Sentenza n. 376/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 41-bis comma

2, e 14-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme

sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure

privative e limitative della libertà), promossi con ordinanze emesse

il 18 marzo 1996 dal Tribunale di sorveglianza di Napoli ed il 6

giugno 1996 (n. 2 ordinanze) del Tribunale di sorveglianza di

Firenze, rispettivamente iscritte ai nn. 885, 1216 e 1217 del

registro ordinanze 1996 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 38 e 45, prima serie speciale, dell'anno 1996.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 1 ottobre 1997 il giudice

relatore Valerio Onida.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento instaurato a seguito del reclamo

di un detenuto, condannato definitivamente nonché nuovamente

imputato per delitti richiamati dall'art. 4-bis dell'ordinamento

penitenziario, avverso il decreto del Ministro di grazia e giustizia

che aveva disposto l'applicazione del regime carcerario differenziato

di cui all'art. 41-bis, comma 2, del medesimo ordinamento

penitenziario, il Tribunale di sorveglianza di Napoli, con ordinanza

emessa il 18 marzo 1996, pervenuta a questa Corte il 17 luglio 1996

(r.o. n. 885 del 1996), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 13, 24, 25, 27 e 113

della Costituzione, del predetto art. 41-bis della legge 26 luglio

1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione

delle misure privative e limitative della libertà).

Il remittente premette che, secondo le sentenze nn. 349 e 410 del

1993 di questa Corte, ai detenuti va riconosciuta la titolarità di

situazioni soggettive attive, e va garantita quella parte di libertà

che non è intaccata dallo stato di detenzione, mentre restrizioni

ulteriori alla loro libertà possono intervenire solo con le garanzie

previste dall'art. 13 della Costituzione; i provvedimenti

dell'amministrazione che incidono sulle modalità di esecuzione della

pena non possono contrastare con i principi sanciti dagli artt. 13,

24, 27 e 113 della Costituzione, e su di essi si esercita un

sindacato giurisdizionale identico a quello previsto sui

provvedimenti di applicazione del regime di sorveglianza particolare

di cui all'art. 14-bis dell'ordinamento penitenziario.

Rileva quindi che l'applicazione del regime differenziato ex art.

41-bis, comma 2, opera senza possibilità di limitazioni temporali,

non previste dalla legge, e di fatto inesistenti poiché i decreti

ministeriali si susseguono nel tempo, prorogando il regime nei

confronti dello stesso detenuto, senza che nei provvedimenti di

proroga sia indicata alcuna motivazione nuova o diversa da quella

originaria.

Secondo il giudice a quo la norma censurata si porrebbe anzitutto

in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, in quanto ipotizzerebbe

"una specifica categoria di detenuti, imputati e condannati,

predeterminati per dettato normativo", sottoposti ad un regime di

esecuzione diverso da quello disposto "per la criminalità

ordinaria". Ancora, sarebbe in contrasto con gli artt. 3, primo

comma, 13, secondo comma, 27, secondo e terzo comma, della

Costituzione, in quanto la "proroga ripetuta e immotivata" del

decreto esulerebbe di fatto dai caratteri di "uguaglianza,

necessità, urgenza, provvisorietà e umanità" costituzionalmente

rilevanti. L'art. 41-bis opererebbe indipendentemente da situazioni

di eccezionalità ed emergenza, dettagliatamente motivate, nonché da

ogni previsione temporale e da una verifica costante degli sviluppi

della situazione.

In secondo luogo, secondo il remittente, nonostante la riconosciuta

impugnabilità del provvedimento ministeriale, il ripetersi,

attraverso le proroghe, "monotono e immotivato di contestazioni

consolidate, ancorate a episodi storici ormai datati", creerebbe

ostacoli all'esplicazione del diritto di difesa, garantito dall'art.

24 della Costituzione.

