Sentenza n. 314/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, 16, 32 e

38 della legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema

radiotelevisivo pubblico e privato), promosso con ordinanza emessa il

19 giugno 1991 dal Pretore di Modena - Sezione distaccata di Pavullo,

nel procedimento civile vertente tra Saltarin Angelo e Ministero

delle Poste e telecomunicazioni - Circolo delle costruzioni

telegrafiche e telefoniche di Bologna, iscritta al n. 575 del

registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visti gli atti di costituzione di Saltarin Angelo e

dell'Associazione Nazionale Teleradio Indipendenti, nonché gli atti

di intervento della S.p.A. TV Internazionale e del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1992 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi gli avvocati Eugenio Porta per Saltarin Angelo e per

l'Associazione Nazionale Teleradio Indipendenti e Alessandro Pace per

la S.p.A. TV Internazionale e l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato

per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento instaurato ai sensi dell'art.

700 c.p.c. dal titolare della ditta Telestudio Modena contro il

Ministero delle poste e delle telecomunicazioni per ottenere la

sospensione in via cautelare dell'ordine di disattivazione

dell'impianto di telediffusione emesso dal Circolo Costruzioni

Telegrafiche e Telefoniche di Bologna in data 30 gennaio 1989, il

Pretore di Modena - Sezione di Pavullo ha sollevato questioni di

legittimità costituzionale degli artt. 2, 16, 32 e 38 della legge 6

agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico

e privato), per violazione dell'art. 21 della Costituzione.

L'ordinanza di rimessione precisa che il giudizio a quo è stato

promosso a seguito di un ordine di disattivazione dell'impianto

radioelettrico della emittente privata Telestudio Modena, adottato

dal Circostel di Bologna a tutela della Società TV Internazionale,

sulla base del fatto che la predetta Telestudio Modena trasmetteva

sul medesimo canale (53 VHF), in relazione al quale la società TV

Internazionale era stata abilitata, con decreto 18 gennaio 1988 del

Ministro delle poste e telecomunicazioni, a installare e a esercitare

impianti ripetitori via etere nel territorio nazionale dei programmi

irradiati dalla "Societé Speciale de Enterprise". Di fronte alla

richiesta di tutela cautelare da parte di Telestudio Modena il

Ministero resistente ha eccepito, fra l'altro, il difetto di

giurisdizione del giudice ordinario. Ma, in ordine a tale eccezione,

la parte ricorrente ha prospettato il dubbio che il regime

amministrativo previsto dalla legge fosse contrario all'art. 21 della

Costituzione, il quale, a suo dire, riconosce un diritto soggettivo

perfetto. Tale questione di legittimità costituzionale è apparsa al

giudice a quo non manifestamente infondata e rilevante.

In ordine al primo profilo, il pretore rimettente osserva,

innanzitutto, che il regime concessorio introdotto per la diffusione

di programmi radiofonici e televisivi dagli artt. 2 e 16 della legge

n. 223 del 1990 determina un affievolimento del diritto soggettivo

garantito dall'art. 21 della Costituzione, diritto che è parte del

primigenio e insopprimibile patrimonio di ciascun soggetto ed è

comprensivo tanto dell'aspetto sostanziale relativo alla libertà di

manifestazione del pensiero quanto dell'aspetto strumentale relativo

alla libertà di utilizzazione dei mezzi necessari per attuare quella

libertà.

Del resto, aggiunge il giudice a quo, la stessa Corte

costituzionale, allo scopo di rendere tale diritto compatibile con il

soddisfacimento del pubblico interesse, ha esplicitamente affermato

l'esigenza di sottoporlo a un regime autorizzatorio, regime che, a

differenza di quello concessorio previsto dalla legge impugnata,

presuppone l'esistenza del diritto. La concessione, invece, essendo

di carattere costitutivo, vulnera in radicibus il diritto soggettivo

garantito dall'art. 21 della Costituzione, per il fatto che lo svuota

della sua originaria portata degradandolo a interesse occasionalmente

protetto.

Né si potrebbe dire, nota ancora il giudice a quo, che il regime

concessorio sarebbe imposto dall'appartenenza delle radiofrequenze al

demanio dello Stato, poiché, come ha insegnato recentemente la Corte

di cassazione, una siffatta appartenenza va sicuramente esclusa in

ragione della insuscettibilità di un loro solitario possesso.

