Sentenza n. 466/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, primo comma,

del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417 (Norme sullo stato giuridico del

personale docente, direttivo ed ispettivo della scuola materna,

elementare, secondaria ed artistica dello Stato); dell'art. 402,

comma 4, del d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo

unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di

istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado) e dell'art.

2, primo comma, numero 2, ed ultimo comma del d.P.R. 10 gennaio 1957,

n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli

impiegati civili dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 28

febbraio 1996 dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,

sezione staccata di Catania, sezione III, sul ricorso proposto da Lo

Piano Vincenzo n. q. contro il Ministero della pubblica istruzione ed

altro, iscritta al n. 1235 del registro ordinanze 1996 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie

speciale, dell'anno 1996;

Udito nella camera di consiglio del 15 ottobre 1997 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso del giudizio promosso con ricorso da Lo Piano

Vincenzo, in qualità di esercente la potestà sulla figlia minore Lo

Piano Carmela, avente ad oggetto l'impugnazione del decreto di

esclusione di quest'ultima dal concorso per titoli ed esami per

l'accesso ai ruoli degli insegnanti elementari della Provincia di

Enna, emesso dal Provveditore agli Studi di Enna, il Tribunale

amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania,

sezione III, con ordinanza del 28 febbraio 1996, ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 4, 35 e 37 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale degli artt. 8, primo comma, del d.P.R. 31

maggio 1974, n. 417, e 402, comma 4, del d.lgs. 16 aprile 1994, n.

297, nella parte in cui rinviano all'art. 2, primo comma, numero 2,

ed ultimo comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.

Le norme denunciate prescrivono il limite minimo di età di

diciotto anni per la partecipazione ai concorsi per il reclutamento

nelle scuole statali, da possedere alla data di scadenza dei termini

di presentazione della domanda di ammissione: il provvedimento di

esclusione della candidata dal concorso, in possesso del diploma di

maturità magistrale, si fonda sulla carenza del requisito del

compimento del diciottesimo anno di età nel detto termine.

In pendenza del ricorso la candidata, ammessa al concorso in via

amministrativa e condizionatamente all'esito dell'impugnazione, oltre

a raggiungere la maggiore età, ha superato le prove collocandosi -

in riserva - in posizione utile nella graduatoria finale di merito.

Ad avviso del tribunale remittente, che preliminarmente insiste

sulla sussistenza dell'interesse al ricorso avverso l'esclusione,

stante l'ammissione con riserva al concorso della candidata, l'esame

sistematico della legislazione succedutasi nel tempo in materia

(regio-decreto 5 febbraio 1928, n. 577, d.lgs. C.p.S. 21 aprile 1947,

n. 373 e, da ultimo, legge 30 maggio 1965, n. 580) sui requisiti

soggettivi per la partecipazione ai concorsi per posti di insegnante

nelle scuole elementari evidenzierebbe che, in ragione della

peculiarità del tipo di impiego, non v'era alcuna assimilazione,

quanto alla disciplina del requisito minimo di età per l'ammissione

ai concorsi, con quella prevista per gli altri impiegati dello Stato.

Il rinvio, dapprima, operato dall'art. 8, primo comma, del d.P.R.

n. 417 del 1974, successivamente ribadito dall'art. 402, comma 4, del

d.lgs. n. 297 del 1994, alla disciplina degli impiegati dello Stato,

dando vita irrazionalmente ad un unico regime anche per gli

insegnanti, oltre a rilevarsi irragionevole poiché non consentirebbe

la partecipazione ai concorsi per l'accesso all'impiego di insegnante

nelle scuole statali a coloro i quali, avendo conseguito la maturità

magistrale, sono in possesso della specifica abilitazione

all'insegnamento, violerebbe altresì il diritto di tutti i cittadini

al lavoro espresso dall'art. 4 della Costituzione, nonché le

previsioni della tutela del lavoro con specifico riguardo ai minori

di età di cui agli artt. 35 e 37 della Costituzione.

2.- Nel giudizio dinanzi alla Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei Ministri, che preliminarmente eccepisce il difetto

della rilevanza della questione come sollevata dal collegio

remittente in quanto il rinvio a requisito prescritto per l'accesso

agli impieghi civili dello Stato, operato dalle disposizioni

denunciate, deve essere ormai riferito al regolamento sui concorsi

per l'accesso (d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487). Di conseguenza l'art.

