Sentenza n. 43/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 1,

terzo comma, della legge 4 febbraio 1977, n. 21 (norme riguardanti i

contratti e gli assegni biennali di cui agli artt. 5 e 6 del d.l. 1

ottobre 1973, n. 580) e degli artt. 5 e 6 d.l. 1 ottobre 1973, n.580,

convertito con modificazioni in legge 30 novembre 1973, n. 766 (misure

urgenti per l'Università) promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 24 aprile 1978 dal Pretore di Bologna nel

procedimento civile vertente tra Poppi Kruta Laura ed altri e

l'Università degli studi di Bologna, iscritta al n. 398 del registro

ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 307 del 2 novembre 1978;

2) ordinanza emessa il 14 aprile 1978 dal Pretore di Milano nel

procedimento civile vertente tra Andreoni Vincenza ed altri e

l'Università degli studi e il Politecnico di Milano, iscritta al n.

411 del registro ordinanze 1978 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 313 dell'8 novembre 1978.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 ottobre 1979 il Giudice relatore

Alberto Malagugini;

udito l'avv. dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con distinti, analoghi ricorsi, numerosi "contrattisti" e

"assegnisti" (ex artt. 5 e 6 del d.l. 1 ottobre 1973, n. 580,

convertito nella legge 30 novembre 1973 n. 766) presso l'Università

degli studi o il Politecnico di Milano hanno chiesto al Pretore di

Milano, adito quale giudice del lavoro, di ordinare ex art. 700 c.p.c.

agli istituti convenuti di corrispondere loro, in attesa della

definizione del giudizio di merito da promuovere davanti al T.A.R.

della Lombardia, un anticipo di L. 200.000 sugli arretrati nonché per

il futuro le quote di aggiunta di famiglia e l'indennità integrativa

speciale, cui assumevano di avere diritto sul presupposto della natura

di pubblico impiego del loro rapporto con gli istituti d'istruzione

superiore. In via subordinata hanno prospettato questione di

costituzionalità degli artt. 700 c.p.c. e 21, ultimo comma, legge 6

dicembre 1971, n. 1034, ove si ritenessero non consentire l'emissione

dei richiesti provvedimenti d'urgenza.

L'Avvocatura dello Stato, per gli istituti convenuti, ha sollevato

ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, e chiesto

conseguentemente la sospensione, ex art. 367 c.p.c., dei procedimenti

frattanto riuniti.

Il Pretore, con l'ordinanza in data 14 aprile 1978, ha respinto

l'istanza di sospensione, ritenendo che alla proposizione del

regolamento di giurisdizione consegua la sospensione del giudizio di

merito ma non quella del procedimento cautelare. Ha ritenuto inoltre

l'applicabilità del procedimento ex art. 700 c.p.c. - davanti al

Pretore - ai fini della tutela cautelare dei diritti soggettivi del

pubblico impiegato che si assumano pregiudicati (non da un

provvedimento amministrativo ma) da un mero comportamento, positivo o

negativo, della Pubblica amministrazione, anche se per il giudizio di

merito sia competente il giudice amministrativo.

Quanto al fumus boni iuris, ha ritenuto evidente la qualificazione

di pubblico impiegato del contrattista; ed anche per l'assegnista, il

cui rapporto con l'Università "sembrerebbe di tipo tutto particolare",

ha ritenuto che nell'esperienza concreta le mansioni svolte

"costituiscono un supporto indispensabile per il funzionamento

dell'Università", nella cui struttura deputata all'erogazione dei

servizi didattici gli assegnisti sono inseriti.

Da ciò conseguirebbe che a contrattisti ed assegnisti, quali

pubblici dipendenti, dovrebbe spettare, fin dall'origine del rapporto,

sia l'aggiunta di famiglia che l'indennità integrativa speciale, in

virtù dell'art. 4, quarto comma, della legge 21 novembre 1975, n. 722

e dell'art. 16 legge 27 maggio 1959, n. 324, cui gli istituti convenuti

hanno dato attuazione con una delibera di portata generale. Senonché -

osserva il Pretore - l'art. 1, terzo comma, della legge 4 febbraio

1977, n. 21, esclude esplicitamente, con evidente valore interpretativo

anche degli artt. 5 e 6 del d.l. n. 580/1973, la corresponsione dei

suddetti emolumenti a contrattisti e assegnisti.

