Sentenza n. 399/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 159 e 160 del

codice di procedura penale, promosso con ordinanza emessa il 2 giugno

1997 dal giudice per le indagini preliminari presso il tribunale di

Reggio Calabria, iscritta al n. 526 del registro ordinanze 1997 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima

serie speciale, dell'anno 1997.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio dell'11 marzo 1998 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento penale, il giudice per le

indagini preliminari presso il tribunale di Reggio Calabria, con

ordinanza del 2 giugno 1997, ha sollevato, in riferimento agli artt.

3, 11 e 24 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale degli artt. 159 e 160 del codice di procedura penale.

Il giudice a quo premette: che il pubblico ministero aveva

richiesto il rinvio a giudizio dell'imputato, risultato irreperibile

ancor prima che fosse possibile, ai sensi dell'art. 161 cod. proc.

pen., invitarlo a dichiarare o eleggere domicilio; che neppure le

nuove ricerche disposte ai sensi dell'art. 159 cod. proc. pen.

avevano dato esito positivo; che era stato quindi emesso decreto di

irreperibilità e la notificazione per l'udienza preliminare era

stata eseguita mediante consegna di copia al difensore.

Sussistendo le condizioni per il rinvio a giudizio dell'imputato,

il remittente ritiene "oggettivamente rilevante la questione di

costituzionalità del complesso normativo (artt. 159 e 160 cod. proc.

pen.) che nella fattispecie consentirebbe l'emissione del decreto che

dispone il giudizio". A suo avviso, la vigente disciplina

processualpenalistica dell'irreperibilità dell'imputato merita di

essere sottoposta "nella sua interezza" alla valutazione del giudice

delle leggi, poiché consente l'instaurazione e la definizione di un

processo penale all'insaputa dell'interessato con evidenti disparità

di trattamento tra imputato e imputato e notevole pregiudizio del

diritto di difesa nel suo significato più essenziale di possibilità

dell'imputato di essere presente al processo.

I rimedi dell'incidente di esecuzione (art. 670) e della

restituzione nel termine (art. 175), previsti dal nuovo codice di

procedura penale per l'imputato che non abbia avuto conoscenza del

processo per fatto a lui non imputabile, sarebbero, ad avviso del

giudice a quo, parziali ed inadeguati, poiché, da un lato, farebbero

"ricadere sul condannato, che ha visto negato il suo diritto a

partecipare al processo, l'onere di provare in vinculis il caso

fortuito, la forza maggiore o la mancanza dei presupposti per una

valida dichiarazione di irreperibilità", e, dall'altro, lo

porrebbero in ogni caso "in grado di aspirare solo a un giudizio di

impugnazione, con limitazioni evidenti del suo diritto alla prova

(art. 176 cod. proc. pen.) e preclusione di accesso, ad esempio, ai

riti alternativi".

Appare quindi al remittente tuttora privo di efficaci garanzie il

principio stabilito dall'art. 6, comma 2 (recte: comma 3), della

convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle

libertà fondamentali, che prevede il diritto dell'imputato di essere

informato dell'esistenza di un processo a suo carico e di disporre

del tempo e della possibilità di approntare una adeguata difesa. In

proposito, nell'ordinanza di rimessione si afferma che già nel 1985

la Corte europea dei diritti dell'uomo "ebbe modo di censurare"

(sentenza 12 febbraio 1985, Colozza) la disciplina allora vigente in

Italia, su presupposti che il nuovo codice non sembra avere superato.

In definitiva, secondo il giudice a quo, il procedimento instaurato

attraverso la notifica all'imputato irreperibile costituirebbe una

fictio e comporterebbe "uno strappo" non accettabile al diritto di

difesa; darebbe inoltre luogo a procedimenti penali inutili a carico

di stranieri casualmente presenti sul territorio, secondo una visione

del processo penale come "macchina ineluttabile", che finirebbe con

l'"assumere caratteri esclusivamente burocratici ed autoritari

infrangendo i diritti fondamentali della persona".

Il remittente rileva ancora che in quelli che egli definisce gli

"ordinamenti penali dei Paesi più avanzati" sarebbe in vigore

l'opposto principio del raggiungimento della conoscenza effettiva da

parte dell'imputato del processo a suo carico e, negli ordinamenti di

common law, della presenza necessaria dell'imputato dinanzi al

giudice; afferma che la lettura dell'art. 24 della Costituzione non

potrebbe più prescindere da una "meditata valutazione

comparatistica", come dimostrerebbero le difficoltà nei rapporti tra

l'Italia e gli altri Stati, in materia di assistenza giudiziaria e di

estradizione, che si sarebbero manifestate a causa della riconosciuta

legittimità nel nostro ordinamento delle sentenze contumaciali.

