Sentenza n. 307/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA 1) nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 26, commi

secondo e terzo, 27, comma secondo, 28, comma primo, 29 e 34 del d.l.

22 dicembre 1981, n. 786 (Disposizioni in materia di finanza locale) e

degli artt. 4, commi quinto e sesto, 9, commi terzo, quarto e quinto,

10, comma primo, e 20, comma terzo, della legge 26 aprile 1983, n. 130

(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato), giudizi promossi con ricorsi della Regione Lombardia

notificati il 29 gennaio 1982 e il 28 maggio 1983, rispettivamente

depositati in cancelleria l'8 febbraio 1982 e il 6 giugno 1983,

iscritti al n. 10 del registro ricorsi 1982 e al n. 24 del registro

ricorsi 1983 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.

54 del 1982 e n. 170 del 1983;

2) nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 8, comma

primo, lett. a, b, c, 10, comma terzo, 43, commi terzo, quarto e

quinto, 44 e 45, comma primo, del d.l. 30 dicembre 1982, n. 952

(Provvedimenti urgenti per il settore della finanza locale per l'anno

1983) e degli artt. 8, commi primo, secondo e terzo, 8 bis, 9, 11, 16,

27, comma quarto, 28, 29, commi terzo, quarto e quinto, 31 e 37 del

d.l. 28 febbraio 1983, n. 55, convertito in legge 26 aprile 1983, n.

131 (Provvedimenti urgenti per il settore della finanza locale per

l'anno 1983), giudizi promossi: a) con tre ricorsi della Regione

Lombardia notificati il 31 gennaio, il 30 marzo e il 28 maggio 1983,

rispettivamente depositati in cancelleria il 9 febbraio, il 9 aprile e

il 6 giugno 1983, iscritti ai nn. 3, 10 e 23 del registro ricorsi 1983

e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 53, 114 e

170 del 1983; b) con due ricorsi della Regione Liguria notificati il 31

marzo e il 30 maggio 1983, rispettivamente depositati in cancelleria

l'8 aprile e il 7 giugno 1983, iscritti ai nn. 9 e 25 del registro

ricorsi 1983 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn.

114 e 170 del 1983; c) con due ricorsi della Regione Emilia-Romagna

notificati il 30 marzo e il 28 maggio 1983, rispettivamente depositati

in cancelleria il 9 aprile e il 6 giugno 1983, iscritti ai nn. 11 e 22

del registro ricorsi 1983 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 114 e 170 del 1983.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

uditi nell'udienza pubblica del 16 settembre 1983 i Giudici relatori

Antonino De Stefano e Livio Paladin;

uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e per la Regione

Emilia-Romagna, l'avv. Giuseppe Pericu per la Regione Liguria e

l'avvocato dello Stato Paolo Vittoria per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

I

1. - Con ricorso, notificato il 29 gennaio 1982, la Regione

Lombardia, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta,

rappresentato e difeso dagli avvocati Umberto Pototschnig, Valerio

Onida e Vitaliano Lorenzoni, ha chiesto che venga dichiarata

l'illegittimità costituzionale degli artt. 26, commi secondo e terzo,

27, comma secondo, 28, comma primo, 29 e 34 del d.l. 22 dicembre 1981,

n. 786 (Disposizioni in materia di finanza locale), "in quanto lesivi

dell'autonomia finanziaria, di spesa e di bilancio, e della competenza

legislativa e amministrativa della Regione". Successivamente alla

presentazione del ricorso, il citato decreto legge è stato convertito,

con modificazioni, in legge 26 febbraio 1982, n. 51.

2. - Con l'art. 26, commi secondo e terzo, del d.l. n. 786 del 1981,

si stabilisce che per l'anno 1982 "i prelevamenti che le regioni a

statuto ordinario possono effettuare dai conti correnti a loro

intestati presso la tesoreria centrale dello Stato non possono

registrare un aumento superiore al 16 per cento rispetto ai

prelevamenti complessivamente effettuati da ciascuna regione nel

periodo 1 ottobre 1980 - 30 settembre 1981, fatte salve le disposizioni

di cui al primo comma dell'art. 40 della legge 30 marzo 1981, n. 119.

Per comprovate indilazionabili esigenze di singole regioni, il

Ministro del tesoro, su proposta del Ministro per gli affari regionali,

può elevare, con propri decreti, il predetto limite del 16 per cento".

Secondo la Regione ricorrente tali norme sarebbero costituzionalmente

illegittime, in quanto lesive della sua autonomia finanziaria, di spesa

e di bilancio. In particolare viene rilevato che il sistema introdotto

incide, ed in maniera arbitraria, sull'attività di gestione del

bilancio, impedisce lo smaltimento dei residui passivi, forma maggiori

residui nel nuovo esercizio, obbligando paradossalmente

l'amministrazione all'inefficienza. Né il sistema sarebbe corretto

dalla possibilità di intervento del Ministro per il tesoro, perché

con esso si configura un potere discrezionale da esercitarsi in assenza

di qualunque criterio direttivo, tale quindi da non trovare alcun

fondamento nell'ordinamento costituzionale.

3. - Con l'art. 27 del d.l. n. 786 del 1981 si stabilisce che parte

del "Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle

aziende di trasporto" venga finanziato, per il 1982, mediante

corrispondenti riduzioni (per 500 miliardi) da apportare alle

assegnazioni spettanti alle regioni a statuto ordinario ai sensi

dell'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n.281.

La Regione ricorda che l'art. 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151,

nel disciplinare l'istituzione del Fondo nazionale, prevedeva che a

partire dal 1982 le erogazioni di fondi alle regioni venissero ridotte.