In proposito la difesa degli attori ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, per contrasto delle norme sopraindicate

con gli artt. 2, 3, 31, primo comma, 35, secondo comma, 36, primo

comma, Cost., e insistito per l'emanazione del richiesto provvedimento

cautelare, ravvisando nella stessa dichiarazione di non manifesta

infondatezza della questione di costituzionalità a riferita alla norma

escludente il diritto azionato", una valutazione di sussistenza del

fumus boni iuris.

Il Pretore disattende questa tesi, osservando che "il principio

vigente nell'ordinamento italiano (artt. 134 e 137 Cost., art. 1 legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e art. 23 legge 11 marzo 1953, n.

87), secondo cui i normali organi giurisdizionali non possono

esercitare il sindacato di legittimità costituzionale delle leggi e

degli atti aventi forza di legge, ma devono limitarsi a sottoporre la

questione di legittimità costituzionale, se ritenuta non

manifestamente infondata e rilevante, alla Corte costituzionale e

quindi sospendere il giudizio in attesa della decisione della Corte,

non subisce deroga con riferimento ai procedimenti cautelari".

Quanto alla prospettata questione di legittimità costituzionale,

il Pretore ne assume la piena rilevanza nel giudizio in corso, posto

che l'altro presupposto del provvedimento cautelare - il periculum in

mora - "deriva direttamente dalla natura retributiva degli emolumenti

richiesti, specialmente destinati al soddisfacimento delle esigenze

personali e familiari del lavoratore, non suscettibili di

reintegrazione per equivalente, tanto più in quanto esposti, con il

trascorrere del tempo, alla pesante svalutazione monetaria in corso".

Nel merito, per il giudice a quo "un primo profilo di

incostituzionalità è rinvenibile nel contrasto di tali norme con

l'art. 3, primo comma, della Costituzione.

Non appare infatti in alcun modo ragionevole la discriminazione

operata nei confronti di quest'unica categoria di lavoratori pubblici,

a fronte di una disciplina ormai generalizzata in tutti i settori del

lavoro, ed in cui sono comprese figure analoghe a quelle dei

contrattisti e di assegnisti, il cui rapporto cioè presenta una

commistione di elementi tipici del lavoro subordinato con finalità di

studio e formazione professionale (l'apprendistato e il rapporto di

lavoro degli assistenti universitari ordinari). Tale disparità di

trattamento appare poi particolarmente iniqua - anche con riferimento

al basso livello della retribuzione "base", così come stabilito dalle

due leggi in parola - se si tiene conto del regime di incompatibilità

tra vigenza del contratto e ogni rapporto di lavoro retribuito svolto

con continuità (art. 5, secondo comma, d.l. n. 580/1973) nonché del

divieto per gli assegnisti di cumulare il trattamento economico

conproventi derivanti da attività professionale o rapporto di lavoro

svolti in modo continuativo (art. 6, nono comma, del d.l.).

Ulteriore profilo di illegittimità è poi rilevabile in

riferimento all'art. 36, primo comma, della Costituzione, imponendo le

norme censurate, per la categoria dei lavoratori in esame,

un'amputazione di quegli elementi dinamici della retribuzione che

servono a mantenere quest'ultima, sia pur parzialmente, adeguata ai

mutamenti nel tempo intervenuti nel costo della vita ed al carico

familiare del lavoratore, consentendole quindi l'esplicazione della

funzione ad essa propria, di assicurare al lavoratore ed alla di lui

famiglia un'esistenza libera e dignitosa".

Viene prospettato, infine, il pericolo che la mancata soluzione del

problema, anche economico, del personale universitario provochi

"irreparabili danni alle già fatiscenti strutture universitarie del

paese", favorendone una conformazione in senso classista per la non

competitività di retribuzioni come quelle previste per assegnisti e

contrattisti, non accettabili se non da chi possieda altre fonti di

sostentamento familiare e personale. Donde un ipotizzabile contrasto

con gli artt. 3, 4, 9, primo comma, e 33, primo comma, della

Costituzione.

