Sentenza n. 507/1995

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23, quinto

comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema

penale) promosso con ordinanza emessa il 26 gennaio 1995 dal pretore

di Salerno, sezione distaccata di Eboli, sul ricorso proposto da

Baratta Anna contro il Prefetto della Provincia di Salerno, iscritta

al n. 248 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 19, prima serie speciale dell'anno

1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito in camera di consiglio dell'8 novembre 1995 il Giudice

relatore Renato Granata.

Ritenuto in fatto In un giudizio di opposizione a sanzione amministrativa ai sensi

degli artt. 22 e 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, l'adito

Pretore di Salerno - sez. distaccata di Eboli, con ordinanza del 26

gennaio 1995, ha sollevato questione incidentale di legittimità

costituzionale del menzionato art. 23, quinto comma - già dichiarato

illegittimo con sentenza n. 534 del 1990, nella parte in cui prevede

che il pretore convalidi il provvedimento opposto in caso di mancata

presentazione dell'opponente o del suo procuratore alla prima udienza

senza addurre alcun legittimo impedimento, anche quando

l'illegittimità del provvedimento risulti dalla documentazione

allegata dall'opponente - prospettando un ulteriore profilo di

contrasto, con l'art. 24 della Costituzione e (implicitamente) con

l'art. 3, della norma pur così emendata, nella parte in cui tuttora

essa impone la convalida dell'ordinanza impugnata - in caso di

mancata comparizione alla prima udienza tanto dell'opponente quanto

del suo procuratore e di mancata allegazione al ricorso di

documentazione da cui risulti l'illegittimità del provvedimento

opposto - ancorché l'amministrazione, a sua volta, non abbia, come

nella specie, depositato i documenti prescritti dal comma secondo del

medesimo art. 23, atti a comprovare la legittimità della pretesa

sanzionatoria.

Secondo il giudice a quo, gli stessi principi posti a fondamento

della richiamata decisione di accoglimento n. 534 del 1990

dovrebbero, infatti, condurre ad estenderne la portata nei sensi ora

indicati.

Ne risulterebbe altrimenti una intrinseca irragionevolezza del dato

normativo ed una ingiustificata discriminazione in danno

dell'opponente: il quale, "in dipendenza della specificità di

alcuni motivi deducibili, potrebbe anche trovarsi nell'impossibilità

materiale di produrre la documentazione a sostegno di censure che

l'Amministrazione dovrebbe essa invece resistere". E ciò anche in

considerazione della veste di attore e del conseguente onere

probatorio che per - ius receptum - connotano la posizione

dell'amministrazione opposta nel giudizio di opposizione.

Nel giudizio innanzi alla Corte, è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura dello Stato

che ha eccepito la non fondatezza della questione. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è chiamata a decidere se l'art. 23, quinto

comma, della legge n. 689 del 1981 - già dichiarato illegittimo, con

sentenza n. 534 del 1990, nella parte in cui prevede che il pretore

convalidi il provvedimento opposto in caso di mancata presentazione

dell'opponente o del suo procuratore alla prima udienza senza addurre

alcun legittimo impedimento, anche quando l'illegittimità del

provvedimento risulti dalla documentazione allegata dall'opponente -

contrasti tuttora con gli artt. 24 e (implicitamente) 3, secondo

comma, della Costituzione, nella residua parte in cui impone la

convalida del provvedimento impugnato in caso di mancata comparizione

alla prima udienza tanto dell'opponente quanto del suo procuratore e

di mancata allegazione al ricorso di documentazione da cui risulti

l'illegittimità del provvedimento opposto, nonostante la mancata

produzione da parte dell'Amministrazione dei documenti prescritti dal

comma secondo del medesimo art. 23, atti a comprovare la legittimità

della pretesa sanzionatoria.

2. - La questione è fondata.

Secondo consolidata giurisprudenza, l'opposizione a sanzione

amministrativa di cui all'art. 22 della legge n. 689 del 1981, pur

formalmente strutturata come giudizio di impugnazione,

sostanzialmente tende all'accertamento negativo della pretesa

sanzionatoria.

Attraverso l'impugnazione dell'atto si perviene, infatti, ad un

giudizio di merito: nel quale l'amministrazione irrogante ha veste

sostanziale di attore, sotto il profilo dell'onere probatorio, come

tra l'altro confermato dal dovere, ad esso imposto dal comma secondo

dell'art. 23 legge cit., di "depositare in cancelleria, dieci giorni

prima della udienza fissata, copia del rapporto con gli atti relativi

all'accertamento nonché alla contestazione o notificazione della

violazione", e dalla prescrizione di cui al comma dodicesimo della

medesima norma, secondo la quale "il pretore accoglie l'opposizione

quando non vi sono prove sufficienti della responsabilità

dell'opponente".

In questo quadro di principi - che si riconducono al canone

fondamentale di garanzia della difesa e che non possono per ciò

essere sacrificati, costituendo il limite non superabile da una pur

opportuna disciplina semplificatrice del rito oppositorio in materia

di sanzioni depenalizzate - si è inserita appunto la precedente

sentenza di questa Corte n. 534 del 1990.

Detta sentenza, dichiaratamente "prescindendo dalla disputa

relativa alla omogeneità o meno sul piano sostanziale del sistema

sanzionatorio penale con quello sanzionatorio amministrativo di cui

alla legge 24 novembre 1981, n. 689", ha fatto venir meno la

preclusione - già esclusa nel parallelo giudizio di opposizione a

decreto penale di cui all'art. 464 del nuovo codice di procedura

penale - dell'esame del merito, per assenza dell'opponente e del suo

procuratore alla prima udienza quando "l'illegittimità del

provvedimento (già) risulti dalla documentazione allegata

dall'opponente".

Questa preclusione rimaneva peraltro operante nell'ipotesi

(estranea al thema decidendum del precedente giudizio di

costituzionalità) in cui l'illegittimità del provvedimento

impugnato non risulti da documentazione già allegata al ricorso

dall'opponente non comparso, ma al tempo stesso l'amministrazione, a

sua volta, non abbia soddisfatto l'onere di cui al menzionato comma

secondo dell'art. 23, del preventivo deposito dei documenti atti a

dimostrare la legittimità della pretesa sanzionatoria.

Ma la persistenza, in tale ambito, della preclusione effettivamente

si risolve - come denunciato dal Pretore rimettente - in motivo di

intrinseca irragionevolezza della disciplina in esame, posto che le

due situazioni - quella della esistenza di prova documentale della

illegittimità dell'atto e quella della insussistenza di prova della

sua legittimità per mancato assolvimento del dovere di produzione

documentale da parte dell'amministrazione - non possono, in ragione

della loro speculare equivalenza nel contesto indicato, non esplicare

il medesimo effetto, ostativo ovvero non ostativo per entrambe,

rispetto alla convalida de plano del provvedimento opposto nel caso

di mancata comparizione dell'opponente alla prima udienza.

Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale della

disposizione impugnata nella parte censurata dal giudice a quo.