Sentenza n. 437/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 203, comma 3

e 206 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice

della strada) e degli artt. 53 e 54 del d.P.R. 29 settembre 1973, n.

602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito),

promosso con ordinanza emessa il 26 gennaio 1995 dal Pretore di Lecce

nel procedimento civile vertente tra Brescia Francesco Giovanni e

Ministero dell'interno - Prefettura di Lecce, iscritta al n. 111 del

registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 12 luglio 1995 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto

1. - Il Pretore di Lecce, adito su ricorso in opposizione avverso

una cartella esattoriale emessa per il pagamento di somme relative ad

infrazioni al codice della strada, solleva, con ordinanza del 26

gennaio 1995, questione di legittimità costituzionale degli artt.

203, comma 3 e 206 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285

(Nuovo codice della strada) nonché degli artt. 53 e 54 del d.P.R. 29

settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte

sul reddito), in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della

Costituzione.

Nell'ordinanza di rinvio il rimettente espone la vicenda

processuale sottostante: a seguito di verbale della Polizia stradale

per l'infrazione, era stata emessa cartella esattoriale in virtù

della formazione del titolo esecutivo per mancato esperimento del

ricorso amministrativo al Prefetto avverso la contestazione nonché

per mancata effettuazione del pagamento in misura ridotta. Avverso

detta cartella l'interessato aveva proposto opposizione dinanzi al

Pretore rimettente, deducendo la mancata notifica

dell'ordinanza-ingiunzione concernente l'irrogazione di sanzioni

amministrative, nonché la prescrizione del diritto alla riscossione

delle somme, per decorso del termine quinquennale tra il giorno della

commessa violazione e il giorno della notifica della cartella

esattoriale, chiedendo altresì, cautelarmente, la sospensione

dell'esecutorietà del ruolo. All'udienza, il giudice riservava la

decisione sulla richiesta preliminare di sospensione della

riscossione.

Ciò esposto, il rimettente osserva in primo luogo che

l'opposizione dell'interessato è sicuramente ammissibile, per le

considerazioni espresse dalla Corte costituzionale nelle sentenze n.

311 e n. 255 del 1994.

Osserva, quindi, che tra la notifica del processo verbale relativo

all'infrazione stradale e la notifica della cartella esattoriale

sembrerebbe "prima facie, e salvo quanto potrebbe emergere in corso

di causa" essere decorso il quinquennio di prescrizione ex art. 209

del nuovo codice stradale.

In questa situazione, la richiesta di sospensione

dell'esecutorietà del ruolo esattoriale risulta, ad avviso del

giudice a quo, sorretta dal fumus di fondatezza.

Ma è proprio la ritenuta impossibilità di accordare la

sospensione dell'esecuzione coattiva del pagamento della sanzione a

mezzo ruoli, ai sensi degli artt. 203 e 206 del codice stradale, a

formare oggetto della censura di illegittimità costituzionale.

Rileva infatti il Pretore che, a differenza di quanto avviene

nell'ipotesi di emanazione di ordinanza-ingiunzione di pagamento, in

cui è possibile per il giudice sospendere l'esecuzione (art. 205,

comma 3, del codice stradale in relazione all'art. 22, ultimo comma,

della legge n. 689 del 1981), nell'ipotesi dedotta nel giudizio

principale, in cui si forma il titolo esecutivo a norma dell'art. 203

del codice e si procede alla riscossione coattiva tramite ruolo dato

in carico dall'intendente di finanza all'esattore (art. 206 dello

stesso codice), trovano applicazione gli artt. 53 e 54 del d.P.R. n.

602 del 1973, i quali precludono all'autorità giudiziaria ordinaria

di sospendere l'esecuzione, anche in materia di entrate di natura non

tributaria.