2, comma 1, numero 2, e comma 7, del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 è

la disposizione che, in ordine al requisito del limite minimo di

età, ha sostituito la disciplina contenuta originariamente nel testo

unico degli impiegati civili dello Stato. A questa norma l'ordinanza

non fa alcun richiamo.

Le violazioni denunciate, secondo la difesa erariale, devono essere

disattese in linea generale dalla considerazione che per

l'abilitazione all'insegnamento, inteso come titolo di idoneità

professionale (idoneità didattica e specifica preparazione

culturale), non è necessaria la previsione di limiti minimi di età.

Il limite di età non è infatti previsto nelle procedure concorsuali

per l'accesso alle cattedre e posti nelle scuole di istruzione

secondaria e nelle scuole materne per il partecipante al solo fine

del conseguimento della abilitazione.

Nel concorso magistrale (il relativo titolo di studio richiesto è

di per sé abilitante) il legislatore si è preoccupato, nella sua

discrezionalità, che gli insegnanti da assumere, in ragione degli

aspetti pubblicistici delle loro funzioni, abbiano maturato un'età

minima nell'esigenza del possesso di doti di carattere e di

equilibrio. Il richiamo al diritto al lavoro sarebbe inconferente di

fronte alle assorbenti esigenze del buon andamento amministrativo,

per cui il rinvio alla disciplina generale delle assunzioni nella

pubblica amministrazione si ispirerebbe ad esigenze di razionalità,

di semplificazione e di chiarezza. D'altro canto l'insegnante

minorenne potrebbe prestare la propria opera in una struttura

privata.

La richiesta di età minima alla scadenza del termine per la

domanda stabilito nel bando di concorso, contenuta nel d.P.R. n. 417

del 1974, comporta perplessità sulla rilevanza della questione

prospettata. Inoltre sfalsare i tempi di possesso dei requisiti per

la sola età minima potrebbe compromettere i criteri di

semplificazione degli adempimenti ed incertezza sul termine di

riferimento. Considerato in diritto

1.- La questione sottoposta all'esame della Corte ha per oggetto

gli artt. 8, primo comma, del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417 e 402,

comma 4, del d.lgs. 16 aprile 1994, n.297, nella parte in cui

richiamano, per quanto concerne i concorsi per il reclutamento nelle

scuole statali (nella specie scuole elementari), fra i requisiti

prescritti per l'accesso agli impieghi civili dello Stato il limite

di età minimo di diciotto anni, e stabiliscono che il requisito deve

essere posseduto alla data di scadenza dei termini di presentazione

della domanda di ammissione al concorso, in riferimento all'art. 2,

primo comma, numero 2, ed ultimo comma, del d.P.R. 10 gennaio 1957,

n. 3.

Il giudice a quo denuncia la illegittimità costituzionale delle

norme sotto tre profili: il primo relativo alla violazione dell'art.

3 della Costituzione, prevedendosi un unico regime per il requisito

dell'età minima all'ammissione ai concorsi per l'accesso al pubblico

impiego anche del personale insegnante delle scuole elementari già

munito di specifica abilitazione; il secondo in riferimento all'art.

4 della Costituzione, precludendosi ai minori di età l'esercizio

dell'attività di insegnamento nelle scuole statali; il terzo,

infine, con riguardo agli artt. 35 e 37 della Costituzione

pregiudicando i minori di età che, in possesso dell'abilitazione

all'insegnamento rilasciata dall'amministrazione pubblica, non

possono partecipare ai concorsi pubblici (insegnanti delle scuole

elementari statali) e quindi essere ammessi, a parità di condizioni

con gli altri lavoratori, all'impiego pubblico.

2.- La questione deve essere ritenuta ammissibile, ancorché

l'ordinanza contenga, oltre alle norme specifiche del settore, il

richiamo alla norma dell'art. 2 del d.P.R. n. 3 del 10 gennaio 1957

(t.u. delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati

civili dello Stato) e non anche all'art. 2 del d.P.R. 9 maggio 1994,

n. 487, avente peraltro contenuto sostanziale identico.