In terzo luogo, l'art. 41-bis sarebbe in contrasto con l'art. 27,

terzo comma, della Costituzione, in quanto il relativo regime,

comportando restrizioni influenti sul grado di libertà personale, si

concretizzerebbe in un trattamento contrario al senso di umanità, e

si opporrebbe al fine di rieducazione, poiché precluderebbe al

detenuto la possibilità di fruire del trattamento rieducativo e la

partecipazione alle attività culturali, ricreative e sportive

finalizzate alla realizzazione della personalità e alla

risocializzazione. Si porrebbe altresì in contrasto con l'art. 27,

primo (rectius: secondo) comma, della Costituzione, in quanto

introduce la possibilità di applicazione del regime differenziato

anche al solo imputato per taluno dei delitti di cui all'art. 4-bis

dell'ordinamento penitenziario.

Infine il giudice a quo censura il carattere retroattivo dell'art.

41-bis, comma 2, che, applicato a detenuti per fatti anteriori alla

sua entrata in vigore, realizzerebbe una violazione del divieto di

retroattività delle pene di cui all'art. 25, secondo comma, della

Costituzione, in quanto il relativo provvedimento aggiungerebbe "pena

a pena" e comunque restringerebbe ulteriormente "lo spazio vitale del

detenuto".

2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile, e

in subordine infondata, per le stesse ragioni fatte valere nell'atto

di intervento, prodotto in copia, relativo alla questione sollevata

con l'ordinanza del Tribunale di sorveglianza di Firenze del 7

settembre 1995, ed iscritta al n. 904 del registro ordinanze del

1995. In esso si eccepiva anzitutto l'inammissibilità della

questione per difetto di rilevanza, in quanto veniva posta in

discussione la costituzionalità dell'art. 41-bis nella

interpretazione datane dalla Corte di cassazione, senza nessun

riferimento al caso concreto che aveva dato origine al procedimento,

riconducendosi le censure alla norma in sé e non in quanto

applicabile al caso.

Nel merito si affermava poi la manifesta infondatezza della

questione. Le restrizioni disposte in applicazione dell'art. 41-bis

non comporterebbero di per sé violazione dell'art. 13, secondo

comma, della Costituzione, essendo la stessa legge che, in linea

generale, determina i casi e le situazioni in cui può farsi tale

applicazione.

Sarebbe altresì da escludere una violazione degli artt. 3 e 27,

secondo comma, Cost., in quanto la diversità delle situazioni

giustifica il differente trattamento disposto, mentre l'applicazione

della disposizione in esame non darebbe luogo di per sé a

trattamenti contrari al senso di umanità né escluderebbe il fine

rieducativo.

Infine, non sarebbe violato l'art. 113 della Costituzione poiché

il principio costituzionale della divisione dei poteri, che non può

essere stravolto dalla garanzia della tutela giurisdizionale,

comporterebbe che l'autorità giudiziaria può disapplicare gli atti

amministrativi illegittimi ma non può sostituirsi all'autorità

amministrativa nel regolamento delle fattispecie concrete, come

avverrebbe se si riconoscesse ad essa il potere di disapplicare il

provvedimento che ha disposto, in concreto, specifiche misure a

salvaguardia di esigenze di ordine e sicurezza.

3. - Nell'ambito di procedimenti concernenti la concessione della

liberazione anticipata a favore di due detenuti sottoposti a regime

differenziato in base all'art. 41-bis, comma 2, dell'ordinamento

penitenziario, il Tribunale di sorveglianza di Firenze, con due

ordinanze conformi emesse il 6 giugno 1996, e pervenute a questa

Corte il 7 ottobre 1996 (r.o. nn. 1216 e 1217 del 1996), ha sollevato

questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 41-bis,

comma 2, nonché dell'art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario, per

contrasto con gli articoli 13, secondo comma, 3, primo comma, 27,

terzo comma, e 113 della Costituzione.

