento

vigente. Che la previsione del reato di boicottaggio non ripugni di per

sé con il carattere democratico della struttura statale è confermato

dalla constatazione che essa si riscontra nella legislazione di alcuni

paesi ordinati secondo principi di libertà, e che anche il progetto di

riforma del Codice penale redatto nel 1950 conservava l'art. 507 pure

nella misura delle pene, con la sola soppressione del riferimento agli

scopi specifici cui invece esso aveva riguardo.

3. - Si rende altresì necessario, allo scopo di precisare in

limine l'ambito dell'indagine da compiere, contestare l'assunto secondo

cui le precedenti sentenze di questa Corte del 28 aprile 1960, n. 29, e

del 17 marzo 1969, n. 31 (che hanno dichiarato l'illegittimità

costituzionale di disposizioni del Codice penale che punivano lo

sciopero e la serrata) avrebbero causato la parziale illegittimità

costituzionale della disposizione impugnata. Da esse non si possono

desumere argomenti per il giudizio circa la legittimità costituzionale

della punizione del boicottaggio come reato, dato che la configurazione

di quest'ultimo prescinde da una sua dipendenza dalla materialità dei

fatti considerati dalle disposizioni sullo sciopero e la serrata

dichiarate illegittime, consistendo invece nell'indurre altri, mediante

propaganda o valendosi della forza o della autorità di partiti, leghe

od associazioni, a non stipulare patti di lavoro, a non somministrare

materie o strumenti necessari al lavoro ovvero a non acquistare gli

altrui prodotti agricoli o industriali; sicché concreta in modo

evidente dati struttorali autonomi e diversi da quelli che integrano la

serrata e lo sciopero, che si concretano invece nella mera sospensione

dell'attività produttiva, di scambio, o di lavoro.

Nella relazione ministeriale al Codice penale il boicottaggio fu

definito "un modo di alterazione dell'ordinato svolgimento dei rapporti

di produzione e di lavoro", e in essa non si scorge alcun dato da cui

desumere che il divieto dei fatti puniti sotto il titolo di

boicottaggio sia stato posto in correlazione al divieto di sciopero, o

equipollente dello sciopero, o sua forma particolare, ciò anche in

vista del nomen dato alla fattispecie. Deve ritenersi pertanto del

tutto inesatto quanto è affermato in una delle ordinanze del pretore

di Roma nel senso di considerare il boicottaggio un tipico strumento di

autotutela. E sarebbe vano ricercarne il fondamento in norme

costituzionali.

4. - La disposizione denunciata, nella sua impostazione di fondo,

si accorda con la Carta fondamentale in quanto fa oggetto di tutela

taluni beni cui questa dà spiccato rilievo nell'ordine sociale: la

libertà di stipulare patti di lavoro, la libertà di iniziativa

economica e di organizzazione dell'impresa, il diritto di realizzare

attraverso l'attività commerciale i risultati positivi di quella

produttiva. Beni i quali ricevono diretta protezione dagli artt. 35 e

41 della Costituzione, e affondano profondamente le loro radici nel

riconoscimento della posizione del singolo e della sua personalità,

enunciato nell'art. 2, e nel riconoscimento di quelle più immediate

estrinsecazioni di quest'ultima che sono il diritto al lavoro e il

diritto-dovere, enunciato nell'art. 4, di svolgere una attività che

concorra al progresso materiale e spirituale della società. Beni il

cui rilievo risulta poi accentuato dal carattere comunitario e

solidaristico della società nazionale (artt. 1 e 2) e

dall'accettazione del principio della programmazione economica,

concatenato a tale carattere, pur nel quadro di un regime di economia

mista, e ormai tradotto nella realtà legislativa (legge 27 luglio

1967, n. 685).

5. - Tuttavia la formulazione dell'articolo è alquanto vaga, tanto

da non permettere che resti escluso un suo parziale contrasto con norme

della Costituzione.

Ciò è a dire anzitutto per la parte riguardante l'impiego della

propoganda, che, considerata quale uno degli strumenti utilizabili per

la compressione dei diritti voluti tutelare, viene assunta secondo una

nozione generica ed indiscriminata. Non è necessario ricordare come la

libertà di propaganda è espressione di quella di manifestazione del

pensiero, garantita dall'art. 21 della Costituzione e pietra angolare

dell'ordine democratico. Già nella sentenza 22 giugno 1966, n. 87, la

Corte, oltre ad inserire la propaganda nella protezione così

apprestata, affermò che essa è assicurata fino al limite oltre il

quale risulti leso il metodo democratico.