Potrebbe - prosegue il rimettente - ritenersi che, una volta

ammessa l'opposizione anche in caso di mancato esperimento del

ricorso al Prefetto in base alle ricordate sentenze della Corte

costituzionale, ne dovrebbe seguire anche l'applicabilità

dell'ultimo comma dell'art. 22 della legge n. 689 del 1981, che,

regolando il procedimento di opposizione, consente per l'appunto di

sospendere l'esecuzione dell'atto opposto; ma una simile conclusione

è ostacolata, ad avviso del Pretore, dal disposto dei ricordati

artt. 53 e 54 del d.P.R. n. 602 del 1973, dei quali pertanto il

giudice a quo chiede la verifica di costituzionalità, unitamente

agli artt. del codice stradale collegati, in riferimento agli artt.

3, 24 e 113 della Costituzione: quanto agli ultimi due parametri, per

compressione del diritto di agire in giudizio per far valere i propri

diritti e del diritto di giovarsi della più ampia tutela giudiziale,

ordinaria o amministrativa, dei propri diritti ed interessi di fronte

a provvedimenti della pubblica amministrazione, senza limitazioni di

sorta; quanto al parametro dell'eguaglianza, per ingiustificata

disparità di trattamento di chi sia sottoposto ad esecuzione in base

a semplice verbale di accertamento divenuto titolo esecutivo - come

si verifica nella specie - rispetto a chi sia sottoposto ad

esecuzione in base ad ordinanza-ingiunzione.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato.

L'Avvocatura rileva che la questione sollevata muove da

presupposti inesatti quanto all'ambito di operatività degli

impugnati artt. 53 e 54 del d.P.R. n. 602 del 1973; dette norme,

infatti, non sono riferibili che ai tributi veri e propri, mentre

nessun divieto di sospensione della riscossione sussisterebbe per le

varie entrate non tributarie che vengono riscosse tramite ruolo. Del

resto, il rigore della censurata preclusione relativamente ai tributi

è "compensato" da altre previsioni, specifiche e proprie dello

stesso settore tributario (sospensione dell'esecuzione da parte

dell'intendente di finanza; effetto sospensivo del ricorso

giurisdizionale), per cui risulterebbe abnorme estendere il divieto di

sospensione anche alle altre entrate non tributarie e alle sanzioni

amministrative, per le quali il divieto di sospensione in argomento

diverrebbe assoluto. In definitiva, la generalizzazione del sistema

dei ruoli come modo di riscossione delle entrate ( ex d.P.R. 28

gennaio 1988, n. 43) non implica generalizzata applicazione delle

specifiche norme degli artt. 53 e 54 del d.P.R. n. 602 del 1973 a

tutti i tipi di credito.

D'altro canto, l'Avvocatura erariale reputa che l'ordinanza di

rinvio sia errata anche sotto altro profilo, e conduca perciò alle

conseguenze censurate dal rimettente a causa di tale erroneo

presupposto: se infatti è vero che l'art. 205 del codice stradale

richiama, nel comma 3, l'art. 22 della legge n. 689 del 1981

relativamente all'opposizione all'ordinanza-ingiunzione del Prefetto,

è anche vero che l'art. 206 impugnato fa espressamente salvo (nel

comma 1) l'ultimo comma dell'art. 22 citato, che appunto contempla la

sospensione della riscossione (recte: dell'esecuzione del

provvedimento opposto) da parte del Pretore, indistintamente per

tutte le somme dovute e non versate nei termini, siano esse dovute a

seguito del solo verbale di accertamento non impugnato o siano dovute

a seguito di accertamento e applicazione della sanzione con

ordinanza-ingiunzione. Per un verso, dunque, la questione riferita

alle norme del codice stradale non dovrebbe neppure essere posta; per

altro verso, non viene in giuoco la legittimità degli artt. 53 e 54

del d.P.R. n. 602 del 1973, in quanto dette norme vanno riferite alla

sola riscossione dei tributi in senso proprio. Ne segue la

conclusione per una declaratoria di inammissibilità o di non

fondatezza della questione da parte dell'interveniente. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale

degli artt. 203, comma 3, e 206 del decreto legislativo n. 285 del

1992 (Nuovo codice della strada) e degli artt. 53 e 54 del d.P.R. 29

settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte

sul reddito). Le disposizioni impugnate, secondo l'ordinanza di

rinvio, non consentirebbero al giudice, in sede di opposizione

avverso la cartella esattoriale emessa per la riscossione di somme a

titolo di sanzione da infrazione stradale (contestata con verbale poi

divenuto titolo esecutivo in ragione del mancato pagamento in misura

ridotta e del mancato esperimento del ricorso amministrativo al

Prefetto, cui consegue eventualmente l'adozione

dell'ordinanza-ingiunzione), di disporre la sospensione

dell'esecutorietà del ruolo. In tale impossibilità si ravvisa il

contrasto: a) con gli artt. 24 e 113 della Costituzione, per lesione

del diritto di azione e della tutela piena delle posizioni soggettive

contro gli atti amministrativi; b) con l'art. 3 della Costituzione,

per disparità di trattamento nel raffronto con l'ipotesi in cui

l'esecuzione tramite ruolo sia promossa sulla base

dell'ordinanza-ingiunzione (eventualmente emessa a seguito del

ricorso in via amministrativa avverso il verbale di accertamento),

nel qual caso è accordata la possibilità di sospensione

dell'esecuzione a norma dell'art. 22, ultimo comma, della legge n.

689 del 1981.

2. - La questione non è fondata nei sensi che verranno ora

precisati.

Questa Corte, con la sentenza n. 255 del 1994, ha escluso la

necessità del previo esperimento del ricorso amministrativo ai fini

della tutela giurisdizionale avverso il verbale di accertamento di

un'infrazione stradale che diviene titolo esecutivo per una somma

maggiore a quella indicata nel verbale stesso "qualora nei termini

previsti non sia stato proposto il ricorso e non sia avvenuto il

pagamento in misura ridotta". Con tale interpretazione adeguatrice è

stato superato il dubbio di costituzionalità dal quale in quella

occasione era stato mosso il giudice rimettente nel sollevare la

questione che investiva disposizioni (art. 142-bis del precedente

codice della strada, introdotto con la legge 24 marzo 1989, n. 122),

di contenuto analogo a quello recato dagli artt. 203, comma 3, e 206

del nuovo codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n.

285), oggetto della questione ora in esame. L'interpretazione

adeguatrice circa la mera facoltatività del previo esperimento del

ricorso amministrativo, rimesso alla scelta dell'interessato che può

quindi rivolgersi al giudice indipendentemente da esso, è stata

ribadita nella sentenza n. 311 del 1994 e, da ultimo, nell'ordinanza

n. 315 del 1995 che, sullo specifico punto dei rimedi esperibili, ha

precisato che spetta al giudice, dinanzi al quale è proposta

l'azione, di verificare la conformità alle norme vigenti delle

modalità e dei termini osservati da chi abbia invocato la tutela

giurisdizionale senza il preventivo esperimento del rimedio

amministrativo.

Va altresì ricordato che nella disciplina vigente relativa ai

rimedi azionabili in materia di infrazioni al codice stradale, è

espressamente previsto (art. 205 del nuovo codice della strada) che

il giudizio di opposizione (a seconda dei casi dinanzi al pretore o

al giudice di pace) è regolato dalle disposizioni di cui agli artt.

22 e 23 della legge 24 ottobre 1981, n. 689. L'art. 22, da ultimo

citato, stabilisce, al settimo comma, che l'opposizione non sospende

l'esecuzione del provvedimento, salvo che il pretore (ed ora, nei

casi di sua competenza, il giudice di pace), concorrendo gravi

motivi, disponga diversamente con ordinanza inoppugnabile.

Ebbene, una volta che - in base alle richiamate pronunce di questa

Corte - i dubbi di costituzionalità prospettati in relazione alle

ipotesi del mancato esperimento del ricorso amministrativo nei

termini previsti sono stati superati, come si è detto, interpretando

la disciplina nel senso che anche in tale ipotesi deve intendersi

garantita la tutela giurisdizionale piena, nello stesso modo, cioè,

di quella che si otterrebbe se fosse previamente proposto quel

ricorso, deve ritenersi ammessa (in base al rinvio operato dal comma

3 dell'art. 205 del nuovo codice della strada, come modificato

dall'art. 107 del decreto legislativo n. 360 del 1993, all'art. 22

della legge n. 689 del 1981) anche la possibilità di ottenere la

sospensione della riscossione, pretesa con la cartella esattoriale

emessa sulla base del titolo esecutivo formatosi ai sensi dell'art.