Il Tribunale richiama precedenti ordinanze dello stesso giudicante,

che avevano respinto le istanze dei medesimi detenuti volte alla

concessione della liberazione anticipata, fondando tale

provvedimento, anche in riferimento a contemporanee decisioni

confermative dell'applicazione agli stessi detenuti del regime

differenziato di cui all'art. 41-bis, comma 2, sulla assenza di

elementi che comprovassero la presa di distanza dei detenuti dalle

organizzazioni criminali, e sulla constatazione che l'applicazione

dell'art. 41-bis non consente l'acquisizione di dati sufficienti per

formulare il giudizio di effettiva partecipazione all'opera di

rieducazione, richiesto dall'art. 54 dell'ordinamento penitenziario

per la concessione della liberazione anticipata. Tali ordinanze erano

state annullate con rinvio dalla Corte di cassazione, la quale aveva

negato che, ai fini della liberazione anticipata di un detenuto

legato a organizzazioni criminali, fosse necessario richiedere la

prova positiva di un suo distacco interiore da tali organizzazioni; e

aveva affermato che la sottoposizione al regime differenziato

dell'art. 41-bis non doveva di per sé impedire la considerazione

della condotta del detenuto per valutare la sua partecipazione

all'opera di rieducazione: accennando altresì alla eventualità

della sottoposizione dell'art. 41-bis al controllo di legittimità

costituzionale, ove la situazione fattuale non consentisse

l'acquisizione di indicazioni sufficienti per la formulazione di tale

giudizio proprio a causa della normativa applicata.

Il remittente rileva che nei confronti dei detenuti interessati

erano intervenuti provvedimenti applicativi dell'art. 41-bis

confermati in sede di reclamo, che avevano accertato i loro legami

con organizzazioni criminali di indiscussa pericolosità, legami che,

secondo esperienza, non sono allentati dallo stato di detenzione; e

si interroga sul rapporto fra decisione in ordine alla legittimità

del provvedimento di applicazione del regime differenziato e

decisione sulla istanza di liberazione anticipata. Poiché

quest'ultima presuppone l'accertamento della effettiva partecipazione

all'opera di rieducazione, e non può basarsi sulla semplice

regolarità della condotta in carcere del detenuto, e poiché d'altra

parte lo speciale regime detentivo applicato in base all'art. 41-bis

non consentirebbe l'acquisizione di dati sufficienti per la

formulazione del giudizio di effettiva partecipazione all'opera di

rieducazione, precludendo così la possibilità di ottenere la

liberazione anticipata, non resterebbe, secondo il giudice a quo che

provocare il controllo di costituzionalità sul medesimo art.

41-bis.

Ciò premesso, il giudice a quo richiama proprie precedenti

ordinanze che sottoponevano a questa Corte vari profili di

legittimità costituzionale relativi all'art. 41-bis e all'art.

14-ter dell'ordinamento penitenziario (si tratta delle questioni

decise con la sentenza n. 351 del 1996), e, richiamando alcuni passi

di una di esse, rileva che l'applicazione dell'art. 41-bis secondo la

interpretazione offertane dall'amministrazione penitenziaria in una

circolare del 21 aprile 1993, e come è confermato fattualmente nei

casi specifici sottoposti all'esame del medesimo remittente, comporta

la sospensione delle attività di osservazione e trattamento;

perciò, definendosi la conoscenza dei detenuti interessati

attraverso quello che viene chiamato il "pregiudizio interpretativo"

del loro perdurante collegamento con un'organizzazione criminale

dotata di stabilità e continuità, e mancando l'accertamento

aggiornato della continuità e attualità di tale collegamento, non

vi sarebbe una sede - in assenza di una scelta di collaborazione del

soggetto alle investigazioni - nella quale possa manifestarsi il

distacco dalla organizzazione criminale, così da permettere il

giudizio positivo sulla partecipazione all'opera di rieducazione. Ma

tale sospensione dell'attività di osservazione e trattamento,

frutto, ad avviso del giudice, del convincimento che per siffatti

detenuti l'esecuzione della pena deve avere sola funzione di

contenimento il più possibile afflittivo, contrasterebbe con l'art.

27, terzo comma, della Costituzione, che impone di attuare o quanto

meno di proporre l'osservazione e il trattamento anche nei confronti

dei soggetti gravemente compromessi con la criminalità, e di

realizzare la conoscenza individualizzata di tali soggetti.

