Sentenza n. 394/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 16, 17 e 18

del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 (Norme di attuazione,

di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale),

promosso con ordinanza emessa il 24 settembre 1997 dalla Corte di

cassazione sul ricorso proposto da Angelo Siciliano, iscritta al n.

877 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 53, prima serie speciale, dell'anno 1997.

Udito nella camera di consiglio del 6 maggio 1998 il giudice

relatore Cesare Mirabelli.

Ritenuto in fatto Nel corso di un giudizio promosso da un sottufficiale dei

carabinieri, il quale aveva proposto ricorso contro la decisione

della commissione di disciplina di secondo grado per gli ufficiali e

gli agenti di polizia giudiziaria che lo aveva ritenuto responsabile

di illecito disciplinare applicando la sanzione della censura, la

Corte di cassazione, con ordinanza emessa il 24 settembre 1997, ha

sollevato, in riferimento all'art. 102, secondo comma, della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt.

16, 17 e 18 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 (Norme di

attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura

penale).

Le disposizioni denunciate, inserite nel capo che raccoglie le

disposizioni relative alla polizia giudiziaria, regolamentano le

sanzioni, il procedimento ed i ricorsi disciplinari per gli ufficiali

e gli agenti di polizia giudiziaria relativamente alle trasgressioni

che si riferiscono all'esercizio di tali loro funzioni. L'omissione o

il ritardo, senza giustificato motivo, nel riferire all'autorità

giudiziaria la notizia del reato, ovvero nell'esecuzione di un ordine

della stessa, le negligenze o le violazioni di altre disposizioni di

legge relative alle funzioni di polizia giudiziaria, sono

comportamenti sanzionati con la censura e, nei casi più gravi, con

la sospensione dall'impiego per un tempo non eccedente sei mesi; per

le altre trasgressioni gli ufficiali e gli agenti di polizia

giudiziaria rimangono soggetti alle sanzioni disciplinari stabilite

dai propri ordinamenti (art. 16). L'azione disciplinare è promossa

dal procuratore generale presso la corte d'appello nel cui distretto

l'ufficiale o l'agente presta servizio; competente a giudicare è una

commissione composta da due magistrati, nominati dal consiglio

giudiziario, e da un ufficiale di polizia giudiziaria, nominato

dall'amministrazione di appartenenza dell'incolpato (art. 17). Contro

la decisione della commissione può essere proposto ricorso a una

commissione di secondo grado, che ha sede presso il ministero di

grazia e giustizia, composta anch'essa da due magistrati, nominati

dal Consiglio superiore della magistratura, e da un ufficiale di

polizia giudiziaria, della stessa amministrazione dell'incolpato;

contro le decisioni di secondo grado può essere direttamente

proposto ricorso per cassazione per violazione di legge (art. 18).

Il giudice rimettente ritiene che il sistema, così congegnato,

configuri l'istituzione di un giudice speciale, vietata dall'art.

102, secondo comma, della Costituzione. Difatti sarebbero state

create commissioni che, considerata la natura delle sanzioni che esse

possono infliggere, avrebbero carattere amministrativo, ma che invece

esercitano funzioni giurisdizionali, giacché contro le loro

decisioni può essere proposto ricorso solo alla Corte di cassazione

per violazione di legge. Quest'ultimo elemento caratterizzerebbe la

natura giurisdizionale di un sistema che riguarda esclusivamente una

limitata tipologia di violazioni disciplinari: quelle inerenti

all'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria. Le commissioni

di disciplina sarebbero organi di giurisdizione speciale, in quanto

istituiti per il giudizio su alcuni tipi di controversie e nei

confronti di determinate categorie di persone, mentre gli organi di

giurisdizione ordinaria sarebbero competenti per la generalità delle

controversie.

