Sentenza n. 826/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale del combinato disposto

degli artt. 1, 183 e 195 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156

(Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in

materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni), in relazione

agli artt. 1, 2 e ss. e 45 della legge 14 aprile 1975, n. 103 (Nuove

norme in materia di diffusione radiofonica e televisiva) e 2 della

legge 10 dicembre 1975, n. 693 (Ristrutturazione del Consiglio

superiore tecnico delle poste, delle telecomunicazioni e

dell'automazione) e degli artt. 2, 3 e 4 della legge 4 febbraio 1985,

n. 10 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6

dicembre 1984, n. 807, recante disposizioni urgenti in materia di

trasmissioni radiotelevisive), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 4 maggio 1982 dal Pretore di Roma nei

procedimenti civili riuniti vertenti tra la S.p.A. RAI e Canale 5 ed

altri, iscritta al n. 771 del registro ordinanze 1982 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46 dell'anno 1983;

2) ordinanza emessa il 25 febbraio 1985 dal Pretore di Torino nel

procedimento penale a carico di Berlusconi Silvio ed altri, iscritta

al n. 430 del registro ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 287 bis dell'anno 1985;

3) ordinanza emessa il 4 febbraio 1986 dal Tribunale di Genova nel

procedimento penale a carico di Patti Giuseppe, iscritta al n. 414

del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell'anno 1986;

Visti gli atti di costituzione di Rusconi Editore, Quinta Rete,

Antenna Nord, Antenna Nord Piemonte, della Federazione Italiana

Emittenti Locali, di Telespazio Calabria, di Tele Libera Firenze e

Tele Tirreno Uno, di Roma 2, Telemilano, Teletorino, Sardegna TV e

Video Adige, della S.p.A. Delta, di Teletoscana, della RAI, di

Marcucci Marialina ed altro, di Alby Renato, di Barberi Giuseppe e

dell'Associazione Nazionale Teleradio Indipendenti nonché gli atti

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1988 il Giudice relatore

Ugo Spagnoli;

uditi l'avv. Francesco Vassalli per Rusconi Editore, Quinta Rete,

Antenna Nord e Antenna Nord Piemonte, l'avv. Elio Fazzalari per

Telespazio Calabria, l'avv. Carlo Vichi per Tele Libera Firenze e

Tele Tirreno Uno, gli avvocati Aldo Bonomo e Cesare Previti per Roma

2, Telemilano, Teletorino, Sardegna TV e Video Adige, gli avvocati

Aldo Bonomo e Felice Vaccaro per Teletoscana, gli avvocati Paolo

Barile, Alessandro Pace e Attilio Zoccali per la S.p.A. RAI, l'avv.

Carlo Vichi per Marcucci Marialina ed altro, gli avvocati Aldo Bonomo

e Vittorio Dotti per Alby Renato, l'avv. Mario Contaldi per Barberi

Giuseppe, l'avv. Gino Tomei per l'Associazione Nazionale Teleradio

Indipendenti e l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con tre ricorsi depositati il 1 febbraio 1982 la RAI-Radiotelevisione Italiana chiedeva al Pretore di Roma, ex art. 700

c.p.c., di ordinare a tre gruppi di 26, 18 e 24 emittenti televisive

private operanti rispettivamente sotto i marchi unitari "Canale 5",

"Italia 1" e "Rete 4", di non trasmettere a livello ultralocale,

mediante interconnessione e/o con qualunque mezzo di collegamento,

programmi di contenuto identico ne di compiere alcun atto comunque

volto a perseguire tale risultato, inibendo altresì l'utilizzazione

per tali programmi dei marchi predetti. Con un ricorso ex art. 700

c.p.c. depositato nella stessa data, sei delle emittenti operanti con

il marchio "Canale 5" chiedevano al medesimo Pretore di ingiungere

alla RAI di astenersi "dall'azione lesiva" costituita da tale

richiesta di inibitoria. Con ordinanza emessa il 4 maggio 1982 (I o.

771/82), il Pretore di Roma, riuniti i ricorsi, ha innanzitutto

affermato la propria competenza territoriale e risolto ulteriori

questioni procedurali, tra l'altro ammettendo l'intervento adesivo

alla posizione processuale della RAI svolto dal Ministero delle Poste

e delle Telecomunicazioni a tutela del monopolio pubblico delle

trasmissioni radiotelevisive in ambito nazionale, nonché dalle

associazioni di emittenti locali ANTI (Associazione Nazionale

Teleradiodiffusioni Indipendenti), FIEL (Federazione Italiana

Emittenti Locali) e FILET (Federazione Italiana Libere Emittenti

Televisive), e dalle Associazioni operanti nel settore

cinematografico AGIS (Associazione Generale Italiana dello

Spettacolo), ANEC (Associazione Nazionale Esercenti Cinema) e ACD

(Associazione Cinema Democratico) le quali tutte introducevano ai

sensi dell'art. 2601 un'autonoma azione per la repressione della

concorrenza sleale a loro avviso svolta dai predetti circuiti

nazionali.

Ciò premesso, il Pretore ha sollevato, in riferimento agli artt.

21, comma primo, 41, comma primo, nonché 9, 33 e 34 Cost., la

questione di legittimità costituzionale della normativa risultante

dal combinato disposto degli artt. 1, 183 e 195 d.P.R. 29 marzo 1973,

n. 156, in relazione a quanto prescritto dall'art. 45 l. 14 aprile

1975, n. 103, nonché dall'art. 2 l. 10 dicembre 1975, n. 693 e dagli

artt. 1, 2 ss. l. 14 aprile 1975, n. 103, nella parte in cui

riservano allo Stato le trasmissioni televisive su scala nazionale.

Nell'ordinanza si richiama innanzitutto l'analoga impugnativa

prospettata dal medesimo Pretore di Roma (ord. del 18 novembre 1980),

fondata sull'assunto secondo cui i rischi di instaurazione di

monopoli ed oligopoli privati posti in precedenti decisioni di questa

Corte a fondamento della riserva allo Stato delle trasmissioni

radiotelevisive in ambito nazionale sarebbero venuti meno, in

considerazione della più ampia disponibilità di frequenze

consentita dall'evoluzione della tecnica e dal diminuito costo degli

impianti.

Nel dichiarare infondata tale questione - ricorda testualmente il

giudice a quo - la Corte "ha ritenuto di precisare che la limitatezza

delle frequenze disponibili e l'alto costo degli impianti non

costituiscono le sole ragioni giustificatrici del monopolio statale",

ed ha chiarito che "l'esigenza di fondo", ripetutamente segnalata,

della riserva è quella di evitare che l'informazione su scala

nazionale (intesa in senso lato ed onnicomprensivo, così da

includervi qualsiasi "messaggio" televisivo, vuoi informativo, vuoi

culturale, vuoi comunque suscettibile di incidere sulla pubblica

opinione) sia strumentalizzata da privati, agenti in regime di

monopolio o di oligopolio, per fini di parte; che cioè la pubblica

opinione possa essere condizionata in vista di interessi particolari,

data l'assenza di un'adeguata pluralità e contrapposizioni delle

voci.

Ad avviso del giudice a quo, però, l'evoluzione di fatto

successiva alla sentenza smentirebbe la prognosi formulata dalla

Corte circa i rischi di un monopolio privato dell'informazione, di

situazioni di oligopolio o, comunque, di concentrazioni

oligopolistiche (realizzate con la formazione di "cartelli"). La

realtà effettuale sarebbe invero quella di un sistema misto assai

articolato e composito, caratterizzato dalla presenza, accanto al

servizio pubblico, di tre gruppi privati operanti su scala nazionale,

i quali sarebbero del tutto autonomi ed in vivace concorrenza tra

loro (oltre che con il servizio pubblico) ed assicurerebbero perciò

- con la contrapposizione di tre voci discordi sufficienti a

controbilanciarsi reciprocamente - un adeguato pluralismo. Né vi

sarebbero, secondo il Pretore, indizi sufficienti a ipotizzare

concretamente la formazione di un cartello tra i tre gruppi; anzi la

tendenza sarebbe nel senso della formazione di altri gruppi privati,

essendo le emittenti locali spinte dalle esigenze del mercato a

ricercare, attraverso l'associazione, una congrua dimensione

economica d'impresa. La situazione di fatto, contrastante con quella

di diritto e tale da smentire i pericoli che la Corte ha ricollegato

al venir meno della riserva statale, imporrebbe perciò la cessazione

di questa ed il conseguente riespandersi della libertà di

manifestazione del pensiero garantita dall'art. 21 Cost.

Nell'assunto, poi, di una stretta analogia tra la promozione

culturale operata col mezzo televisivo e quella realizzata mediante

la scuola e l'insegnamento, il giudice a quo osserva che se il

costituente ha esplicitamente negato il monopolio dello Stato nel

settore dell'istruzione (art. 33, terzo comma), nonostante che questa

rappresenti un suo fine istituzionale e che siano ivi maggiori -

quanto ad incidenza sulla formazione socio-culturale dei discenti - i

rischi insiti in situazioni di oligopolio dell'istruzione privata; a

maggior ragione il monopolio deve essere negato nel settore

dell'informazione televisiva, non rientrando la gestione di tale

mezzo di diffusione tra i compiti istituzionali dello Stato.

Di qui - ad avviso del Pretore - il contrasto della vigente

normativa con gli artt. 9, 33 e 34 Cost. Un ulteriore profilo di

incostituzionalità della normativa sul monopolio, prospettato in via

subordinata, concerne quella parte dell'attività dei circuiti

nazionali che si risolve nella diffusione di programmi di puro

spettacolo (eventualmente culturali, ma anche di svago), che,

perciò, esula dall'informazione in senso tecnico ed assume

"carattere schiettamente commerciale". Rispetto a tale attività

imprenditoriale, ricadente nell'ambito dell'art. 41, primo comma,

Cost., non sarebbe ravvisabile un preminente interesse generale atto

a giustificare la riserva del diritto d'impresa allo Stato, atteso

che non sussistono per tale settore i pericoli di influenza sulla

pubblica opinione enunciati nella sentenza n. 148 del 1981. Né tali

pericoli sarebbero ravvisabili nell'inserimento nei suddetti

programmi di messaggi pubblicitari, dato che le esigenze di tutela

del consumatore dal carattere insidioso di tali messaggi (inducenti

stimoli consumistici artificiosi) non riguardano le sole emittenti

private nazionali e che esse sono perseguibili attraverso una

normativa di regolamentazione della pubblicità: sicché il

giustificare in base a ciò la riserva statale darebbe luogo ad

un'eccedenza del mezzo rispetto al fine. Di qui, ad avviso del

giudice a quo, il contrasto della riserva con l'art. 41, primo comma,

Cost.

2. - Nel corso di un procedimento penale a carico di Berlusconi

Silvio ed altri per il reato di cui all'art. 195 del d.P.R. 29 marzo

1973, n. 156 (codice postale), nel testo sostituito con l'art. 45 l.

9 aprile 1975, n. 103, il Pretore di Torino, con ordinanza emessa il

25 febbraio 1985 (r.o. 430/85), ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3 e 41 Cost., una questione di legittimità costituzionale

degli artt. 2, 3 e 4 del d.l. 6 dicembre 1984, n. 807, convertito,

con modificazioni, dalla legge 4 febbraio 1985, n. 10.

Dettando, con tale normativa, "Disposizioni urgenti in materia di

trasmissioni radiotelevisive", il legislatore ha in particolare

previsto: a) all'art. 2, la predisposizione del piano di assegnazione

delle frequenze; b) all'art. 3, primo e secondo comma, il consenso

alla prosecuzione per 6 mesi (poi prorogati fino al 31 dicembre 1985

col D.L. 1 giugno 1985, n. 223, convertito in legge 2 agosto 1985, n.

397) dell'attività delle emittenti con gli impianti in ponte radio

(c.d. interconnessione strutturale) già in funzione al 1 ottobre

1984: peraltro con l'obbligo, per esse (art. 4), di comunicare entro

90 giorni le caratteristiche di tali impianti (ad integrazione della

denuncia obbligatoria di cui all'art. 403 cod. post.), pena la

disattivazione; c) all'art. 3, terzo comma, il consenso alla

"trasmissione ad opera di più emittenti dello stesso programma

preregistrato anche in contemporanea (cd. interconnessione

funzionale); d) all'art. 4, comma 3 bis - introdotto dalla legge di

conversione - la non punibilità per le violazioni amministrative e

penali di cui all'art. 195 cod. post. (d.P.R. 29 marzo 1973, n. 15

commesse anteriormente al 6 dicembre 1984 (data di entrata in vigore

del D.L. n. 807), a condizione, però, che le comunicazioni siano

presentate nei termini.

Il giudice a quo ricorda, innanzitutto, che il D.L. n. 807 era

stato preceduto da altro di tenore analogo (D.L. 20 ottobre 1984, n.

694), qualche giorno dopo l'emanazione, da parte dello stesso Pretore

nonché di quelli di Roma e Pescara, di altrettanti decreti di

sequestro degli impianti di circuiti televisivi che trasmettevano in

ambito nazionale.

A seguito dell'accoglimento, da parte della Camera dei Deputati, di

una pregiudiziale di incostituzionalità del D.L. n. 694, i Pretori

di Torino e Roma emettevano nuovi decreti di sequestro, che venivano

revocati a seguito dell'emanazione del D.L. n. 807. Al riguardo,

l'ordinanza si diffonde in considerazioni critiche circa l'iter

legislativo seguito, concernenti in particolare l'adozione reiterata

dello strumento del decreto legge in materia priva di

regolamentazione da circa otto anni, il ricorso alla mozione di

fiducia, l'incisione diretta della legge sui procedimenti giudiziari

in corso.

In punto di rilevanza, il Pretore deduce sia dal termine cui la

disciplina impugnata è soggetta (in particolare, il termine di sei

mesi di cui all'art. 3, primo comma), sia dalla sua ratio - in quanto

volta (dice) a guadagnar tempo per elaborare una legge organica - che

trattasi di norma temporanea: sicché, non operando per tale tipo di

norma il principio di retroattività della legge più favorevole

(art. 2, quarto comma, c.p.), in caso di declaratoria

d'incostituzionalità riprenderebbe vigore la legge più sfavorevole.

Ma la rilevanza, sostiene il Pretore, vi sarebbe anche se non si

trattasse di norma temporanea, e ciò in quanto- come più volte

affermato in talune decisioni di questa Corte - la scelta della norma

da applicare in caso di successione di leggi nel tempo è di

competenza del giudice a quo, in quanto involge questioni

interpretative.

Nel merito, il giudice a quo concentra le proprie censure

essenzialmente sul fatto che il legislatore, rendendo non punibile

l'attività precedente (art. 4) e lecita quella futura (art. 3) solo

per i titolari di emittenti che già effettuavano trasmissioni in

ambito nazionale, ha in sostanza consolidato e legalizzato, anche per

il passato, la posizione di vantaggio acquisita di fatto da chi,

violando le leggi vigenti, aveva costituito dei networks nazionali ed

era perciò, al contrario, maggiormente meritevole di sanzione.

Lamenta, inoltre, che assicurando a costoro un tale privilegio si sia

per ciò stesso sfavorita tanto la posizione di coloro che,

rispettando la legge, avevano omesso di trasmettere in ambito

nazionale; tanto quella di chi intendesse accingersi, d'allora in

poi, ad intraprendere la medesima attività: restando in entrambi i

casi frustrata la libertà di iniziativa economica di costoro.

Più in particolare, il Pretore sostiene, in riferimento all'art. 3

Cost., che la disposizione (art. 3, primo comma) che consente la

prosecuzione dell'attività di teletrasmissione alle emittenti già

in funzione al 1 ottobre 1984 è insieme irragionevole e

discriminatoria: irragionevole, perché non regola astrattamente la

materia ma considera precise situazioni di fatto; discriminatoria,

perché, mentre trasforma in attività lecite le trasmissioni in

ambito nazionale dei titolari dei networks esistenti - che pur

sarebbero quelli più meritevoli di sanzione - assoggetta a sanzione

penale, ed all'onere di munirsi di concessione, chi intraprenda la

medesima attività dopo il 1 ottobre 1984.

Ancora maggiori sono poi, ad avviso del giudice a quo, le

discriminazioni che discendono dal comma 3 bis aggiunto con la legge

di conversione all'art. 4 del decreto impugnato. Con tale

disposizione, infatti, alla posizione di privilegio già assicurata

agli esercenti di impianti già in funzione alla data del 1 ottobre

1984 si aggiunge la previsione, solo per essi, della non punibilità

per i reati commessi nel periodo antecedente: e ciò, alla sola

condizione della presentazione nei termini di una comunicazione, che

peraltro è già considerata obbligatoria dal primo comma. Con ciò -

osserva il Pretore - viene resa di fatto applicabile per il passato,

in deroga ai principi fondamentali di cui all'art. 2 c.p., una

disciplina più favorevole, e per di più solo per una categoria di

ben individuate e determinate persone.

In riferimento, infine, all'art. 41 Cost., il giudice a quo ravvisa

una violazione del principio della libertà di iniziativa economica

privata in ciò che, avendosi riguardo a precise situazioni di fatto

già esistenti, si sono scoraggiati e sfavoriti tutti coloro i quali,

magari anche in ragione delle limitazioni (all'ambito locale) apposte

dalla Corte alla iniziativa privata in materia, avessero avuto

intenzione e volontà di intraprendere, dopo tale data, attività ed

iniziative analoghe a quelle previste dal decreto, ovvero avessero

ritenuto di svolgere attività con mezzi tecnici diversi da quelli

già posti in essere.