Il remittente prospetta pertanto nuovamente gli stessi profili di

legittimità costituzionale già sollevati nelle citate precedenti

ordinanze, osservando che è la concreta applicazione dell'art.

41-bis come articolata attraverso i decreti ministeriali, che

sacrifica situazioni soggettive attive dei detenuti nonché il

diritto alla osservazione e al trattamento penitenziario; ed è

inoltre la esclusione del controllo giurisdizionale sul contenuto dei

decreti, secondo quanto affermato dalla Corte di cassazione, che

attribuisce all'amministrazione un potere indebito di incidere sulla

normativa penitenziaria.

4. - È intervenuto nei giudizi il Presidente del Consiglio dei

Ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate manifestamente

infondate, in quanto analoghe a quelle dichiarate infondate dalla

Corte con la sentenza n. 351 del 1996. Considerato in diritto

1. - I giudizi hanno ad oggetto questioni identiche o analoghe, e

vanno perciò riuniti per essere decisi con unica pronunzia.

2. - Le questioni sollevate riguardano l'art. 41-bis, comma 2,

della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento

penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative

della libertà), introdotto nell'ordinamento penitenziario con l'art.

19 del d.-l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito con modificazioni

dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, con efficacia limitata a tre anni,

successivamente prorogata fino al 31 dicembre 1999 in forza della

legge 16 febbraio 1995, n. 36. Tale disposizione - a tenore della

quale, "quando ricorrano gravi motivi di ordine e di sicurezza

pubblica, anche a richiesta del Ministro dell'Interno, il Ministro di

grazia e giustizia ha altresì la facoltà di sospendere, in tutto o

in parte, nei confronti dei detenuti per taluno dei delitti di cui al

comma 1 dell'articolo 4-bis (vale a dire, sostanzialmente, dei

delitti connessi alla criminalità organizzata), l'applicazione delle

regole di trattamento e degli istituti previsti dalla stessa legge di

ordinamento penitenziario, che possano porsi in concreto contrasto

con le esigenze di ordine e sicurezza" - è ritenuta dai giudici

remittenti in contrasto con gli articoli 3, 13, 24, 25, 27, secondo e

terzo comma, e 113 della Costituzione.

Le ordinanze del Tribunale di sorveglianza di Firenze impugnano

altresì l'art. 14-ter della stessa legge di ordinamento

penitenziario, concernente il procedimento di reclamo avverso il

provvedimento che dispone o proroga il regime di sorveglianza

particolare previsto dall'art. 14-bis nella parte in cui,

estendendosi detto procedimento di reclamo anche ai provvedimenti

ministeriali di applicazione dell'art. 41-bis, comma 2, e unitamente

allo stesso art. 41-bis non consentirebbe, nella interpretazione

datane dalla Corte di cassazione, di esercitare il sindacato

giurisdizionale sul contenuto delle singole misure restrittive con

essi adottate, così comportando la violazione dei numerosi parametri

costituzionali invocati.

3. - L'eccezione di inammissibilità per difetto di rilevanza,

sollevata dall'Avvocatura dello Stato nei confronti della questione

promossa dal Tribunale di sorveglianza di Napoli, non può essere

accolta. È impugnata infatti, nel corso dei giudizi promossi con

reclamo avverso un provvedimento ministeriale di applicazione del

regime carcerario differenziato di cui all'art. 41-bis, comma 2,

proprio quest'ultima disposizione, che sta a fondamento dell'atto

contro cui è volto il reclamo.

4. - Nel merito, le questioni non sono fondate nei sensi di seguito

indicati.

L'art. 41-bis, comma 2, dell'ordinamento penitenziario, introdotto

dal legislatore per apprestare uno strumento di intervento efficace

di fronte a ben noti e pericolosi caratteri della criminalità

organizzata, ha dato luogo sin dall'inizio a incertezze in sede

applicativa, derivanti anche dalla sua formulazione.

