Sentenza n. 318/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 53 e 54 del

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione

delle imposte sul reddito), dell'art. 11 della legge 23 settembre

1920, n. 1365, di convalida e modifica del regio decreto-legge 19

ottobre 1969 (recte: 19 ottobre 1919), n. 2060 (che istituisce con

sede in Bari un Ente autonomo per la costruzione, manutenzione ed

esercizio dell'acquedotto pugliese, fissandone l'ordinamento) e

dell'art. 11 (recte: 1) della legge 13 dicembre 1928, n. 3233

(Modifiche alle norme di riscossione delle entrate a favore dell'Ente

autonomo per l'Acquedotto pugliese), promosso con ordinanza emessa il

12 agosto 1994 dal Pretore di Lecce nel procedimento civile vertente

tra il Condominio "D'Amore" e l'Ente autonomo acquedotto pugliese,

iscritta al n. 606 del registro ordinanze 1994 e pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,

dell'anno 1994;

Udito nella camera di consiglio del 5 aprile 1995 il Giudice

relatore Massimo Vari;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza (r.o. n. 606 del 1994) emessa il 12 agosto 1994

- nel corso di un giudizio nel quale taluni utenti domandavano, in

via d'urgenza, la sospensione dei ruoli esattoriali relativi ai

canoni richiesti dall'Ente autonomo acquedotto pugliese, dei quali

veniva contestata l'entità - il Pretore di Lecce ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale "degli artt. 53 e 54 del d.P.R. 29

settembre 1973, n. 602, ed ove occorra, dell'art. 11 della legge 23

settembre 1920, n. 1365, di convalida e modifica del regio

decreto-legge 19 ottobre 1969 (recte: 19 ottobre 1919), n. 2060 e

dell'art. 11 (recte: 1) della legge 13 dicembre 1928, n. 3233,

laddove impediscono il ricorso all'Autorità giudiziaria ordinaria

per richiedere la sospensione del pagamento di entrate di natura non

tributaria".

2. - Premette il giudice remittente che l'art. 11 della legge 23

settembre 1920, n. 1365 e successive modificazioni autorizza l'Ente

autonomo acquedotto pugliese a riscuotere coattivamente le proprie

entrate, avvalendosi della procedura di cui al d.P.R. 29 settembre

1973, n. 602, che, all'art. 54, espressamente esclude la possibilità

di proporre le opposizioni previste dagli artt. da 615 a 618 del

codice di procedura civile.

Di qui un temporaneo difetto di giurisdizione dell'Autorità

giudiziaria ordinaria, la quale potrebbe essere adita, in materia di

riscossione dei canoni, solo dopo l'eventuale compimento

dell'esecuzione esattoriale o dopo l'avvenuto pagamento delle

cartelle esattoriali, e quindi solo con domanda di risarcimento del

danno, volta a contestare a posteriori la legittimità della pretesa

dell'Ente.

L'eventuale sospensione dei ruoli può essere disposta, difatti,

in sede amministrativa, solo dall'Intendente di finanza (art. 53 del

d.P.R. n. 602 del 1973), mentre non è proponibile l'opposizione

dinanzi all'Autorità giudiziaria ordinaria anche quando l'esattore

faccia valere entrate di natura non tributaria, come accade nel caso

di specie, avendo i rapporti relativi alla gestione delle forniture

dell'acqua natura privatistica.

Ad avviso del remittente il divieto, fatto all'Autorità

giudiziaria, di sospendere l'esecuzione dei ruoli anche in materia di

entrate non tributarie, a differenza di quanto è per l'utente

possibile ottenere nel caso di altri servizi pubblici, erogati

dall'ENEL, dalla SIP o dalle aziende di distribuzione del metano,

contrasterebbe con gli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione.

Né una tale disciplina potrebbe essere giustificata dalla

superiore finalità di assicurare comunque le entrate dello Stato, in

quanto, non trattandosi di entrate di natura tributaria, la posizione

dell'utente sarebbe ingiustamente sacrificata. Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza in epigrafe il Pretore di Lecce ha sollevato

questione di legittimità costituzionale degli artt. 53 e 54 del

d.P.R. n. 602 del 29 settembre 1973, ed "ove occorra" dell'art. 11

della legge n. 1365 del 23 settembre 1920, di convalida e modifica

del regio decreto-legge n. 2060 del 19 ottobre 1969 (recte: 19

ottobre 1919), nonché dell'art. 11 (recte: art. 1) della legge n.

3233 del 13 dicembre 1928.

Secondo il giudice remittente, le disposizioni censurate,

impedendo all'Autorità giudiziaria ordinaria di disporre la

sospensione dei ruoli esattoriali per entrate di natura non

tributaria, contrasterebberocon gli artt. 3, 24 e 113 della

Costituzione.

2. - Va premesso che la questione sottoposta al vaglio della Corte

concerne la riscossione delle entrate dell'Ente autonomo

dell'acquedotto pugliese; materia a suo tempo disciplinata dalla

legge 23 settembre 1920, n. 1365, di conversione del regio

decreto-legge 19 ottobre 1919, n. 2060, relativo all'istituzione di

detto Ente, che stabilì, all'art. 11, l'affidamento agli esattori

comunali della riscossione di tutte le entrate dell'Ente medesimo.

