Sentenza n. 42/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 143 del regio

decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di

legge sulle acque e impianti elettrici), promosso con ordinanza

emessa il 7 maggio 1990 dal Tribunale superiore delle acque pubbliche

nel procedimento civile vertente tra il Consorzio irriguo "Torrente

Calopinace" e la Regione Calabria ed altro, iscritta al n. 529 del

registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell'anno 1990;

Visto l'atto di costituzione del Consorzio irriguo "Torrente

Calopinace", nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nella camera di consiglio del 12 dicembre 1990 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio diretto all'annullamento di un

provvedimento amministrativo emesso, in materia di acque,

dall'ufficio regionale del genio civile di Reggio Calabria, il

Tribunale superiore delle acque pubbliche - adito in sede di

legittimità da un consorzio irriguo, titolare di concessione di

derivazione di acqua, cui era stato ordinato di sospendere

l'attività estrattiva per presunti bisogni potabili - ha sollevato

di ufficio, ritenendola rilevante ai fini pregiudiziali della

decisione sulla ammissibilità del ricorso giurisdizionale, la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 143 del Testo

unico delle leggi sulle acque e impianti elettrici, approvato con

regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, nella parte in cui

condiziona tale ammissibilità alla definitività del provvedimento

amministrativo e, quindi, al previo esperimento dei ricorsi

amministrativi.

Ritenuta la giurisdizione (speciale) di legittimità attribuita al

Tribunale superiore delle acque pubbliche come derivata da quella

generale di legittimità del Consiglio di Stato, con la conseguente

estensione alla prima della regola generale della definitività

(allora in vigore) dei provvedimenti impugnabili quale presupposto di

accesso alla tutela giurisdizionale, il giudice a quo rileva che la

predetta regola generale è stata abbandonata dalla legge 6 dicembre

1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali amministrativi regionali

(artt. 2 e 20), la quale, peraltro, facendo espressamente salva la

giurisdizione del tribunale superiore delle acque pubbliche nelle

materie indicate dal testo unico del 1933, non avrebbe inciso sulla

disciplina concernente quest'ultimo organo giudicante, per la cui

giurisdizione permarrebbe quindi la regola anzidetta, in difformità

da ciò che è stabilito per il complesso della giustizia

amministrativa.

La diversità di trattamento, così venutasi a creare, non

sarebbe, ad avviso del giudice del rinvio, rispondente ad un criterio

attinente alla particolarità della materia, tale da richiedere, a

differenza di altre, la definitività del provvedimento; tale

specificità infatti non risultava nel sistema precedente, in cui la

norma impugnata si conformava interamente al sistema di giustizia

amministrativa generale (art. 34 del T.U. delle leggi sul Consiglio

di Stato, approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054). Di

qui la violazione, oltreché dell'art. 3 della Costituzione, anche

degli artt. 24 e 113, perché dal sistema deriverebbe la sospensione

del diritto alla domanda di tutela in sede giurisdizionale senza

alcuna ragione che la giustifichi, vista la generale abolizione

dell'anzidetto requisito della definitività nel giudizio

amministrativo.

Inoltre si profilerebbe, sempre ad avviso del giudice a quo, una

violazione dell'art. 102 della Costituzione perché la operata

discriminazione, ponendo una diversità di rito collegata soltanto al

giudice, in difetto di una ragione obiettiva, si risolve nella

attribuzione a quel giudice di una "specialità" (divenuta) nuova e

vietata appunto dal parametro costituzionale sopra ricordato.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

chiedendo che sia dichiarata la infondatezza della questione.

In particolare l'Avvocatura generale dello Stato ricorda la

giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale non contrasta con

gli artt. 24 e 113 della Costituzione il condizionamento dell'accesso

alla giurisdizione al previo esperimento di rimedi amministrativi,

specie con riferimento a provvedimenti della pubblica amministrazione

di carattere autoritativo.