Questa Corte ha più volte chiarito che esso non è

costituzionalmente illegittimo, in quanto sia interpretato nei sensi

dalla stessa Corte precisati (sentenze n. 349 e n. 410 del 1993, n.

351 del 1996; ord. n. 332 del 1994).

Le due ordinanze del Tribunale di sorveglianza di Firenze

ripropongono, peraltro con un rinvio per relationem gli stessi

profili e argomenti già prospettati nelle ordinanze che hanno dato

luogo ai giudizi decisi con la sentenza n. 351 del 1996, successiva

alla instaurazione dei presenti giudizi: in proposito si può dunque

richiamare integralmente quanto chiarito in detta sentenza, nonché

in quelle precedenti già citate.

In particolare, questa Corte ha ribadito la piena sindacabilità,

ad opera del giudice ordinario, e precisamente del Tribunale di

sorveglianza adito col reclamo di cui all'art. 14-ter

dell'ordinamento penitenziario, dei provvedimenti ministeriali di

applicazione dell'art. 41-bis, comma 2, sia sotto il profilo

dell'esistenza dei presupposti per tale applicazione e della

congruità della relativa motivazione, sia sotto il profilo del

rispetto - nel contenuto delle misure restrittive disposte - dei

limiti del potere ministeriale: tanto quelli "esterni", collegati

cioè al divieto di incidere sul residuo di libertà personale

spettante al detenuto, e dunque pure sugli aspetti dell'esecuzione

che toccano, anche indirettamente, la qualità o la quantità della

pena detentiva da scontare o i presupposti per l'applicazione delle

misure così dette extramurali, quanto quelli "interni", discendenti

dal necessario collegamento funzionale fra le restrizioni

concretamente disposte e le finalità di tutela dell'ordine e della

sicurezza cui devono essere rivolti i provvedimenti applicativi del

regime differenziato, nonché dal divieto di trattamenti contrari al

senso di umanità e dall'obbligo di non vanificare la finalità

rieducativa della pena.

Così interpretate le disposizioni impugnate, si rivela

evidentemente non fondata la censura di violazione dell'art. 113

della Costituzione, poiché nessun limite è frapposto al sindacato

giurisdizionale sulla legittimità degli atti dell'amministrazione.

Parimenti, la riaffermazione degli accennati limiti "esterni" ed

"interni" al potere ministeriale consente di superare altresì le

censure di violazione dell'art. 13, secondo comma, della

Costituzione, poiché le misure adottate non possono consistere in

restrizioni della libertà personale ulteriori rispetto a quelle che

già sono insite nello stato di detenzione, e dunque esulanti dalla

competenza dell'amministrazione penitenziaria in ordine alla

esecuzione della pena; dell'art. 3, primo comma, Cost., poiché il

regime differenziato non può constare di misure diverse da quelle

riconducibili con rapporto di congruità alle finalità di ordine e

sicurezza proprie del provvedimento ministeriale; dell'art. 27, terzo

comma, della Costituzione, poiché le misure disposte non possono

comunque violare il divieto di trattamenti contrari al senso

d'umanità né vanificare la finalità rieducativa della pena.

5. - Le stesse ordinanze del Tribunale di sorveglianza di Firenze,

e per altro verso l'ordinanza del Tribunale di sorveglianza di

Napoli, prospettano, più che profili nuovi, particolari aspetti o

conseguenze, ad avviso dei remittenti contrastanti con la

Costituzione, della norma in esame e del regime che in forza di essa

si viene ad instaurare nei confronti dei detenuti che sono oggetto

dei provvedimenti ministeriali.

Ma quelli denunciati sono a loro volta null'altro che aspetti

collegati ad una interpretazione della norma diversa da quella,

conforme alla Costituzione, affermata da questa Corte, o ad una

cattiva applicazione del sistema normativo, ricostruito in aderenza

ai principi costituzionali.

Ciò è a dirsi, in primo luogo, della censura, mossa dal Tribunale

di sorveglianza di Napoli, secondo cui l'art. 41-bis, comma 2,

condurrebbe a configurare, in contrasto con l'art. 3 della

Costituzione, una categoria di detenuti, "predeterminati per dettato

normativo", sottoposti ad un regime detentivo diverso da quello

ordinario.