3. - Nel corso di un procedimento penale pendente dinanzi al

Tribunale di Genova a carico di Patti Giuseppe, imputato del reato di

cui all'art. 195 d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (codice postale) per

aver trasmesso programmi televisivi preregistrati mediante una

emittente privata locale collegata ad un network a diffusione

nazionale, la difesa concludeva, in via principale, per l'assoluzione

e, in subordine, per l'applicazione della causa di non punibilità di

cui all'art. 4, comma 3 bis, della l. 4 febbraio 1985, n. 10.

Il Tribunale, con ordinanza del 4 febbraio 1986 (r.o. 414/86) ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 21 Cost., questione di

legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 3 bis, della l. n. 10

e, in relazione ad essa, dell'art. 3, commi primo, secondo e terzo,

della medesima legge: questione che è prospettata secondo

un'angolatura diversa, ma in un certo modo complementare rispetto a

quella assunta dal Pretore di Torino.

Il giudice a quo osserva innanzitutto che, a seguito delle sentenze

di questa Corte nn. 202 del 1976 e 148 del 1981, la trasmissione di

programmi radiotelevisivi via etere su scala eccedente l'ambito

locale è riservata allo Stato; e che è da ritenere pertanto

illegittima la pretesa di effettuare tale trasmissione anche da parte

di emittenti private locali aderenti ad un nuovo network a diffusione

nazionale (e ciò anche se si tratti di programmazione non

contemporanea di cassette preregistrate). Esso rileva altresì che la

riserva al servizio pubblico delle trasmissioni su scala nazionale

concerne sia l'informazione in senso stretto, sia la comunicazione a

contenuto spettacolare o culturale (come si ricaverebbe dalle

sentenze costituzionali nn. 81 del 1963 e 225 del 1974).

Ciò premesso, l'attività di telediffusione svolta dall'imputato

mediante l'interconnessione con un circuito nazionale sarebbe tale da

integrare l'ipotesi di reato previsto dall'art. 195 codice postale:

pertanto sarebbe in effetti ad esso applicabile la causa di non

punibilità di cui all'art. 4, comma 3 bis, l. n. 10 del 1985.

Ad avviso dello stesso Tribunale, la ratio della introduzione di

tale causa di non punibilità dei comportamenti precedenti

all'adozione del D.L. del 1984, convertito nella l. n. 10 del 1985,

sarebbe da ricollegare ai primi tre articoli di quest'ultima legge,

che autorizzano per il futuro questi stessi comportamenti prima

penalmente rilevanti.

In particolare, la legge in questione, dopo aver prefigurato un

sistema misto di emittenza radiotelevisiva su scala nazionale, da

realizzarsi mediante una futura legge generale di disciplina organica

del settore contenente anche un'apposita normativa antitrust (di per

se dunque non illegittimo, perché rispettoso in principio delle

indicazioni della sent. n. 148 del 1981 di questa Corte), detta una

disciplina transitoria (art. 3, commi primo, secondo e terzo) che

consente (fino all'approvazione della legge sul sistema

radiotelevisivo di cui sopra e comunque non oltre sei mesi dalla data

di entrata in vigore del D.L.; termine prorogato poi con D.L.

1.6.1985, n. 223 e scaduto il 31.12.1985) la prosecuzione

dell'attività delle emittenti private già in funzione al 1.10.1984,

anche mediante interconnessione "funzionale" (uso di programmazioni-registrate) o "strutturale" (uso di ponti-radio) tra le medesime.

Secondo il Tribunale, la normativa in esame, consentendo con tali

forme di interconnessione una liberalizzazione anche delle

trasmissioni di ambito ultra-locale, sarebbe da ritenere

costituzionalmente illegittima in riferimento agli artt. 3 e 21 Cost.

in quanto non accompagnata dalla necessaria disciplina antitrust,

idonea ad evitare, secondo la ricordata decisione di questa Corte n.

148 del 1981, quel pericolo di concentrazioni monopolistiche od

oligopolistiche private che la stessa Corte ha ritenuto incompatibili

con le regole del sistema democratico e, in particolare, con la

garanzia disposta dall'art. 21 Cost.

Dalla ritenuta illegittimità delle disposizioni dell'art. 3, commi

primo, secondo e terzo - da affermarsi a maggior ragione, secondo il

Tribunale, ove tale regime, previsto come transitorio, diventasse in

fatto definitivo per la perdurante carenza della legge generale del

sistema radio-televisivo - conseguirebbe automaticamente la non

manifesta infondatezza della questione di costituzionalità dell'art.

4, comma 3 bis, della legge n. 10 del 1985, dal momento che

quest'ultimo troverebbe la sua ragione d'essere proprio nella

legittimazione fornita, sia pure in via transitoria, da quelle

disposizioni, ad attività di radiotelediffusione che fino

all'entrata in vigore del D.L. n. 807 del 1984 integravano

perfettamente il reato di cui all'art. 195 del codice postale.

4. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

Tribunale di Genova è stata discussa all'udienza del 16 giugno 1987.

Il successivo 2 luglio, la Corte - in riferimento a tale questione,

nonché ad altra concernente materia (ponti radio) in parte

coincidente, sollevata dal Tribunale di Milano (r.o. 474/85) - ha

emesso un'ordinanza istruttoria, con la quale ha disposto che il

Presidente del Consiglio dei ministri ed il Ministero delle Poste e

delle Telecomunicazioni fornissero, entro sessanta giorni dalla

comunicazione, informazioni:

1. - circa l'attuale situazione tecnica e di fatto dei collegamenti

in ponte radio ad uso privato, con particolare riguardo alle

frequenze radioelettriche utilizzate o assegnabili a tali usi alla

stregua della regolamentazione interna ed internazionale del settore;

2. - circa la situazione dell'emittenza radiotelevisiva privata

conseguente all'applicazione delle disposizioni di cui agli artt. da

1 a 4 del suddetto D.L., come convertito nella citata legge n. 10 del

1985, con particolare riguardo:

a. - agli elementi conoscitivi acquisiti in base al disposto

dell'art. 4, commi primo e secondo, e allo stato di elaborazione

della regolamentazione prevista dall'art. 2 dello stesso D.L.,

convertito nella legge suindicata;

b. - all'attività delle emittenti radiotelevisive private

consentita sulla base dell'art. 3 del medesimo D.L. n. 807 del 1984,

convertito nella predetta legge, e dell'articolo unico della legge 2

agosto 1985, n. 397, specificando in proposito:

b.1. - il numero, le caratteristiche tecniche e gli ambiti di

esercizio delle emittenti operanti con i sistemi rispettivamente

considerati nei commi secondo e terzo del citato articolo 3, con

indicazioni circa le frequenze da queste utilizzate, anche in

rapporto a quelle complessivamente disponibili per servizi

radiotelevisivi;

b.2. - le connessioni o, comunque, i collegamenti anche di fatto a

fini di programmazione e/o di diffusione eventualmente riscontrabili

tra le emittenti o le imprese, anche pubblicitarie, attualmente

operanti nel settore con ciascuno dei due suindicati sistemi.

Le prime informazioni sono state trasmesse il 20 novembre e sono

consistite essenzialmente in una relazione incentrata sui dati

tecnici redatta dal Ministero delle Poste. In tale data il Presidente

del Consiglio, per rispondere agli altri quesiti, ha interessato la

RAI nonché due società private, la Nielsen e l'Auditel. Ulteriore

documentazione, proveniente da queste fonti, è stata inviata con

lettere del 2 dicembre 1987 e del 13 gennaio 1988. Il 24 marzo,

infine, il Presidente del Consiglio ha fatto pervenire ulteriore

documentazione trasmessagli dalla Fininvest Comunicazioni S.p.A.,

precisando che essa non era stata da lui richiesta ma che riteneva

"doveroso" inviarla, "lasciando alla Corte di valutarne l'utilità ai

fini del giudizio".

Le informazioni che si desumono dalla documentazione trasmessa,

ordinate secondo i quesiti sopra precisati, sono essenzialmente le

seguenti.

4.1. - In ordine al quesito sub 1, la relazione del Ministero delle

Poste e delle Telecomunicazioni ricorda innanzitutto, circa la

situazione tecnica, che l'attribuzione delle frequenze dello spettro

radioelettrico alle varie utilizzazioni rientra tra i compiti

specifici dell'Unione Internazionale delle Telecomunicazioni (U.I.T.)

- cui aderiscono quasi tutti i Paesi del mondo - e che i rapporti

internazionali in materia sono attualmente disciplinati dalla

Convenzione adottata a Nairobi il 6 novembre 1982 (ratificata con

legge 9 maggio 1986, n. 149) e dal Regolamento delle

radiocomunicazioni adottato nella Conferenza amministrativa di

Ginevra del 1979 (ratificato con d.P.R. 27 luglio 1981, n. 740), in

applicazione del quale è stato emanato il Piano Nazionale di

Ripartizione delle Radiofrequenze (D.M. 31 gennaio 1983), il quale

stabilisce, in ambito nazionale, l'attribuzione ai diversi servizi

delle bande di frequenza, specificando altresì le categorie di

utilizzatori per ciascuna banda.

Circa le reti in ponte radio, precisa la relazione, sono assegnate

al servizio privato: a) quanto ai collegamenti di tipo mobile, le

bande di frequenza da 40, 160 e 460 MHz, tra le quali rientrano però

bande assegnate prioritariamente al servizio mobile marittimo, la SIP

ed al Ministero della Difesa; b) quanto ai collegamenti di tipo

fisso, le bande: da 436 e 450 MHz, peraltro utilizzabili anche per

collegamenti da parte di amministrazioni statali; da 2300 a 2440 MHz,

pur essa utilizzabile per collegamenti fissi anche da parte di altre

amministrazioni; da 14.250 a 14.500 MHz, destinata al trasporto dei

segnali televisivi e utilizzabile anche per il servizio fisso via

satellite.

Di queste ultime due bande, la prima è stata riservata ai

collegamenti con capacità superiore ai 60 canali telefonici o

equivalenti (D.M. 30 giugno 1982), la seconda è stata destinata al

trasporto dei segnali televisivi col D.M. 7 ottobre 1986. A

complemento del Piano di ripartizione- precisa ancora la relazione -

è stata emanata, col D.M. 21.2.1986, un'apposita normativa

finalizzata alla razionalizzazione e pianificazione delle frequenze,

all'individuazione delle aree di servizio (onde consentire una più

intensa riutilizzazione delle frequenze in aree limitrofe) ed

all'imposizione delle coutenze - cioè l'uso della stessa frequenza

nella stessa area di servizio - alle reti che non hanno un rilevante

numero di terminali: ciò però - specifica altrove la relazione - è

possibile solo "laddove le potenze irradiate da ciascun impianto sono

modeste o le condizioni orografiche del territorio sono tali da

offrire adeguata schermatura alle emissioni provenienti da impianti

che utilizzano la medesima frequenza".

Quanto alle frequenze (o canali) disponibili per l'irradiazione da

parte delle stazioni televisive, pubbliche e private, il Ministero

precisa che, in base al piano di ripartizione delle frequenze, i

canali destinati alle trasmissioni televisive sono complessivamente

58 (denominati da A ad H2 e da 21 a 69). Essi possono essere

utilizzati dalle emittenti private solo compatibilmente con le

assegnazioni di frequenze (o canali) alle stazioni del servizio

pubblico nazionale. Per chiarire il grado di utilizzazione dei canali

il Ministero allega un grafico, dal quale - precisa - si evince che i

canali da A ad H2 sono occupati in minore misura degli altri, e ciò

per vari fattori, quali ad esempio: la presenza in dette bande di

numerosi impianti di forte potenza della concessionaria pubblica RAI;

il maggior costo degli apparati funzionanti in dette frequenze

rispetto a quelli funzionanti nei canali da 21 a 69 e la minore

possibilità di riutilizzazione di uno stesso canale, in particolare

per quelli compresi nella banda I, a causa della propagazione a lunga

distanza.

4.2. - Circa la situazione di fatto, il Ministero ha precisato che,

nonostante i suddetti provvedimenti, la disponibilità di frequenze

non è sufficiente a soddisfare le richieste di utenza da parte dei

privati, ed è in particolare da tempo esaurita nelle zone a maggiore

densità di popolazione o a maggior concentrazione industriale. Le

concessioni già rilasciate per ponti radio ad uso privato sono

infatti circa 10.000 (con oltre 100.000 terminali ufficialmente

circolanti, esclusi quelli delle Amministrazioni civili e della

Polizia di Stato) e negli ultimi anni l'incremento delle domande è

di circa il 10-15%. Al riguardo, il Ministero specifica che le reti

in ponte radio ad uso privato sono oggi uno strumento quasi

indispensabile per una più corretta gestione di attività di

rilevante importanza come quelle svolte dalle Regioni, dai Comuni,

dagli Enti distributori di energia (ENI, ENEL, Società di gasdotti,

ecc.) dalle Società autostradali, da Istituti di Vigilanza, da

servizi di pubblica utilità (ospedali, ambulanze) e da altre imprese

private (trasporti, taxi, banche, ecc.).

Inoltre, rileva il Ministero, in molte zone del Paese

l'assegnazione di frequenze ai collegamenti privati può essere resa

effettiva solo dopo una serie di coordinamenti tecnici con altre

Amministrazioni di telecomunicazioni dei Paesi confinanti quali per

es. Francia, Svizzera, Iugoslavia (in particolare per la costa

adriatica). Infatti, come è noto, la propagazione delle onde

elettromagnetiche nello spazio non conosce confini territoriali e

inoltre le stesse frequenze utilizzate in Italia possono essere

utilizzate nei Paesi vicini in quanto il Regolamento delle

Radiocomunicazioni attribuisce le stesse bande per tutti i Paesi

della Regione 1 (Europa ed Africa) e risulta quindi necessario, per

eliminare la possibilità di reciproche interferenze, ricorrere di

volta in volta ad accordi con detti Paesi.

4.3. - Il Ministero P.T. ha fatto presente di non aver potuto

procedere all'elaborazione del Piano nazionale di assegnazione delle

frequenze, in quanto nell'art. 2 l. n. 10 del 1985 non sono precisati

i criteri da seguire al riguardo e la loro determinazione è stata a

suo avviso rinviata alla legge generale. In mancanza del piano, "da

considerare come termine di paragone", non è stato neanche possibile

valutare "in termini quantitativi" la "disponibilità di frequenze,

intesa come numero di emittenti che potrebbero essere messe in

funzione senza turbare l'assetto costituito".

Compito del pianificatore - precisa il Ministero - è in realtà

quello di conseguire l'ottimale utilizzazione delle frequenze in

termini di aree di servizio e di popolazione servita, e quindi la

diffusione del maggior numero di programmi al maggior numero di

utenti, peraltro tenendo conto dell'esigenza di consentire

un'equilibrata gestione economica delle emittenti interessate. Per

acquisire gli elementi necessari all'elaborazione del piano ed

ottenere una ricognizione aggiornata dell'emittenza privata, il

Ministero ha costituito il 20 ottobre 1984 due Commissioni di studio,

che hanno peraltro riscontrato nei dati forniti in occasione del

censimento numerose inesattezze ed errori: tale analisi non è stata

quindi completata, e ciò è indispensabile per definire le linee

direttive da seguire per l'elaborazione del piano.

4.4. - Ciò premesso, il Ministero ha riferito i dati a sua

disposizione circa la situazione di fatto dell'emittenza privata,

distinguendo tra emittenti radiofoniche ed emittenti televisive.

a. - Emittenti radiofoniche. Dai dati del censimento è emerso che

il numero di emittenti radiofoniche risulta essere 4.204. Tali

emittenti utilizzano complessivamente n. 9.471 impianti di diffusione

ed impiegano 4.004 tratte in ponte radio per i trasferimenti dei

programmi. La maggior parte delle emittenti ha un solo impianto

(1.915) o fino a 5 impianti (2.231); quelle che ne hanno da 10 a 20

sono 54, quelle con più di 20 sono 4. Analogo fenomeno si registra

per gli ambiti di diffusione: 3.190 hanno impianti in una sola

regione, 996 in un numero di regioni fino a 5. Quelle a maggior

diffusione sono pochissime: 5 in 6 regioni, 1 in 8, 2 in 11, 1 in 12

e 1 in 19 regioni.

Relativamente alle frequenze utilizzate dalle emittenti

radiofoniche private per il trasferimento dei programmi, il Ministero

precisa che solo il 4,20% opera in bande di frequenze utilizzabili a

tale scopo, mentre il rimanente 95,80% ricade in bande attribuite ad

altri utilizzatori (Ministero Difesa, Enti Aeronautici ecc.) o ad

altri servizi. In particolare, per il trasferimento sono utilizzate

per il 61% bande destinate alla radiodiffusione, per circa il 6%

bande attribuite alle radiocomunicazioni e radioassistenze al

traffico aereo, per il 10% bande del Ministero della Difesa, per il

18% bande attribuite a servizi civili (in esclusiva o in

compartecipazione).

Il Ministero aggiunge che, data la prossimità tra le bande di

frequenza assegnate ai privati e quelle riservate al servizio di

radionavigazione aeronautica, nelle zone aeroportuali si verificano

numerose interferenze delle radio private con le stazioni radio che

indicano l'ubicazione e la direzione delle piste di atterraggio per

gli aerei.

In ordine alla densità di occupazione delle frequenze da parte

delle radio private, la relazione precisa: nelle zone a maggiore

densità di popolazione (province di Bari, Napoli, Palermo, Roma,

Bologna e Milano) gli impianti radiofonici sono numerosissimi (nelle

predette province da un minimo di 140 a un massimo di 343).