Ma altra cosa, si sottolinea, sono le riduzioni delle "assegnazioni"

rispetto alle riduzioni delle "erogazioni", essendo queste ultime

trattenute compensative all'atto del versamento delle somme dovute,

mentre le prime incidono sulla quota da riceversi con diminuzione

dell'iscrizione di somme, nel titolo primo del bilancio, titolo dalla

cui entità dipende il "tetto" dei mutui che la regione può stipulare

(art. 10, secondo comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281, come

modificato dall'art. 22 della legge 19 maggio 1976, n. 335).

La Regione subirebbe così una lesione della propria autonomia

finanziaria derivante dall'irrazionale riduzione delle sue entrate non

vincolate nella destinazione, nonché della sua capacità

d'indebitamento. L'irrazionalità e l'illegittimità di tale previsione

legislativa risalterebbero ancor più chiaramente se si considera che

per le regioni a statuto speciale la riduzione è operata sulle

"assegnazioni" delle quote del fondo per il finanziamento dei programmi

regionali di sviluppo, senza quindi incidere sulle entrate di parte

corrente né sulle capacità di indebitamento. Di qui anche una

disparità di trattamento tra le regioni.

4. - L'art. 28, primo comma, del d.l. n. 786 del 1981 stabilisce che

"fino al 31 dicembre 1982 l'imposta locale sui redditi continua ad

essere applicata con l'aliquota unica del 15 per cento. Il relativo

gettito rimane acquisito al bilancio dello Stato".

Il successivo art. 29 dispone che "alle regioni a statuto ordinario

ed alle aziende autonome di soggiorno, cura e turismo istituite nel

periodo 1974-80, sono attribuite dall'amministrazione finanziaria, per

l'anno 1982, somme di importo pari a quelle spettanti per l'anno 1981

ai sensi dell'art. 33 del d.l. 28 febbraio 1981, n. 38, convertito,

con modificazioni, in legge 23 aprile 1981, n. 153".

Anche queste disposizioni sarebbero illegittime e lesive

dell'autonomia finanziaria regionale. Infatti la trasformazione di un

tributo proprio (pro-quota) delle regioni, uno dei pochissimi previsti

dalla legislazione in vigore, in trasferimento statale, non sarebbe

conforme ai criteri sanciti dall'art. 119 (specie secondo comma) della

Costituzione, in materia di autonomia finanziaria regionale. La

reiterazione negli anni di questa disciplina avrebbe poi trasformato

quella che avrebbe dovuto essere una misura transitoria ed eccezionale

(art. 19 bis, aggiunto al d.l. 29 dicembre 1977, n. 946, dalla legge di

conversione, con modificazioni, 27 febbraio 1978, n. 43) in una

modificazione permanente del sistema finanziario regionale,

aggravandone il contrasto con la Costituzione.

Inoltre l'art. 29 del d.l. n. 786 del 1981, confermando per il 1982

l'entità delle somme sostitutive dell'ILOR nella stessa misura di

quelle corrisposte nel 1981, senza alcuna maggiorazione, avrebbe

ridotto in termini reali le disponibilità finanziarie delle regioni,

facendo venire più che mai meno, in concreto, ogni rapporto fra

l'entità di tali trasferimenti e il gettito reale dell'ILOR, nel senso

di rendere i trasferimenti ben inferiori a quel gettito.

5. - Con l'art. 34 del d.l. n. 786 del 1981, "al fine di accrescere

gli interventi promozionali in favore delle piccole e medie imprese",

si è istituito un diritto annuale che le camere di commercio

percepiscono a decorrere dal 1982, a carico di tutte le ditte iscritte

nei registri e negli albi da esse tenuti.

Secondo la Regione, pure queste disposizioni sarebbero

costituzionalmente illegittime per violazione della competenza

legislativa e amministrativa, e dell'autonomia finanziaria delle

regioni. Infatti l'art. 64 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha

trasferito alle regioni, in attuazione della Costituzione, le funzioni

amministrative già esercitate dalle camere di commercio nelle materie

trasferite o delegate alle regioni dallo stesso decreto. Tra queste

funzioni vi sono quelle di attuazione di interventi promozionali in

favore delle imprese operanti nei settori di competenza regionale come

l'agricoltura, l'artigianato, il turismo. Ora, istituendo uno speciale

"diritto", di natura tributaria, a carico di tutte le ditte iscritte

negli albi e registri, ivi comprese quelle operanti in tali settori, e

a favore delle camere di commercio, interamente governato e riscosso

dalle camere stesse, e soprattutto individuandone la finalità e la

destinazione del relativo gettito nell'accrescimento degli "interventi

promozionali in favore delle piccole e medie imprese", ancora una volta

comprese fra queste le imprese operanti nei settori di competenza

regionale, si verrebbe in sostanza a riattribuire alle camere di

commercio una competenza che era stata trasferita alle regioni, e ad

attribuire alle camere una risorsa finanziaria che, per la sua

finalizzazione, dovrebbe spettare alle regioni almeno per la parte

relativa alle imprese operanti nei settori di loro competenza.

Né varrebbe obiettare che l'art. 64, terzo comma, del d.P.R. n. 616

del 1977 prevede che le camere di commercio continuino ad esercitare le

funzioni trasferite alle regioni a norma del primo comma dello stesso

art. 64 "finché le leggi regionali non disciplineranno la materia".