Infine, nell'ordinanza di rimessione si rileva che "la caducazione

del rito" previsto dagli artt. 159 e 160 cod. proc. pen. non

produrrebbe "un vuoto di disciplina", imponendosi soltanto, in attesa

di un intervento riformatore del legislatore, la sospensione de facto

di tutti quei processi in cui non si sia potuto eseguire una regolare

notifica ai sensi degli artt. 157 e 158 cod. proc. pen., o, comunque,

interpellare l'indagato ai fini della dichiarazione o elezione di

domicilio prevista dall'art. 161 cod. proc. pen.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

Ad avviso dell'Avvocatura, l'istituto dell'irreperibilità sarebbe

pienamente coerente tanto con il principio di ragionevolezza quanto

con quello di inviolabilità del diritto di difesa, in quanto

quest'ultimo, come chiarito da questa Corte con la sentenza n. 54 del

1971, non rappresenterebbe, nel nostro ordinamento, un valore

assoluto da tutelare in ogni sua possibile articolazione, ma

costituirebbe un istituto complesso, regolato ed armonizzato nel

quadro di un sistema ispirato al contemperamento di più valori ed

interessi, tra cui quello della restaurazione dell'ordine giuridico.

L'Avvocatura richiama la sentenza n. 117 del 1970 in base alla

quale le notificazioni eseguite con il rito degli irreperibili devono

ritenersi prescritte dal legislatore come ultimo e necessario

strumento processuale, onde rendere comunque possibile l'ulteriore

svolgersi del giudizio, a salvaguardia dell'interesse, di preminente

valore pubblico, connesso con l'esercizio della giurisdizione penale.

D'altra parte - rileva ancora l'Avvocatura - la Corte non ha

mancato di osservare nella sentenza n. 215 del 1974 che "non può

essere addossato allo Stato un ulteriore onere nei confronti di chi,

col suo comportamento volontario, ha posto in essere una situazione

da cui possono derivare quelle conseguenze che lamenta il giudice a

quo", poiché "l'imputato diventa irreperibile per effetto della sua

negligenza, evitando di curare quegli adempimenti formali prescritti

dalle norme sull'ordinamento delle anagrafi della popolazione

residente di cui all'art. 2 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228, e

all'art. 11 del relativo regolamento approvato con d.P.R. 31 gennaio

1958, n. 136". Considerato in diritto

1. - Il giudice remittente dubita della legittimità

costituzionale degli artt. 159 e 160 del codice di procedura penale,

che disciplinano le notificazioni all'imputato in caso di

irreperibilità e l'efficacia del decreto di irreperibilità.

A suo avviso, le disposizioni censurate, prevedendo che in caso di

irreperibilità dell'imputato le notificazioni siano eseguite

mediante consegna di copia al difensore, consentirebbero

l'instaurazione e la definizione di un processo penale nei confronti

di un soggetto che non avrebbe avuto notizia del giudizio a suo

carico.

Ciò contrasterebbe con gli artt. 3, 11 (recte: 10) e 24 della

Costituzione per le possibili ed ingiustificate sperequazioni di

trattamento tra imputati e l'inaccettabile "strappo" al diritto di

difesa, inteso nel suo più essenziale significato di diritto

dell'imputato di essere informato dell'esistenza di un processo a suo

carico e di disporre del tempo e della possibilità di approntare una

adeguata difesa (art. 6, comma 3, della convenzione per la

salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,

resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848), anche alla luce

della sentenza del 12 febbraio 1985 della Corte europea dei diritti

dell'uomo e di una meditata valutazione comparatistica con gli

ordinamenti penali dei Paesi più avanzati.

2. - La questione, nei termini in cui è prospettata, non è

fondata.