2. - Con ricorso depositato il 15 marzo 1978, Poppi Kruta Laura,

contrattista presso l'Università di Bologna, ed altri 508 suoi

colleghi, parte contrattisti e parte assegnisti, hanno chiesto al

Pretore di Bologna un provvedimento d'urgenza ai sensi dell'art. 700

c.p.c., con il quale, riconosciuta preventivamente l'esistenza di un

rapporto di impiego pubblico tra essi ricorrenti e l'Università di

Bologna, ed affermato l'obbligo di questa ultima di corrispondere loro

la aggiunta di famiglia (od assegni familiari) e l'indennità

integrativa speciale (od indennità di contingenza)' si condannasse

l'Università: a) alla corresponsione mensile, in favore dei ricorrenti

tuttora in servizio, dei predetti emolumenti secondo il parametro 243 a

decorrere dalla data del provvedimento in favore di ciascun ricorrente

fino alla data della sentenza definitiva; b) al versamento a ciascuno

della somma di L. 200.000 (o quella diversa ritenuta di giustizia) a

titolo di anticipo sull'ammontare complessivo dei ratei scaduti,

spettanti, per i titoli sopra indicati, dall'inizio del contratto od

assegno e sino alla data del provvedimento.

Il Pretore di Bologna con ordinanza in data 24 aprile 1978, ha

ritenuto la propria giurisdizione in ordine all'emissione del richiesto

provvedimento d'urgenza, ancorché per il giudizio di merito sia

competente il giudice amministrativo. Nel merito ha qualificato come

di pubblico impiego il rapporto intercorrente fra l'Università ed i

contrattisti e assegnisti, traendo argomento anche dalle mansioni

effettivamente svolte da costoro nonché, a contrario, dall'esplicita

esclusione, con la legge 4 febbraio 1977, n. 21, di diritti

(all'indennità integrativa speciale ed all'aggiunta di famiglia)

propri dei pubblici impiegati.

Tale esclusione, che non consente l'accoglimento del ricorso per il

periodo successivo all'entrata in vigore della legge citata, sarebbe

secondo il Pretore in contrasto con gli artt. 3 e 36 della

Costituzione.

"Non sussistono - argomenta il giudice a quo - obiettivi elementi

idonei a giustificare razionalmente la differenza sussistente tra il

trattamento economico previsto per gli assegnisti e contrattisti e il

trattamento, più favorevole, previsto per gli altri dipendenti

dell'Università, pur essi dipendenti dello Stato.

C'è innanzitutto coincidenza, ampiamente dimostrata, tra la

funzione e le mansioni degli uni e quella degli altri.

Inoltre, per molti anni e fino alle soglie della normativa

denunziata la legislazione dello Stato ha seguito una linea di tendenza

alla equiparazione, sotto il profilo economico, di tutti gli impiegati

dello Stato.

Ora tale equiparazione, stante la sua uniforme ripetizione nel

tempo, si è tradotta in un giudizio di valore espresso in termini di

equivalenza che è venuto a limitare la discrezionalità tipica del

legislatore nelle sue scelte. L'aver superato il giudizio di valore

precedente con scelte limitate e non accompagnate da una revisione dei

presupposti, è irrazionale e non giustificato alla stregua del nostro

ordinamento costituzionale".

Quanto al contrasto con il diritto ad una giusta retribuzione,

garantito dall'art. 36 Cost., esso sarebbe dato nel caso in esame dalla

"amputazione dei due elementi più dinamici di adeguamento della

retribuzione, sia pure in via generale ed astratta, ai bisogni della

famiglia del prestatore di lavoro e del lavoratore stesso".

3. - Nel giudizio avanti la Corte costituzionale è intervenuta

l'Avvocatura generale dello Stato, sostenendo in via principale

l'inammissibilità delle questioni "per il modo in cui sono state

proposte" (impugnativa di alcune soltanto fra le disposizioni del

complesso normativo, concernente la spesa globale prevista per

contrattisti e assegnisti; di modo che le "maggiori spese" derivanti

dalla pronuncia richiesta alla Corte risulterebbero prive di copertura,

in violazione dell'articolo 81 Cost.).