In secondo luogo, sempre ad avviso del giudice a quo, il diritto

garantito dall'art. 21 della Costituzione sarebbe ulteriormente

violato dal regime transitorio dettato dagli artt. 32 e 38 della

legge n. 223 del 1990, che equipara irragionevolmente l'esercizio di

impianti di ripetizione di segnali esteri all'esercizio di impianti

per la radiodiffusione di programmi radiofonici e televisivi in

ambito nazionale e locale. Poiché la ripetizione di programmi esteri

si esaurisce senza residui in un'attività imprenditoriale di natura

commerciale, costituzionalmente protetta dall'art. 41 della

Costituzione, e poiché tale attività incontra un limite

invalicabile nella tutela, eventualmente antagonista, del diritto

protetto dall'art. 21 della Costituzione, ne deriva che il

legislatore nelle disposizioni impugnate avrebbe dovuto prevedere un

criterio di assegnazione delle frequenze diretto a rispettare la

priorità della trasmissione di programmi nazionali e locali rispetto

alla ripetizione di programmi esteri. La mancanza nella legge di un

criterio del genere comporta, secondo il giudice a quo, la lesione

del diritto garantito dall'art. 21 della Costituzione sotto un

duplice profilo: a) perché lo sottopone a una troppo ampia

discrezionalità amministrativa; b) perché comporta una disparità

di trattamento tra il regime autorizzativo, previsto dall'art. 38

della legge 14 aprile 1975, n. 103, per i ripetitori di programmi

esteri e conservato in vigore dalle norme impugnate, e il regime

concessorio previsto dalle nuove disposizioni per le emittenti

nazionali e locali.

In ordine alla rilevanza delle questioni, il giudice a quo

osserva, innanzitutto, che la risoluzione della questione di

legittimità costituzionale relativa alla natura della posizione

soggettiva contestata è indubbiamente pregiudiziale rispetto alla

decisione che lo stesso giudice a quo deve adottare sulla

proponibilità del ricorso innanzi alla autorità giudiziaria

ordinaria, non potendosi stabilire se sussista la giurisdizione del

giudice adito anziché quella del giudice amministrativo prima che

sia deciso dalla Corte costituzionale se all'istante spetti, in base

alla Costituzione, un diritto soggettivo ovvero, come prevedono le

norme sospettate d'incostituzionalità, un interesse legittimo. In

secondo luogo, il pretore osserva che, ove fosse riconosciuta dalla

Corte la sussistenza di un diritto soggettivo, la dichiarazione

d'incostituzionalità delle disposizioni impugnate comporterebbe

l'illegittimità in via derivata del provvedimento amministrativo in

relazione al quale il ricorrente nel giudizio a quo ha chiesto la

tutela cautelare.

2. - Si è costituito in giudizio il titolare dell'emittente Tele-studio Modena, ricorrente nel giudizio a quo, per chiedere

l'accoglimento della questione sulla base di motivi analoghi a quelli

esposti nell'ordinanza di rimessione, salvo una più forte

accentuazione della lesione del principio costituzionale del

pluralismo, dovuta al favor che sarebbe accordato dalla legge n. 223

del 1990 agli oligopoli privati rispetto alle piccole emittenti

locali.

3. - Con un'amplissima memoria si è costituita nel giudizio di

costituzionalità anche l'Associazione Nazionale Teleradio

Indipendenti (A.N.T.I.), interveniente volontario nel giudizio a quo,

per chiedere l'accoglimento della questione sulla base dei medesimi

motivi addotti dall'ordinanza di rimessione.

4. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere che le questioni siano dichiarate inammissibili

o manifestamente infondate.

A sostegno della propria richiesta d'inammissibilità,

l'Avvocatura dello Stato, dopo aver ricordato che la giurisprudenza

costituzionale e di legittimità ritiene unanimamente il difetto di

giurisdizione del giudice ordinario, anche in sede di procedimento

cautelare, in relazione alla disattivazione di impianti

radiotelevisivi, sottolinea che le questioni sollevate sono prive di

rilevanza, sia perché la ricorrente nel giudizio a quo non opera in

regime di concessione, sia perché l'autorizzazione ministeriale

contestata nello stesso giudizio è stata rilasciata ai sensi della

disciplina legislativa previgente. Nel merito, l'Avvocatura dello

Stato si limita a sottolineare la genericità delle argomentazioni

addotte, in ragione della quale apparirebbe evidente l'infondatezza

della questione.