Infatti l'istituzione del "diritto annuale", dalla cui disciplina e dal

cui gettito le regioni sono totalmente e permanentemente escluse,

impedirebbe comunque alla regione di rendere concretamente operante il

trasferimento delle funzioni anzidette, sostituendosi per intero alle

camere di commercio nell'attuazione degli interventi promozionali, e

comunque di disporre a tale fine delle risorse derivanti dal nuovo

tributo.

6. - Il ricorso della Regione Lombardia conclude osservando che non

si potrebbe invocare, a sostegno e giustificazione delle scelte operate

con le disposizioni impugnate, la competenza della legge statale a

stabilire le forme ed i limiti dell'autonomia finanziaria delle

regioni, e a coordinarla con la finanza statale e locale, alle luce del

precetto dell'art. 119 della Costituzione. Tale competenza non

significa, infatti, che il legislatore statale possa disporre in

qualsiasi modo circa le risorse finanziarie assegnate alle regioni o

circa le modalità del loro finanziamento. La salvaguardia sostanziale

dell'autonomia finanziaria, ed il mantenimento di un quadro di certezza

e di almeno relativa stabilità del sistema finanziario regionale,

costituiscono, invero, condizioni inderogabili perché le regioni

possano concretamente esercitare le proprie competenze

costituzionalmente garantite, ed esplicare la propria autonomia. Le

disposizioni impugnate, invece, sconvolgerebbero in vario modo il

quadro della finanza regionale, e si iscriverebbero in un quadro di

comportamenti, punitivi ed omissivi, del legislatore statale, che negli

ultimi tempi avrebbe pesantemente intaccato i capisaldi dell'autonomia

finanziaria delle regioni, rendendo aleatoria e precaria la cornice

normativa e finanziaria in cui esse operano.

7. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale

dello Stato, chiedendo la reiezione del ricorso.

Dopo avere osservato che il decreto impugnato si inserisce nella

linea della politica finanziaria per il rientro del processo inflattivo

in atto, l'Avvocatura, in riferimento al secondo e al terzo comma

dell'art. 26 del d.l. n. 786 del 1981, rileva che l'art. 119 Cost.

riconosce l'autonomia finanziaria delle regioni "nelle forme e nei

limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la

finanza dello Stato, delle provincie e dei comuni". Si tratterebbe,

perciò, di un principio direttivo, la cui attuazione è totalmente

rimessa alla legge ordinaria. È il legislatore ordinario che deve

determinare l'ambito e il contenuto dell'autonomia regionale. Ad esso

è affidata, inoltre, anche la funzione di coordinare la finanza delle

regioni con quella dello Stato e degli enti locali. Ed è ben chiaro

che un simile coordinamento non può attuarsi se non fissando precisi

vincoli, nell'interesse generale, al potere di autodeterminazione di

ogni regione. Anche l'imposizione di limitati vincoli alla spesa

regionale dovrebbe perciò necessariamente rientrare fra i poteri che

l'art. 119 Cost. riconosce al legislatore nazionale, in particolare là

dove si tratti di porre rimedio a fenomeni inflattivi e recessivi

particolarmente gravi.

Il denunciato art. 26 del d.l. n. 786 del 1981 si iscriverebbe

appunto in un complesso ed articolato disegno di lotta all'inflazione,

del quale il contenimento del flusso della spesa pubblica costituisce

momento essenziale. Con tale strumento, infatti, le regioni, titolari

dei conti correnti presso la tesoreria centrale, vengono chiamate a

contribuire al contenimento del disavanzo dello Stato in termini di

cassa, e cioè ad accollarsi una parte degli oneri necessari affinché

questo contenimento, essenziale ai fini dell'equilibrio del mercato

finanziario, possa essere effettivamente attuato. Ed in ciò non

potrebbe non scorgersi una tipica espressione di quel potere di

coordinamento tra finanza regionale e finanza statale che l'art. 119

Cost. attribuisce al legislatore nazionale. Né varrebbe l'obiezione

secondo cui, per effetto dell'art. 26, la regione si vedrebbe impedito

un più rapido smaltimento dei residui passivi attraverso la crescita

dei pagamenti, con conseguente condanna all'inefficienza. La scelta di

rallentare, anziché accelerare, il flusso della spesa pubblica, ha,

certamente, come ogni altra scelta politica, i suoi costi. Ma se una

tale scelta viene adottata dal legislatore nazionale come strumento

più adatto ad affrontare una particolare congiuntura di carattere

generale, sarebbe contraddittorio disconoscere che essa possa anche

porsi come legittimo limite, ai sensi dell'art. 119 della Costituzione,

dell'autonomia regionale.

L'Avvocatura ricorda poi come questa Corte abbia già precisato,

nella sentenza n. 94 del 1981, che l'art. 119 della Costituzione non

impone affatto che le somme spettanti alle regioni debbano essere

integralmente ed immediatamente versate alle competenti tesorerie

regionali. Essenziale è soltanto che i conti correnti istituiti presso

la tesoreria centrale non si trasformino in un anomalo strumento di

controllo sulla gestione finanziaria regionale e non si prestino, sul

piano procedimentale, a venir manovrati in modo da precludere od

ostacolare la disponibilità delle somme che le norme di carattere

sostanziale attribuiscono, in determinate misure e in determinati

tempi, alle regioni. Nella specie, non si tratterebbe di alcuna forma

di controllo anomalo, né di anomali strumenti procedurali, ma di una

norma di carattere sostanziale volta a garantire che il prelevamento

dei fondi avvenga, oltre un certo limite fissato con notevole

larghezza, soltanto in relazione ad effettive ed indilazionabili

esigenze, in modo da far sì che anche le regioni contribuiscano al

contenimento della spesa pubblica e del disavanzo di cassa, fermo

sempre il correttivo rappresentato dalla possibilità di effettuare

senza limiti ulteriori prelevamenti allorché si tratti di esigenze

indilazionabili.