Nel merito, sostiene l'infondatezza delle questioni prospettate,

contestandosi la stessa premessa secondo cui "contrattisti" e

"assegnisti" sarebbero parte di un rapporto di pubblico impiego con

l'Università. L'esatta definizione giuridica di tale rapporto non

appare del resto decisiva, posto che l'infondatezza delle questioni di

legittimità costituzionale "ben può desumersi dalla considerazione

dei soggetti e dell'oggetto di quel rapporto che, quale ne sia l'esatta

definizione giuridica, presenta caratteristiche tali da differenziarlo

dal tipico rapporto di pubblico impiego e da giustificare, in relazione

alle norme costituzionali di raffronto invocate nelle ordinanze di

rinvio, la norma impugnata che non attribuisce a contrattisti ed

assegnisti l'indennità integrativa speciale e la quota di aggiunta di

famiglia".

Trattandosi infatti di indennità istituite "al fine di integrare

stipendi e retribuzioni stabilite in via generale per gli impiegati

dello Stato, non avrebbe senso attribuire meccanicamente ed

automaticamente quelle stesse indennità ad altre persone, si tratti

pure di impiegati pubblici, che non usufruiscono di quelle

retribuzioni, ma di retribuzioni del tutto diverse, determinate in base

a criteri che non hanno alcun rapporto con coefficienti e parametri in

base ai quali si determinano le retribuzioni degli impiegati statali

citati artt. 14 d.l. n. 722 del 1945; 16 legge n. 324 del 1959 e 9

legge n. 364 del 1975 non pongono agli enti pubblici alcun obbligo, ma

concedono una autorizzazione a corrispondere ai propri dipendenti quote

di aggiunta di famiglia ed indennità integrativa: la legge, quindi,

esclude una automatica estensione di quei benefici, ma autorizza una

loro applicazione previa specifica deliberazione, da adottare dai

singoli enti nella loro autonomia in base ad una valutazione della

compatibilità con le esigenze di bilancio e della comparabilità al

fine che qui interessa, delle retribuzioni corrisposte dall'Ente con

quelle corrisposte dallo Stato.

Manca allora lo stesso presupposto logico per la corresponsione ai

titolari dei contratti e degli assegni, il cui importo è stabilito

forfettariamente dalla legge indipendentemente da ogni considerazione

di coefficienti e parametri per determinare le retribuzioni in genere

dei dipendenti statali, di indennità ed aggiunte istituite e

proporzionate al fine di integrare queste retribuzioni. Né, data la

strutturazione radicalmente diversa dell'importo di quei contratti ed

assegni e di queste retribuzioni può operarsi alcun confronto, utile

al fine di verificare l'osservanza del principio di eguaglianza, tra il

trattamento di contrattisti ed assegnisti e quello dei dipendenti

statali in genere, operato esclusivamente in relazione alla mancata

corresponsione ai primi di alcune indennità accessorie o integrative

della retribuzione, che vengono invece corrisposte ai dipendenti

statali".

Del pari da escludere sarebbe la denunciata violazione dell'art. 36

Cost., la cui attuazione non necessariamente richiede di adottare in

ogni caso quei "determinati meccanismi di adeguamento automatico" di

cui è questione. Ciò tanto più "quando la mancata predisposizione di

strumenti automatici di adeguamento trovi la sua precisa

giustificazione logica nella limitata durata del rapporto, quadriennale

per i contrattisti, biennale per gli assegnisti; laddove è evidente

che la vera funzione di quei meccanismi automatici di adeguamento si

manifesta in pieno nei rapporti a tempo indeterminato o, quanto meno,

di lunga durata".