Per quanto riguarda i requisiti generali di ammissione ai concorsi

il rinvio, operato con norme speciali del settore scuola statale

aventi valore di legge (rispetto alle quali non si pone un problema

di delegificazione per effetto delle norme generali sugli impieghi

delle pubbliche amministrazioni), a quelli previsti in via generale

per le procedure concorsuali di accesso per gli impieghi civili dello

Stato, deve intendersi riferito ai medesimi requisiti stabiliti con

le norme in vigore al momento del bando di concorso.

Pertanto resta operante il rinvio (art. 8, primo comma del d.P.R.

31 maggio 1974, n. 417, emanato in base alla delega legislativa

conferita con legge 30 luglio 1973, n.477, poi trasfuso nel testo

unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di

istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado, approvato

con d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297, emanato in base alla legge 10

aprile 1991, n. 121, come modificata dalla legge 26 aprile 1993, n.

126) al limite minimo di età per la partecipazione ai concorsi di

accesso agli impieghi civili dello Stato, attualmente confermato

dall'art. 2 del d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, con disposizione

sostanzialmente corrispondente a quella contenuta nell'invocato testo

unico n. 3 del 1957.

Ai fini dell'ammissibilità della sollevata questione di

legittimità costituzionale è sufficiente mettere in rilievo che non

si è prodotta (né si poteva produrre) alcuna delegificazione della

norma che dispone per il personale docente della scuola statale il

rinvio alla disciplina del requisito del limite minimo di età

proprio dei concorsi di accesso agli impieghi statali. Natura

regolamentare hanno invece assunto le nuove norme generali

sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni introdotte

dal d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 (espressamente qualificato

regolamento, emanato ai sensi dell'art. 87, comma quinto, della

Costituzione con richiamo, tra l'altro, al decreto delegato n. 29 del

1993 e all'art. 17 - senza ulteriore specificazione - della legge 23

agosto 1988, n. 400). In ogni caso per poter ritenere il carattere

innovativo e abrogativo della norma in quanto destinato ad incidere

sui requisiti di accesso a pubbliche funzioni anche nel settore

scuola pubblica, dovevano rinvenirsi nella legge almeno le "norme

generali regolatrici della materia", in modo da far salva la riserva

relativa di legge.

Ciò è sufficiente ai fini del decidere sulla ammissibilità della

presente questione, che riguarda essenzialmente le norme di legge

succitate (ancora in vigore nel settore scuola) che dispongono il

rinvio o che autonomamente indicano la data di riferimento del

possesso dei requisiti. Sono, infatti, irrilevanti i profili

attinenti all'effetto abrogativo (o meno) del regolamento sulle

precedenti norme generali di fonte secondaria o primaria, rispetto

alle quali deve tenersi conto della duplice e concorrente riserva

relativa di legge, prevista per i requisiti di accesso ai pubblici

uffici dall'art. 51, primo comma, della Costituzione e, limitatamente

all'organizzazione degli uffici pubblici collegata alla previsione

concorsuale, dall'art. 97 della Costituzione.

3.- La questione di legittimità costituzionale è priva di

fondamento.

Rientra nella discrezionalità del legislatore stabilire i

requisiti di età per l'accesso ai pubblici impieghi e nello stesso

tempo fissare la data di riferimento dell'età minima richiesta,

purché i detti requisiti non siano determinati in modo arbitrario o

irragionevole.

Nella specie (concorso per l'accesso a posto di ruolo di insegnante

statale) il legislatore ha stabilito con una scelta, immune da

irragionevolezza e non arbitraria, di estendere i requisiti minimi di

età fissati in via generale per gli impiegati civili dello Stato

(con rinvio ricettizio mobile) alle relative norme che

tradizionalmente richiedono il diciottesimo anno di età.

Autonomamente, invece, lo stesso legislatore, sempre in materia di

requisiti di accesso per pubblici concorsi a posti di cattedre di

insegnamento, ha stabilito un'unica data di riferimento, cioè quella

"di scadenza dei termini per la presentazione della domanda" con una

disposizione (art. 402, comma 4, del d.lgs. n. 297 del 1994) identica

a quelle che si sono succedute nel tempo più recente nell'intero

settore del pubblico impiego (art. 2, ultimo comma, del d.P.R. 10

gennaio 1957, n.3; art. 3 della legge 8 marzo 1958, n. 233; art. 1

della legge 14 marzo 1958, n. 251; art. 3 della legge 26 marzo 1958,

n. 425; art. 4 del d.P.R. 15 dicembre 1959, n. 1229; art. 6 della

legge 31 ottobre 1961, n.1169; art. 8 della legge 8 giugno 1962, n.