Il giudice rimettente sottolinea che le commissioni disciplinari

per gli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria sono organi di

nuova istituzione, giacché in precedenza le sanzioni disciplinari

nei confronti dello stesso personale erano applicate direttamente dal

procuratore generale presso la corte d'appello (art. 229 cod. proc.

pen. del 1930). Sicché i dubbi di legittimità costituzionale non

potrebbero essere superati richiamando la VI disposizione transitoria

e finale della Costituzione, che consentirebbe il mantenimento di

organi speciali di giurisdizione solo se preesistenti. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla

Corte di cassazione, investe le norme di attuazione del codice di

procedura penale che regolano il procedimento disciplinare nei

confronti degli ufficiali e degli agenti di polizia giudiziaria per

le trasgressioni relative all'esercizio di tali loro funzioni,

distinte dalle altre trasgressioni, per le quali essi rimangono

soggetti alle sanzioni disciplinari stabilite dagli ordinamenti delle

amministrazioni di appartenenza. Gli artt. 16, 17 e 18 delle norme

approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271 (che

disciplinano, rispettivamente, le sanzioni disciplinari, il

procedimento ed i ricorsi contro le decisioni delle commissioni di

disciplina), configurerebbero la istituzione di un giudice speciale,

in contrasto con l'art. 102, secondo comma, della Costituzione. In

particolare la possibilità di proporre direttamente ricorso per

cassazione, per violazione di legge, contro le decisioni della

commissione di secondo grado, costituita presso il ministero di

grazia e giustizia, qualificherebbe come giurisdizionale (anziché

come amministrativa, nonostante la natura delle sanzioni) l'attività

delle commissioni di disciplina.

2. - La questione è fondata, nei limiti di seguito precisati.

2.1. - Le disposizioni denunciate vanno inquadrate nel contesto

delle norme del codice di procedura penale le quali, in attuazione

del precetto costituzionale che attribuisce all'autorità giudiziaria

il potere di disporre direttamente della polizia giudiziaria (art.

109 Cost.), stabiliscono che le funzioni di polizia giudiziaria sono

svolte alle dipendenze e sotto la direzione della stessa autorità:

dalle apposite sezioni di polizia giudiziaria istituite presso ogni

procura della Repubblica, dai servizi di polizia giudiziaria

inquadrati presso le diverse amministrazioni cui tale compito sia

rimesso, dagli ufficiali e dagli agenti di polizia giudiziaria

appartenenti ad altri organi, che hanno l'obbligo di compiere

indagini a seguito di una notizia di reato (art. 56 cod. proc. pen.).

Mentre lo stato giuridico del personale che svolge funzioni di

polizia giudiziaria rimane disciplinato dagli ordinamenti delle

amministrazioni di appartenenza (art. 10 disp. att. cod. proc. pen.),

anche quando esso è inquadrato nell'organico delle sezioni di

polizia giudiziaria, vi è sempre, in tutte le distinte

configurazioni organizzative, un diretto legame funzionale con

l'autorità giudiziaria, che si riflette in vario modo sulle

condizioni sia di stato che di impiego degli addetti.

Questa duplice dipendenza (dall'amministrazione di appartenenza e,

per l'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria, dall'autorità

giudiziaria) determina la soggezione alle sanzioni disciplinari

stabilite dall'ordinamento proprio di ciascun ufficiale o agente ed

applicate dagli organi amministrativi competenti, e, ad un tempo, la

soggezione distinta alle sanzioni disciplinari specificamente

previste per le trasgressioni relative alle funzioni di polizia

giudiziaria, comminate da organi appositi (art. 16 disp. att. cod.

proc. pen.). Per queste ultime trasgressioni, difatti, le sanzioni

disciplinari sono applicate da commissioni di disciplina nelle quali

è prevalente la presenza di magistrati rispetto a quella di una

rappresentanza dell'amministrazione di appartenenza dell'incolpato.

La struttura e la funzione di tali commissioni non sono dissimili

da quelle di ogni altro organo collegiale cui sia rimesso il giudizio

sulle trasgressioni disciplinari e l'applicazione delle relative

sanzioni. Né la disciplina del procedimento (art. 17 disp. att.

cod. proc. pen.) vale di per sé a caratterizzarlo come

giurisdizionale, giacché le garanzie di contestazione dell'addebito

e di difesa e gli atti del procedimento, per il quale si osservano,

in quanto applicabili, le disposizioni dell'art. 127 cod. proc. pen.,

non si discostano da principi comuni ai diversi procedimenti

disciplinari.