Successivamente, l'art. 1 della legge 13 dicembre 1928, n. 3233,

in sostituzione della precedente disciplina, precisò che la

riscossione sarebbe stata fatta dagli esattori comunali ovvero da un

esattore unico, in base a ruoli resi esecutori, con tutte le

modalità e secondo le norme in vigore per la riscossione delle

imposte dirette (art. 11), disponendo, al tempo stesso, che gli

utenti fossero tenuti al pagamento delle somme comprese nei ruoli,

nonostante qualsiasi reclamo e contestazione, salvo i rimborsi dovuti

a contestazione definita (art. 11- bis).

In base al rinvio come sopra disposto, trova, perciò, attualmente

applicazione nella materia di cui trattasi la procedura di esazione

delle entrate disciplinata dal d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602. Tale

decreto, il cui contenuto, come è noto, ha formato più di recente

oggetto di modifiche ed innovazioni ad opera del d.P.R. 28 gennaio

1988, n. 43, dispone, all'art. 23, che i ruoli siano resi esecutori

con il visto dell'Intendente di finanza, prevedendo, nel contempo,

due ipotesi di sospensione dei ruoli: quella contemplata dall'art.

39, secondo il quale, in caso di ricorso contro il ruolo innanzi alle

Commissioni tributarie ai sensi dell'art. 16 del d.P.R. 26 ottobre

1972, n. 636, l'Intendente di finanza, sentito l'Ufficio delle

imposte, ha facoltà, con provvedimento motivato, di disporre in

tutto o in parte, la sospensione fino alla decisione della

Commissione di primo grado; e quella regolata dagli artt. 53 e 54, i

quali, nell'ambito della disciplina della riscossione coattiva,

consentono, del pari, all'Intendente, in sede di ricorso contro gli

atti esecutivi dell'esattore (oggi, peraltro, sostituito dal

concessionario ai sensi del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43), di

sospendere la procedura, escludendo, nel contempo, le opposizioni

all'esecuzione e agli atti esecutivi oggetto degli articoli da 615 a

618 del codice di procedura civile.

3. - Così richiamato, nelle sue linee generali, l'ordinamento

della riscossione tributaria, va rilevato che, nel caso di specie, il

Pretore di Lecce - adito da taluni utenti i quali contestavano, come

si desume dall'ordinanza, i criteri seguiti dall'Ente autonomo

acquedotto pugliese per il calcolo delle somme richieste e, quindi,

in definitiva il fondamento stesso della pretesa avanzata dall'ente

erogatore del servizio - ritiene che la sopra rammentata disciplina

osti alla concessione da parte sua, in via d'urgenza, di un

provvedimento di sospensione dei ruoli esattoriali, con assegnazione

nel contempo di un termine per iniziare il giudizio di merito,

nonostante che si tratti di entrate di natura non tributaria.

4. - Come già precisato, in premessa, l'ordinanza solleva

questione di legittimità costituzionale delle disposizioni contenute

negli artt. 53 e 54 del predetto d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 e

"ove occorra" dell'art. 11 della legge n. 1365 del 23 settembre 1920,

di convalida e modifica del regio decreto-legge n. 2060 del 19

ottobre 1919 nonché dell'art. 11 della legge n. 3233 del 13 dicembre

1928.

A prescindere dalle indicazioni contenute nell'ordinanza di

rimessione, la Corte ritiene, anche sulla base della motivazione

dell'ordinanza stessa, che la questione sia da riferire nei suoi più

esatti termini all'art. 1 della legge n. 3233 del 13 dicembre 1928

nella parte in cui richiamando la normativa sulla "riscossione delle

imposte dirette" e rendendo, perciò, applicabili gli artt. 53 e 54

del d.P.R. n. 602 del 1973, non consente all'Autorità giudiziaria

ordinaria di sospendere la riscossione di entrate di natura non

tributaria.

La questione è fondata.

Questa Corte ha avuto, più volte, occasione di soffermarsi, in

passato, sulla regolamentazione contenuta nel citato d.P.R.,

rilevando come, per effetto di essa, non sia consentito, né al

giudice tributario né al giudice ordinario, di disporre la

sospensione dell'esazione dei tributi, trattandosi di potere

attribuito, invece, all'Intendente di finanza, nel presupposto

evidentemente accolto dal legislatore che tale organo possa, meglio

di ogni altro, valutare comparativamente la posizione del

contribuente e l'interesse dello Stato alla riscossione, nel quadro

dell'andamento complessivo dell'attività tributaria. Al tempo

stesso, la giurisprudenza costituzionale ha escluso, in relazione al

delineato ordinamento della riscossione esattoriale, che la potestà

cautelare del giudice costituisca una componente essenziale della

tutela giurisdizionale ex artt. 24 e 113 della Costituzione, la quale

non per questo può ritenersi priva di effettività, dal momento che

essa si realizza con la pronunzia del giudice adito, alla quale la

pubblica amministrazione, se soccombente, è tenuta a dare esecuzione

mediante la pronta restituzione della somma riscossa e non dovuta

(sentenza n. 63 del 1982).