Quanto infine alle altre questioni prospettate dal Pretore di

Milano, in relazione agli artt. 3, 4, 9 e 33 Cost. esse investono

"l'intera strutturazione retributiva, quale è disciplinata dai primi

due commi dell'art. 1 legge n. 21 del 1977, se non la stessa

istituzione del contrattista e dell'assegnista". Da ciò il dubbio

sulla loro ammissibilità, "in questo giudizio di impugnazione del solo

terzo comma". In ogni caso, nel valutare la congruità del trattamento

complessivo di contrattisti e assegnisti, "non può non tenersi conto

degli elementi sopra illustrati che certamente distinguono il rapporto

tra Università e contrattisti ed assegnisti da un comune rapporto di

lavoro: l'impegno limitato nel tempo che, a parte l'istituzione di

altro rapporto di lavoro retribuito e continuativo espressamente

esclusa dalla legge, non esclude lo svolgimento di altra attività

lavorativa; il fatto che l'attività dei contrattisti e degli

assegnisti, che costituisce l'oggetto del loro rapporto con

l'Università, viene svolta anche - se non prevalentemente - nel loro

interesse al fine di perfezionare la loro formazione scientifica e

didattica". Considerato in diritto :

1. - I giudici a quibus dubitano entrambi della legittimità

costituzionale - per contrasto con gli artt. 3, primo comma, e 36,

primo comma, Cost. - dell'art. 1, terzo comma, della legge 4 febbraio

1977, n. 21, nella parte in cui esclude che ai laureati titolari di

contratti quadriennali stipulati con le Università statali o di

assegni biennali di formazione scientifica e didattica spettino le

quote di aggiunta di famiglia e l'indennità integrativa speciale di

cui alla legge 27 maggio 1959 n. 324.

A giudizio del solo Pretore di Milano, la norma denunziata

contrasterebbe, altresì, con gli artt. 4, 9, primo comma, e 33, primo

comma, Cost., ed il dubbio di costituzionalità, con riferimento a

tutti i parametri richiamati, investirebbe anche gli artt. 5 e 6 del

decreto legge 1 ottobre 1973, n. 580, convertito, con modificazioni, in

legge 30 novembre 1973, n. 766, rispetto ai quali l'art. 1 della legge

n. 21 del 1977 avrebbe valore interpretativo.

2. - Le due cause, discusse congiuntamente alla pubblica udienza

del 24 ottobre 1979, possono essere riunite e decise con unica

sentenza, stante la sostanziale identità del loro oggetto.

3. - Preliminarmente occorre verificare se sia ammissibile la

questione di legittimità costituzionale che il Pretore di Milano,

adito quale giudice del lavoro ex art. 700 c.p.c., ha sollevato dopo

che gli enti universitari convenuti avevano proposto ricorso per

regolamento preventivo di giurisdizione.

Sul punto, la Corte ritiene di doversi attenere alle proprie

precedenti decisioni, con le quali ha giudicato inammissibile la

questione di legittimità costituzionale sollevata dal giudice dopo

che, per effetto della proposizione del regolamento preventivo di

giurisdizione, egli è stato privato "di ogni competenza a conoscere e

a disporre della o sulla questione giurisdizionale" (sentenze: n. 221

del 1972; n. 135 del 1975; n. 118 e n. 186 del 1976; n. 43 del 1977).

La questione sollevata dal Pretore di Milano con l'ordinanza 14

aprile 1978, deve, pertanto, essere dichiarata inammissibile, non

essendo quel giudice più legittimato a compiere atti del procedimento

dopo che era stato proposto regolamento preventivo di giurisdizione, e

non essendo la dedotta questione di costituzionalità riferibile a

norma da applicare per il compimento di alcuno degli "atti urgenti" di

cui all'art. 48 c.p.c.

4. - Questione di legittimità costituzionale sostanzialmente

identica, ancorché limitata all'art. 1, terzo comma, della legge 4

febbraio 1977, n. 21 e in riferimento ai soli artt. 3, primo comma, e

36, primo comma, Cost., viene sollevata, con ordinanza 24 aprile 1978,

dal Pretore di Bologna, anch'egli adito quale giudice del lavoro con

ricorsi ex art. 700 del codice di procedura civile.

Tale questione - che ha, ormai, effetti circoscritti posto che, con

il d.l. n. 817 del 1978 convertito in legge 19 febbraio 1979, n. 54,

sono state attribuite ai contrattisti ed assegnisti universitari, con

decorrenza dal 1 gennaio 1979, le indennità delle quali si discute -

non è fondata.