Difatti l'esercizio della funzione disciplinare nell'ambito del

pubblico impiego, della magistratura, come pure di alcune

professioni, si esprime con modalità diverse ma affini. I relativi

procedimenti sono normalmente caratterizzati come amministrativi;

talvolta come giurisdizionali, non per una loro diversa struttura e

funzione, ma in continuità con una disciplina normativa radicata in

epoca anteriore alla Costituzione (sentenze n. 145 del 1976, n. 380

del 1992 e n. 52 del 1998). Anche quando tali procedimenti si

svolgano dinanzi a consigli amministrativi di disciplina, essi

presentano numerosi punti di contatto con i procedimenti

giurisdizionali, tanto che in dottrina non si è mancato di

sottolineare che essi, di regola, si conformano a questi ultimi. Non

senza ragione: il carattere delle sanzioni disciplinari, idonee ad

incidere sulla dignità della persona nell'ambito della sua comunità

di lavoro, oltre che sullo stato giuridico nell'impiego o nella

professione, richiede che il relativo procedimento rispetti garanzie

che, nella loro espressione essenziale, caratterizzano il

procedimento disciplinare, sia che esso abbia veste amministrativa

sia che assuma quella giurisdizionale (sentenza n. 71 del 1995).

Pertanto la regolamentazione del procedimento dinanzi alle

commissioni di disciplina non vale, di per sé, a qualificarle come

organi di giurisdizione. È invece, come ha sottolineato il giudice

rimettente nel sollecitare il giudizio di legittimità

costituzionale, la prevista possibilità di impugnare la decisione

disciplinare proponendo ricorso alla Corte di cassazione, per

violazione di legge (art. 18, comma 5, disp. att. cod. proc. pen.), a

far pervenire a tale qualificazione. Ciò perché, nel nostro

sistema, il ricorso per cassazione è diretto al controllo su

provvedimenti di natura giurisdizionale (sentenza n. 284 del 1986).

Il tipo di impugnazione e l'organo cui essa è rivolta valgono a

qualificare, con la natura della decisione impugnata, quella

dell'organo che l'ha emessa.

2.2. - Nell'attribuire l'esercizio della funzione giurisdizionale a

magistrati ordinari, istituiti e regolati dalle norme

sull'ordinamento giudiziario, la Costituzione (art. 102, secondo

comma) vieta la istituzione di giudici straordinari o speciali,

consentendo soltanto l'istituzione, presso gli organi giudiziari

ordinari, di sezioni specializzate per determinate materie, anche con

la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura.

Le commissioni per i procedimenti disciplinari nei confronti degli

ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, qualificate come

giurisdizionali essenzialmente in ragione del tipo di gravame

previsto per i loro provvedimenti, non possono essere considerate

sezioni specializzate di organi giudiziari ordinari. Composte da due

magistrati nominati dal consiglio giudiziario (per le commissioni di

primo grado) o dal Consiglio superiore della magistratura (per la

commissione di secondo grado che ha sede presso il ministero di

grazia e giustizia) e da un ufficiale di polizia giudiziaria nominato

dall'amministrazione di appartenenza dell'incolpato (artt. 17 e 18

disp. att. cod. proc. pen.), esse non sono in alcun modo incardinate

presso un organo giudiziario ordinario, cui accedano componenti

estranei alla magistratura (cfr. sentenza n. 83 del 1998). Né si

tratta di organi disciplinari preesistenti alla Costituzione, per i

quali, in ipotesi, si possa richiamare la VI disposizione transitoria

e finale della Costituzione per sostenerne la sopravvivenza come

giudici speciali (cfr. sentenze n. 284 del 1986 e n. 380 del 1992).

Il sistema disciplinare per gli ufficiali e gli agenti di polizia

giudiziaria si pone, dunque, in contrasto con il divieto

costituzionale di istituire giudici speciali. La illegittimità

costituzionale non si estende tuttavia alla disciplina del

procedimento ed all'esistenza delle commissioni, ma è limitata alla

norma che, nelle disposizioni denunciate, vale a configurare come

giurisdizionale l'attività delle commissioni di disciplina e quindi

a connotare le stesse come giudice speciale. Dipendendo tale

qualificazione dalla prevista possibilità di proporre direttamente

ricorso per cassazione contro le pronunce della commissione di

secondo grado (art. 18, comma 5, disp. att. cod. proc. pen.), è

sufficiente dichiarare l'illegittimità costituzionale di tale norma

per superare i vizi denunciati.

Ne segue che le commissioni assumono la configurazione di organi

disciplinari amministrativi, nei confronti delle cui decisioni

rimangono esperibili gli ordinari rimedi giurisdizionali.