604; art.22 della legge 19 luglio 1962, n. 959; art. 26 della legge

12 agosto 1962, n. 1290; art. 2 della legge 27 marzo 1969, n. 130;

art. 5 della legge 9 ottobre 1970, n. 740; art. 1 del d.P.R. 10

dicembre 1976, n. 998).

Non può ritenersi irragionevole stabilire il requisito dell'età

in coincidenza con il raggiungimento della maggiore età, oltretutto

costituente il limite di età più basso nel settore del pubblico

impiego, tenuto conto delle responsabilità e della esigenza -

valutata discrezionalmente dal legislatore - di una compiuta

maturità richiesta per i soggetti cui viene affidato un settore

delicato come l'insegnamento nella scuola pubblica. Non

arbitrariamente il legislatore, pertanto, ha ritenuto di non ridurre

il limite di età al di sotto di quello minimo contemplato nel

settore dell'impiego pubblico (per il quale esistono per talune

categorie anche limiti minimi di età più elevati).

Ugualmente non può assumere rilievo sul piano costituzionale il

fatto che il titolo di studio richiesto (abilitazione magistrale)

possa essere legittimamente acquisito in età inferiore, essendo

diverse le valutazioni, connesse al conseguimento del titolo di

studio (abilitante), rispetto a quelle inerenti ai requisiti di

ammissione ad un concorso per l'accesso all'esercizio di funzioni

pubbliche.

Né il requisito del limite minimo di età fissato a 18 anni può

considerarsi ostativo al diritto al lavoro, potendo questo essere

liberamente esercitato nel settore privato o in tutte le forme di

lavoro autonomo, mentre nel settore pubblico vi sono esigenze di

requisiti minimi di accesso, che la stessa Costituzione prende in

considerazione richiedendo l'intervento della legge (riserva

relativa).

Allo stesso modo la tutela dei minori prevista dall'art. 37 della

Costituzione è destinata a proteggere nel lavoro la loro posizione,

non certo ad assicurare a questi in ogni caso libertà di accesso al

pubblico impiego.

4.- Le anzidette considerazioni portano anche all'infondatezza del

profilo del riferimento alla data di scadenza dei termini fissati per

la domanda di concorso.

Il legislatore si è attenuto - come sopra sottolineato - ad una

tecnica procedimentale usuale, dettata dalla concorrente esigenza di

attuare una omogeneizzazione del sistema dei requisiti di accesso e

di assicurare parità di trattamento per i partecipanti, con

contestuale semplificazione dei meccanismi di verifica.

Del resto anche gli altri sistemi, alternativi a quello qui

discusso, di agganciare il requisito dell'età alla data del bando

(r.d. 5 febbraio 1928, n. 577; d.lgs. C.p.S. 21 aprile 1947, n. 373)

o al 31 dicembre dell'anno solare del bando di concorso (legge 30

maggio 1965, n. 580) ovvero alla data di assunzione, presentano gli

stessi problemi: il primo di essi restringe ulteriormente il campo

dei partecipanti, sottraendo dal termine utile il periodo di tempo

assegnato per la presentazione delle domande; il secondo sistema può

essere più o meno favorevole ai candidati a seconda della data del

bando prossima o meno al 31 dicembre; il terzo infine può risolversi

in una limitazione per i concorrenti qualora vi sia un limite massimo

di età e il superamento può dipendere dal ritardo della stessa

amministrazione.

In definitiva non è irragionevole che il legislatore abbia voluto

fissare un riferimento uniforme per la data di possesso dei requisiti

di accesso a pubblico concorso, coniugando uniformità di trattamento

e semplificazione nella verifica. Trattasi di opzione non obbligata

sul piano costituzionale, essendo il legislatore libero di scegliere

altre soluzioni (che a seconda dei casi possono restringere o

incrementare le aspettative per gli aspiranti all'impiego pubblico,

come nel caso di limiti massimi o requisiti di anzianità) anche

differenziate tra i diversi requisiti, purché sia garantito, per un

verso, il trattamento uniforme tra i concorrenti e, per l'altro, la

natura attitudinale del requisito.