Quanto alla denunciata disparità di trattamento, che si creerebbe

per una materia (acque) rispetto alle altre di competenza del

complesso di giustizia amministrativa, la difesa dello Stato invoca

il principio della discrezionalità del legislatore, nello stabilire

procedimenti giustiziali diversificati, e sottolinea la coerenza

della norma impugnata, che risponde alla logica di un giudice di

unica istanza e con struttura non decentrata, ma unica per tutto il

territorio nazionale, così com'era il Consiglio di Stato

anteriormente alla riforma operata con la legge n. 1034 del 1971. In

tal senso la diversità delle situazioni poste a raffronto - in un

caso, giurisdizione accentrata e in unico grado e, nell'altro,

giurisdizione decentrata e strutturata in doppio grado - dimostra la

non arbitrarietà della differente disciplina.

Non pertinente è, infine, la censura in riferimento all'art. 102

della Costituzione, dal momento che, se fosse vera la tesi - che la

specialità del rito dinanzi al tribunale superiore delle acque

pubbliche ne abbia modificato la natura, facendolo diventare un

giudice straordinario o speciale nei sensi di cui al citato parametro

costituzionale - si imporrebbe addirittura la eliminazione di questo

"nuovo" giudice e non solo il mutamento del rito previsto per quel

tipo di giudizio.

3. - Si è costituita fuori termine la parte privata, depositando

una memoria con la quale si associa sostanzialmente alle

considerazioni dell'ordinanza di rimessione. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale,

in riferimento agli artt. 3, 24, 102 e 113 della Costituzione,

dell'art. 143 del regio decreto 11 dicembre 1933, n.1775, nella parte

in cui condiziona l'ammissibilità del ricorso al tribunale superiore

delle acque pubbliche alla definitività del provvedimento

amministrativo impugnato.

Si sostiene nell'ordinanza di rinvio che, una volta venuta meno,

con la legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali

amministrativi regionali, la regola della definitività dell'atto,

come condizione per la proposizione del ricorso al giudice

amministrativo, si è venuta a determinare, in contrasto con l'art. 3

della Costituzione, una diversità di disciplina per i ricorsi

giurisdizionali attribuiti alla cognizione del tribunale superiore

delle acque pubbliche, diversità non giustificata dalla specialità

del rito e che si risolve, in violazione, altresì, degli artt. 24 e

113 della Costituzione, in una sospensione del diritto alla tutela

giurisdizionale e, in violazione dell'art. 102 della Costituzione,

"nella attribuzione a quel giudice di una specialità nuova".

2.1. - La questione, sollevata in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, è fondata.

Va ricordato che, nella materia delle acque pubbliche, i rimedi

avverso gli atti amministrativi illegittimi sono stati disciplinati,

nel regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, in conformità al

sistema - all'epoca vigente - dettato, per la giurisdizione generale

di legittimità degli atti amministrativi, dal testo unico delle

leggi sul Consiglio di Stato (regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054),

il cui art. 34 poneva la regola della definitività del provvedimento

come presupposto per l'accesso alla tutela giurisdizionale. Difatti,

la disciplina dettata per il Consiglio di Stato, in quanto diretta a

regolare una giurisdizione generale, non legata cioè ad una

determinata materia, è stata sempre considerata il prototipo del

sistema di giustizia amministrativa. Ed è per questa ragione che il

legislatore ha uniformato ad essa la disciplina speciale, in materia

di acque pubbliche, non ravvisando evidentemente, in ragione della

specialità della materia, alcuna ulteriore esigenza di

differenziazione oltre quella della diversità della sede

giudiziaria. In tale ordine di idee l'art. 105, terzo comma, del

testo unico del 1933, n. 1775 richiamato, nell'ordinanza di rinvio,

quale norma regolante la fattispecie oggetto del giudizio a quo - ha

stabilito che, avverso i provvedimenti dell'ufficio del genio civile,

è ammesso ricorso gerarchico al ministro dei lavori pubblici e

l'art. 143, primo comma, del testo unico stesso (cioè, la norma

espressamente impugnata) ha attribuito al tribunale superiore delle

acque pubbliche la cognizione dei ricorsi in sede giurisdizionale

solo "avverso i provvedimenti definitivi".