L'occupazione delle frequenze è perciò pressoché totale, ed

inoltre la stessa frequenza risulta utilizzata da più emittenti (una

stessa banda è cioè utilizzata, nelle predette province, da un

numero di emittenti variabile da 5 a 13). L'occupazione delle

frequenze è anche abbastanza elevata nelle province a media densità

di popolazione, e meno intensa in quelle a densità bassa.

b. - Emittenti televisive. Anche per l'emittenza televisiva privata

il Ministero segnala fenomeni analoghi a quelli già evidenziati per

le radio private.

Ciò riguarda, innanzitutto, il fenomeno dell'occupazione da parte

delle TV private - per il trasferimento dei programmi - di bande di

frequenza riservate ad altri utilizzatori o ad altri servizi.

Infatti l'esame condotto sulla utilizzazione delle frequenze mostra

che il 26,52% opera in bande di frequenze utilizzabili a tale scopo,

mentre il rimanente 73,48% ricade in bande attribuite ad altri

utilizzatori (Ministero Difesa, Enti Aeronautici, ecc.) o ad altri

servizi.

In particolare, il fenomeno riguarda bande attribuite: per il 40% a

servizi civili, per il 17% alle radioassistenze al traffico aereo,

per il 12% al Ministero della Difesa, per il 4% alla radiodiffusione.

Anche per le TV private, inoltre, si riscontra un'occupazione delle

frequenze che è pressoché totale nelle zone ad alta densità di

popolazione, significativa nelle zone a media densità ed inferiore

in quelle a bassa densità. Solo in queste ultime, in sostanza - dice

il Ministero - esiste una disponibilità di frequenze, perché

l'emittenza privata ha minore interesse a servirle (si tratta, nel

campione del Ministero, delle province di Campobasso, Caltanissetta,

Cremona, Matera, Oristano e Rovigo). Nelle province ad alta densità

di popolazione (quelle dette sopra) si riscontra anche per la TV il

fenomeno dell'occupazione multipla di uno stesso canale televisivo,

con valori che vanno da 5 a 18 emittenti che trasmettono su uno

stesso canale.

Questo affollamento, ovviamente, determina interferenze e

peggioramenti della qualità della ricezione. Al riguardo, la RAI ha

trasmesso delle tabelle che evidenziano lo scadimento della qualità

di ricezione delle sue reti radiofoniche e televisive determinato

dalle interferenze in questione.

4.5. - Circa la situazione di fatto dell'emittenza televisiva

privata operante in ambito nazionale o comunque ultralocale (di cui

all'art. 3 della legge n. 10 del 1985), sono stati acquisiti, per

ciascun circuito (o network) dati circa il numero delle emittenti tra

loro interconnesse e la loro dislocazione nelle varie regioni, circa

il numero degli impianti utilizzati per la diffusione dei programmi e

per il trasferimento di essi da una stazione all'altra e circa la

"audience" o ascolto ottenuto da ciascun circuito. Questi dati - da

correlare tra loro nonché con quello (non fornito) relativo alla

potenza degli impianti utilizzati dai circuiti - sono di fonte

ministeriale, RAI e Auditel, (società a capitale misto - 33% RAI,

26% Fininvest, 33% di varie associazioni di agenzie di pubblicità,

3% ciascuno FRT e SI P, 1% la FIEG -, che si occupa del rilevamento

dei dati sull'ascolto televisivo). È da avvertire che mentre i primi

sono dati concernenti le rilevazioni effettuate all'epoca del

censimento di cui all'art. 4 l. n. 10 del 1985, quelli delle altre

due fonti sono più recenti (i dati Auditel, in particolare,

concernono la situazione al settembre 1987).

Inoltre i dati ministeriali concernono tutte le emittenti

televisive, mentre quelli di fonte RAI ed Auditel riguardano solo i

networks.

4.5.1. - Numero e diffusione territoriale delle emittenti.

Il Ministero precisa che dai dati forniti ai sensi dell'art. 4

della legge n. 10 del 1985 è emerso che le emittenti televisive

risultano essere 1.397. Tali emittenze utilizzano complessivamente

9.704 impianti di diffusione e impiegano 5.422 tratte in ponte radio

per il trasferimento dei programmi.

Circa le emittenti televisive private, il Ministero precisa che

"quelle che operano con un solo impianto sono 307; quelle che operano

con più di un impianto e fino a 5 impianti sono 613, quelle che

operano con più di 5 e fino a 10 impianti sono 223, quelle che

operano con più di 10 e fino a 20 impianti sono 109; quelle che

operano con più di 20 impianti, e fino a 60 impianti sono 116;

quelle che operano con più di 60 impianti sono 29".

Quanto agli ambiti territoriali di diffusione, il Ministero precisa

che le emittenti private che hanno impianti "in una sola regione sono

959; quelle che hanno impianti in più di una regione sono 388;

quelle che hanno impianti in 5 regioni sono 36; quelle che hanno

impianti in 6 regioni sono 7; quelle che hanno impianti in 7 regioni

sono 4; quelle che hanno impianti in 8 regioni sono 3".

Questo per quanto riguarda gli impianti che appartengono ad

un'unica società emittente.

Il Ministero aggiunge però che "accanto alle emittenti che

diffondono i programmi televisivi in più regioni con propri

impianti, esistono emittenti che trasmettono contemporaneamente per

tutta la durata delle trasmissioni o per un tempo più limitato lo

stesso programma su tutto il territorio nazionale in base a

preventivi accordi fra i titolari delle emittenti interessate".

Si tratta, cioè, dei collegamenti che hanno usualmente le

denominazioni inglesi di network ovvero di syndication, nei quali

più emittenti almeno formalmente distinte trasmettono gli stessi

programmi. Il Ministero ha individuato 146 di queste emittenti, che

danno luogo a nove diversi collegamenti.

In quattro casi - e cioè per Canale 5, Italia 1, Rete 4 e Euro TV

(ora Odeon) - questi collegamenti, riferisce il Ministero, risultano

interessare la quasi totalità delle province italiane (cioè da 16 a

13 regioni), mentre nei rimanenti cinque essi interessano circa la

metà delle regioni medesime (rispettivamente, 10 per Elefante TV, 9

per Rete Capri, 8 per Videomusic, 5 per Rete A e Capodistria). Va

notato, al riguardo, che l'Auditel considera networks, e rileva i

dati di ascolto, solo per le prime quattro reti, oltre che per le

reti RAI.

Nel settore vi è peraltro, come segnala la RAI, una dinamica

accentuata. Ed infatti dei circuiti per i quali RAI e Auditel

indicano il numero delle emittenti collegate e la presenza nelle

varie regioni, scompaiono, rispetto ai dati ministeriali, Elefante

TV, Rete Capri e Videomusic e compaiono invece - oltre a

Telemontecarlo, non considerata dal Ministero - Italia 7, TV Italia e

Junior TV, le quali, secondo l'Auditel, risultano avere emittenti in

un alto numero di regioni (da 14 a 19). Secondo i dati Auditel, poi,

le emittenti maggiori (Canale 5, Italia 1 e Rete 4) sono presenti in

tutte le regioni.

4.5.2. - Impianti. I dati sul numero degli impianti sono di fonte

RAI, che ha però allegato anche dati di fonte Fininvest. In sintesi

la situazione è la seguente.

Servizio pubblico: RAI UNO, impianti 1.338; RAI DUE, impianti

1.316; RAI TRE, impianti 388; per programmi francesi, impianti 26;

per programmi svizzeri, impianti 26.

Totale impianti RAI: 3.094.

Impianti privati: in totale 9.993 di cui: CANALE 5, 1573; ITALIA 1,

1288; RETE 4, 939.

Totale impianti Fininvest: 3.800.

Altre emittenti: Odeon, 615; Italia 7, 582; Rete A, 410; Junior TV,

265; TV Italia, 252.

Totale altre emittenti: 2.124.

Ripetitori di programmi esteri: 829 di cui: Telemontecarlo, 431;

Telecapodistria, 92; Svizzera Italiana, 81.

La RAI fa altresì presente che i dati Fininvest assegnano alle

reti di questo gruppo un maggior numero di impianti

(complessivamente, 4015 anziché 3800).

4.5.3. - Dati sulla estensione territoriale della ricezione e sulla

qualità di essa.

I dati a questo proposito sono di fonte Auditel, RAI e Fininvest

(che allega una tabella di provenienza Auditel) e sono

sostanzialmente omologhi.

Le percentuali di ricezione delle varie reti da parte degli utenti

si ricavano da due tabelle Auditel e RAI, integrate, per quanto

concerne le emittenti minori, da un'altra tabella, pure di fonte

Auditel, rielaborata dalla Fininvest. Da esse si ricavano le seguenti

percentuali: RAI 1 e 2: oltre 99% Canale 5: oltre 96%; Italia 1: 93%;

Rete 4: 89%; RAI 3: 87%; Odeon: 62%; Rete A e Italia 7: 57%; TMC:

49%; TV Italia 47,6%; Junior TV: 43,8%; Video Music: 32,3%.

Quanto alla qualità della ricezione, essa è ufficialmente

classificata in cinque gradi, e cioè come ottima, buona,

sufficiente, mediocre e pessima (gradi C.C.I.R.).

Un altro metodo di classificazione (adottato dalla Promocentro di

Milano e utilizzato nella tabella RAI) accorpa nella definizione di

"buona", la "ottima" e "buona" del primo e oltre metà della

"sufficiente" (il resto è "mediocre" o "pessima").

Combinando i dati delle tabelle, si ricavano - previo

arrotondamento alle cifre intere - le seguenti percentuali di

ricezione "buona" (cioè non "mediocre"), considerate sempre sul

totale della popolazione (o meglio dei possessori di televisori): RAI

1: 98%; RAI 2: 97%; Canale 5: 92%; Italia 1: 86%; Rete 4: 80% circa;

RAI 3: 75%; Odeon: 48%; Italia 7: 46%; Rete A: 44%; Telemontecarlo e

TV Italia 35%; Junior TV: 34%; Video Music: 22%.

4.5.4. - Dati sull'ascolto. I dati sull'ascolto sono quelli che

risultano usualmente utilizzati per misurare e comparare l'incidenza

nel settore radiotelevisivo delle varie emittenti e dei circuiti o

gruppi di circuiti. In proposito hanno fornito dati sia la RAI che la

Fininvest, che ha prodotto tabelle di fonte Auditel e Nielsen. Si

tratta di dati sostanzialmente coincidenti, con differenze dovute

solo alle diverse fasce orarie di rilevazione.

Combinando i dati RAI - relativi alle sole reti RAI e Fininvest e

concernenti la fascia oraria 12.00-23.00-con i dati Nielsen, che

considerano anche altri circuiti e riguardano la più ampia fascia

oraria dalle 7.00 alle 2.00, ne risultano, per l'anno 1987, le

seguenti percentuali d'ascolto (per le reti RAI e Fininvest i dati

Nielsen sono indicati tra parentesi). Totale ascolto reti RAI: 45,2%

(48,3%), di cui RAI UNO: 27,1% (32,1%); RAI DUE: 14,5% (13,8%); RAI

TRE: 3,6% (2,4%). Totale ascolto reti Fininvest: 44,6% (44,7%), di

cui Canale 5: 23,5% (22,6); Italia 1: 13,1% (13,7%); Rete 4: 8,3%

(8,5%). Totale ascolto altre emittenti: 7%, di cui: Odeon 2,6%;

Italia 7: 1,2%; TMC: 0,8%; altre: 2,4%.

Questi ultimi dati, peraltro, concernono la fascia oraria più

ampia. Se invece si considera quella di maggiore ascolto, e cioè

dalle 20,30 alle 23.00 (c.d. "prime time"), l'Auditel fornisce i

seguenti dati globali: totale RAI: 45%; totale Fininvest: 44,9910;

altre TV: 10,1%.

Dai dati finora analiticamente indicati emerge - alla stregua di

tutti gli indici significativi al riguardo - l'esistenza di una netta

distinzione tra le tre reti nazionali private e gli altri circuiti -

in realtà definibili solo come ultralocali (o ultraregionali) - e

perciò il frazionamento dell'emittenza televisiva privata in tre

distinti ambiti, nazionale, ultraregionale e locale.

Riassumendo i dati, infatti, si nota che la percentuale di utenti

di cui i circuiti minori sono effettivamente in grado di ottenere

l'ascolto (ciò che di norma non avviene se il segnale ricevuto è

qualitativamente "mediocre" o "pessimo") è inferiore al 50% (tra il

48 e il 22%), mentre per le tre reti nazionali private essa varia tra

il 92 e l'80%; e ciò è coerente al fatto che i primi dispongono di

un numero di impianti che è, all'incirca, tra la metà ed un quinto

di quelli mediamente posseduti dalle reti nazionali.

L'ascolto reale da parte degli utenti è stato pari, nel 1987, al

45% per le tre reti nazionali (con percentuali varianti, per ciascuna

tra il 23,5 e l'8,3%), mentre i circuiti minori hanno ottenuto

livelli di ascolto modestissimi (al massimo, 2,6% degli utenti)

quando non insignificanti.

Dal raffronto dei dati sul numero di impianti e sulla ricezione

emerge inoltre che l'estensione dell'effettiva ricezione non è

proporzionale al numero degli impianti utilizzati, ma richiede, oltre

certi limiti, un enorme aumento del numero di impianti. Ad es., a RAI

Tre, per passare da una ricezione effettiva del 75% ad una pressoché

integrale - quale hanno le altre due reti RAI - sarebbero necessari

poco meno di mille impianti, da aggiungere ai 388 attualmente

posseduti. Quindi, il passaggio da una copertura parziale ad una

totale comporta un fortissimo incremento dei costi d'installazione ed

esercizio: e ciò sottolinea ulteriormente la distinzione tra reti

nazionali ed ultraregionali.

4.5.5. - La ripartizione del mercato pubblicitario. I dati su

questo punto sono stati richiesti al fine di valutare sia la

consistenza del fenomeno pubblicitario e la sua incidenza

nell'emittenza radiotelevisiva, sia la consistenza delle imprese

pubblicitarie operanti nel settore e le loro connessioni con le

imprese emittenti.

In proposito, il Presidente del Consiglio ha trasmesso una tabella

inviata dalla Nielsen, società internazionale che si occupa di

rilevazioni e stime nel settore dei "media", quindi anche del mercato

della pubblicità.

Nella tabella è indicata la tendenza degli investimenti

pubblicitari televisivi nazionali per gli anni dal 1984 al 1987,

espressa, per ciascuna delle società pubblicitarie facenti capo ai

vari gruppi od emittenti, tanto in percentuale che in cifre assolute

(espresse in milioni di lire a tariffe di listino, cioè al lordo

degli sconti praticati su questi). Come risulta da altri elementi

conoscitivi emergenti dalla documentazione trasmessa, i dati sulla

pubblicità raccolta per alcuni circuiti arrivano solo a (o iniziano

solo da) determinate epoche: e ciò in conseguenza di fenomeni di

incorporazione, frazionamento o espansione dei circuiti considerati.

Così è per Rete quattro, incorporata dopo l'agosto 1984 nel gruppo

Fininvest; per Euro-TV (STP-RV), dal cui frazionamento (agosto 1987)

è scaturito il circuito Odeon; per Telemontecarlo, che da aprile

1987 fa capo, per la raccolta pubblicitaria, a Publicitas - Teleopus

e a Euroglobo.

Fatte queste precisazioni, le percentuali risultanti dalla tabella

per ciascuna delle società pubblicitarie - e relative emittenti -

sono le seguenti (tra parentesi sono indicati i valori in milioni).

Publitalia (Canale 5, Italia 1, Rete 4 da settembre 1984) 1984:

68,37% (2.013.163); 1985: 73,45% 'o (3.071.813); 1986: 73,62%

(3.590.650); 1987 (gen./sett.): 77,26% (3.094.887). Rete 4 (sino ad

agosto 1984): 8,88% (261.584).

Sipra (Rai Uno - Rai Due - Rai Tre): 1984: 16,64% (490.006); 1985:

20,01% (837.057); 1986: 20,38% (994.396); 1987 (gen./sett.): 17,22%

(690.123).

STP-RV (sino ad agosto 1987): 1984: 5,42% (159.783); 1985: 6,04%

(252.696); 1986: 4,61% (224.865); 1987 (gen./sett.): 2,83% (113.630).

Publicitas-Teleopus (Telemontecarlo da aprile 1987): 1984: 0,67%

(19.771); 1985: 0,48% (20.077); 1986: 1,38% (67.325); 1987

(gen./sett.): 0,58% (23.304).

Euroglobo (Telemontecarlo da aprile 1987): 1987 (gen./sett.): 1,71%

(68.724).

Odeon Pubblicità (da settembre 1987): 1987 (gen./sett.): 0,36%

(14.805).

Da questa tabella trae origine l'invio della documentazione

Fininvest, che consiste in una lunga relazione della Publitalia '80

S.p.A. (corredata da 121 allegati) intesa a ridimensionare il ruolo

del gruppo Fininvest nel mercato pubblicitario quale risulta dai dati

Nielsen.

4.5.6. - Gli assunti di Publitalia sono essenzialmente i seguenti.