Vero è che la lettera della disposizione normativa, col

riferimento a generici "motivi" ed "esigenze" di ordine e di

sicurezza pubblica, parrebbe consentire, in relazione al solo titolo

del reato, l'applicazione di un regime derogatorio indeterminato e

dunque non vincolato a specifici contenuti né a specifiche finalità

congruamente perseguibili nei limiti delle competenze attribuite

all'amministrazione carceraria.

Ma questa Corte ha già chiarito come sia possibile, e sia doverosa

proprio in forza del vincolo costituzionale, una diversa e più

restrittiva interpretazione della norma (sentenze n. 349 del 1993 e

n. 351 del 1996), la quale è volta a far fronte a specifiche

esigenze di ordine e sicurezza, essenzialmente discendenti dalla

necessità di prevenire ed impedire i collegamenti fra detenuti

appartenenti a organizzazioni criminali, nonché fra questi e gli

appartenenti a tali organizzazioni ancora in libertà: collegamenti

che potrebbero realizzarsi - come l'esperienza dimostra - attraverso

l'utilizzo delle opportunità di contatti che l'ordinario regime

carcerario consente e in certa misura favorisce (come quando si

indica l'obiettivo del reinserimento sociale dei detenuti "anche

attraverso i contatti con l'ambiente esterno": art. 1, sesto comma,

dell'ordinamento penitenziario).

In particolare, si è chiarito che i provvedimenti applicativi

dell'art. 41-bis, comma 2, devono, in primo luogo, essere

concretamente giustificati in relazione alle predette esigenze di

ordine e sicurezza.

Di conseguenza, da un lato, il regime differenziato si fonda non

già astrattamente sul titolo di reato oggetto della condanna o

dell'imputazione, ma sull'effettivo pericolo della permanenza di

collegamenti, di cui i fatti di reato concretamente contestati

costituiscono solo una logica premessa; dall'altro lato, le

restrizioni apportate rispetto all'ordinario regime carcerario non

possono essere liberamente determinate, ma possono essere - sempre

nel limite del divieto di incidenza sulla qualità e quantità della

pena e di trattamenti contrari al senso di umanità - solo quelle

congrue rispetto alle predette specifiche finalità di ordine e di

sicurezza; e anche di tale congruità al fine è garanzia ex post il

controllo giurisdizionale attivabile sui provvedimenti ministeriali.

Non vi è dunque una categoria di detenuti, individuati a priori in

base al titolo di reato, sottoposti ad un regime differenziato: ma

solo singoli detenuti, condannati o imputati per delitti di

criminalità organizzata, che l'amministrazione ritenga,

motivatamente e sotto il controllo dei Tribunali di sorveglianza, in

grado di partecipare, attraverso i loro collegamenti interni ed

esterni, alle organizzazioni criminali e alle loro attività, e che

per questa ragione sottopone - sempre motivatamente e col controllo

giurisdizionale - a quelle sole restrizioni che siano concretamente

idonee a prevenire tale pericolo, attraverso la soppressione o la

riduzione delle opportunità che in tal senso discenderebbero

dall'applicazione del normale regime penitenziario.

6. - Alla luce di questa interpretazione della norma, anche gli

ulteriori profili di censura mossi dal Tribunale di sorveglianza di

Napoli non sono fondati.

La mancanza, nell'art. 41-bis di indicazioni in ordine alla durata

temporale delle restrizioni non significa che limiti temporali non

debbano essere posti (come in effetti lo sono) dai provvedimenti

ministeriali di applicazione.

E poiché - come questa Corte ha già chiarito (sentenza n. 349 del

1993) - ogni provvedimento deve essere adeguatamente motivato, anche

ogni provvedimento di proroga delle misure dovrà recare una autonoma

congrua motivazione in ordine alla permanenza attuale dei pericoli

per l'ordine e la sicurezza che le misure medesime mirano a

prevenire: non possono ammettersi semplici proroghe immotivate del

regime differenziato, né motivazioni apparenti o stereotipe,

inidonee a giustificare in termini di attualità le misure disposte.