Con la legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei tribunali

amministrativi regionali, le condizioni per l'accesso al giudice

amministrativo, in sede di giurisdizione generale di legittimità,

cioè nel sistema che costituisce il prototipo, sono state

modificate, avendo la legge citata previsto all'art. 2 - invocato dal

giudice a quo come tertium comparationis - la possibilità del

ricorso diretto al giudice amministrativo contro atti e provvedimenti

emessi "dagli organi periferici dello Stato", senza più condizionare

il ricorso al requisito della definitività dell'atto amministrativo

impugnato.

Conseguentemente, l'art. 20 della legge del 1971, n. 1034,

anch'esso invocato come tertium comparationis, nell'intento di

evitare che l'accesso alla tutela giurisdizionale possa comunque

essere ostacolato dalla preventiva proposizione di ricorsi

amministrativi, ha stabilito che, "nei casi in cui contro atti o

provvedimenti emessi da organi periferici dello Stato sia presentato

ricorso in via gerarchica, il ricorso al tribunale amministrativo

regionale è proponibile contro la decisione sul ricorso gerarchico

ed, in mancanza, contro il provvedimento impugnato, se, nel termine

di novanta giorni, la pubblica amministrazione non abbia comunicato e

notificato la decisione all'interessato".

La cennata modifica della disciplina generale, rispetto al

precedente sistema, è confermata dall'art. 6 del d.P.R. 24 novembre

1971, n.1199 (Semplificazione dei procedimenti in materia di ricorsi

amministrativi), il quale dispone che, "decorso il termine di novanta

giorni dalla data di presentazione del ricorso senza che l'organo

adito abbia comunicato la decisione, il ricorso si intende respinto a

tutti gli effetti, e contro il provvedimento impugnato è esperibile

il ricorso all'autorità giurisdizionale competente"

2.2. - Affermato il principio della facoltatività dei ricorsi

amministrativi e venuta meno nel sistema generale di giustizia

amministrativa la regola della definitività, non può giustificarsi

il mantenimento di questa regola per i ricorsi al tribunale superiore

delle acque, una volta che il legislatore ha ritenuto, in via

generale, più confacente alle esigenze della tutela del cittadino,

nei confronti degli atti amministrativi illegittimi, la possibilità

di accesso diretto alla tutela giurisdizionale senza la necessaria

intermediazione, prima prevista, del ricorso amministrativo. Ciò non

senza considerare che il condizionamento, nella specie, del ricorso

giurisdizionale al preventivo esperimento del ricorso gerarchico

impedisce, prima della definizione di questo rimedio, la possibilità

della tutela cautelare, sotto la forma della sospensione - da parte

del giudice - degli atti emanati dall'ufficio del genio civile,

tutela che, invece, una volta ammessa nei confronti della generalità

degli atti amministrativi, non potrebbe essere limitata per questa

particolare categoria di atti, se non in presenza di una ragionevole

giustificazione in ordine alla diversità di trattamento (sentenza n.

284 del 1974).

La specialità della materia, se può giustificare l'attribuzione

ad un giudice specializzato - quale è il tribunale superiore delle

acque pubbliche, in una sua peculiare composizione - del sindacato

giurisdizionale sugli atti amministrativi concernenti la materia

stessa, non giustifica invece una tutela giurisdizionale

differenziata, quanto alle modalità ed ai contenuti, in presenza di

situazioni soggettive di identica natura (sentenza n.190 del 1985).

Né la diversità di disciplina potrebbe, come si sostiene

dall'Avvocatura generale dello Stato, giustificarsi in ragione del

doppio grado di giurisdizione previsto per i ricorsi dinanzi al

sistema tribunali amministrativi regionali - Consiglio di Stato e

dell'unicità del grado previsto per i ricorsi al tribunale superiore

delle acque. Nessuna attinenza può, difatti, riscontrarsi tra la

regola della definitività e la distribuzione delle istanze

giurisdizionali in uno o più gradi, rispondendo dette previsioni a

motivazioni che non interferiscono.