Innanzitutto, la valutazione della ripartizione del mercato

pubblicitario televisivo andrebbe fatta calcolando non gli

investimenti pubblicitari delle imprese al lordo dei prezzi di

listino, ma i fatturati dichiarati dalle imprese di pubblicità. Su

questa base, ed alla stregua di conteggi e stime di varia fonte,

Publitalia perviene, per il 1986, ai seguenti risultati (cifre di

fatturato tra parentesi, in miliardi di lire). RAI: 35,9% (1.030

miliardi, di cui 943 Sipra, 58 Publicitas, 28 Sacis). Fininvest

(Publitalia): 47,9% (1.376 miliardi). Altre: 16,2% (466 miliardi) di

cui: Euro-TV (STP-RV): 90; Rete A: 30; TMC (Euroglobo): 30; Pan TV,

Junior TV e altri: 26; Videomusic: 18; TV Capodistria: 2; quindi,

totale circuiti minori: 196 miliardi. Publitalia ritiene poi di poter

stimare la pubblicità locale in 180 miliardi ed in circa 90 miliardi

quella affluita alle emittenti tramite concessionarie diverse da

quelle tradizionali.

La stessa Publitalia, peraltro, produce una tabella di fonte Media

Key - da essa non contestata - ove è evidenziata la seguente

progressione di fatturati pubblicitari in miliardi di lire dal 1980

al 1987, Publitalia (Canale 5, Italia 1, Rete 4 e sponsorizzazioni):

1980: 12,5; 1985: 1.152; 1987: 1.685. Publitalia (altre TV, e cioè

Italia 7, Telecapodistria e Junior TV): 1987: 16. Odeon TV: 1987: 39.

Sipra (comprese le sponsorizzazioni a partire dal 1984): 1980: 148,1;

1985: 609,5; 1987: 768. Estere (cioè Telemontecarlo e Capodistria,

quest'ultima fino al 1987): 1980: 27; 1985: 5,1; 1987: 36. Altre TV

nazionali (e cioè Euro TV e altri circuiti minori, quali Videomusic,

Rete A, Pan TV ed altri): 1980: 61,5; 1985: 80; 1987: 74. TV locali:

1980: 70; 1985: 90; 1987: 110.

4.5.7. - Per misurare il vero grado di concentrazione del gruppo

Fininvest, però, non ci si può limitare - secondo Publitalia -

Publitalia a considerare il mercato della pubblicità televisiva, ma

occorre assumere a parametro l'intero mercato della comunicazione

commerciale. Al riguardo, Publitalia prende in esame innanzitutto

quella che chiama l'"area grande", comprensiva cioè non solo dei

mezzi di comunicazione "classici" (stampa, televisione, radio, cinema

ed "esterna": affissioni, insegne, locandine ecc.) ma anche di quelli

cd. "integrativi", quali promozioni, sponsorizzazioni, relazioni

pubbliche e simili.

A dimostrazione del carattere unitario di tale area, Publitalia

cita studi recenti che segnalano la tendenza alla "crescente

integrazione tra i diversi mezzi, frutto a sua volta della maturata

multimedialità di vari utenti e comunicatori orientati verso la

comunicazione globale". Infatti, "molti investimenti sui media

"classici" portano con se investimenti "integrativi", mentre sempre

più spesso opzioni a favore di questi ultimi determinano

investimenti pubblicitari tradizionali".

In proposito, Publitalia allega una tabella riepilogativa (di fonte

UPA - Intermatrix) circa il fatturato totale di tale area di mercato,

pari, per il 1987, a 10.769 miliardi; e dal raffronto di tale cifra

con quella del fatturato del gruppo Fininvest deduce che l'incidenza

percentuale di esso nell'area in questione è pari al 16,3%.

4.5.8. - Publitalia esamina poi l'"area piccola", comprendente

Stampa, TV, radio, cinema ed esterna (affissioni ecc.).

Anche a tal proposito, a dimostrazione dell'unitarietà di tale

area, Publitalia allega ed illustra una copiosa documentazione che

"dimostra la strettissima succedaneità e la conseguente concorrenza

tra stampa periodica, stampa quotidiana e televisione" nonché tra

quest'ultima e "affissione, radio e cinema". Segnala altresì recenti

indagini da cui risulta che per "l'ottimizzazione della comunicazione

di marketing" la televisione non viene mai "scelta quale unico mezzo

consigliato nelle pianificazioni ma sempre abbinata ad altri

(quotidiani, periodici specializzati, radio, cinema, affissioni)".

Al riguardo, Publitalia allega tre tabelle redatte da aziende

specializzate nella valutazione degli investimenti pubblicitari (UPA,

Media Key e Intermatrix) che recano dati relativi al 1987 assai

prossimi tra loro.

La prima di tali tabelle reca le seguenti percentuali e cifre

assolute (in miliardi, tra parentesi) degli investimenti pubblicitari

effettuati in detto anno nei vari mezzi (al netto degli sconti, e

comprese le commissioni di agenzia). Totale stampa: 42,6% (2.419) di

cui quotidiani e supplementi: 22,2% (1.262); periodici: 20,4%

(1.157). Totale TV: 48,5%, di cui TV RAI: 13,1% (743); TV private

nazionali 32,2% (1.825); TV private locali 2,6% (150); TV estere 0,6%

(35). Totale radio: 3,5% (200), di cui: Radio RAI, 1,4% lo (80);

radio private, 2,1% (118); radio estere, 2 miliardi. Esterna, 5,1%

(290). Cinema: 0,3% (15).

In base a tali dati, secondo Publitalia, l'incidenza del gruppo

Fininvest nel mercato pubblicitario dell'"area piccola" sarebbe del

30-31% (ma andrebbe ridotta, in base a propri calcoli, a circa il

28%).

4.5.9. - L'ultima parte della relazione di Publitalia è dedicata

ad una lunga illustrazione dell'aspra concorrenza esistente tra reti

RAI e reti Fininvest. In sintesi, la tesi centrale riguarda i fattori

che - secondo Publitalia consentono alla RAI di sottrarre "audience"

ai circuiti privati minori, fattori che sono così indicati: 1) la

dimensione economica; 2) il basso affollamento pubblicitario; 3) la

migliore ricezione; 4) il monopolio dell'informazione; 5) "la

combinazione della esclusiva della diretta a livello nazionale con il

monopolio delle trasmissioni sportive ed in particolare calcistiche,

per le quali la diretta è essenziale".

Sarebbe quindi più facile per la RAI sottrarre audience ai

circuiti minori, mentre questi potrebbero sottrarne alla Fininvest.

Considerando, poi, le risorse complessive delle imprese (ivi

compreso, quindi, il canone RAI), Publitalia fa una serie di calcoli

dai quali risulterebbero i seguenti fatturati complessivi (in

miliardi): RAI, 2.117; Fininvest, 1.698; Altre, 275 (di cui Odeon TV,

39; TV estere, 36; Italia 7, 16; altre nazionali, 74; TV locali,

110).

Fatte, poi, alcune correzioni, Publitalia stima il totale delle

risorse televisive in 4.289 miliardi, ed afferma che le quote di

mercato sono così distribuite:

Rai 49,4910

Fininvest 39,6%

Altre 11,00%

Sulla base di questi dati - e previa qualche altra correzione -

Publitalia così testualmente conclude: "Il mercato appare

effettivamente concentrato, nel senso che vi è un soggetto in

posizione largamente dominante, un soggetto in posizione largamente

minoritaria ma di dimensioni sufficienti a costituire un polo

concorrenziale rispetto al primo ed una pluralità di soggetti

attualmente marginali".

4.5.10. - Riassumendo, conclusivamente, i dati più significativi

emersi in ordine alla ripartizione delle risorse pubblicitarie nel

comparto dell'informazione, risulta che essi affluiscono per il 48,5%

alla TV e per il 42,6% alla stampa (quotidiani 22,2%, periodici

20,4%); quote minori risultano per radio (3,5%), affissioni (5,1%) e

cinema (0,3%); il gruppo Fininvest assorbe circa il 30% dell'intero

comparto.

Nel settore televisivo, a parte il canone RAI (che non è risorsa

pubblicitaria), risulta per il 1987 la seguente distribuzione in

termini di fatturato: Fininvest, 63% (1.701 miliardi); RAI, 28,4%

(768 miliardi); totale circuiti minori, 4,3% (110 miliardi); totale

TV locali, 4,3'70 (110 miliardi).

Ben più elevata, come si è detto, risulta invece la quota del

gruppo Fininvest (77,26%) se si calcolano gli investimenti al lordo,

mentre corrispondentemente diminuiscono le quote RAI (17,22%) e dei

circuiti minori (complessivamente 6,9%); ciò, peraltro, non

conteggiando le TV locali.

5. - Passando ora ad illustrare le tesi svolte dall'Avvocatura

dello Stato e dalle parti private nei tre giudizi instaurati con le

sopraindicate ordinanze dei Pretori di Roma e Torino e del Tribunale

di Genova, è da premettere che la trattazione della prima di tali

cause (r.o. 771/82) era già stata fissata per le camere di consiglio

dell'11 dicembre 1985 e del 4 giugno 1987, ma in entrambe le

occasioni rinviata a nuovo ruolo. La discussione di essa è quindi

avvenuta all'odierna udienza.

Delle parti originariamente costituite, hanno presentato memorie in

tutte le occasioni solo la RAI, le emittenti operanti sotto il

marchio unitario Canale 5 (e cioè Roma 2, Tele Milano, Tele Torino,

Sardegna TV, Video Adige: d'ora in poi designate per brevità come

"le emittenti di Canale 5") e Radio Telespazio Calabria. Le società

Delta e Quinta Rete hanno presentato memorie per la prima camera di

consiglio e per l'udienza odierna. Hanno invece presentato solo la

memoria di costituzione le seguenti società: Tele Libera Firenze,

Tele Tirreno 1, Antenna Nord Piemonte, Rusconi Editori Associati ed

Antenna Nord, nonché la FIEL (Federazione Italiana Emittenti

Locali).

L'Avvocatura è intervenuta con la memoria di costituzione, cui ha

aggiunto una breve memoria per l'udienza odierna.

Le emittenti che hanno presentato la sola memoria di costituzione

si sono limitate ad aderire alle censure prospettate dal giudice a

quo.

La FIEL ha chiesto che siano dichiarati leciti i collegamenti

organizzativi e tecnici per le trasmissioni in contemporanea, e

viceversa illecito l'uso del marchio unico da parte delle emittenti

collegate.

5.1. - La difesa delle emittenti di Canale 5 chiede innanzitutto

che la questione sollevata dal Pretore di Roma sia dichiarata

inammissibile per irrilevanza, e ciò per più motivi, prospettati

l'uno subordinatamente all'altro.

Oggetto del giudizio a quo - osserva in primo luogo la difesa - era

la questione della compatibilità tra la riserva alla RAI - quale

concessionaria esclusiva - delle trasmissioni su scala nazionale ed

il modo di operare delle emittenti private collegate, che

rivendicavano la liceità della trasmissione in contemporanea degli

stessi programmi (senza cioè obbligo di differenziare contenuti ed

orari dei medesimi): liceità contestata dalla RAI (anche sotto il

profilo della concorrenza sleale) che assumeva invece che in tal modo

si travalicava l'ambito locale.

Secondo la difesa, questo problema di compatibilità è stato

risolto dalla legge n. 10 del 1985, che ha operato una vera e propria

"rifondazione" del sistema: sia sotto il profilo "istituzionale",

introducendo il sistema misto, sia sotto quello "tecnico", prevedendo

il piano nazionale di assegnazione delle frequenze (che - sostiene la

difesa in polemica col Ministero P.T. - poteva e doveva essere

realizzato subito, in quanto la sua elaborazione non era stata

rinviata alla legge generale). La legge n. 10, pur se "non

esauriente" (sicché, dice la difesa, quella della legge generale è

un'esigenza "generalmente sentita") ha almeno transitoriamente

assicurato l'equilibrata coesistenza delle due componenti, pubblica e

privata: da un lato, realizzando un'organizzazione della

concessionaria pubblica più idonea a sostenere la concorrenza,

attraverso il conferimento di più ampi poteri di gestione al

direttore generale e la previsione di limiti all'affollamento

pubblicitario dell'emittenza pubblica e privata; dall'altro,

consentendo la prosecuzione dell'attività delle emittenti private e

convalidando - con l'art. 3, terzo comma - il "modello di

comportamento" delle trasmissioni in contemporanea.

Il fatto, poi, che lo stesso art. 3, terzo comma sia sospettato

d'illegittimità costituzionale dalle ordinanze oggi in discussione

non preclude - secondo la difesa delle emittenti di Canale 5 - la

chiesta pronuncia d'irrilevanza: e ciò, sia perché in presenza del

sistema misto instaurato dalla legge n. 10 non sarebbe necessaria

un'espressa norma permissiva delle trasmissioni in contemporanea, che

sarebbero peraltro "prodromiche rispetto al modello legale

dell'emittenza nazionale"; sia perché, se esse fossero vietate,

l'attuale disciplina transitoria del servizio pubblico resterebbe, a

suo dire, "priva di causa".

La tesi della compatibilità - secondo la difesa - è confermata

dalle risultanze istruttorie, che dimostrerebbero che si è

realizzato un "assetto pluralistico ed equilibrato", dato che è

emersa l'esistenza di una "perfino sovrabbondante" pluralità di

emittenti (nove collegamenti per programmazioni nazionali, cui si

sono poi aggiunti altri sei circuiti). L'irrilevanza è poi sostenuta

traendo argomento da una sentenza del 3 febbraio 1987 della Corte di

Cassazione (III sez. pen., n. 190) che ha considerato legittime le

"trasmissioni unificate dei circuiti televisivi", ritenendo che il

citato art. 3, terzo comma, sia norma di interpretazione autentica

degli artt. 195 cod. post., 1 e 2 l. n. 103 del 1975 e che il termine

di cui al primo comma del medesimo art. 3 sia riferito "all'attività

del legislatore per il riordino del sistema televisivo".

La tesi dell'interpretazione autentica implica, cioè, che la

trasmissione in contemporanea da parte di più emittenti di programmi

preregistrati (c.d. interconnessione funzionale) sia stata lecita fin

dall'origine, sulla base delle stesse disposizioni della legge n. 103

del 1975 impugnata dal Pretore di Roma, disposizioni delle quali

l'art. 3, terzo comma, della legge n. 10 del 1985 avrebbe fornito

l'autentica interpretazione. Di qui l'irrilevanza della questione.

Anche se, poi, non dovesse condividersi la tesi

dell'interpretazione autentica, le trasmissioni in contemporanea

dovrebbero - secondo la difesa - ritenersi lecite, sia perché

altrimenti si cadrebbe in una sorta di "autarchia locale" delle fonti

d'informazione, sia perché l'ambito locale riguarda, a suo avviso,

il territorio raggiungibile dalle trasmissioni e non il loro

contenuto.

Le emittenti di Canale 5 chiedono infine - ma senza specifica

motivazione - "in via ulteriormente subordinata" di "rimettere gli

atti al giudice di merito per un riesame della rilevanza della

questione alla stregua della predetta legge" n. 10; ovvero di

"dichiarare l'illegittimità della normativa denunciata".

5.2. - Anche i difensori delle società Radio Telespazio Calabria,

Delta e Quinta Rete, sostengono l'irrilevanza sopravvenuta della

questione sulla base della piena compatibilità della ribadita

riserva statale con la legittimazione dell'emittenza privata

nazionale e locale operata dalla legge n. 10, che ha fornito, dicono,

la "disciplina embrionale" ovvero un "sistema provvisorio -

anticipato della futura regolamentazione". Anzi, essi sostengono, si

sarebbe con la legge n. 10 realizzata una vera e propria

"riqualificazione legislativa del monopolio statale". Questo,

infatti, non sarebbe più giustificato da pericoli di oligopolio, che

sono esorcizzati sia dalla fortissima presenza del polo pubblico, -

che non sarebbe comprimibile da parte dell'emittenza privata - sia

dall'accentuato pluralismo e dalla vivace concorrenza tra molteplici

networks privati che si sarebbe realizzata dopo la legge.

L'irrilevanza, peraltro, è secondo le parti in questione non solo

sopravvenuta ma anche originaria, in quanto la riserva statale

avrebbe ad oggetto solo le trasmissioni di informazione (e cioè solo

quelle "in diretta") e non anche le trasmissioni di mero

intrattenimento e svago. Solo queste, dicono, possono essere

realizzate con la trasmissione in contemporanea di programmi

preregistrati; ed esse, d'altra parte, non incidono sulle

disponibilità delle frequenze.

5.3. - La difesa della RAI, nella memoria depositata per la camera

di consiglio del 4 giugno 1987, aveva chiesto che la questione

sollevata dal Pretore di Roma fosse dichiarata manifestamente

infondata, perché - contrariamente a quanto supposto dal Pretore, ed

a conferma, invece, della prognosi fatta dalla Corte nella sentenza

n. 148 del 1981 - un oligopolio si è di fatto realizzato, col

predominio nel settore ottenuto dal gruppo Fininvest. L'unica

alternativa alla manifesta infondatezza, sosteneva allora la RAI,

sarebbe che la Corte sollevasse innanzi a se stessa questione di

costituzionalità dell'art. 3, commi primo, secondo e terzo, della

legge n. 10 del 1985. Se invece decidesse la restituzione degli atti

per ius superveniens - diceva la RAI - la Corte smentirebbe quanto

deciso, in situazione analoga, con la sentenza n. 69 del 1978 in tema

di referendum. Restituire gli atti equivarrebbe cioè, in

prospettiva, a riconoscere al legislatore il potere di evitare la

discussione di qualsiasi questione di costituzionalità mediante

l'approvazione di una legge che, sotto il profilo costituzionale,

addirittura peggiori la precedente situazione.