Il legislatore italiano non è rimasto insensibile ai richiami

provenienti da diverse sedi europee (prima della citata sentenza

della Corte europea dei diritti dell'uomo del 1985, vi era stata la

risoluzione n. 11 adottata il 21 maggio 1975 dal Comitato dei

Ministri del Consiglio d'Europa, che conteneva sollecitazioni di

analogo tenore). La legge 23 gennaio 1989, n. 22 (Nuova disciplina

della contumacia) ebbe, sia pure parzialmente, ad anticipare, proprio

avendo presente l'insieme dei doveri ai quali lo Stato italiano era

vincolato in forza della convenzione europea e l'urgenza di

adempiervi (cfr. la relazione al disegno di legge n. 1706 presentato

alla Camera dei deputati il 19 ottobre 1987), le soluzioni date dal

nuovo codice di procedura penale ai problemi suscitati dal processo

contumaciale in generale, e dal rito degli irreperibili in

particolare.

Di fronte al tema della conoscenza del processo da parte

dell'imputato, la scelta del legislatore è stata di muoversi lungo

due direttrici convergenti: da un lato l'introduzione di molteplici

previsioni volte a far sì che la conoscenza del processo sia sicura

ed incontrovertibile; dall'altro, per le ipotesi estreme in cui,

nonostante l'impiego dei mezzi apprestati, tale conoscenza non sia

stato possibile assicurare preventivamente, l'allestimento di rimedi

successivi intesi comunque alla salvaguardia della posizione

dell'imputato e del suo diritto di difendersi. A questa logica, che

combina insieme informazione preventiva e reintegrazione successiva,

obbediscono tanto le disposizioni che regolano la notificazione

all'imputato quanto quelle che danno rilievo alla mancata conoscenza

della citazione ed introducono strumenti riparatori quando ne sia

derivata l'instaurazione del processo in assenza dell'accusato.

Quanto all'informazione preventiva, posta la regola base della

notifica con consegna a mani proprie del destinatario, il problema di

come eseguire la notifica quando non sia possibile la consegna

personale è stato risolto dall'art. 157 che individua i luoghi dove

può ragionevolmente presumersi che si rinvenga un convivente

dell'imputato. A questa previsione si affianca, con l'intento di

ulteriormente circoscrivere le ipotesi in cui all'imputato rimanga di

fatto ignoto il procedimento, l'art. 161, il quale, nel regolare la

dichiarazione e l'elezione di domicilio, da compiersi non appena

l'interessato venga a trovarsi in presenza dell'autorità giudiziaria

o abbia a ricevere un atto da questa nella qualità di imputato o di

persona sottoposta alle indagini, dispone che egli viene avvertito

dell'obbligo di comunicare ogni mutamento del domicilio dichiarato o

eletto e del fatto che, in mancanza, le notifiche successive saranno

eseguite mediante consegna al difensore o nel luogo in cui l'atto è

stato notificato.

Solo nelle ipotesi in cui gli accorgimenti predisposti non

producano la conoscenza del processo alla quale tendono, la notifica

deve avvenire secondo il rito della irreperibilità. Ma anche con

riferimento ad esso la disciplina vigente è assai più rigorosa che

in passato proprio in tema di ricerche prodromiche all'instaurazione

del rito, in relazione alle quali si fa, se possibile, ancor più

evidente il fatto che la scelta è stata quella di evitare con ogni

mezzo che il procedimento penale abbia corso all'insaputa

dell'interessato. L'imputato deve, infatti, essere ricercato,

cumulativamente e non alternativamente, in una serie di luoghi nei

quali è più verosimile che possano essere acquisite notizie circa

la sua attuale dimora. Diversamente da quanto previsto dal vecchio

codice, l'art. 159, comma 1, configura ora in termini di

obbligatorietà le ricerche dell'imputato "particolarmente nel luogo

di nascita, dell'ultima residenza anagrafica, dell'ultima dimora e in

quello dove egli abitualmente esercita la sua attività lavorativa,

nonché presso l'amministrazione carceraria centrale". E non è un

mero accidente che, nella citata disposizione, compaia l'avverbio

"particolarmente", poiché è proprio questo elemento lessicale a

rendere chiaro che l'indicazione dei luoghi nei quali devono essere

eseguite le ricerche non è esaustiva, e che pertanto l'eventuale

decreto di irreperibilità non può essere adottato nei casi in cui

emergano elementi che impongano di estendere le ricerche in luoghi

diversi da quelli menzionati. Né è privo di rilievo, ai fini della

identificazione del carattere della scelta legislativa e del suo

essere protesa a realizzare una situazione di conoscenza del

procedimento, il fatto che l'art. 160 introduca limiti temporali alla

efficacia del decreto di irreperibilità, stabilendo che ad ogni

mutamento di fase le ricerche devono essere rinnovate e che solo nel

caso di esito ancora negativo deve essere emesso un nuovo decreto.