203, comma 3, di detto nuovo codice.

Con questa ulteriore interpretazione adeguatrice, che costituisce

naturale corollario di quella già offerta nelle richiamate

precedenti decisioni, vengono superati i dubbi di costituzionalità

prospettati nell'ordinanza di rimessione, in riferimento a tutti i

parametri costituzionali invocati (artt. 3, 24 e 103 della

Costituzione), in quanto in base ad essa risulta indifferente, per

ottenere la sospensione della riscossione in sede di azione

giudiziaria, l'essersi o meno avvalsi previamente del rimedio

amministrativo ai sensi degli artt. 203 e 204 del nuovo codice della

strada.

3. - Per completezza di indagine devesi ricordare che l'art. 206

citato prevede che, se il pagamento delle somme dovute a titolo di

sanzione amministrativa pecuniaria non è effettuato nei termini

previsti, la loro riscossione avviene mediante notifica della

cartella esattoriale e relativa procedura esecutiva. Difatti detto

art. 206 stabilisce che la riscossione in parola è regolata

dall'art. 27 della legge n. 689 del 1981, il quale, a sua volta, fa

rinvio alle norme previste per la esazione delle imposte dirette,

ossia al d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, il quale, prevedendo, ai

fini della sospensione della riscossione, una particolare procedura

amministrativa dinanzi all'intendente di finanza, fa ritenere esclusa

la possibilità di ottenerla dal giudice ordinario.

Al riguardo devesi ancora ricordare che questa Corte con la

sentenza n. 318 del 1995 ha dichiarato l'illegittimità

costituzionale dell'art. 1 della legge n. 3233 del 1928 - concernente

la disciplina della riscossione delle entrate a favore dell'Ente

autonomo per l'acquedotto pugliese - nella parte in cui, richiamando

le norme in vigore per la riscossione delle imposte dirette (cioè il

d.P.R. n. 602 del 1973 cit.), impediva all'autorità giudiziaria

ordinaria di sospendere l'esecuzione dei ruoli esattoriali relativi

ad entrate di natura non tributaria.

Orbene, si deve osservare che, in detta recente sentenza, risulta

affermato il principio, di estrema importanza nella questione in

esame, secondo cui, quando si verte in tema di riscossione di somme

diverse da quelle di natura tributaria (rispetto alle quali è

espressamente previsto che la sospensione della cartella esattoriale

possa essere disposta, come si è già ricordato, con un rimedio

esperibile dinanzi all'intendente di finanza) la tutela giudiziaria,

per essere conforme ai precetti costituzionali, non può escludere la

possibilità di ottenere la sospensione della riscossione. Ma mentre,

per ottenere tale risultato, nella questione definita con la sentenza

in parola si è dovuti intervenire con la dichiarazione di

incostituzionalità della normativa allora denunziata, in quanto

essa, operando un mero rinvio alla disciplina per la riscossione

delle entrate tributarie, escludeva la possibilità di ottenere la

tutela cautelare dinanzi al giudice ordinario, nella questione ora in

esame, invece, allo stesso risultato si può pervenire sulla base

della indicata interpretazione adeguatrice, perché, come si è

visto, il rinvio al sistema previsto per detta riscossione è operato

in via indiretta attraverso il rinvio all'art. 22 (e 23) della legge

n. 689 del 1981 che, a sua volta, prevede la possibilità della

sospensione da parte del giudice ordinario. Una possibilità questa

che, si ripete, non può ritenersi ammessa solo se si sia azionato

preventivamente il ricorso amministrativo, una volta che in base alle

già richiamate pronunzie di questa Corte è stato escluso che il suo

mancato esercizio condizioni o limiti la tutela giurisdizionale, che

deve essere assicurata nella sua pienezza, e quindi anche in sede

cautelare, indipendentemente dall'esperimento di quel rimedio.