Ora che l'art. 3 è oggetto di contemporaneo giudizio di

costituzionalità, la difesa della RAI ribadisce la pregiudizialità

della questione concernente tale disposizione, che sarebbe

costituzionalmente illegittima per contrasto con gli artt. 3, 21, 41

e 43 Cost.; solo successivamente si dovrebbe dichiarare

manifestamente infondata la questione proposta dal Pretore di Roma,

per l'acclarata mancanza di misure antimonopolistiche.

È questo l'unico modo, secondo la RAI, col quale il legislatore

può essere indotto ad un serio intervento in questa direzione.

L'incostituzionalità della legge n. 10 risulta chiaramente,

secondo la difesa della RAI, tanto dall'esame della normativa quanto

dalla constatazione della situazione di oligopolio che essa avrebbe

legalizzato e ulteriormente favorito.

Sotto il primo profilo, gli artt. 1 e 2 non sarebbero che delle

"banali enunciazioni di massima" prive di reale portata precettiva.

Nel quinto comma dell'art. 1, in particolare, sarebbe contenuto solo

una sorta di "promemoria" per il futuro legislatore: laddove, per

adempiere alla prescrizione della sentenza n. 148 del 1981 circa la

necessità di una efficace normativa antitrust come previa condizione

per l'introduzione del sistema misto, si sarebbero dovute dettare una

serie di precise regole, concernenti: il numero massimo di frequenze,

stazioni e reti concedibili ad un solo soggetto; l'identificazione

del soggetto unico nelle ipotesi di società controllate o collegate;

il divieto di acquisizione di posizioni dominanti nell'ambito dei

mezzi di comunicazione di massa (e perciò anche nei rapporti tra

imprese editrici e televisive); la disciplina delle concessionarie di

pubblicità e di produzione e distribuzione di programmi, anche nei

rapporti con le emittenti televisive, ecc.

La vera innovazione della legge è invece, secondo la RAI, nei

primi tre commi dell'art. 3, cui i primi due articoli "servono di

copertura".

L'illiceità ab origine della c.d. interconnessione funzionale -

presupposta dal Pretore di Roma - discende pianamente, secondo la

difesa della RAI, sia dal tenore della sentenza n. 148 del 1981, -

che ha riferito i pericoli di oligopolio, testualmente, alla

possibilità del ricorso allo "strumento dell'interconnessione e

degli altri ben noti mezzi di collegamento di vario tipo oggi

esistenti per le trasmissioni televisive" -; sia dalla stessa legge

n. 10 del 1985 e dalla successiva legge di proroga, con le quali si

è ritenuto necessario "legalizzare" tali trasmissioni per evitare i

sequestri penali degli impianti radiotelevisivi dei networks privati

che le eseguivano.

Solo dopo che è stata verificata l'impossibilità di un accordo

tra le forze politiche di maggioranza per un'ulteriore proroga -

sostiene la difesa - è emersa la tesi della liceità originaria,

contenuta in una nota del 3 gennaio 1986 dell'allora Sottosegretario

alla Presidenza del Consiglio e fatta poi propria dalla citata

sentenza della Cassazione del 3 febbraio 1987. Ma, argomenta la

difesa, questa tesi è stata successivamente abbandonata dalla stessa

Cassazione con una successiva sentenza del 18 dicembre 1987 (III sez.

pen., imp. Barsanti). Inoltre, è stato dimostrato in dottrina che,

ai fini penali (art. 195 cod. post.), l'esercizio di un impianto

televisivo si identifica necessariamente con la diffusione di un

programma. Infine, anche ammessa la liceità penale, questa non

esclude l'illiceità civile, contestata nel giudizio a quo sub specie

di concorrenza sleale.

D'altra parte, secondo la difesa della RAI, l'interconnessione

funzionale è, in realtà, solo un espediente, incostituzionalmente

consentito dalla legge n. 10 del 1985 per aggirare il divieto della

trasmissione "in diretta"; e ciò, specialmente se è realizzata con

le modalità consentite a partire dal "c.d. decreto Berlusconi-bis" -

cioè con l'impiego di ponti radio per trasferire via etere un dato

programma dalla stazione capofila ai vari trasmettitori locali: il

che ne consente l'immediata registrazione, e dopo pochi minuti, la

irradiazione in contemporanea da parte delle varie emittenti

consorziate ovvero possedute dallo stesso gruppo. Comunque, secondo

la RAI, l'interconnessione funzionale non impedisce che l'emittente

privata dispieghi, diffondendo il medesimo programma su tutto il

territorio nazionale, quella "peculiare capacità di persuasione e di

incidenza nella formazione dell'opinione pubblica", ritenuta da

questa Corte, con la sentenza n. 148 del 1981, pericolosa per il

sistema democratico e perciò tale da giustificare la riserva statale

delle trasmissioni su scala nazionale.

Che poi la legge n. 10 del 1985 abbia contribuito ad aggravare

l'oligopolio già allora realizzato col predominio del gruppo

Fininvest è, secondo la difesa della RAI, dimostrato dai risultati

dell'istruttoria, e cioè: dall'invasione delle frequenze assegnate

ad altri servizi od utilizzatori conseguente all'abuso dei ponti

radio da parte delle emittenti private; dal fatto che il gruppo

Fininvest - che con le sue tre reti nazionali raggiunge

rispettivamente il 90%, 85% e 83% della popolazione - possiede ben

4.255 delle 11.700 stazioni televisive private (cioè il 36% del

totale), mentre le altre emittenti a diffusione ultraregionale ne

hanno complessivamente solo 1.011; dal fatto, ancora, che tale gruppo

controlla il 63% del mercato pubblicitario televisivo ed il 30% di

quello complessivo ed in più ormai controlla economicamente,

attraverso l'esclusiva della raccolta pubblicitaria, i circuiti di

"Italia 7", "Junior TV" e "Capodistria" (dati questi, sostiene la

difesa, sostanzialmente ammessi nella relazione Fininvest fatta

pervenire alla Corte).

La difesa della RAI, perciò, dichiara di condividere le censure

mosse alla legge n. 10 del 1985 dal Tribunale di Genova e dal Pretore

di Torino: sia perché tale legge non contiene essa stessa, ma rinvia

al futuro la necessaria normativa antitrust; sia perché lo

sbarramento all'ingresso di nuovi soggetti sarebbe dimostrato

dall'integrale occupazione delle frequenze nelle zone ad alta

densità di popolazione, documentata nella relazione ministeriale. Le

nuove emittenti, infatti, sarebbero sorte, in realtà, non mediante

l'uso di frequenze ancora disponibili, ma attraverso operazioni

finanziarie di acquisizione delle frequenze già da altri utilizzate.

La difesa della RAI osserva infine che, anche ove la riserva

statale contestata dal Pretore di Roma fosse ritenuta

incostituzionale, l'attività dei networks- resterebbe illecita,

essendo essa svolta in assenza di un previo provvedimento abilitativo

della P.A., tuttora mancante per la mancanza di un'apposita legge:

provvedimento la cui necessità - rileva la difesa- è stata

ripetutamente sottolineata dalla Corte nelle sentenze nn. 237 del

1984, 206 e 207 del 1985, 35 del 1986 e 153 del 1987.

5.4. - L'Avvocatura dello Stato aveva, nell'originario atto

d'intervento, sostenuto l'infondatezza della questione in esame,

sottolineando: che essa muoveva da un erroneo presupposto di fatto;

che, comunque, le garanzie giuridiche operano in astratto e non in

concreto; che la distinzione tra informazione e intrattenimento - su

cui si fonda la censura ex art. 41 Cost. - contrasta con quanto

chiarito nella sentenza n. 148 del 1981; che, infine, il paragone con

l'insegnamento non regge, mancando questo dell'immediatezza e

capillarità di penetrazione, diffusività e forza suggestiva proprie

del mezzo televisivo.

All'udienza odierna, peraltro, l'Avvocatura, in una breve memoria,

sostiene che, essendo stata con la legge n. 10 del 1985 legittimata,

sia pure in via transitoria, l'attività dei tre networks oggetto del

giudizio a quo, gli atti andrebbero restituiti al Pretore per nuovo

esame della rilevanza.

6. - Nel giudizio instaurato dal Tribunale di Genova (r.o. 414/86),

l'Avvocatura dello Stato non ha presentato memorie per l'odierna

udienza. Nell'atto d'intervento, essa tende a spezzare il

collegamento esistente - secondo il Tribunale - tra gli artt. 3 e 4

della legge n. 10 e sostiene che sarebbero inammissibili tanto la

questione sulla causa di non punibilità, in quanto non formante

oggetto di autonoma censura, quanto quella sulle previsioni di

liceità pro futuro, in quanto concernenti norme non applicabili nel

giudizio a quo. Deduce inoltre l'infondatezza della prima censura

(quella cioè sull'art. 4, comma 3 bis), adducendo tanto la riserva

di un'ampia discrezionalità al legislatore in materia sanzionatoria,

quanto l'intento di questo di eliminare ogni conseguenza penale di

una attività che si era svolta in uno stato di incertezza normativa

e di non punire fatti non percepiti come socialmente offensivi della

coscienza sociale.

6.1. - Nel medesimo giudizio ha presentato per l'odierna udienza

un'ampia memoria la difesa dell'ANTI (Associazione Nazionale

Teleradio Indipendenti), parte civile innanzi al Tribunale di Genova.

In essa si richiama innanzitutto la memoria precedente, ove l'ANTI

aveva osservato, in punto di rilevanza, che la declaratoria

d'incostituzionalità dell'art. 3 è presupposto della pretesa di

risarcimento del danno per concorrenza sleale da essa avanzata nel

giudizio a quo.

Nel merito, l'ANTI sviluppa la tesi secondo cui la sentenza n. 202

del 1976 avrebbe riconosciuto, ex art. 21 Cost., un vero e proprio

diritto soggettivo all'uso del mezzo televisivo, ma solo nell'ambito

locale e solo per le programmazioni originali (cioè diverse da

quelle altrui), ma non anche per la mera attività tecnico-commerciale di diffusione di altrui programmi, realizzata con

l'interconnessione funzionale.

Questa è d'altra parte, secondo l'ANTI, un mero espediente per

aggirare la legge. Infatti, la propagazione lineare delle radioonde

usate per le trasmissioni televisive comporta, perché esse possano

servire aree vaste, l'utilizzazione di un elevato numero di

ripetitori: il che varrebbe sia in caso di interconnessione

strutturale (in ponte-radio) sia in caso di interconnessione

funzionale, nella quale le video cassette vengono inviate alle

stazioni cd. di testa che trasmettono il segnale in ponte radio ai

vari ripetitori.

Sotto il profilo del numero di impianti e delle frequenze

utilizzate, non vi sarebbe perciò differenza tra i due tipi di

interconnessione; tant'è che dal censimento disposto dalla legge n.

10 del 1985 sarebbe risultato che le tre reti della Fininvest, per

diffondere i programmi di Canale 5, Italia Uno e Rete Quattro,

utilizzano oltre 3.700 impianti, (contro i 2.579 delle tre reti RAI)

ed occupano con ciò il 40% delle frequenze disponibili per ottenere

ricezioni prive di interferenze.

Di qui, ad avviso dell'ANTI, l'inderogabile necessità della

riserva allo Stato delle trasmissioni ultralocali, posto che la

limitatezza delle frequenze disponibili condiziona la stessa

efficacia di una normativa antitrust e che le frequenze disponibili

per trasmissioni televisive sono ancora sostanzialmente quelle stesse

- afferma l'ANTI, richiamando i risultati dell'istruttoria - che

esistevano nel 1960 (cfr. sent. n. 59 del 1960). Ciò perché gli

accorgimenti tecnici successivamente impiegati e l'aggiunta di

qualche canale (come il 36 ed il 38) prima destinato (anche) ad altri

servizi, hanno consentito variazioni solo marginali.

Al riguardo, l'ANTI ricorda che "la Fininvest per le tre, ed

uniche, reti nazionali private, già utilizza circa 4.000 impianti e

relative frequenze mentre attualmente la RAI ne utilizza poco più di

3.000; ma la (semi)rete, RAI Tre utilizza appena 388 impianti e

dovrà impiegarne altri 1.000 circa per raggiungere la copertura di

tutto il territorio". Tali dati, confrontati con quelli relativi alla

situazione esistente alla fine del 1985 - già indicati dalla stessa

ANTI nella memoria depositata per l'udienza del 16.6.1987 - portano a

constatare un incremento di oltre 500 impianti della RAI e di 300

della Fininvest. E poiché non è ancora servito tutto il territorio,

l'ANTI ne deduce che tra non molto RAI e Fininvest "utilizzeranno

complessivamente oltre 8.000 impianti con le relative frequenze".

Né potrebbe trarre in inganno il fatto che si parli di altre reti

nazionali: in realtà, afferma l'ANTI, "si tratta di pochi impianti

per ciascuna che arrivano a servire un 20% del territorio (il che poi

si riverbera sull'ascolto, che infatti è assai limitato, ma proprio

perché in moltissime zone non possono neppure essere ricevute)".

La difesa cita in proposito i dati (di fonte RAI) emersi

dall'istruttoria, secondo cui cinque networks utilizzano

complessivamente 2.124 impianti, così ripartiti: Odeon TV n. 615,

Italia 7 n. 582, Rete A n. 410, Junior TV n. 265, TV Italia n. 252.

Essi, dunque, "per raggiungere l'estensione servita dalle reti

della Fininvest, o della RAI, dovrebbero ridursi a due e pur sempre

senza servire l'intero territorio nazionale". Tra l'altro, andrebbe

considerato che, per ragioni tecniche (caratteristiche delle

frequenze prossime, influenza delle armoniche, ecc.) le frequenze

sono di diversa qualità: sicché, posto che le migliori sono

acquisite a RAI e Fininvest, agli altri soggetti residueranno le

peggiori.

Citando, poi, propri studi - condotti anche in collaborazione con

emittenti estere - l'ANTI indica il numero massimo degli impianti di

diffusione utilizzabili in novemila (o diecimila, se si impiegano

particolari ma costosi accorgimenti tecnici, come l'off-set).

Da ciò deduce che le possibili reti a piena copertura nazionale

sono solo sette e che quindi, dedotte le sei di RAI e Fininvest, ne

può residuare per gli altri privati solo una, ovvero tre o quattro a

copertura parziale (ma con ciò nulla resterebbe alle emittenti

locali ed ai ripetitori di programmi esteri). Che sia così è

dimostrato, secondo l'ANTI, dal fatto che i dodicimila impianti

attualmente esistenti sarebbero "un numero tecnicamente impossibile",

dato che, come risulta dall'istruttoria, le interferenze e le

sovrapposizioni di frequenze rendono irricevibili molte trasmissioni:

il che, ad avviso della difesa, dimostra l'inattendibilità del dato

di quindicimilacinquecento impianti indicato nel programma

dell'attuale Governo.

La memoria dell'ANTI si sofferma su un esame comparativo della

situazione dell'emittenza televisiva italiana con quella di altri

Paesi. Negli USA - osserva - non esistono reti nazionali, ma tre

networks costituiti, ciascuno, da un gruppo di non più di dodici

emittenti che "realizza alcune ore di programmazione giornaliera,

pubblicità inclusa, che poi vengono trasmesse, in ponte radio, a

centinaia di televisioni locali affiliate, su tutto il territorio

degli States".

Esistono, poi, regole che mirano a salvaguardare l'indipendenza

delle emittenti affiliate, e queste sono inoltre tenute a trasmettere

programmi propri nelle restanti ore. Nessun soggetto, infine, può

controllare più di un network.

"Situazioni analoghe si hanno in Brasile ed in genere negli Stati

del sud America".

In Gran Bretagna esistono due reti nazionali (della BBC, che non

trasmette pubblicità) mentre le televisioni commerciali, raggruppate

nell'IBA, sono a diffusione regionale (salvo il recentissimo "Channel

Four", a diffusione interregionale). Sistemi analoghi sono adottati

in Canada e Australia.

Nella Repubblica Federale Tedesca - prosegue l'ANTI - le emittenti

sono regionali (dei Lander) e non vi è alcuna televisione che

trasmette sull'intero territorio nazionale.

In Francia, infine, delle emittenti private solo TF1 (privatizzata

di recente) ha copertura nazionale, mentre le altre (la Cinq e Canal

Plus) coprono solo parzialmente il territorio. E previsto inoltre che

un singolo soggetto non possa controllare più del 25% del capitale

di una rete.

Questi dati dimostrano, secondo l'ANTI, che il "fenomeno Fininvest"

è "patologico", dato che in nessun paese del mondo è consentito ad

un gruppo di controllare anche una sola rete televisiva a diffusione

nazionale; e ciò, allo scopo di impedire che esso acquisisca una

posizione dominante e condizioni così la libertà d'informazione.

Il gruppo Fininvest - prosegue l'ANTI - ha una posizione dominante

anche nel mercato pubblicitario televisivo. Dai dati per il 1987

pubblicati dalla rivista specializzata "Prima" (ed allegati alla

memoria) risultano infatti al riguardo le seguenti quote di mercato:

RAI: 16,4%; Fininvest: 69,3%; Odeon e Telemontecarlo: 7,7%; altre:

6,6%. Di qui, tra l'altro, le possibilità di alterazione del libero

mercato di cui il gruppo in questione dispone (favorire o no

determinate industrie, ecc.), e la conseguente esigenza di porre

limiti rigorosi alla raccolta di pubblicità ed alla sua acquisizione

da parte di un solo soggetto.

Inoltre, il predominio delle reti Fininvest anche sul versante

pubblicitario porrebbe alle emittenti locali l'alternativa o di

uscire dal mercato o di essere assorbite in un network; ed esso

finisce per favorire la grande industria a scapito di quella media e

piccola.