3. - L'altro versante sul quale si è mosso il legislatore nel suo

proposito di realizzare i valori espressi dall'art. 24 della

Costituzione e dall'art. 6 della convenzione è quello dei mezzi

riparatori da attivarsi nelle ipotesi in cui, nonostante gli

accorgimenti di cui si è detto, l'imputato non abbia avuto

conoscenza del procedimento.

Alcuni rimedi riguardano in genere il processo contumaciale, ma

sono esperibili, sotto determinate condizioni, anche dall'imputato

dichiarato irreperibile: la restituzione nel termine per impugnare a

condizione che egli non si sia sottratto volontariamente alla

conoscenza degli atti del procedimento (art. 175, comma 2); la

nullità dell'ordinanza dichiarativa della contumacia se al momento

in cui è emessa vi è la prova che l'assenza dell'imputato è dovuta

ad assoluta impossibilità di comparire per caso fortuito, forza

maggiore o altro legittimo impedimento (art. 487, comma 4); la

rinnovazione dell'istruzione dibattimentale in appello quando

l'imputato, contumace in primo grado, ne fa richiesta e prova di non

essere potuto comparire per caso fortuito o forza maggiore o per non

avere avuto conoscenza del decreto di citazione, sempre che egli non

si sia sottratto volontariamente alla conoscenza degli atti del

procedimento (art. 603, comma 4); la possibilità di rendere

dichiarazioni spontanee anche nel giudizio di Cassazione per

l'imputato, già contumace, che provi di non avere avuto conoscenza

del procedimento a suo carico (art. 489, comma 1).

Infine, con previsione specificamente riferita al condannato

contumace irreperibile, l'art. 670 attribuisce al giudice

dell'esecuzione non soltanto il potere di accertare l'esistenza del

titolo e il suo carattere di esecutività, ma anche quello di

controllare che tale titolo si sia formato nel rispetto delle

garanzie previste per l'imputato irreperibile. E la valutazione

demandata al giudice per l'esecuzione non è limitata agli aspetti

puramente formali, ma è estesa al merito: egli può, infatti,

ritenere che in relazione alle emergenze del caso concreto le

ricerche di cui all'art. 159 avrebbero dovuto essere effettuate anche

altrove e può, conseguentemente, rimettere in termini l'imputato per

l'impugnazione.

4. - Gli strumenti riparatori che il nuovo codice predispone a

favore dell'imputato che, dichiarato irreperibile, non abbia avuto

conoscenza del processo a suo carico appaiono al remittente

inadeguati. Tali strumenti si ridurrebbero, a suo avviso,

all'incidente di esecuzione di cui all'art. 670 e alla restituzione

nel termine per impugnare ai sensi dell'art. 175; con il primo,

l'imputato verrebbe gravato dell'onere di provare in vinculis il caso

fortuito o la forza maggiore o la mancanza di una valida

dichiarazione di irreperibilità; con la seconda, gli sarebbe

concesso solamente il giudizio di impugnazione, che è in generale

caratterizzato da consistenti limitazioni al diritto alla prova, e

gli rimarrebbe comunque precluso l'accesso ai riti alternativi. Di

qui la denunciata illegittimità costituzionale degli artt. 159 e 160

del codice di procedura penale, concernenti le notificazioni

all'imputato in caso di irreperibilità e, rispettivamente,

l'efficacia del decreto di irreperibilità.

Il nucleo essenziale dell'argomentare dell'ordinanza di remissione

è in definitiva che l'inadeguatezza dei predetti rimedi

determinerebbe l'illegittimità della disciplina del rito degli

irreperibili in quanto tale. E per corroborare questa drastica

soluzione il remittente richiama, oltre all'art. 24 della

Costituzione, l'art. 6 della convenzione per la salvaguardia dei

diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, concernente il

diritto dell'imputato di essere informato nel più breve tempo

possibile del processo a suo carico, e ricorda che già nel 1985 la

Corte europea dei diritti dell'uomo "ebbe modo di censurare" la

disciplina allora vigente in Italia sotto profili che il nuovo codice

non avrebbe superato.