Il che vale anche a far venir meno la censura di violazione del

diritto di difesa, garantito dall'art. 24 della Costituzione.

7. - Quanto poi all'asserito contrasto con l'art. 27, terzo comma,

della Costituzione, che deriverebbe dalla possibilità che, con i

provvedimenti applicativi dell'art. 41-bis, comma 2, si concreti un

trattamento contrario al senso di umanità o tale da precludere al

detenuto la fruizione di opportunità rieducative, basta richiamare

quanto già affermato da questa Corte nel delineare l'interpretazione

conforme a Costituzione della disposizione impugnata: essa deve

intendersi nel senso che è vietato adottare misure restrittive

concretanti un trattamento contrario al senso di umanità, o tali da

vanificare del tutto la finalità rieducativa della pena (sentenze n.

351 del 1996; n. 349 del 1993).

In particolare, va ribadito che - come del resto ha di recente

riconosciuto la stessa amministrazione penitenziaria, modificando

precedenti posizioni (cfr. la circolare del 7 febbraio 1997, prot.

n. 531938-1.1.41-bis/7975, dettata a seguito della sentenza di questa

Corte n. 351 del 1996; nonché le premesse del decreto del Ministro

di grazia e giustizia 4 febbraio 1997) - l'applicazione del regime

differenziato ex art. 41-bis, comma 2, non comporta e non può

comportare la soppressione o la sospensione delle attività di

osservazione e di trattamento individualizzato previste dall'art. 13

dell'ordinamento penitenziario, né la preclusione alla

partecipazione del detenuto ad attività culturali, ricreative,

sportive e di altro genere, volte alla realizzazione della

personalità, previste dall'art. 27 dello stesso ordinamento, le

quali semmai dovranno essere organizzate, per i detenuti soggetti a

tale regime, con modalità idonee ad impedire quei contatti e quei

collegamenti i cui rischi il provvedimento ministeriale tende ad

evitare. L'applicazione dell'art. 41-bis non può dunque equivalere,

contrariamente a quanto ritiene il Tribunale di sorveglianza di

Napoli, a riconoscere una categoria di detenuti che "sfuggono, di

fatto, a qualunque tentativo di risocializzazione".

8. - Le precisazioni interpretative offerte consentono, infine, di

superare le censure, secondo cui l'art. 41-bis contrasterebbe da un

lato con l'art. 27, secondo comma, della Costituzione, in quanto

consentirebbe di assoggettare alle misure restrittive il detenuto

anche solo imputato dei delitti di cui all'art. 4-bis

dell'ordinamento penitenziario, in violazione del principio di

presunzione di non colpevolezza; dall'altro lato con l'art. 25,

secondo comma, della Costituzione, in quanto consentirebbe di

aggravare il trattamento punitivo anche per reati commessi prima

della sua entrata in vigore.

Quanto al primo aspetto, non può invocarsi la presunzione di non

colpevolezza per impedire l'applicazione di misure che non hanno e

non possono avere natura e contenuto di anticipazione della sanzione

penale, bensì solo di cautela in relazione a pericoli attuali per

l'ordine e la sicurezza, collegati in concreto alla detenzione di

determinati condannati o imputati per delitti di criminalità

organizzata.

Parimenti, quanto al secondo aspetto, il principio di

irretroattività non si può estendere a provvedimenti che non

incidono e non possono incidere sulla qualità e quantità della

pena, ma solo sulle modalità di esecuzione della pena o della misura

detentiva, nell'ambito delle regole e degli istituti che appartengono

alla competenza dell'amministrazione penitenziaria.

9. - Il Tribunale di sorveglianza di Firenze, a sua volta, pone il

problema della conciliabilità del regime differenziato ex art.