A quest'ultimo proposito l'Avvocatura sottolinea che il limite

dell'esigenza "indilazionabile" è direttamente fissato dalla norma

dell'art. 26, che non lascia, in proposito, alcun ulteriore potere

determinativo al Ministro per il tesoro. Le regioni hanno l'onere di

comprovare il carattere indilazionabile delle esigenze, in vista delle

quali ritengono di dover effettuare ulteriori prelevamenti, ed al

Ministro compete di valutare la sufficienza degli elementi forniti. Il

prelevamento, perciò, potrebbe essere legittimamente negato soltanto

ove venisse data adeguata ragione dell'insufficienza della

dimostrazione fornita dalla regione. In nessun modo, quindi, in queste

modalità procedurali potrebbe scorgersi alcunché di confliggente con

il principio dell'autonomia finanziaria regionale.

Circa l'art. 27 del d.l. n. 786 del 1981, l'Avvocatura osserva che

né dall'art. 119, né da altre norme costituzionali, sarebbe possibile

desumere alcuna garanzia di un preciso livello di "capacità di

indebitamento" da parte delle regioni. Se, perciò, da una norma per

sé legittima deriva, come conseguenza indiretta, una limitazione della

possibilità delle regioni di ricorrere al mercato finanziario, non

potrebbe mai scorgersi, in ciò, un vizio di illegittimità

costituzionale. Non senza aggiungere, peraltro, che, se una determinata

risorsa viene destinata ad un fondo speciale, non appare affatto

irrazionale il non tenerne conto ai fini della percentuale fissata

dall'art. 22 della legge n. 335 del 1976 con riguardo alle sole entrate

derivanti (oltre che da tributi propri) dalla ripartizione del fondo

comune.

Né la peculiare posizione spettante alle regioni a statuto speciale

consentirebbe, sotto questo aspetto, di costituire confronti

significativi ai sensi dell'art. 3 della Costituzione.

Circa gli artt. 28 e 29 del d.l. n. 786 del 1981, l'Avvocatura, dopo

aver ricordato che l'acquisizione al bilancio dello Stato del gettito

ILOR riguarda il solo anno 1982, rileva che l'art. 119, secondo comma,

della Costituzione, fissa il principio secondo cui "alle regioni sono

attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali", ma non

specifica in alcun modo quali imposte le regioni possano istituire e di

quali imposte erariali debbano ricevere una quota. Il legislatore

ordinario, pertanto, così come può discrezionalmente attribuire alle

regioni una quota di un determinato tributo, potrebbe sempre

legittimamente tornare su questa scelta, senza che in ciò possa

scorgersi alcuna lesione dell'autonomia regionale.

In ordine, poi, all'assunto della Regione ricorrente, che anche il

"congelamento" delle somme sostitutive nello stesso importo del 1981

lederebbe la sua autonomia finanziaria, determinando una riduzione, in

termini reali, delle sue disponibilità, l'Avvocatura osserva che

nessuna norma o principio costituzionale garantisce alle regioni un

determinato ammontare di trasferimenti statali.

Per quanto concerne l'art. 34 del d.l. n. 786 del 1981 è da

escludere, anzitutto, secondo l'Avvocatura, che in tale norma possa

scorgersi alcuna disposizione di ampliamento delle competenze delle

camere di commercio o di revoca del trasferimento operato dall'art. 64

del d.P.R. n. 616 del 1977. La norma, infatti, avrebbe portata

esclusivamente finanziaria e mirerebbe soltanto ad incrementare le

risorse di cui le camere possono disporre per perseguire i fini loro

attribuiti dall'ordinamento vigente. Per la stessa ragione, si esclude

che il gettito del tributo possa essere utilizzato per lo svolgimento

di attività di competenza, non delle camere, ma delle regioni. Gli

"interventi promozionali in favore delle piccole e medie imprese"

possono riguardare, cioè, i settori dell'industria e del commercio.

Soltanto in via transitoria, ai sensi del terzo comma dell'art. 64 del

d.P.R. n. 616 del 1977, interventi promozionali delle camere potranno

svolgersi nei settori di competenza regionale. Ma nulla

giustificherebbe l'asserzione secondo cui anche di questa competenza

meramente transitoria si sia tenuto conto nel determinare l'ammontare

del tributo istituito dall'art. 34.

In ogni caso, se la Regione volesse sostenere che, tenuto conto delle

competenze proprie e delle camere di commercio, il tributo è di

ammontare eccessivo, oppure che esso non dovrebbe colpire le imprese

agricole o artigiane, le sue censure si rivelerebbero inammissibili.

Infatti la ricorrente non potrebbe chiedere alla Corte, in luogo della

pura e semplice dichiarazione di illegittimità costituzionale

dell'art. 34, una pronuncia che sostituisca la norma impugnata con una

norma diversa, attributiva del tributo, non alle camere ma alle

regioni. E andrebbe escluso, del pari, che alla ricorrente possa

riconoscersi la legittimazione a denunciare pretesi vizi di

illegittimità costituzionale che, in ipotesi, non si tradurrebbero in

invasioni della sua sfera di competenza, ma in indebiti benefici

elargiti da un altro ente pubblico od in ingiusti oneri accollati ad

una determinata categoria di contribuenti. Senza dire, poi, che

atterrebbe, comunque, al merito insindacabile della legge la

determinazione dell'ammontare del tributo e l'individuazione dei

soggetti passivi.