Una volta che il ricorso dinanzi al giudice amministrativo di

legittimità è stato ammesso anche nei confronti di provvedimenti

non definitivi, l'esigenza di uniformità della tutela, in ordine a

situazioni soggettive di identica natura, testé posta in risalto,

non può non condurre perciò alla declaratoria di illegittimità

costituzionale dell'art. 143, primo comma, del testo unico sulle

acque approvato con regio decreto n. 1775 del 1933, nella parte in

cui prevede che il ricorso al tribunale superiore delle acque

pubbliche è ammesso solo avverso i provvedimenti "definitivi".

3. - Anche se il dispositivo dell'ordinanza di rinvio investe

l'art. 143 in esame, senza indicare in modo specifico il comma, o i

commi di esso, la questione, sia nella motivazione che nel

dispositivo dell'ordinanza stessa, è svolta con esclusivo riguardo

alla richiamata regola della definitività, per cui essa appare

formulata in modo circoscritto al primo comma del censurato art.143,

che, appunto, detta tale regola.

Tuttavia, la Corte osserva che a tale primo comma è strettamente

collegato il secondo comma, il cui contenuto non costituisce oggetto

di censura. Quest'ultimo, muovendo dalla regola della definitività -

all'epoca conforme a quella del ricorso giurisdizionale al Consiglio

di Stato - stabilisce che il termine per ricorrere al tribunale

superiore delle acque è di giorni sessanta dalla data della notifica

"della decisione amministrativa", cioè della decisione sul ricorso

gerarchico.

Ma, una volta che, per effetto della presente dichiarazione di

illegittimità costituzionale riferita al primo comma dell'art. 143,

viene meno la regola della definitività anche per la proposizione

dei ricorsi al tribunale superiore delle acque, altre norme dello

stesso testo unico divengono incompatibili con la pronuncia

principale, donde l'esigenza di recepire, nella materia delle acque

pubbliche, la disciplina generale in tema di rapporti tra ricorso

giurisdizionale e ricorso gerarchico.

Più in particolare, come si è illustrato in precedenza, dal

complesso delle disposizioni assunte a termine di comparazione ai

fini della pronuncia di incostituzionalità del primo comma dell'art.

143 citato, ed in particolare dall'art. 20 della legge n. 1034 del

1971, in relazione all'art. 6 del d.P.R. n. 1199 del 1971, risulta

che, qualora l'interessato ritenga di avvalersi del rimedio

(facoltativo) in sede gerarchica, quello giurisdizionale è

proponibile contro la decisione sul ricorso gerarchico ed, in

mancanza, contro il provvedimento impugnato, se, nel termine di

novanta giorni, la pubblica amministrazione non abbia comunicato e

notificato la decisione all'interessato.

Pertanto, ai sensi dell'art. 27, ultimo periodo, della legge 11

marzo 1953, n. 87, la dichiarazione di illegittimità costituzionale

deve estendersi, come conseguenza derivante dalla decisione adottata

relativamente al primo comma dell'art. 143: a) al secondo comma del

medesimo art. 143, nella parte in cui non contiene la previsione -

desunta dall'art. 20 della legge n. 1034 del 1971, in relazione

all'art. 6 del d.P.R. n. 1199 del 1971 - della impugnabilità del

provvedimento amministrativo originario, qualora l'amministrazione

ometta di pronunciarsi nel termine di novanta giorni sul ricorso

gerarchico; b) al primo comma dell' art. 194, nella parte in cui fa

riferimento al provvedimento "definitivo". Non è, invece, da

estendere la dichiarazione di illegittimità costituzionale all'art.

105, già in precedenza citato in quanto richiamato nell'ordinanza di

rinvio, perché tale norma - analogamente all'art. 95, terzo comma,

all'art. 108, quarto comma, e all'art. 224 - per il suo tenore

letterale, non attribuisce di per sé al ricorso gerarchico, ivi

previsto, carattere di necessaria pregiudizialità, rispetto al

ricorso giurisdizionale.

4. - L'accoglimento della questione in riferimento all'art. 3

della Costituzione, assorbe l'esame degli altri parametri

costituzionali invocati.