Al riguardo, l'ANTI addebita al Ministero delle Poste di aver

oggettivamente favorito l'accaparramento delle frequenze da parte dei

networks, sia omettendo di emanare - come doveva in base alla legge

n. 209 del 1980 - le norme tecniche per la prevenzione ed

eliminazione dei disturbi causati dagli impianti di radiodiffusione

(norme propedeutiche all'elaborazione del piano nazionale delle

frequenze); sia omettendo di istituire il registro delle emittenti

(previsto dall'art. 403 cod. post. e dal piano nazionale di

ripartizione delle frequenze: D.M. 31.1.1983, punto 5

dell'introduzione), nonché di ordinare la disattivazione degli

impianti delle reti nazionali (art. 240 cod. post.).

Alle emittenti locali indipendenti - conclude l'ANTI - dovrebbe

essere consentita l'utilizzazione, senza concessione, dei ponti

radio, generalmente indispensabili per il trasferimento del segnale

in ambito regionale e, spesso, anche provinciale e comunale. Le

frequenze utilizzate per i ponti radio - che sono quelle attribuite

al servizio fisso - sarebbero a suo avviso disponibili in gran

numero, se non fosse che sono in larga parte - ed in misura

sovrabbondante rispetto alle esigenze - assegnate al Ministero della

Difesa.

Occorrerebbe quindi, secondo l'ANTI, una nuova formulazione del

piano di ripartizione delle frequenze, che tenga conto delle

effettive esigenze dei vari servizi.

7. - Nel giudizio instaurato dal Pretore di Torino (r.o. 430/85),

l'Avvocatura dello Stato ammette la rilevanza della questione

sull'art. 4, comma 3 bis, ma la nega per l'art. 3, primo comma, che

è a suo avviso una norma di natura temporanea, non applicabile nel

giudizio a quo: e ciò, nel presupposto che questo verta solo su

fatti anteriori al d.l. n. 807 del 1984. Irrilevante sarebbe anche la

censura ex art. 41, in quanto le norme impugnate sono norme in bonam

partem rispetto alle posizioni degli imputati nel predetto giudizio.

Nel merito, comunque, le disposizioni impugnate dovrebbero

ritenersi immuni da censura, sia perché non è vietata l'emanazione

di leggi-provvedimento, sia perché era ragionevole non soffocare le

iniziative private consolidatesi nella pregressa situazione di

incertezza legislativa.

La delimitazione a queste dei benefici di cui agli artt. 3 e 4

sarebbe - secondo l'Avvocatura - strumento non di discriminazione ma

di attenuazione dell'anomalia della situazione, attenuazione

realizzata con l'introduzione del termine finale di sei mesi di cui

al primo comma dell'art. 3, nonché di una prima "rudimentale"

disciplina dell'attività consentita alle emittenti. Il fatto poi che

la causa di non punibilità operi solo per le emittenti in funzione

al 1 ottobre 1984 si giustifica, secondo l'Avvocatura, con l'intento

del legislatore di delimitare la deroga al precetto penale (art. 195)

la cui generale validità intendeva peraltro confermare, perché esso

è raccordato al principio della riserva allo Stato della diffusione

in ambito nazionale, ribadito nella medesima legge.

7.1. - La difesa delle parti private Marcucci Marialina e Grassi

Remo concorda con l'Avvocatura circa l'irrilevanza di censure ex art.

41 su norme in bonam partem, ma se ne discosta (peraltro, solo nella

memoria di costituzione) in quanto sostiene l'irrilevanza anche della

censura sull'art. 4, in base al rilievo per cui gli imputati

andrebbero comunque prosciolti (in contrario, l'Avvocatura ha

richiamato la giurisprudenza della Corte in tema di norme penali di

favore, a partire dalla sentenza n. 148 del 1983).

Nella memoria aggiunta, invece, le predette parti insistono per

l'irrilevanza in base ad argomenti diversi. Si appoggiano cioè -

come le emittenti di Canale 5 - alla sentenza della Cassazione penale

del febbraio '87 circa la liceità originaria dell'interconnessione

funzionale (essendo l'art. 3, terzo comma, norma di interpretazione

autentica) e circa il riferimento al solo legislatore del termine di

sei mesi di cui al primo comma: sicché quest'ultimo sarebbe norma

non temporanea - come ritiene l'Avvocatura - ma tutt'al più

transitoria.

Quanto poi alla discriminazione, lamentata dal Pretore di Torino,

tra vecchi e nuovi impianti (cioè anteriori o posteriori al 1

ottobre 1984) la difesa afferma che essa è fondata se si condivide

la tesi delle Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione (che -

riferisce la stessa difesa - è stata da esse recentemente ribadita

con cinque sentenze del 14 maggio 1988) nonché del Consiglio di

Stato, tesi secondo la quale l'attività di trasmissione

radiotelevisiva sottende un mero interesse legittimo e presuppone

necessariamente un provvedimento abilitativo a carattere

discrezionale della P.A.: ciò, in quanto questa Corte non ha mai

dichiarato costituzionalmente illegittime le disposizioni che lo

impongono. A questa stregua, resta dimostrata - osserva la difesa -

la giuridica impossibilità di concedere autorizzazioni a soggetti

diversi da quelli abilitati ex lege con l'impugnato art. 3:

impossibilità confermata, non solo dal fatto che il Ministero P.T. -

dal 1976 ad oggi - non ha mai rilasciato concessioni o

autorizzazioni, ma anche dall'art. 2 della stessa legge n. 10, in

base al quale l'esercizio dell'attività radiotelevisiva da parte dei

privati presuppone la definizione del piano di assegnazione delle

frequenze e, con esso, dei bacini d'utenza e delle frequenze da

costoro utilizzabili.

La difesa, peraltro, condivide l'opposta opinione della più volte

citata sentenza della Cassazione penale del 1987, che proprio dalla

mancanza di una normativa che disciplini il regime autorizzatorio e

definisca l'ambito locale desume la liceità delle trasmissioni -

salvo che quelle "in diretta"- non solo sul piano penale, ma anche su

quello civile ed amministrativo. La difesa sostiene che questa

sarebbe anche l'opinione di questa Corte, e cita al riguardo le

sentenze nn. 202 del 1976, 148 del 1981, 237 del 1984 e 231 del 1985.

Comunque - posto che il contrasto tra Sezioni Unite Civili e

Cassazione penale verte non tanto su norme di legge quanto piuttosto

sull'interpretazione di decisioni di questa Corte - la difesa auspica

che essa addivenga ad un definitivo chiarimento in materia.

Il fatto, poi, che la causa di non punibilità si riferisca a

soggetti determinati non è, secondo la difesa, censurabile,

trattandosi di fenomeno comune ai provvedimenti di amnistia e

indulto. Né d'altra parte sarebbe discriminatoria l'adozione di un

criterio di priorità cronologica ai fini della legittimazione

all'esercizio di impianti televisivi: sia perché sarebbe giusto

tener conto dell'oggettiva limitatezza delle frequenze e dei Aschi

corsi da chi ha intrapreso l'attività radiotelevisiva in regime di

carenza legislativa, sia perché trattasi di normativa

dichiaratamente transitoria e propedeutica ad altra generale e

definitiva disciplina regolatrice.

7.2. - L'irrilevanza della questione in esame è sostenuta anche

dalla difesa della parte privata Alby Renato, sempre " nel

presupposto che nella specie entri in gioco solo il terzo comma

dell'art. 3, che esso sia norma di interpretazione autentica e che

pertanto le trasmissioni in contemporanea siano ab origine lecite. Il

Pretore di Torino dovrebbe dunque, a suo avviso, uniformarsi a tale

interpretazione, recedendo da un'iniziativa penale che il legislatore

ha, con la norma interpretativa, giudicato illegittima.

Anche l'art. 4, comma 3 bis, non dovrebbe, poi, considerarsi causa

di legittimazione sopravvenuta.

In tal caso - osserva la difesa - esso sarebbe pleonastico, in

quanto per il principio di retroattività della legge più favorevole

(art. 2, secondo comma, c.p.), dovrebbe applicarsi il precedente - e

più favorevole- art. 3. Si tratterebbe, invece, di norma finalizzata

all'autonomo scopo di ricollegare l'impunità al censimento "ritenuto

indispensabile per il riordino del settore", nella prospettiva della

necessaria pianificazione delle frequenze.

Del pari, l'art. 3 sarebbe finalizzato "a recuperare al sistema le

imprese "oscurate" con i provvedimenti di sequestro, non già ad

ostracizzare dal sistema altre imprese": risultato, questo, per il

quale occorrerebbe altra apposita norma, in effetti inesistente. Il

criterio di priorità cronologica adottato comporterebbe solo,

perciò, che i nuovi impianti non possano essere considerati ai fini

della formazione del piano nazionale di assegnazione delle frequenze.

7.3. - Ad opposte conclusioni perviene la difesa dell'ultima parte

privata, Barberi Giuseppe, la quale sottolinea la differenza tra il

sistema cd. della "syndication" - adottato in passato, in particolare

dall'emittente Retequattro (cui quella, locale, del Barberi era

collegata) finché essa ha fatto parte del gruppo Mondadori - ed il

sistema del network, instaurato a partire dal 1980 dal gruppo

Fininvest e che ha poi finito per prevalere.

Il primo sistema vedeva, da un lato, un'emittente che si espandeva

mediante la fornitura di programmi (propri o acquistati) e di

pubblicità; dall'altro un gruppo di piccole emittenti locali che,

consorziandosi, acquistavano dalla prima programmi di migliore

qualità su un piano di parità contrattuale e potevano così

mantenere la propria autonomia sia in fatto di pubblicità che di

programmazione. Questa infatti, secondo il Barberi, non conteneva

solo prodotti dell'impresa fornitrice, né avveniva necessariamente

in contemporanea da parte delle emittenti consorziate.

Nel caso del network, invece, il sistema è ben diverso, in quanto

l'irradiazione su scala nazionale avviene tramite emittenti locali

non indipendenti, ma proprie del gruppo o di società controllate, le

quali sono del tutto prive di autonomia contrattuale e gestionale. Al

riguardo, anche il Barberi sottolinea - come la RAI e l'ANTI - la

posizione dominante acquisita dal gruppo Fininvest: il quale, con la

diffusione su scala nazionale, è riuscito a far affluire a se gran

parte degli investimenti pubblicitari delle imprese. Ciò che gli ha

consentito di migliorare i programmi, di allargare così l'ascolto,

di ottenere per questa via ulteriore raccolta pubblicitaria, e così

via.

Ciò premesso, la difesa del Barberi sostiene che l'intervento

realizzato con la legge n. 10 del 1985 sarebbe giustificato nella

misura in cui ha protetto dall'"oscuramento", disposto da alcuni

pretori, le emittenti locali indipendenti. Al riguardo, sottolinea

che il maggior frazionamento delle bande di frequenza consentito

dall'emissione su scala solo locale moltiplica le frequenze

effettivamente utilizzabili da soggetti diversi e consente così un

accesso pluralistico alla radiodiffusione.

Le censure prospettate dal Pretore di Torino sono invece, secondo

il Barberi, pienamente fondate nella parte in cui la legge n. 10 - in

contrasto col chiaro tenore della sentenza n. 148 del 1981 - ha

legalizzato la situazione di monopolio già acquisita dal gruppo

Fininvest, con ciò privilegiando chi in condizioni di carenza

normativa aveva agito con maggiore spregiudicatezza.

A chi poi volesse sostenere che nella specie si tratta di legge-provvedimento con cui è stato affidato ad un privato il servizio di

telediffusione, e che ciò non contrasta con la riserva del servizio

stesso allo Stato, il Barberi replica che la ragionevolezza

mancherebbe ugualmente: sia perché bisognerebbe domandarsi, secondo

la difesa, perché si sia così provveduto in favore del gruppo

Fininvest e non di altri e perché si sia dato luogo ad un monopolio;

sia perché la disciplina sarebbe comunque carente in alcuni elementi

essenziali, quali quelli attinenti ai controlli, al diritto di

accesso, agli oneri di concessione, alle tariffe pubblicitarie, ecc. Considerato in diritto

8. - Con le ordinanze indicate in epigrafe, i Pretori di Roma (r.o.

n. 771/82) e Torino (r.o. n. 430/85) ed il Tribunale di Genova (r.o.

n. 414/86) impugnano un complesso di norme che disciplinano le

trasmissioni radiotelevisive su scala nazionale. In particolare, il

Pretore di Roma dubita - in riferimento agli artt. 21, primo comma,

41, primo comma, 9, 33 e 34 Cost. - della legittimità costituzionale

della riserva allo Stato della radiotelediffusione estesa all'intero

territorio nazionale, quale risulta dal combinato disposto degli

artt. 1, 183 e 195 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (modificati

dall'art. 45 l. n. 103/1975), nonché dell'art. 2 della legge 10

dicembre 1975, n. 693 e degli artt. 1 e 2 della legge 14 aprile 1975,

n. 103, mentre il Pretore di Torino e il Tribunale di Genova

impugnano le disposizioni dettate negli artt. 2, 3 e 4, comma terzo

bis della legge 4 febbraio 1985 n. 10, nella parte in cui consentono

per il futuro e dichiarano non punibile per il passato l'attività

privata di trasmissione in ambito nazionale, o comunque ultralocale,

per violazione degli artt. 21, 3 e 41 Cost.

9. - Nella concreta disciplina della radiotelediffusione, com'è

noto, ha inciso profondamente la giurisprudenza di questa Corte,

mossa dalla costante e primaria preoccupazione di assicurare, in tale

settore, l'effettiva garanzia del valore fondamentale del pluralismo.

A detto scopo, essa ha più volte e, da ultimo, con la sentenza n.

148 del 1981, ribadito la legittimità della riserva allo Stato

dell'attività radiotelevisiva su scala nazionale, e ciò in vista

del fine di utilità generale di evitare l'accentramento di questa

attività in situazioni di monopolio od oligopolio privati. Ciò

infatti consentirebbe al privato di esercitare, in una posizione di

preminenza, una influenza sulla collettività incompatibile con le

regole del sistema democratico, e di comprimere indebitamente la

generale libertà di manifestazione del pensiero.

Le ragioni del divieto dei processi di concentrazione sono state

individuate dalla Corte, con differente accentuazione e in tempi

diversi, nella limitatezza delle frequenze disponibili, negli elevati

costi degli impianti all'uopo necessari (sentt. nn. 59/1960 e

225/1974), e, comunque, in una serie di fattori di ordine economico

che "con la utilizzazione del progresso della tecnologia, fa

permanere i Aschi di concentrazione oligopolistica" (sent. n.

148/1981). Così giustificata la riserva statale, la Corte si è

altresì preoccupata di precisare i requisiti minimi indispensabili

che consentano all'emittenza pubblica di esplicare il proprio

compito, indicando una serie di criteri necessari ad improntarne la

struttura organizzativa e lo svolgimento dell'attività ad un

rigoroso pluralismo "interno", onde consentire l'espressione delle

varie ideologie presenti nella società (sent. n. 225/1974).

10. - La riserva di cui all'art. 43 Cost. relativa alle

trasmissioni radiotelevisive, tuttavia, proprio perché trova la sua

unica ragion d'essere nella difesa del pluralismo contro i Pericoli

di monopolio od oligopolio privato, si tradurrebbe in una

ingiustificata restrizione delle libertà garantite dagli artt. 21 e

41 Cost. in tutte quelle ipotesi nelle quali non sussistano pericoli

di concentrazioni.

Per tale motivo, la Corte ha ritenuto che debbano essere sottratti

alla riserva statale sia l'esercizio di ripetitori di programmi

televisivi esteri (sent. n. 225/1974), sia l'esercizio di impianti

televisivi via cavo e via etere con raggio limitato all'ambito locale

(sentt. nn. 226/1974 e 202/1976), sia, infine, la facoltà di

effettuare, anche in regime di autorizzazione, la trasmissione di

programmi destinati alla diffusione circolare verso l'estero (sent.

n. 153/1987).

Coerentemente a tale impostazione, la Corte, nella sentenza n. 148

del 1981, ha così ipotizzato anche la possibilità dell'abbandono

della riserva statale delle trasmissioni su scala nazionale, a

condizione che il legislatore predisponga un efficace sistema di

garanzie idoneo ad attuare il fondamentale principio del pluralismo.

11. - Nell'accingersi ad esaminare le questioni attualmente portate

alla sua attenzione, la Corte ritiene necessario ribadire il valore

centrale del pluralismo in un ordinamento democratico.

Allo stesso fine reputa indispensabile, altresì, chiarire che il

pluralismo dell'informazione radiotelevisiva significa, innanzitutto,

possibilità di ingresso, nell'ambito dell'emittenza pubblica e di

quella privata, di quante più voci consentano i mezzi tecnici, con

la concreta possibilità nell'emittenza privata - perché il

pluralismo esterno sia effettivo e non meramente fittizio - che i

soggetti portatori di opinioni diverse possano esprimersi senza il

pericolo di essere emarginati a causa dei processi di concentrazione

delle risorse tecniche ed economiche nelle mani di uno o di pochi e

senza essere menomati nella loro autonomia.

Sotto altro profilo, il pluralismo si manifesta nella concreta

possibilità di scelta, per tutti i cittadini, tra una molteplicità

di fonti informative, scelta che non sarebbe effettiva se il pubblico

al quale si rivolgono i mezzi di comunicazione audiovisiva non fosse

in condizione di disporre, tanto nel quadro del settore pubblico che

in quello privato, di programmi che garantiscono l'espressione di

tendenze aventi caratteri eterogenei.