II

8. - Con altro ricorso, notificato il 31 gennaio di quest'anno, la

stessa Regione, come innanzi rappresentata e difesa, ha impugnato - in

riferimento agli artt. 5, 117, 118, 119 ed 81 u.c. Cost. - gli artt. 8,

primo comma, 10, terzo comma, 43, terzo, quarto e quinto comma, 44 e

45, primo comma, del d.l. 30 dicembre 1982, n. 952, recante

"provvedimenti urgenti per il settore della finanza locale per l'anno

1983": deducendo, anche in questo caso, che i provvedimenti in

questione sarebbero lesivi sia della competenza legislativa,

amministrativa e programmatoria, spettante alla Regione nei confronti

degli enti locali, sia dell'autonomia finanziaria regionale.

Sotto il primo profilo, la ricorrente ha innanzitutto denunziato il

primo comma dell'art. 8, relativo ai "mutui da concedersi dalla Cassa

depositi e prestiti per l'esercizio 1983", in base all'art. 11 del d.l.

n. 786 del 1981, convertito nella legge n. 51 del 1982. A tal fine,

veniva infatti disposta un'immediata ripartizione dell'importo di L.

5.000 miliardi, con l'indicazione dei tipi di opere così finanziabili:

nelle misure del 20 per cento, "di cui la metà riservata al

Mezzogiorno, ... ai comuni con popolazione inferiore ai 20.000 abitanti

... per la costruzione o il miglioramento di opere fognanti, di

depurazione o acquedottistiche"; del 70 per cento, "ripartito dal CIPE

... per metà tra i territori del Mezzogiorno ... e per metà tra gli

altri territori"; del 10 per cento, "destinato al finanziamento dei

comuni, delle province o dei loro consorzi per l'esecuzione di opere

pubbliche di particolare rilevanza o interesse sovracomunale". Non

prevedendo alcuna partecipazione delle regioni alla definizione ed

applicazione dei criteri di riparto, ed anzi eliminando lo stesso

collegamento fra l'attribuzione di dette risorse e la programmazione

regionale (che pure veniva contemplato dall'art. 9, quinto comma, del

d.l. n. 38 del 1981), il comma in esame avrebbe arbitrariamente

scavalcato la regione: disegnando un modello che riconosceva un ruolo

operativo agli enti locali ed un ruolo finanziatore all'amministrazione

centrale, mentre le regioni rimanevano estranee al rapporto così

stabilito, anche in tema di opere di competenza regionale, come quelle

eccedenti le dimensioni strettamente locali.

Per le stesse ragioni, la Lombardia ha impugnato altresì il terzo

comma dell'art. 10, che autorizzava le province, d'intesa con i comuni

interessati, "ad assumere mutui per il finanziamento di investimenti di

carattere sovracomunale per la tutela ecologica del loro territorio,

per il rifornimento idrico e per lo smaltimento dei rifiuti": così

coinvolgendo materie di competenza regionale - ai sensi, fra l'altro,

degli artt. 87 e 101 del d.P.R. n. 616 del 1977 - senza fare alcun

riferimento alla programmazione regionale.

9. - Sotto il secondo profilo, concernente l'autonomia finanziaria

regionale, la Regione ha poi motivato l'impugnazione degli artt. 44 e

45, primo comma.

Al pari dell'art. 29 del precedente decreto legge n. 786 del 1981

(già impugnato con il precedente ricorso notificato il 29 gennaio

1982), l'art. 44 aveva infatti congelato l'importo delle entrate

sostitutive dell'ILOR spettanti alle regioni, mantenendolo ai livelli

nominali del 1981 e così riducendo, in termini reali, l'effettiva

disponibilità finanziaria della ricorrente.

Quanto invece all'art. 45, primo comma, la Lombardia lamenta che esso

abbia prescritto alle regioni di erogare alle aziende locali di

trasporto somme superiori a quelle ripartite dallo Stato mediante

l'apposito Fondo nazionale: con il che le regioni medesime sarebbero

state assoggettate ad un maggiore onere, senza che venissero loro

attribuiti i mezzi per farvi fronte, esponendole dunque ad un maggiore

indebitamento oppure costringendole - in violazione della loro

autonomia finanziaria e di spesa - ad un diverso utilizzo di proprie

risorse liberamente destinabili e già destinate ad altri fini.

Inoltre, l'omessa attribuzione di entrate corrispondenti al nuovo onere

avrebbe violato il quarto comma dell'art. 81 Cost., che in base

all'art. 27 della legge n. 468 del 1978 va osservato dalle stesse leggi

statali che comportino oneri a carico dei bilanci degli enti del

settore pubblico allargato. Né il riferimento al "maggior gettito dei

tributi propri", con cui il comma impugnato prevedeva che le regioni

fronteggiassero la maggiore spesa, varrebbe ad escludere la violazione

predetta: giacché l'aumento in questione darebbe comunque luogo ad una

risorsa propria delle regioni medesime, "non avocabile né vincolabile

dallo Stato per particolari destinazioni".

10. - Sotto entrambi i profili già indicati, è stato finalmente

denunziato l'art. 43 del citato decreto-legge, che modificava ed

integrava la disciplina del diritto annuale, istituito a favore delle

camere di commercio con l'art. 34, primo comma, del d.l. n. 786 del

1981 (anch'esso già impugnato con il citato ricorso del 1982).