41-bis, comma 2, con la valutazione da effettuare, ai fini della

concessione della liberazione anticipata, sulla effettiva

partecipazione del detenuto all'opera di rieducazione, come richiesto

dall'art. 54, comma 1, dell'ordinamento penitenziario. Secondo il

remittente, poiché tale valutazione non potrebbe fondarsi solo sulla

regolarità della condotta in carcere del detenuto, e poiché d'altra

parte l'applicazione dell'art. 41-bis comporterebbe la sospensione di

ogni attività di osservazione e trattamento, e non consentirebbe

dunque di acquisire dati sufficienti per la formulazione della

valutazione medesima, si dovrebbe ritenere costituzionalmente

illegittimo lo stesso art. 41-bis comma 2.

Questa Corte ha però già chiarito che i provvedimenti

ministeriali applicativi dell'art. 41-bis non solo non possono

incidere sulle misure che comportano un distacco dal carcere, come la

liberazione anticipata (cfr. sent. n. 349 del 1993), la cui

concessione ai condannati per i delitti di cui all'art. 4-bis

dell'ordinamento penitenziario non è, del resto, sottoposta alle

condizioni alle quali tale norma subordina invece l'adozione delle

altre "misure alternative alla detenzione"; ma nemmeno possono

precludere l'adempimento "delle condizioni cui la legge subordina la

concessione di detti benefici" (sent. n. 351 del 1996). Ciò

comporta fra l'altro il divieto di misure che escludano l'attività

di osservazione e di trattamento individualizzato, nonché l'offerta

di strumenti ed opportunità di risocializzazione - fra cui le

attività culturali, ricreative, sportive e di altro genere di cui

all'art. 27 dell'ordinamento penitenziario -, e più in generale di

misure che escludano l'opera di rieducazione, la partecipazione alla

quale è il presupposto normativo per la concessione della

liberazione anticipata. Onde non può in nessun modo intendersi

l'art. 41-bis, comma 2, nel senso che esso presupponga o consenta di

attribuire - come si esprime il giudice a quo - al "rapporto

penitenziario" il carattere di "sede di ulteriore penalizzazione" nei

confronti di chi apparteneva alla criminalità organizzata, o alla

esecuzione della pena, nei confronti dei detenuti considerati, la

"sola funzione di contenimento e di un contenimento il più possibile

afflittivo".

È evidente peraltro che il giudizio sulla partecipazione all'opera

di rieducazione non può che essere formulato sulla base della

risposta alle opportunità di risocializzazione concretamente offerte

al detenuto nel corso del trattamento, poche o tante che siano, e in

definitiva sulla base della condotta del detenuto nel corso del

trattamento così come concretamente realizzato, in conformità del

resto a quanto prevede l'art. 94, secondo comma, del regolamento di

esecuzione dell'ordinamento penitenziario (d.P.R. 29 aprile 1976, n.

431): non potendosi richiedere la partecipazione a un'opera

rieducativa che non venga di fatto intrapresa, né far gravare sul

detenuto le conseguenze della mancata offerta, in concreto, di

strumenti di risocializzazione.

In sostanza, le difficoltà e gli inconvenienti lamentati dal

Tribunale di sorveglianza di Firenze appaiono addebitabili ad una

erronea o cattiva applicazione del sistema normativo, e non alle

conseguenze inevitabili dell'applicazione della norma denunciata, che

può e deve essere interpretata, come chiarito da questa Corte, in

conformità alle esigenze costituzionali. D'altra parte, i dubbi che

il giudice remittente solleva circa l'influenza che l'accertata

esistenza di vincoli associativi con organizzazioni criminali dotate

di continuità e stabilità può avere sulla valutazione della

effettiva partecipazione del detenuto all'opera di rieducazione,

nonché circa il rapporto che in concreto si possa instaurare fra

decisioni giudiziali adottate in sede di reclamo contro i

provvedimenti applicativi del regime differenziato, e decisioni

adottate in sede di giudizio sulla concessione della liberazione

anticipata, attengono ancora una volta al piano dei fatti, e della

corretta interpretazione e applicazione del sistema normativo,

piuttosto che a quello della legittimità costituzionale delle norme

denunciate.