5. - Si è costituita nel giudizio di costituzionalità anche la

TV Internazionale s.p.a., la quale, a suo dire, non è potuta

intervenire nel processo a quo, poiché ad essa non è stato

notificato né il ricorso proposto da Telestudio Modena, nonostante

che con questo venisse contestata la legittimità del decreto

ministeriale con il quale la TV Internazionale era stata abilitata a

trasmettere, né il contestuale provvedimento pretorile di fissazione

dell'udienza per la comparizione delle parti. La TV Internazionale

afferma di essere venuta a conoscenza della pendenza del giudizio a

quo nel corso di altro processo, di fronte al Pretore di Genova,

durante il quale è stata depositata da parte del difensore

dell'ANTI, intervenuta ad adiuvandum nel giudizio a quo, copia

dell'ordinanza di rimessione introduttiva del presente processo

costituzionale, al fine di sollevare analoga questione di

costituzionalità (non accolta dal Pretore di Genova perché ritenuta

irrilevante e manifestamente infondata).

In base a tali elementi di fatto, la TV Internazionale, dopo aver

ricordato che essa è litisconsorte necessario nel giudizio a quo e

che perciò il Pretore di Pavullo, all'esito del giudizio di

costituzionalità, non potrebbe validamente adottare alcun

provvedimento provvisorio, sottolinea che, ove la Corte

costituzionale accogliesse la questione sollevata, la TV

Internazionale non potrebbe più giovarsi dell'autorizzazione

provvisoria ex lege di cui gode sul canale 53VHF, né potrebbe

ottenere la autorizzazione ministeriale definitiva ex art. 38 della

legge n. 103 del 1975 (che l'art. 38 della legge n. 223 del 1990

equipara alle concessioni televisive su scala nazionale). Di modo

che, nell'ipotesi di dicharazione d'incostituzionalità delle

disposizioni impugnate, il Ministro dovrebbe considerare la TV

Internazionale tamquam non esset, senza che quest'ultima, ove la

Corte continuasse a escludere l'intervento nel giudizio

costituzionale dei controinteressati, abbia modo di difendersi in

sede giurisdizionale. Il grave e irreparabile pregiudizio che la TV

Internazionale riceverebbe da una pronunzia di accoglimento,

eventualmente resa a conclusione di tale giudizio, giustificherebbe,

secondo l'interveniente, la sua legittima presenza nel processo

stesso, ai sensi dell'art. 24, secondo comma, della Costituzione.

Tanto più che una lettura degli artt. 23 e 25 della legge n. 87 del

1953 e dell'art. 3 delle norme integrative, se effettuata alla luce

del predetto art. 24 della Costituzione, dovrebbe indurre a

considerare "parti del giudizio a quo", non solo quelle che erano

tali "storicamente", ma anche quelle che tali devono ritenersi

"giuridicamente" (cioè ai sensi dell'art. 101 c.p.c.).

In relazione alla questione sollevata, la TV Internazionale

eccepisce l'inammissibilità della stessa: innanzitutto, perché

sicuramente irrilevante, considerato che nel giudizio a quo sono

dedotte situazioni regolate dalla disciplina legislativa vigente

anteriormente a quella impugnata; in secondo luogo, perché il

giudice a quo difetterebbe di giurisdizione, essendo il ricorrente

titolare di un interesse legittimo, e non di un diritto soggettivo.

Nel merito, comunque, la questione, se non è inammissibile per la

discrezionalità politica della scelta operata dal legislatore, è

sicuramente infondata, sia perché tanto le attività di trasmissione

quanto quelle di ripetizione sono contemporaneamente soggette

all'art. 21 e all'art. 41 della Costituzione, sia perché

l'autorizzazione per l'attività di ripetizione ha indubbiamente un

carattere costitutivo.