L'assunto del giudice a quo, a detta del quale, ritenuti di

pubblico impiego i rapporti con le Università sia dei contrattisti che

degli assegnisti, violerebbe il principio di uguaglianza la previsione

del trattamento economico ad essi riservato, in quanto diverso e meno

favorevole di quello garantito agli altri dipendenti dell'Università,

non può essere condiviso.

Infatti, quand'anche la premessa dalla quale muove il Pretore di

Bologna fosse assolutamente indiscutibile ed i rapporti in esame

fossero da qualificarsi entrambi di pubblico impiego - in contrasto con

l'orientamento del Consiglio di Stato (Sezione prima, parere n. 515/75

del 30 aprile 1976) che per gli assegnisti ha escluso financo

l'esistenza di un rapporto di lavoro subordinato con le Università - ,

non potrebbe da ciò solo dedursi l'obbligo del legislatore di

equiparare rigidamente, in ogni sua componente e con i medesimi

meccanismi, il trattamento retributivo dei contrattisti ed assegnisti a

quello degli altri dipendenti - nella specie, docenti -

dell'Università, quasi che non fossero legittimamente ipotizzabili

nell'ambito del pubblico impiego trattamenti retributivi differenziati

in ragione delle peculiari caratteristiche dei rapporti ai quali

ineriscono.

Vero è che il trattamento retributivo del quale si discute si

diversifica da quelli spettanti al restante personale universitario non

soltanto per la mancata previsione, qui censurata, di talune indennità

(l'assegno integrativo e l'aggiunta di famiglia), ma anche perché

diversa è la determinazione della stessa retribuzione base.

Il trattamento complessivo così differenziato si giustifica con il

rilievo che si tratta di rapporti limitati nel tempo e caratterizzati,

per quanto concerne i contrattisti, dalla compresenza di esigenze di

formazione scientifica del contrattista stesso e di doveri di

prestazioni nell'interesse dell'Università, con un impegno, per

quest'ultimo aspetto, limitato a metà della giornata, per tre giorni

settimanali e consistente in attività di assistenza agli studenti, di

controllo del loro profitto e di esercitazioni senza peraltro

sostituire i docenti nello svolgimento dei corsi e nella valutazione

degli studenti (art. 5 d.l. 1 ottobre 1973, n. 580, convertito in legge

30 novembre 1973, n. 766). Si tratta, all'evidenza, di un rapporto con

caratteristiche peculiari non riscontrabili nei rapporti

dell'Università con gli altri suoi dipendenti e tali da escludere

quella sostanziale eguaglianza di situazioni dalla quale soltanto può

dedursi la irrazionalità e quindi l'illegittimità di trattamenti

differenziati.

Relativamente agli assegnisti è, poi, agevole osservare che

secondo il modello legislativo (restando estranea al presente giudizio

la valutazione della sua applicazione pratica eventualmente difforme)

la concessione dell'assegno è finalizzata esclusivamente alla

formazione scientifica e didattica dei giovani laureati senz'obbligo di

prestazioni lavorative nell'interesse dell'Università stessa.

È da escludere, pertanto, che differenziazioni parziali nascenti

in un sistema normativo complessivo - non soltanto retributivo -

fortemente differenziato possano, di per sé, ritenersi contrarie al

principio di uguaglianza.

Neppure sussiste violazione dell'art. 36, primo comma, Cost.

Basterà - ferma la distinzione sopra fissata - ricordare che

l'esigenza di una retribuzione "sufficiente" non comporta certamente

l'obbligo di meccanismi di adeguamento particolari, tanto meno per

figure di lavoratori "transitori" come i contrattisti. La stessa durata

temporale del contratto e la possibilità - concretamente verificata

con la legge n. 21 del 1977 - di maggiorazioni dell'originario importo

dei contratti (nonché degli assegni) sta a dimostrare che il

legislatore ben può adeguare la retribuzione alle variazioni nel costo

della vita con interventi adottati di volta in volta senza essere

vincolato all'adozione di meccanismi automatici.