Disponendo l'aumento del diritto annuale, "a decorrere dall'anno

1983, con deliberazioni delle Giunte comunali, da un minimo del 10 ad

un massimo del 100 per cento, in relazione all'attività istituzionale

ed al programma di intervento promozionale che ciascuna camera intende

effettuare", il Governo avrebbe sostanzialmente riattribuito alle

camere di commercio una competenza ormai trasferita alle regioni,

assegnando alle camere stesse una risorsa finanziaria che invece doveva

spettare alle amministrazioni regionali, almeno per la parte relativa

alle imprese operanti nel settore di loro competenza.

11. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, concludendo per la totale reiezione del ricorso.

Con riguardo all'art. 8 del decreto-legge in questione, l'Avvocatura

dello Stato osserva anzitutto che, al pari dell'art. 9 del d.l. n. 38

del 1981, esso non andrebbe annoverato fra le norme che prevedono

l'attribuzione alle regioni di speciali contributi per provvedere a

scopi determinati (in base al terzo comma dell'art. 119 Cost.) e dunque

contemplano l'intervento regionale nella determinazione dei criteri di

riparto. La fattispecie in esame sarebbe diversa , in quanto

atterrebbe alla disciplina programmatoria d'una attività rientrante

fra le specifiche attribuzioni di un'amministrazione statale (vale a

dire, della concessione di mutui agli enti locali, da parte della Cassa

depositi e prestiti); e ciò nei confronti di soggetti quali i comuni e

le province, che non sono sottoposti ad alcuna ingerenza regionale,

circa la provvista dei mezzi finanziari occorrenti per le opere di loro

competenza. D'altra parte, non sarebbe comunque ipotizzabile un vizio

consistente nella mancata considerazione delle prescrizioni del

programma regionale di sviluppo, perché il collegamento tra le norme

testé richiamate varrebbe ad escludere che l'art. 9, quinto comma, del

d.l. n. 38 del 1981 sia stato abrogato; al contrario, le norme

successive si sarebbero limitate a disciplinare criteri di riparto e

modi di utilizzazione, non dettando alcuna previsione incompatibile con

il comma predetto. E per le stesse ragioni, così dedotte in ordine

all'art. 8, andrebbe esclusa la pretesa illegittimità costituzionale

dell'art. 10.

Con riguardo agli artt. 43 e 44, l'Avvocatura ribadisce, poi, le

argomentazioni già svolte a sostegno della legittimità

(rispettivamente) degli artt. 29 e 34 del d.l. 1981 n. 786: di cui i

citati artt. 43 e 44 del d.l. 1982 n. 952 riproducono sostanzialmente

il contenuto.

Con riguardo infine all'art. 45, esso - sempre secondo l'Avvocatura -

troverebbe "la sua legittimazione in un'esigenza di coordinamento tra

finanza statale, regionale e locale nel contenimento di uno dei più

imponenti fenomeni inflattivi attuali, quale il disavanzo delle aziende

comunali di trasporto". Né sussisterebbe la denunciata imposizione di

nuovi oneri senza corrispondente copertura, giacché "l'integrazione

dovrà farsi con il maggior gettito dei tributi regionali, ciò che

significa che andrà fatta in quanto un maggior gettito sia previsto in

bilancio".

III

12. - Decaduto per mancata conversione il d.l. n. 952 del 1982, il

successivo d.l. 28 febbraio 1983, n. 55, anch'esso intitolato

"provvedimenti urgenti per il settore della finanza locale per l'anno

1983", è stato a sua volta impugnato in più punti - con riferimento

agli artt. 5, 117, 118, 119, 77 ed 81 Cost. - ancora dalla Regione

Lombardia ed inoltre dalla Emilia-Romagna, mediante due ricorsi di

contenuto quasi identico, entrambi notificati il 30 marzo di

quest'anno.

Preliminarmente, considerando che il d.l. n. 55 recherebbe

provvedimenti sostanzialmente riproduttivi di quelli stabiliti dal d.l.

n. 952, le ricorrenti hanno prospettato un generale motivo

d'illegittimità per violazione dell'art. 77 Cost., addebitando al

Governo di aver varcato i limiti entro cui sarebbe consentita la

decretazione d'urgenza.

13. - In particolare, le impugnative sono state rivolte: contro

l'art. 9, primo, quarto e sesto comma (cui la sola Regione Lombardia ha

affiancato i commi nono e decimo), in quanto pressoché letteralmente

riproducente l'art. 8 del d.l. n. 952, nelle parti già censurate dal

precedente ricorso lombardo; contro l'art. 29, terzo, quarto e quinto

comma, in quanto conformi all'art. 43 del precedente decreto; contro

l'art. 31, primo comma, in quanto ricalcato (sia pure con qualche

modifica) sull'art. 45 dei "provvedimenti" predetti.

Ma va subito aggiunto che la Regione Emilia-Romagna, diversamente

dalla Lombardia, ha esteso l'impugnativa anche al secondo, terzo,

quarto e quinto comma dell'articolo 31: lamentando che la fissazione

di "minimi tariffari minuziosamente articolati" e la specificazione

delle "caratteristiche degli abbonamenti speciali per lavoratori"

violerebbero la competenza legislativa spettante alle regioni in

materia di trasporti, contraddicendo - oltre all'art. 117 Cost. - gli

artt. 84 del d.P.R. n. 616 del 1977 e 6 della legge quadro n. 151 del

1981. A sua volta, la sola Regione Lombardia ha invece impugnato l'art.

11, terzo comma, in quanto riproduttivo dell'art. 10, terzo comma, del

precedente decreto.