6. - Nel corso dell'udienza pubblica, su richiesta della Società

TV Internazionale comparsa in giudizio, la Corte costituzionale,

riunitasi in Camera di consiglio, ha ammesso l'intervento nel

giudizio di legittimità costituzionale della predetta Società TV

Internazionale. Considerato in diritto

1. - Nel corso di un procedimento civile instaurato ai sensi

dell'art. 700 c.p.c. dal titolare della Telestudio Modena per

ottenere la sospensione in via cautelare dell'ordine di

disattivazione nei confronti di un proprio impianto di telediffusione

emesso in data 30 gennaio 1989 dal Circolo Costruzioni Telegrafiche e

Telefoniche di Bologna, il Pretore di Modena - Sezione di Pavullo ha

sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 2, 16,

32 e 38 della legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina del sistema

radiotelevisivo pubblico e privato), per violazione dell'art. 21

della Costituzione.

Più precisamente, il giudice a quo contesta, innanzitutto, la

legittimità costituzionale degli artt. 2 e 16 della legge n. 223 del

1990, nella parte in cui, subordinando la radiodiffusione sonora o

televisiva da parte di soggetti diversi dalla concessionaria pubblica

al rilascio di un provvedimento di concessione, contrasterebbero con

l'art. 21 della Costituzione, il quale garantisce il diritto di

libera manifestazione del pensiero, diritto che, per effetto del regime concessorio introdotto dalle disposizioni impugnate, soffrirebbe

illegittimamente un affievolimento o una degradazione a interesse

occasionalmente protetto a causa della natura costitutiva del

provvedimento amministrativo prescritto.

In secondo luogo, lo stesso giudice a quo contesta la legittimità

costituzionale degli artt. 32 e 38 della legge n. 223 del 1990, nella

parte in cui equiparano, quanto agli effetti, le concessioni

rilasciate ai sensi del combinato disposto formato dai ricordati

artt. 2 e 16 con le autorizzazioni previste, a favore dei ripetitori

di programmi esteri, dall'art. 38 della legge 14 aprile 1975, n. 103

(Nuove norme in materia di diffusione radiofonica e televisiva), e

successive modifiche. Secondo il giudice rimettente, tale

irragionevole equiparazione si porrebbe in contrasto con l'art. 21

della Costituzione, dal momento che la ripetizione di segnali esteri,

esaurendosi senza residui in un'attività economica tutelata

dall'art. 41 della Costituzione, dovrebbe incontrare un limite

invalicabile e, quindi, cedere di fronte al diritto di libera

manifestazione del proprio pensiero. Di modo che, essendo le

frequenze utilizzate dai ripetitori le medesime fruite dalle

emittenti nazionali o locali, si sarebbe dovuto stabilire nella legge

un criterio di assegnazione, che invece manca, volto a rispettare la

priorità delle emittenti nazionali o locali rispetto ai ripetitori

di programmi esteri.

2. - In ordine all'ammissibilità dell'intervento nel giudizio di

costituzionalità della Società TV Internazionale, non costituita

nel giudizio a quo, occorre ricordare che questa Corte ha affermato

che il principio di corrispondenza formale delle parti del giudizio

incidentale di legittimità costituzionale con quelle costituite nel

giudizio principale, più volte enunciato dalla stessa Corte (v., ad

esempio, ordd. nn. 25 e 30 del 1956, 22 del 1958, nonché sentt. nn.

1022 del 1988, 124 del 1990, 63 e 356 del 1991), è derogabile

allorché con l'ordinanza di rimessione viene sollevata una questione

di legittimità costituzionale dalla cui risoluzione dipende

l'intervento nel giudizio a quo del soggetto che ha chiesto di

costituirsi nel processo costituzionale (sent. n. 429 del 1991). In

altra occasione la stessa Corte ha derogato al principio della

corrispondenza formale fra le parti dei due giudizi, quando ha

ammesso l'intervento nel processo costituzionale di soggetti, che non

erano parti nel procedimento a quo, in ragione del rilievo che il

loro interesse a stare nel giudizio di costituzionalità sorgeva

dall'ordinanza di rimessione con la quale la stessa Corte aveva

sollevato questione di legittimità costituzionale di fronte a se

medesima (v. sent. n. 20 del 1982).