12. - I principi informatori dell'attività radiotelevisiva

indicati dalla Corte si sono tradotti, per quanto concerne

l'emittenza pubblica, nella legge n. 103 del 1975.

Sono rimaste invece a lungo prive di qualsiasi seguito legislativo

le indicazioni sull'emittenza privata. Per quanto concerne, in

particolare, le trasmissioni via etere in ambito locale, il

legislatore non ha ancora dato risposta ai ripetuti richiami di

questa Corte sulla necessità dell'adozione di una idonea disciplina

che - definendo l'ambito locale e fissando i criteri per

l'assegnazione delle frequenze e per il rilascio delle indispensabili

autorizzazioni - armonizzi l'esercizio dell'iniziativa privata con le

esigenze del servizio pubblico nazionale (sent. n. 202/1976 e, nello

stesso senso, sentt. nn. 237/1984, 35/1986 e ord. n. 35/1987).

Il vuoto legislativo, protrattosi per un notevole periodo di tempo,

ha oggettivamente favorito il proliferare incontrollato

dell'emittenza privata che - senza richiedere la "previa"

autorizzazione pur ritenuta necessaria da questa Corte, seguita in

ciò dalla Cassazione e dal Consiglio di Stato - procedeva ad

un'invasione dell'etere, sconfinando anche in bande assegnate ad

altri utilizzatori.

13. - In questo quadro, si è affermata la pratica del collegamento

tra più emittenti locali allo scopo di trasmettere programmi comuni

sull'intero territorio nazionale, o, comunque, in ambito ultralocale.

Il che è stato al centro di opposti orientamenti giurisprudenziali.

Da una parte, infatti, si sosteneva l'illiceità delle trasmissioni

in interconnessione su scala nazionale per violazione della riserva

statale; dall'altra, invece, si distingueva tra interconnessione

strutturale o degli impianti e interconnessione funzionale o dei

programmi, realizzata mediante la diffusione in contemporanea, o con

un brevissimo sfasamento di tempi, dello stesso programma

preregistrato: si concludeva, così, che solo la prima doveva

ritenersi compresa nella riserva statale, mentre la seconda poteva

essere lecitamente praticata dai privati, poiché le singole

emittenti si limitavano a trasmettere ciascuna nel proprio limitato

ambito (locale).

Sulla materia, la Corte, nella sentenza n. 148 del 1981, premesso

che "una serie di fattori di ordine economico, con la utilizzazione

del progresso della tecnologia, fa permanere i Aschi di

concentrazione oligopolistica attraverso lo strumento della

interconnessione e degli altri ben noti mezzi di collegamento di

vario tipo oggi esistenti per le trasmissioni televisive" ha

affermato che la soluzione della questione di legittimità

costituzionale concernente il "fenomeno delle interconnessioni fra

stazioni locali emittenti, effettuate in modo tale da estendere la

diffusione a tutto il territorio nazionale" "scaturisce da tutto

quanto già detto a proposito della liceità della riserva allo Stato

delle trasmissioni su scala nazionale". "Il rilievo costituzionale

della questione, invero - ha aggiunto la Corte - si esaurisce

nell'aspetto... limitato all'ipotesi in cui la interconnessione

conduca ad una trasmissione che travalichi i limiti di

liberalizzazione delineati da questa Corte con la sent. n. 202 del

1976. Ogni diverso aspetto del fenomeno, sia per quanto riguarda i

mezzi usati, sia per quanto riguarda l'ambito e le modalità di

esercizio delle trasmissioni sono materia devoluta alla

regolamentazione legislativa sulla cui urgente attuazione è già

stata richiamata l'attenzione degli organi competenti".

14. - Il nutrito contenzioso giudiziario che ha continuato ad

investire le trasmissioni private in interconnessione - fino a

concludersi, in taluni casi, con l'"oscuramento" delle emittenti

collegate - ha infine indotto il legislatore ad intervenire.

Dopo un primo decreto-legge (20 ottobre 1984, n. 694), la cui

conversione, alla Camera dei Deputati, è stata impedita

dall'accoglimento di pregiudiziali di incostituzionalità, il Governo

ha adottato il D.L. 6 dicembre 1984, n. 807, successivamente

convertito, con modificazioni, nella legge 4 febbraio 1985 n. 10.

Questo testo contiene, nell'art. 1, alcune disposizioni generali, tra

le quali: il primo comma, che ribadisce il carattere di preminente

interesse generale della diffusione sonora e televisiva e la sua

riserva allo Stato; il secondo comma, che enuncia i principi di

pluralismo e libertà di manifestazione del pensiero che debbono

ispirare un sistema misto di emittenza pubblica e privata; infine, il

quinto comma, che rinvia alla futura legge generale sul sistema

radiotelevisivo per la compiuta disciplina dell'emittenza privata,

comprese le norme dirette ad evitare situazioni di oligopolio, ad

assicurare la trasparenza degli assetti proprietari e a regolare la

pubblicità nazionale e quella locale.

L'art. 2 detta poi indicazioni per la redazione del piano di

assegnazione delle frequenze. Un gruppo di articoli contiene norme

organizzative della società concessionaria del servizio pubblico

(artt. 5-9), mentre altre disposizioni concernono i limiti di

affollamento delle trasmissioni pubblicitarie (art. 3-bis) la

percentuale minima di tempi di trasmissione da riservare alla

diffusione di films di produzione nazionale o comunitaria (art. 3,

quarto comma) nonché prescrizioni concernenti la propaganda

elettorale - (art. 9-bis).

Il fulcro del provvedimento risiede negli artt. 3 e 4, lì dove

dettano una disciplina dell'emittenza privata.

L'art. 3, che reca la rubrica "norme transitorie", dispone al primo

comma che "sino all'approvazione della legge generale sul sistema

radiotelevisivo e comunque non oltre sei mesi dalla data di entrata

in vigore del presente decreto, è consentita la prosecuzione

dell'attività delle singole emittenti radiotelevisive private con

gli impianti di radiodiffusione già in funzione alla data del 1

ottobre 1984, fermo restando il divieto di determinare situazioni di

incompatibilità con i pubblici servizi".

Il secondo comma poi stabilisce che, ai fini di quanto previsto dal

precedente comma, "sono provvisoriamente consentiti, per ogni singola

emittente, ponti radio tra i propri studi di emissione, i rispettivi

trasmettitori e tra gli stessi ed i ripetitori con le caratteristiche

tecniche in atto".

Il terzo comma infine stabilisce che "È consentita la trasmissione

ad opera di più emittenti dello stesso programma pre-registrato,

indipendentemente dagli orari prescelti".

L'art. 4, impone agli esercenti di impianti di radiodiffusione

l'obbligo di comunicarne al Ministero le caratteristiche tecniche,

chiarendo che tale comunicazione integra la denuncia di detenzione

già imposta dall'art. 403 cod. post., e dispone infine, nel comma

terzo bis, aggiunto in sede di conversione, che la sua presentazione

nei termini "rende non punibili le violazioni amministrative e

penali, di cui all'art. 195 del codice postale... commesse

anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto".

Pressoché contemporaneamente alla approvazione della legge in

questione, il Governo presentava un disegno di legge (n. 2508) di

riforma del sistema radiotelevisivo, il cui iter si arrestava dopo

una fase iniziale di discussione nelle competenti Commissioni della

Camera dei Deputati.

La nuova normativa rappresentata dalla legge n. 10 del 1985

provocava a sua volta numerosi problemi interpretativi ed

applicativi, nonché i dubbi di legittimità costituzionale sollevati

dai giudici di Genova e di Torino.

Alla scadenza del termine semestrale previsto dal primo comma

dell'art. 3, veniva presentato dal Governo un decreto-legge (1 giugno

1985, n. 223, convertito nella l. 2 agosto 1985, n. 397) con il quale

si prorogava il termine al 31 dicembre 1985.

Dopo di che nessuna proroga veniva più proposta.

15. - In questo complesso quadro normativo e giurisprudenziale si

collocano le ordinanze di rimessione.

Per quanto concerne la questione proposta dal Pretore di Roma, è

necessario innanzitutto vagliare l'eccezione di irrilevanza

prospettata dalla difesa di alcune emittenti private (par. 5.1.), sia

in riferimento alla precedente disciplina legislativa impugnata dal

giudice a quo, sia con riguardo al sopravvenuto art. 3, terzo comma

introdotto dal D.L. n. 807 del 1984 convertito nella l. n. 10 del

1985.

L'eccezione muove dal presupposto della liceità originaria delle

trasmissioni private nazionali effettuate in interconnessione

funzionale, e dunque dall'affermazione secondo la quale l'art. 3,

terzo comma citato non sarebbe altro che una norma di interpretazione

autentica, che si limiterebbe, come tale, ad esplicitare un precetto

già contenuto negli artt. 195 cod. post., 1 e 2 della legge n. 103

del 1975, sicché la pronuncia di questa Corte non potrebbe esplicare

alcuna influenza nel giudizio a quo.

L'eccezione non può essere accolta. L'asserzione della liceità ab

origine dell'interconnessione suddetta non è affatto suffragata,

come si pretende, dalla sentenza n. 148 del 1981, e rende quindi

inconsistente la tesi della natura meramente interpretativa dell'art.

3 terzo comma, tesi che, del resto, dopo un inizio incerto, non è

stata seguita dalla successiva giurisprudenza della Corte di

Cassazione.

Le stesse parti private, in via subordinata, e l'Avvocatura dello

Stato nella sua ultima memoria, hanno chiesto la restituzione degli

atti al giudice a quo, perché verifichi se, in virtù della

sopravvenuta legge n. 10-del 1985, la medesima questione sia ancora

rilevante.

La richiesta non può essere accolta, poiché le uniche norme che

effettivamente innovano alla disciplina impugnata- gli artt. 3,

primo, secondo e terzo comma e 4, comma terzo bis della nuova legge -

non hanno fatto venir meno, come chiaramente e inequivocabilmente si

evince dal loro contenuto, il principio della riserva allo Stato

della diffusione sonora e televisiva sull'intero territorio

nazionale, ribadito dall'art. 1, primo comma, mentre il secondo comma

del medesimo articolo richiama i principi ispiratori del sistema

misto.

16. - Nel merito, il Pretore di Roma sostiene innanzitutto che la

concreta evoluzione successiva alla sentenza di questa Corte n. 148

del 1981 smentirebbe la prognosi in questa formulata circa i Aschi di

un monopolio privato dell'informazione, di situazioni di oligopolio,

o, comunque, di concentrazioni oligopolistiche. Secondo il giudice a

quo la realtà effettuale sarebbe invero quella di un sistema misto

assai articolato e composito, caratterizzato dalla presenza, accanto

al servizio pubblico, di tre gruppi privati operanti su scala

nazionale, i quali sarebbero del tutto autonomi ed in vivace

concorrenza tra loro (oltre che con il servizio pubblico) ed

assicurerebbero perciò - con la contrapposizione di tre voci

discordi sufficienti a controbilanciarsi reciprocamente - un adeguato

pluralismo.

Di qui, a suo avviso, il contrasto della riserva statale con l'art.

21 Cost.

A tale censura il giudice a quo ne aggiunge un'altra, con cui,

assumendo come parametri costituzionali di riferimento gli artt. 9,

33 e 34 Cost. osserva che se il costituente ha esplicitamente negato

il monopolio dello Stato nel settore dell'istruzione (art. 33, terzo

comma), nonostante che questa rappresenti un suo fine istituzionale e

che siano ivi maggiori - quanto ad incidenza sulla formazione socio-culturale dei discenti - i Aschi insiti in situazioni di oligopolio

dell'istruzione privata; a maggior ragione il monopolio dovrebbe

essere negato nel settore dell'informazione televisiva, non

rientrando la gestione di tale mezzo di diffusione tra i compiti

istituzionali dello Stato.

È indubitabile pero che le disposizioni citate (artt. 9, 33 e 34)

non contengono evidentemente la disciplina costituzionale

dell'attività radiotelevisiva, come questa Corte ha già chiarito

nella sentenza n. 59 del 1960: e perciò quella ora riferita non è

una censura ancorata a precisi parametri costituzionali, bensì una

semplice argomentazione. Ma anche valutata in quanto tale, essa è

inidonea a sorreggere la tesi del giudice a quo, perché omette di

considerare sia le specifiche ragioni della previsione costituzionale

di libertà dell'istituzione di scuole private, sia che

l'informazione radiotelevisiva ha caratteri di capillarità,

suggestività ed estrema capacità di incidenza sulla formazione

dell'opinione pubblica (sent. n. 148 del 1981) talmente peculiari da

rendere improponibile il paragone proposto.

17. - Le censure del Pretore di Roma si rivelano infondate anche

Aspetto al primo dei profili dianzi prospettati, quello cioè

attinente alla asserita erroneità della previsione formulata da

questa Corte nel 1981. Invero, l'evoluzione della situazione di fatto

ha dimostrato ampiamente che il rischio della formazione di un

oligopolio paventato dalla Corte si è trasformato in realtà.

Strettamente connesso è l'elemento della incidenza della

pubblicità, "indispensabile per la sopravvivenza dei mezzi di

comunicazione di massa, si tratti di organi di stampa ovvero delle

emittenti radiotelevisive, pubbliche e private", secondo quanto

sottolineato dalla Corte proprio a proposito di queste ultime, nella

sentenza n. 231 del 1985.

Nella medesima sentenza la Corte ha richiamato in proposito anche

la raccomandazione del Consiglio dei Ministri del Consiglio d'Europa

n. R(84)3 del 23 febbraio 1984, nella quale era sollecitata, tra

l'altro, la limitazione dei tempi dedicati alla pubblicità

televisiva. Tale indirizzo, rapidamente affermatosi in ambito

europeo, è stato poi ulteriormente ribadito e specificato: in un

recente documento della CEE (Com(86)146 def.) per il "coordinamento

di determinate disposizioni legislative, regolamentari ed

amministrative degli Stati membri, concernenti l'esercizio delle

attività radiotelevisive" - sul quale il Parlamento Europeo (doc. A

2 - 246/87) ha già espresso il proprio positivo parere - è

chiaramente enunciata infatti l'esigenza di limitazione del volume

della pubblicità.

La necessità di porre limiti in questa materia si manifesta

certamente anche in Italia, ove il volume della pubblicità

televisiva ha raggiunto livelli particolarmente elevati. Tale

necessità si ricollega pure al fine "che attraverso una adeguata

limitazione della pubblicità, si eviti il pericolo che la

radiotelevisione, inaridendo una tradizionale fonte di finanziamento

della libera stampa, rechi grave pregiudizio ad una libertà che la

Costituzione fa oggetto di energica tutela" (sentt. nn. 225 del 1974

e 231 del 1985): di conseguenza è necessario realizzare, in

attuazione del disegno costituzionale, un equilibrio delle risorse

dei diversi settori dell'informazione e garantire effettivamente,

anche in tal modo, "il massimo di pluralismo" informativo (sentenza

n. 231 del 1985). Questa esigenza vale a maggior ragione oggi,

perché le risorse finanziarie che, attraverso la pubblicità,

affluiscono al settore della stampa sono inferiori a quelle che

sostengono il settore televisivo nel suo complesso.

La necessità di regolamentare la pubblicità televisiva è

peraltro sottolineata, nella sentenza n. 231 del 1985, anche per "la

tutela dell'utente-consumatore" che richiede "una disciplina non solo

dei tempi, ma anche delle modalità di presentazione dei messaggi

pubblicitari". Inoltre, naturalmente, non debbono essere vulnerati

beni e valori costituzionalmente protetti, quali la salute, la tutela

dei minori, la dignità della persona, ecc.

18. - Come si è detto, nella sentenza del 1981 la Corte

sottolineò l'esigenza di disciplinare non solo i collegamenti tra

emittenti, e tra queste e le altre imprese operanti nel settore

(cioè le imprese di servizi, pubblicitarie, produttrici e/o

fornitrici di programmi) ma anche quelli tra le imprese "operanti nei

vari settori dell'informazione".

Di tale esigenza si mostrano consapevoli sia il giudice a quo

laddove - riecheggiando la sentenza di questa Corte n. 225 del 1974 -

sollecita la valutazione del riparto delle risorse pubblicitarie tra

stampa e televisione, sia soprattutto la difesa della RAI (par.

5.3.), che reputa necessaria, a salvaguardia del pluralismo, una

disciplina non solo dei collegamenti suindicati, ma anche dei

rapporti tra le imprese televisive e quelle di stampa.

La Corte, al riguardo, non può che limitarsi a ricordare che la

regolamentazione dei rapporti tra imprese d'informazione, come, del

resto, e più in generale, quella di tutti gli altri collegamenti

contemplati dalla sent. n. 148 del 1981, data l'incidenza di più

valori costituzionali, deve essere ispirata al criterio dell'armonica

composizione e del reciproco coordinamento tra tali valori, sì che

l'eventuale compressione dell'uno deve corrispondere a ragioni

effettive e deve essere assistita dal necessario rapporto di

congruità e proporzionalità - che spetta a questa Corte verificare

- tra i mezzi ed il fine della salvaguardia del pluralismo (cfr.

sentt. nn. 78 del 1970, 231 del 1985, 14 e 108 del 1987).

19. - Il Pretore di Roma allega ancora la considerazione che il

pluralismo sarebbe realizzato dalla competizione concorrenziale non

solo fra le reti private, ma anche fra queste e le reti del servizio

pubblico, esprimenti differenti istanze socio-politiche. Questa tesi,

pur nell'ambito di un sistema misto, può ingenerare una confusione

dei rispettivi ruoli dell'emittenza radiotelevisiva pubblica e di

quella privata, che questa Corte ha già chiaramente precisato e le

cui differenze vanno qui sottolineate.