Ma la Corte europea dei diritti dell'uomo, nella sentenza citata

dal remittente, ritenne leso il diritto ad un giusto processo in un

caso in cui a un imputato, ritenuto irreperibile e condannato con

sentenza passata in giudicato, non era stata offerta la possibilità

di ottenere un nuovo procedimento nel quale far valere, una volta

acquisita notizia certa dell'accusa mossa contro di lui, gli elementi

a suo favore.

Non era in discussione in quella sentenza la legittimità del rito

degli irreperibili in quanto tale. Gli aspetti sui quali il giudice

europeo si concentrò riguardavano i rimedi da ritenere doverosi, in

base alla convenzione, quando un legislatore nazionale autorizzi lo

svolgimento del processo nonostante l'assenza dell'accusato.

L'interessato - fu questa la sostanza dell'enunciato dei giudici di

Strasburgo - una volta venuto a conoscenza del procedimento, ha il

diritto di "ottenere che un organo giurisdizionale si pronunci di

nuovo, dopo averlo ascoltato, sulla fondatezza dell'accusa".

5. - L'art. 6 della convenzione per la salvaguardia dei diritti

dell'uomo e delle libertà fondamentali non impone l'adozione di un

modello processuale unico e infungibile: per far sì che il loro

sistema giudiziario sia in armonia con il principio del giusto

processo, gli Stati contraenti, come la Corte europea non negò,

godono della più ampia libertà nella scelta dei mezzi idonei. Se

ciò è vero, l'argomento su cui il giudice remittente si appoggia

per sostenere che il rito degli irreperibili deve essere eliminato

con sentenza di questa Corte non può essere condiviso. La previsione

di un simile rito è, come si è detto, parte integrante di una

complessa scelta di sistema compiuta dal legislatore, incentrata sul

duplice criterio del massimo di impegno preventivo per assicurare la

conoscenza del processo e dell'adozione di strumenti riparatori e

reintegrativi nei casi estremi in cui l'obiettivo non si sia potuto

raggiungere preventivamente.

A tale scelta non possono essere contrapposte, in sede di sindacato

di legittimità costituzionale, valutazioni che assumerebbero il

carattere di un giudizio di opportunità. Appare infatti evidente

come la soluzione radicale prospettata dal remittente sia tesa a

sostituire al sistema prescelto dal legislatore un sistema diverso

nel quale il principio della conoscenza del processo si realizzasse,

per intero e senza alcuna eccezione, preventivamente in modo che non

vi fosse necessità di introdurre strumenti riparatori. Con ciò si

oltrepasserebbero i confini di una accezione, anche la più

espansiva, del ruolo della giustizia costituzionale, alla quale

compete bensì imporre l'osservanza dei principi costituzionali, ma

rispettando, ove possibile, le scelte di sistema del legislatore

anche quando il merito legislativo del quale tali scelte sono

intessute possa apparire opinabile. Nel caso in esame ne verrebbero

oltretutto direttamente o indirettamente coinvolti, come lo stesso

remittente dimostra di non ignorare, istituti del diritto penale

sostanziale e del processo penale, quali la prescrizione dei reati e

l'interruzione e la sospensione del processo, che andrebbero

ripensati in un nuovo quadro sistematico nel quale la mancanza di un

rito per gli irreperibili fosse divenuta elemento caratterizzante.

6. - Le innovazioni introdotte dal nuovo codice denotano che il

legislatore si è adoperato per adeguare la disciplina del rito degli

imputati irreperibili sia alle convenzioni internazionali sia

all'art. 24 della Costituzione, che, nel proclamare inviolabile la

difesa in ogni stato e grado del procedimento, appresta a favore

dell'imputato garanzie non meno pregnanti, che certamente comprendono

il diritto, che la convenzione europea enuncia in maniera esplicita,

di avere notizia del procedimento che lo riguarda e di avere

l'opportunità e il tempo di allestire le proprie difese.

Il fatto che la nuova disciplina non giunga a prevedere la

reintegrazione completa dell'imputato in tutti i suoi diritti

processuali nell'ipotesi in cui non abbia avuto conoscenza del

processo può far sorgere questioni di legittimità costituzionale il

cui esito, se riferite alle disposizioni che non consentono

all'imputato l'esercizio di un diritto o di una facoltà di cui

avrebbe dovuto fruire, resta impregiudicato. È comunque da escludere

che la denunciata insufficienza dei rimedi previsti ridondi in vizio

di legittimità costituzionale del rito penale per gli irreperibili

in quanto tale.