Con riferimento al caso di specie, occorre osservare che, avendo

ad oggetto il giudizio a quo la domanda di Telestudio Modena vòlta

ad ottenere una pronuncia cautelare onde conseguire la sospensione

del provvedimento interdittivo emesso a suo carico dal Circostel di

Bologna ed essendo la Società TV Internazionale abilitata a

esercitare la propria attività di ripetizione di programmi esteri

avvalendosi della medesima frequenza (canale 53 VHF) in relazione

alla quale la ricorrente era stata colpita da ordine di

disattivazione, non vi può esser dubbio che la predetta Società TV

Internazionale era titolare di un interesse dipendente da quello che

costituiva l'oggetto principale della controversia: un interesse che,

comunque, avrebbe potuto legittimare un intervento nel giudizio

cautelare, ove la Società TV Internazionale ne fosse venuta a

conoscenza, e, a maggior ragione, nella successiva fase di merito,

allorquando l'esame della fondatezza della pretesa di Telestudio

Modena a diffondere i propri programmi comporta necessariamente la

valutazione della situazione soggettiva che abilita la Società TV

Internazionale a trasmettere programmi esteri sulla stessa banda di

frequenza nella quale anche Telestudio Modena diffonde i propri

programmi.

Poiché con l'adozione della ordinanza di rimessione il giudice

del processo cautelare ha sollecitato questa Corte a pronunziarsi

sulla natura giuridica della situazione soggettiva che la ricorrente

pretende di avere sulla stessa banda di frequenza sulla quale la

Società TV Internazionale si dice abilitata a trasmettere e poiché,

inoltre, lo stesso giudice ha sollevato questione di

costituzionalità su quella parte della legge n. 223 del 1990 che

equipara alle emittenti televisive private i ripetitori di programmi

televisivi esteri autorizzati ai sensi dell'art. 38 della legge n.

103 del 1975 (e successive modificazioni), si deve concludere che

l'interesse di cui è titolare la Società TV Internazionale, pur se

formalmente esterno rispetto al giudizio cautelare, inerisce

immediatamente al rapporto sostanziale, rispetto al quale, per come

è stata concretamente formulata dal giudice rimettente la questione

di costituzionalità, un'eventuale pronunzia di accoglimento

eserciterebbe una influenza diretta, tale da produrre un pregiudizio

irrimediabile nei confronti della posizione giuridica soggettiva

vantata dalla stessa Società TV Internazionale.

Per tali motivi, non potendosi ammettere, alla luce dell'art. 24

della Costituzione, che vi sia un giudizio direttamente incidente su

posizioni giuridiche soggettive senza che vi sia la possibilità

giuridica per i titolari delle medesime posizioni di "difenderle"

come parti nel processo stesso, questa Corte ha ammesso l'intervento

della Società TV Internazionale nel presente giudizio di

legittimità costituzionale.

3. - Le questioni di costituzionalità sollevate sono

inammissibili.

Sebbene il giudice a quo, in ordine alla rilevanza delle

questioni, dimostri la pregiudizialità della decisione sul merito

costituzionale, relativa alla qualificazione della natura giuridica

della posizione soggettiva contestata, al fine di valutare la

sussistenza della propria giurisdizione sulla domanda introduttiva

del giudizio principale, nondimeno una pronunzia di inammissibilità

per irrilevanza si impone sotto altro profilo.

Come già riferito, il giudizio a quo è stato promosso dalla

ricorrente Telestudio Modena prima dell'entrata in vigore della legge

impugnata, al fine di ottenere, in via d'urgenza, un provvedimento

cautelare in ordine a fatti interamente ricompresi nella disciplina

previgente. Pertanto - anche in considerazione della mancanza di

qualsiasi motivazione nell'ordinanza di rimessione circa la

rilevanza, ai fini dell'adozione della pronuncia cautelare, delle

disposizioni entrate in vigore successivamente al verificarsi dei

fatti dedotti nel ricorso - occorre osservare che la disciplina

concessoria censurata con l'impugnazione degli artt. 2 e 16 della l.

n. 223 del 1990 non può concorrere in alcun modo a qualificare la

situazione soggettiva del ricorrente.

Inoltre, la protrazione degli effetti dell'autorizzazione

rilasciata alla Società TV Internazionale, così come disposta dagli

artt. 32 e 38 della legge n. 223 del 1990, non può minimamente

incidere sulla valutazione della legittimità dell'esercizio di fatto

di trasmissione televisiva da parte della stessa Telestudio Modena,

poiché, semmai, sono le norme contenute nell'art. 38 della legge n.

103 del 1975, a essere rilevanti in ordine alla qualificazione di

quell'esercizio. Ma tali norme non costituiscono oggetto della

questione sollevata con l'ordinanza di rimessione emessa dal giudice

a quo.