Compito specifico del servizio pubblico radiotelevisivo è di dar

voce - attraverso un'informazione completa, obiettiva, imparziale ed

equilibrata nelle sue diverse forme di espressione- a tutte, o al

maggior numero possibile di opinioni, tendenze, correnti di pensiero

politiche, sociali e culturali presenti nella società, onde

agevolare la partecipazione dei cittadini allo sviluppo sociale e

culturale del Paese, secondo i canoni di pluralismo interno. Ed

ovviamente spetta al legislatore di provvedere a che il servizio

pubblico disponga delle frequenze e delle fonti di finanziamento atte

a consentirgli di assolvere i propri compiti.

Per quanto riguarda l'emittenza radiotelevisiva privata si tratta

di comporre il diritto all'informazione dei cittadini e le altre

esigenze di rilievo costituzionale in materia con le libertà

assicurate alle imprese principalmente dall'art. 21, oltre che

dall'art. 41 Cost., in ragione delle quali il pluralismo interno e

l'apertura alle varie voci presenti nella società incontra

sicuramente dei limiti. Di qui la necessità di garantire, per

l'emittenza privata, il massimo di pluralismo esterno, onde

soddisfare, attraverso una pluralità di voci concorrenti, il diritto

del cittadino all'informazione.

Ma a parte la diversità dei ruoli del servizio pubblico

radiotelevisivo e dell'emittenza privata, il pluralismo in sede

nazionale non potrebbe in ogni caso considerarsi realizzato dal

concorso tra un polo pubblico e un polo privato che sia rappresentato

da un soggetto unico o che comunque detenga una posizione dominante

nel settore privato.

20. - Con riferimento ai diversi ambiti dell'emittenza privata,

talune parti evidenziano, da un lato la netta distinzione tra vere e

proprie reti nazionali e circuiti minori (parr. 4.5.5. e 6.1.);

dall'altro sottolineano e lamentano il ruolo marginale ormai

riservato all'emittenza locale, che si troverebbe in situazione di

difficoltà, con rischi di estinzione o di assorbimento nei maggiori

circuiti (parr. 6.1. e 7.3.). Per contro, lo sviluppo di un sistema

informativo in grado di dar viva voce alle specifiche realtà locali

rientra nell'imprescindibile compito di dare espressione a quelle

istituzioni che rappresentano il tessuto connettivo del Paese: il che

richiede, come ineluttabile conseguenza, che sia assicurata

l'effettiva autonomia di tali emittenti, anche attraverso un'adeguata

disponibilità di frequenze e di risorse pubblicitarie.

21. - L'ultima censura sollevata, in via subordinata, dal Pretore

di Roma nei confronti della riserva allo Stato delle trasmissioni in

ambito nazionale, muove dalla considerazione che le emittenti

operanti in tale ambito diffondono prevalentemente, e talora

esclusivamente, programmi di puro spettacolo, solo eventualmente

culturale, ovvero di intrattenimento e di svago. In riferimento a

tali programmi, in quanto distinti dall'informazione in senso

tecnico, è ad avviso del Pretore incongruo il richiamo all'art. 21

Cost.

La Corte ha negato rilievo a siffatta distinzione ed ha sempre

inteso l'informazione in senso lato ed onnicomprensivo, così da

includervi qualsiasi messaggio televisivo, vuoi informativo, vuoi

culturale, vuoi comunque suscettibile di incidere sulla pubblica

opinione.

22. - Le questioni sollevate dal Pretore di Roma sono dunque

infondate sotto ogni profilo.

Quel che in linea generale deve dirsi è che, ai fini di

un'adeguata regolamentazione la quale superi le carenze normative, ha

un ruolo rilevante l'esigenza di realizzare un razionale ed ordinato

governo dell'etere, ponendo fine all'attuale "situazione

indubbiamente anomala e squilibrata", provvedendo "all'assegnazione

delle frequenze ed all'effettuazione dei relativi controlli",

assicurando "il Aspetto degli obblighi internazionali", "il

coordinamento" e la "compatibilità reciproca" tra l'emittenza

privata "e tutti gli altri servizi e le altre attività di

radiotelediffusione": compatibilità che deve ritenersi comunque un

limite pienamente apponibile tanto all'esercizio della libertà di

manifestazione del pensiero, quanto (e ancora di più) all'esercizio

della libertà di- iniziativa economica, che nella materia delle

attività di radiotelediffusione è strettamente collegato e

subordinato al primo (sentt. nn. 202/1976, 206 e 207/1985, 35/1986).

A ribadire ancora una volta tali esigenze induce anche il rispetto

degli obblighi internazionali, quali quelli derivanti allo Stato

dalla Convenzione adottata a Nairobi il 6 novembre 1982 - ratificata

e resa esecutiva con legge 9 maggio 1986, n. 149-, dal Regolamento

Internazionale delle Radiocomunicazioni (R.I.R.) - adottato nella

Conferenza Amministrativa mondiale di Ginevra del 6 dicembre 1979 e

reso esecutivo con d.P.R. 27 luglio 1981, n. 740 - nonché dagli

accordi internazionali basati sulla Convenzione di Stoccolma del

1961. La prima di tali convenzioni specifica che le frequenze "sont

des ressources naturelles limitées qui doivent être utilisées de

maniére efficace et économique, conformément aux dispositions du

Réglement des radiocommunications": e perciò obbliga ad assegnare

le frequenze e ad installare le stazioni emittenti in modo da evitare

disturbi nocivi ai servizi degli altri Stati (artt. 4, 33 e 35). Il

secondo, allo stesso fine, detta le prescrizioni specifiche cui si

devono uniformare i piani nazionali di ripartizione delle frequenze e

stabilisce tra l'altro che l'installazione e l'esercizio delle

stazioni emittenti va subordinata ad apposita "licenza", conforme

alle prescrizioni dello stesso R.I.R. (cfr. artt. da 5 e 7, da 18 a

22, 24). Infine, l'accordo internazionale seguito alla citata

Convenzione di Stoccolma contiene la pianificazione delle frequenze

che nell'ambito dei singoli Stati possono essere assegnate agli

impianti televisivi di grande dimensione, cioè di potenza tale da

poter creare interferenze reciproche, fissa la procedura da seguire

per la revisione del piano.

Sul piano interno, va posto rimedio ad una situazione che - come

emerge dalla relazione ministeriale (parr. 4.1. e 4.2.) - è

caratterizzata da un elevatissimo livello di occupazione abusiva da

parte delle emittenti private di frequenze riservate ad altri

utilizzatori o servizi, spesso di rilevante interesse pubblico (par.

4): sicché è auspicabile che si provveda ad una completa

ristrutturazione del sistema delle frequenze con riferimento alle

singole emittenti.

Per tutte queste ragioni, occorre procedere ad una verifica delle

frequenze effettivamente destinabili alle trasmissioni

radiotelevisive, anche in rapporto agli ambiti in cui esse

concretamente si svolgono, onde preventivare la quantità di

concessioni e frequenze assegnabili a ciascun soggetto e determinare

al riguardo, in sede legislativa, idonei criteri obiettivi: tutto

ciò nella salvaguardia del principio del pluralismo, che comporta il

divieto di acquisizione di posizioni dominanti.

È ben presente alla Corte la prospettiva che lo sviluppo della

tecnologia possa consentire in tempi ravvicinati superando le attuali

difficoltà - di disporre di strumenti idonei ad accrescere le vie

attraverso le quali far pervenire informazioni e messaggi televisivi,

anche a livello transnazionale. Questa prospettiva, se non può

risolvere i problemi attuali del pluralismo, dovrebbe peraltro

indurre il legislatore a considerarne adeguatamente gli eventuali

sviluppi.

23. - Sulle questioni di costituzionalità che investono le norme

del D.L. n. 807 del 1984, convertito nella legge n. 10 del 1985, sono

state proposte diverse eccezioni di inammissibilità.

Alcune di queste, come quella che si fonda sull'asserita natura di

interpretazione autentica dell'art. 3, terzo comma sono state già

esaminate, e qui non resta che ribadire le considerazioni già

svolte.

In relazione alle censure prospettate dal Pretore di Torino,

l'Avvocatura dello Stato rileva che l'art. 3, primo comma, non

sarebbe applicabile nel giudizio relativo perché, trattandosi di

norma penale più favorevole, ma temporanea, non potrebbe essere

invocata per disciplinare situazioni precedenti alla sua entrata in

vigore. Ora, anche a prescindere dalla natura della norma in

questione, è da osservare che essa deve comunque trovare

applicazione nel giudizio a quo, poiché esso ha ad oggetto un reato

permanente la cui condotta, iniziata in epoca anteriore, si è poi

protratta oltre la data dell'entrata in vigore del citato D.L. n. 807

del 1984 (6 dicembre).

Anche talune parti private (parr. 7.1. e 7.2.) propendono per

l'irrilevanza della questione sull'assunto, però, della

inapplicabilità dell'art. 3, primo comma, al giudizio a quo perché

i fatti oggetto di quest'ultimo costituirebbero esclusivamente

un'ipotesi di interconnessione funzionale, e non di interconnessione

strutturale o tecnica, quale, appunto, sarebbe quella contemplata

dalla disposizione in oggetto. Nemmeno tale assunto può essere

accolto in quanto dall'ordinanza non risultano gli elementi di fatto

su cui le predette parti pretenderebbero di fondare la loro

eccezione.

Infondata è infine anche l'eccezione di irrilevanza prospettata

dalla difesa di talune emittenti (par. 7.1.) a proposito della

quaestio relativa all'art. 4, comma terzo bis: questa Corte, infatti,

fin dalla sentenza n. 148 del 1983 ha respinto la tesi, sulla quale

fa leva tale eccezione, della irrilevanza delle censure concernenti

norme penali di favore.

Devono invece ritenersi inammissibili le questioni riguardanti le

censure relative agli altri commi dell'art. 4 ed all'art. 2, in

quanto l'ordinanza di rimessione non reca al riguardo la benché

minima motivazione, ne in punto di rilevanza ne in punto di non

manifesta infondatezza. Infine, non può negarsi - come vorrebbe

l'Avvocatura - l'ammissibilità dall'impugnativa riferita all'art. 41

Cost. come diretta ad ottenere una pronunzia che si risolverebbe

nella privazione, per i soggetti coinvolti nel giudizio a quo, di una

situazione di vantaggio. La Corte ha infatti numerose volte ritenuto

ammissibili impugnative del genere (sentt. nn. 43/1987, 226/1983,

164/1982, 17/1974, 127/1968) e non ravvisa alcuna ragione particolare

per discostarsi da tale giurisprudenza.

L'Avvocatura dello Stato eccepisce poi l'inammissibilità di tutte

le censure sollevate dal Tribunale di Genova: la questione

concernente i primi tre commi dell'art. 3 della l. n. 10 del 1985

sarebbe infatti irrilevante, poiché tali disposizioni non dovrebbero

riguardare fatti che, essendo antecedenti all'entrata in vigore del

D.L. n. 807 del 1984, ricadrebbero interamente nella previsione

dell'art. 4, comma terzo bis; la questione su quest'ultimo articolo,

poi, sarebbe inammissibile poiché la disposizione non sarebbe

oggetto di autonoma censura.

L'eccezione non può essere accolta. Infatti le norme impugnate

sono legate da un nesso logico-temporale inscindibile, sì che il

sindacato di questa Corte non può esercitarsi se non sulla

complessiva disciplina che ne deriva.

24. - Nel merito la Corte ritiene di esaminare prioritariamente per

evidenti ragioni logiche le questioni sollevate dal Tribunale di

Genova, secondo il quale la disciplina impugnata sarebbe in contrasto

sostanziale con l'art. 21 Cost. perché consente ai privati di

effettuare trasmissioni televisive su scala nazionale in assenza del

complesso di garanzie atte ad impedire il realizzarsi di

concentrazioni monopolistiche od oligopolistiche private, ritenute

dalla sentenza n. 148 del 1981 di questa Corte, condizione essenziale

per l'abbandono della riserva pubblica e per l'introduzione di un

sistema misto di emittenza pubblica e privata in sede nazionale.

In proposito, si deve invero osservare che la legge impugnata è

intervenuta in una situazione in cui erano già in atto processi di

concentrazione nel settore privato.

In tale situazione, il legislatore, dettando gli artt. 3 e 4

impugnati, ha consentito la prosecuzione dell'attività privata di

trasmissione in ambito nazionale, senza in effetti dettare alcuna

misura antitrust.

Non possono infatti considerarsi tali né la norma dell'art. 1,

secondo comma, che si risolve in una mera enunciazione di principi,

né, tanto meno, quella dell'art. 1, quinto comma, che, come si

ricordava all'inizio, si limita a rinviare alla futura legge generale

sul sistema radiotelevisivo per l'adozione delle "norme dirette ad

evitare situazioni di oligopolio e ad assicurare la trasparenza degli

assetti proprietari delle emittenti radiotelevisive private", nonché

delle "norme volte a regolare la pubblicità nazionale e quella

locale", con ciò stesso confermando che tali norme non esistono

nella legge impugnata.

In tal modo la disciplina in questione non ha seguito le

indicazioni contenute nella sentenza n. 148 del 1981. Tuttavia è

decisivo, allo stato, considerare che il recente intervento

legislativo ha natura chiaramente provvisoria, perché nella sua

complessiva impostazione appare proiettato verso la futura riforma

del sistema radiotelevisivo, alla quale più volte fa, a vari fini,

riferimento. La legge pertanto è intesa a dettare una disciplina

solo parziale e limitata nel tempo, destinata in tempi brevi - come

dimostra la stessa prefissione nell'art. 3, primo comma, di un

termine ravvicinato, peraltro di recente ritenuto in dottrina e

giurisprudenza meramente "sollecitatorio" - ad essere sostituita

dalla legge di riassetto dell'intero settore. E ciò è confermato

anche dal fatto che nello stesso torno di tempo, come si è

ricordato, veniva presentato alle Camere un apposito disegno di legge

governativo, poi decaduto, mentre un nuovo progetto, recentemente

approvato dal Consiglio dei ministri, è attualmente all'esame del

Parlamento.

Si può allora ammettere che una legge siffatta possa nella sua

provvisorietà trovare una base giustificativa. Naturalmente, se

l'approvazione della nuova legge dovesse tardare oltre ogni

ragionevole limite temporale, la disciplina impugnata- tenuto conto

che è in vigore già da oltre tre anni - non potrebbe più

considerarsi provvisoria e assumerebbe di fatto carattere definitivo:

sicché questa Corte, nuovamente investita della medesima questione,

non potrebbe non effettuare una diversa valutazione con le relative

conseguenze.

25. - Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi in ordine alle

censure prospettate dal Pretore di Torino, che evidenzia come dalle

norme di cui agli artt. 3, primo, secondo e terzo comma e 4, comma

terzo bis conseguano rilevanti disparità di trattamento. Secondo

l'ordinanza, con esse è stata resa non punibile per il passato e

lecita per il futuro l'attività di teletrasmissione svolta dalle

emittenti operanti con gli impianti già in funzione alla data del 1

ottobre 1984: con ciò discriminando e comprimendo la libertà di

iniziativa economica di chi volesse successivamente intraprendere la

medesima attività, che resterebbe invece sottoposto alle previste

abilitazioni e sanzioni.

Senonché, a parte ogni altro rilievo, è anche qui decisiva, allo

stato, la già rilevata natura provvisoria della legge impugnata: in

ordine alla quale è il caso di ribadire che, ove tale fondamento

giustificativo mutasse e la normativa assumesse carattere definitivo,

essa non potrebbe sottrarsi ad una diversa considerazione.

26. - Tutte le argomentazioni sopra svolte rendono evidente la

necessità di una disciplina definitiva della materia, che si

sottragga a tali censure e appresti quel "sistema di garanzie

efficace al fine di ostacolare in modo effettivo il realizzarsi di

concentrazioni monopolistiche od oligopolistiche non solo nell'ambito

delle connessioni fra le varie emittenti, ma anche in quello dei

collegamenti tra le imprese operanti nei vari settori

dell'informazione, incluse quelle pubblicitarie" (sent. n. 148 del

1981).

Come si è già più volte sottolineato, la necessità

dell'introduzione, nella disciplina dell'emittenza privata su scala

nazionale, di un simile sistema di garanzie deriva

dall'imprescindibile esigenza, sottesa alla menzionata sentenza, di

una effettiva tutela del pluralismo dell'informazione, che va difeso

contro l'insorgere di posizioni dominanti o comunque preminenti, tali

da comprimere sensibilmente questo fondamentale valore.

Simili posizioni possono verificarsi sia in ciascuno dei singoli

settori del sistema radiotelevisivo, sia attraverso le sopracitate

connessioni e collegamenti, anche indiretti o di mero fatto; inoltre

è possibile che siano attuate con varie forme di collegamento tra le

predette imprese e quelle che abbiano una presenza rilevante in

settori diversi da quello dell'informazione.

Di conseguenza, la futura legge non potrà non contenere limiti e

cautele finalizzati ad impedire la formazione di posizioni dominanti

lesive del predetto valore costituzionale (art. 21 Cost.).

Naturalmente l'efficacia di una simile disciplina ai fini indicati

presuppone l'introduzione di un alto grado di trasparenza degli

assetti proprietari e dei bilanci dell'impresa di informazione e di

quelle collegate, trasparenza che incide pur sempre sul valore del

pluralismo ed ha quindi rilievo costituzionale.