14. - Inoltre, è stato denunziato l'art. 27, quarto comma (che si

rifà agli artt. 39 e 40 del d.l. n. 952, non coinvolti nel primo

ricorso della Lombardia): ai sensi del quale il 10 per cento dei

diritti di stato civile è destinato alla costituzione di un "fondo",

da erogarsi a cura del Ministro per l'interno, per la formazione

professionale degli ufficiali di stato civile. Posto, infatti, che i

funzionari in questione sono dipendenti degli enti locali, e non

dell'amministrazione dello Stato, la disciplina impugnata violerebbe la

competenza regionale in materia di istruzione professionale (di cui

agli artt. 35 ss. del d.P.R. n. 616 del 1977).

15. - È stato infine impugnato l'art. 37, "nella parte in cui fa

salvi" - come precisa il ricorso lombardo - "gli effetti delle

disposizioni contenute negli artt. 8, primo comma, 10, terzo comma, 39,

quarto comma, 43, terzo, quarto e quinto comma, e 45, primo comma, del

d.l. n. 952 (corrispondenti rispettivamente agli artt. 9, primo comma,

11, terzo comma, 27, quarto comma, 29, terzo, quarto e quinto comma, e

31, primo comma, del d.l. n. 55)"; mentre il ricorso

dell'Emilia-Romagna fa riferimento ai soli artt. 45,8, primo comma, 39,

quarto comma, e 43, terzo, quarto e quinto comma, del precedente

decreto. Tale disposto sarebbe invero viziato per gli stessi motivi,

per i quali dovrebbero dirsi illegittime le corrispondenti disposizioni

del d.l. n. 55 del 1983.

16. - Il d.l. n. 55 è stato impugnato anche dalla Regione Liguria,

rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Pericu, mediante un

ricorso notificato il 31 marzo 1983: con cui sono stati denunciati - in

riferimento agli artt. 117,119 ed 81 Cost. - gli stessi artt. 9, 11 e

31, già tutti impugnati dalla Lombardia, e, oltre a questi, l'art. 16,

che prevede stanziamenti di spesa per il finanziamento delle comunità

montane nel 1983, "con ulteriore obliterazione" - si afferma - "del

ruolo regionale già riconosciuto dalla legge 23 marzo 1981, n. 93", e

l'art. 28, riproducente la già ricordata disposizione che congelava

l'importo delle entrate sostitutive dell'ILOR spettanti alle regioni.

17. - In tutti e tre i giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, che ha concluso per il rigetto dei ricorsi,

sostanzialmente ribadendo le controdeduzioni già svolte in relazione

alla precedente impugnativa del d.l. n. 952.

Quanto alla censura dell'art. 16, prospettata dalla sola Liguria,

l'Avvocatura dello Stato ha sostenuto che lo stanziamento in questione,

volto a finanziare le comunità montane nel presente anno, non avrebbe

modificato il sistema basato sulla ripartizione delle risorse stanziate

fra le regioni, di cui all'art. 1 della predetta legge 23 marzo 1981,

n. 93; tanto è vero che l'identica disposizione contenuta nell'art. 36

del d.l. n. 786 del 1981, concernente lo stanziamento per il 1982,

avrebbe avuto attuazione - mediante un d.m. del 24 febbraio 1982 -

appunto nei modi previsti dalla legge n. 93. E quanto, poi,

all'impugnativa del quarto comma dell'art. 27, relativo al fondo per la

formazione degli ufficiali di stato civile, l'Avvocatura ha richiamato

l'art. 41, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, il quale consente

che gli enti pubblici svolgano attività di perfezionamento del proprio

personale: affermando che in questo senso diverrebbe "ammissibile che

lo Stato sussidi lo svolgimento di tale attività da parte dei comuni".

IV

18. - Dopo la conversione del d.l. n. 55 ad opera della legge n. 131

del 1983, le Regioni Lombardia ed Emilia-Romagna, con ricorsi

notificati il 28 maggio di quest'anno, hanno riproposto l'impugnazione

già rivolta contro gli artt. 9, 27,29 e 31 del decreto stesso,

estendendola agli artt. 8,8 bis ed ai commi aggiunti dell'art. 31,

nonché all'articolo unico della legge n. 131, sia nella parte

concernente appunto la conversione del d.l. n. 55, sia nella parte che

conserva validità agli atti adottati ed efficacia ai rapporti

giuridici sorti in applicazione di alcune disposizioni (fra cui quelle

a suo tempo impugnate dalla stessa Lombardia) del d.l. n. 952 del 1982.

La sola Lombardia ha inoltre insistito nell'impugnativa concernente

l'art. 11, terzo comma, del decreto predetto.

19. - Così pure la Liguria, con ricorso notificato il 30 maggio

1983, ha rinnovato l'impugnativa dei già denunziati disposti del d.l.

n. 55, come convertiti dalla legge n. 131.

20. - Mentre le ricorrenti, per ciò che riguarda le disposizioni

già censurate dai precedenti ricorsi, hanno sostanzialmente riproposto

gli argomenti già svolti, più articolate deduzioni sono state

formulate dalla Lombardia e dall'Emilia-Romagna, relativamente agli

artt. 8, 8 bis ed al nuovo testo dell'art. 31.

a) Da un lato, giova premettere che i primi due commi dell'art. 8,

non modificati in sede di conversione, prevedono quanto segue: "Le

regioni entro il 30 aprile 1983 sono tenute a comunicare a ciascun

comune ed a ciascuna provincia l'importo spettante per le spese

attinenti alle funzioni già esercitate dalle regioni ed attribuite ai

comuni ed alle province dal decreto del Presidente della Repubblica 24

luglio 1977, n. 616. In mancanza della comunicazione, i comuni e le

province sono autorizzati a prevedere importi corrispondenti a quelli

ricevuti in assegnazione per il 1982 maggiorati del 13 per cento".