La conseguenza è che, nel caso di entrate non tributarie riscosse

secondo la procedura esattoriale, il debitore, mentre è legittimato

a proporre un'azione di accertamento negativo della pretesa dell'ente

creditore, non può, invece, invocare, innanzi al giudice, la tutela

cautelare.

5. - Nel presente caso, tuttavia, il giudice remittente lamenta

l'incisione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, sotto lo

specifico profilo della disparità di trattamento che la disposizione

denunciata determinerebbe, rispetto agli altri servizi pubblici

(ENEL, SIP, azienda di distribuzione del metano), nel precludere

all'Autorità giudiziaria ordinaria di disporre la sospensione della

riscossione anche quando si tratti di entrate di natura privatistica.

A ciò si aggiunge, nella prospettazione dell'ordinanza, la mancanza

nella specie della giustificazione rappresentata dalla superiore

finalità di assicurare comunque le entrate dello Stato, sicché, non

trattandosi di entrate di natura tributaria, la posizione dell'utente

sarebbe ingiustamente sacrificata.

6. - La Corte ritiene che la norma in questione sia

costituzionalmente illegittima, in relazione agli artt. 3 e 24 della

Costituzione, anzitutto, sotto il profilo della disparità di

trattamento che, dal punto di vista della difesa giurisdizionale -

alla cui maggiore intensità concorre comunque anche la tutela

cautelare - l'utente subisce rispetto alle controversie concernenti

gli altri servizi non ricompresi nel sistema di riscossione

esattoriale.

Sotto altro aspetto e venendo così all'altro profilo prospettato

dall'ordinanza, e cioè a quello della mancanza di giustificazione

della disposizione censurata, alla luce degli interessi che mira a

tutelare, si deve osservare che, come già altre volte questa Corte

ha avuto occasione di affermare (sentenza n. 284 del 1974),

l'esclusione del potere di sospensione cautelare, nell'ambito del

sistema della tutela giurisdizionale, per considerarsi legittima,

deve pur sempre risultare ispirata a motivi di ragionevolezza.

Occorre considerare che la riscossione delle entrate non

tributarie dell'Ente autonomo per l'acquedotto pugliese, pur essendo

inserita nel regime di cui al d.P.R. n. 602 del 1973, ne mutua solo

in parte le regole, giacché le entrate di cui trattasi non si

giovano del sistema di gradualità della realizzazione del credito,

previsto per le imposte dall'art. 15 dello stesso d.P.R.; norma

secondo la quale le imposte corrispondenti agli imponibili accertati

dall'ufficio ma non ancora definitivi sono iscritte a titolo

provvisorio nei ruoli, dopo la notifica dell'atto di accertamento,

per un terzo dell'imposta corrispondente all'imponibile o al maggiore

imponibile accertato. Ove il contribuente abbia prodotto ricorso esse

sono iscritte fino alla concorrenza della metà dopo la decisione

della Commissione di primo grado; di due terzi, dopo quella della

Commissione di secondo grado e dell'intero, dopo la pronuncia della

Commissione centrale ovvero della Corte d'appello. Inoltre, in base

all'art. 40 del d.P.R. medesimo, quando l'imposta iscrivibile a ruolo

a seguito della decisione della Commissione tributaria sia inferiore

a quella già iscritta ai sensi dell'art. 15, il rimborso deve essere

disposto dall'ufficio entro 60 giorni dal ricevimento della

decisione.

In conclusione, appare chiaro, dal sistema accolto dal

legislatore, che, nel caso di contestazione giudiziaria, la

riscossione coattiva delle imposte avviene in maniera graduale in

relazione all'andamento del processo, sicché la esecutorietà

risulta ope legis graduata con riferimento alla probabilità di

fondamento della pretesa tributaria, rilevabile in base alle

decisioni che intervengono nei vari gradi di giudizio.

Ciò che evidenzia ancora di più il discriminatorio regime al

quale risulta assoggettata la riscossione delle entrate di natura non

tributaria quando l'utente avanzi contestazioni circa la esistenza o

l'entità del credito, atte a legittimare un'azione di accertamento

negativo.

Per dette riscossioni infatti neppure è prevista quella

"graduazione" della esecutività che, come si è accennato,

nell'ambito della disciplina positiva della riscossione delle stesse

entrate tributarie bilancia la mancata previsione di misure cautelari

giurisdizionali. Aggiungasi che, nella recente riforma della materia

del contenzioso tributario, sia pure non ancora operante (art. 80,

comma 2, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546), è

contemplato, contestualmente all'abrogazione dell'art. 39, primo

comma, del d.P.R. n. 602 del 1973, il potere del giudice tributario

di sospendere l'esecuzione dell'atto, quando da questo possa derivare

un danno grave ed irreparabile al contribuente (artt. 47 e 71 del

predetto decreto legislativo).

A seguito dell'accoglimento della questione nei sensi sopra

illustrati, resta assorbito ogni altro profilo, e segnatamente quello

della dedotta violazione dell'art. 113 della Costituzione.