Con tale criterio si pone in un certo contrasto l'art. 507 del

Codice penale perché fa pensare alla inclusione in una sfera criminosa

anche della propaganda di puro pensiero e di pura opinione,

ogniqualvolta possa comunque ad essa coordinarsi o semplicemente

riferirsi un comportamento singolo che sia causa dell'evento ivi

considerato. La propaganda è di per sé diretta a convincere, ed

infatti questa Corte, nella sentenza 4 febbraio 1965, n. 9, ammise che

rientra nell'art. 21 della Costituzione ogni espressione che miri a

persuadere dell'utilità e della necessità di un dato contegno; e a

tale funzione la norma in esame viene a porre ostacolo quando, per la

sua formulazione generica, punisce la propaganda persino se effettuata

da un singolo in condizioni di insignificante rilievo.

Può altresì notarsi che, essendo pacificamente ritenuto che il

reato di boicottaggio, quale reato di danno e non di mero pericolo,

ammette il tentativo, potrebbe ritenersi la punibilità, attraverso

l'art. 507, anche dell'azione che sia rimasta al puro stato di

manifestazione di pensiero e di opinione, non avendo potuto conseguire

l'effetto che si proponeva.

Una più limitata applicazione dell'articolo dovrebbe condurre ad

un diverso risultato. Infatti la assimilazione che esso fa tra la

propaganda e la forza ed autorità di partiti, di leghe o di

associazioni induce a ritenere che essa in tanto riesca razionale in

quanto si presupponga che la propaganda per essere punibile debba

assumere dimensioni tali e raggiungere un grado tale di intensità e di

efficacia da risultare veramente notevole. L'individuazione dei casi

in cui, sotto tale profilo, l'ipotesi criminosa può realizzarsi

compete al giudice penale. Tuttavia la possibilità che nella

fattispecie considerata dall'art. 507 vengano ricomprese ipotesi di

propaganda che non raggiunga la consistenza di cui si è detto comporta

che, limitatamente a tale circoscritta possibilità, l'art. 507 del

Codice penale debba essere dichiarato illegittimo per contrasto col

principio della libertà di manifestazione del pensiero qual'è

considerata dall'art. 21 della Costituzione.

6. - Per quanto attiene alla parte dell'art. 507 riguardante il

boicottaggio esercitato avvalendosi della forza di gruppi sociali è da

mettere in rilievo che, alla pari del diritto di manifestazione del

pensiero, quello di associazione, più particolarmente quando si

riferisce ai raggruppamenti a fini sindacali e politici, trova

collocazione tra i cardini essenziali dell'ordine democratico,

consacrati negli artt. 2, 18, 39 e 49 della Carta fondamentale.

Ma la Costituzione, mentre assegna ai partiti e ai sindacati

compiti che, se sono altissimi, sono specificamente delimitati, non

consente alle altre associazioni di perseguire fini non leciti (art.

18). Onde nessuno potrebbe pretendere in base alla Costituzione di

utilizzare tali forze sindacali - spesso imponenti - al fine di

esercitare, in funzione degli interessi che esse rappresentano - e per

il conseguimento dei quali l'ordinamento assicura altri efficaci

strumenti -, pressioni, sia pure soltanto di ordine morale, nella sfera

dei diritti che la Carta garantisce ai singoli consociati. A parte

tutto, si rischierebbe di farne, in tal modo, strumenti di

discriminazione e di persecuzione, esponendo il singolo, indifeso, alle

azioni, eventualmente non giuste, di forze collettive.

D'altronde gli scopi per i quali l'art. 507 non consente

l'istigazione a pratiche di boicottaggio sono perseguibili nell'ordine

democratico attraverso una serie di mezzi sufficienti a soddisfare ogni

esigenza di legittima competizione e contestazione. Pertanto non

possono considerarsi sacrificati per il fatto che l'ordinamento

impedisce, attraverso l'art. 507, che al servizio di essi vengano

immediatamente utilizzati mezzi destinati ad escludere senz'altro

taluno da rapporti economici con gli altri consociati.

È poi superfluo precisare che l'ipotesi prevista dall'articolo 507

si realizza solo quando la forza e l'autorità dei gruppi ivi

considerati si facciano effettivamente sentire e valere, attraverso un

loro reale peso, non bastando per contro il semplice richiamo che ad

esse faccia il singolo il quale inciti al boicottaggio.