Ora, le ricorrenti osservano che "già queste disposizioni erano tali

da mettere in difficoltà le Regioni": sia perché la stessa

legislazione regionale di settore può talvolta rendere impossibile

l'osservanza del predetto termine di comunicazione, sia perché le

regioni medesime, malgrado il "fondo comune" di loro spettanza sia

stato fissato per il 1983 in un ammontare pari a quello del 1982,

dovrebbero in tal senso trasferire agli enti locali importi superiori a

quelli dell'anno precedente.

Quest'ultimo effetto lesivo sarebbe stato comunque evidenziato e

precisato dal terzo comma, aggiunto dalla legge di conversione, per cui

"entro il 30 giugno 1983 le regioni, qualora non abbiano regolato la

materia con loro provvedimenti di legge, debbono corrispondere ai

comuni e alle province un importo pari a quello dovuto per il 1982,

aumentato del 13 per cento, per le funzioni già da esse esercitate e

trasferite agli enti locali" con il d.P.R. n. 616 del 1977. Con ciò,

le amministrazioni regionali si vedrebbero per un verso impedita

"qualsiasi azione di programmazione e di redistribuzione... fra gli

enti locali del proprio territorio" e, per un altro verso, sarebbero

appunto tenute a trasferire agli enti medesimi risorse maggiori di

quelle loro assegnate dallo Stato: in congiunta violazione della

"competenza legislativa, programmatoria e finanziaria della Regione",

nonché dell'"obbligo di copertura" di cui al quarto comma dell'art. 81

Cost. E negli stessi vizi incorrerebbe l'art. 8 bis, che impone alle

regioni di comunicare ai comuni ed alle province l'importo loro

spettante "per la formulazione dei bilanci 1984 e 1985, entro il 30

settembre dell'anno precedente"; senza di che, gli enti locali "sono

autorizzati a prevedere importi corrispondenti a quelli ricevuti in

assegnazione per l'anno precedente, maggiorati della percentuale pari

al tasso di inflazione programmato".

b) D'altro lato, quanto alla disciplina del finanziamento dei

trasporti pubblici locali di cui all'art. 31, le ricorrenti riaffermano

l'illegittimità del primo comma, non modificato in sede di

conversione, per cui le regioni sono tenute ad integrare l'eventuale

differenza tra la rispettiva quota del "Fondo nazionale trasporti" per

il 1983 e la somma delle erogazioni effettuate alle aziende locali di

trasporto del 1982, facendovi fronte "con il maggior gettito dei

tributi propri" (salvi i "necessari adeguamenti tariffari"): sostenendo

che gli aumenti di taluni tributi regionali, sebbene consentiti dallo

stesso d.l. n. 55, "dipendono pur sempre nell'an e nel quantum, da

determinazioni autonome che le Regioni possono, ma non necessariamente

devono, adottare".

A sua volta, la sola Emilia-Romagna ribadisce le censure già

rivolte - nel precedente ricorso - contro il secondo, il terzo, il

quarto e il quinto comma dell'art. 31; mentre il sesto, il settimo e

l'ottavo comma, aggiunti dalla legge di conversione, vengono impugnati

tanto dall'Emilia-Romagna quanto dalla Lombardia. In quest'ultimo

senso, entrambe le ricorrenti affermano che i vincoli così imposti dal

legislatore all'attività regionale di corresponsione di contributi

integrativi sarebbero tali e così minuziosi "da comportare" - come

precisa il ricorso lombardo - "un'evidente lesione della competenza

legislativa, programmatoria, amministrativa e finanziaria delle

Regioni". E sarebbe inoltre censurabile il fatto "che lo Stato,

anziché accrescere, per consentire il ripiano dei disavanzi delle

aziende per il 1983, il fondo nazionale trasporti di quest'anno", si

limiti "a prevedere erogazioni regionali, con una promessa di

successivo riconoscimento da parte dello Stato stesso, ma solo in sede

di definizione del fondo per il 1984, la cui entità non è ancora

stabilita" e per il quale difetta qualsiasi indicazione di copertura.

21. - Anche in questo gruppo di giudizi si è costituito il

Presidente del Consiglio dei ministri, che ha richiamato le proprie

precedenti deduzioni a sostegno della legittimità delle norme

impugnate. L'atto di costituzione svolge, però, ulteriori

considerazioni relativamente alle impugnative degli artt. 8, 8 bis e 31

del d.l. n. 55, come convertito dalla legge n. 131.

a) Sotto il primo aspetto, l'Avvocatura dello Stato ricorda che

l'art. 8 si ricollega ad una serie di precedenti legislativi. Già

nell'art. 133, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, si era disposto

che, con proprie leggi, le regioni provvedessero a determinare la quota

delle entrate aggiunte loro spettanti, da assegnare agli enti locali

per l'esercizio delle funzioni ad essi attribuite dalle regioni

medesime; e, fino a quando le leggi regionali non avessero provveduto,

il secondo comma dello stesso articolo aveva previsto un "meccanismo di

determinazione sostitutivo", consistente nella individuazione di una

percentuale della quota aggiuntiva del "fondo comune", spettante alle

regioni in base al decreto predetto. Così, per l'anno 1978, l'art. 7

del d.l. n. 946 del 1977 (convertito nella legge n. 43 del 1978)

dispose che le regioni dovessero iscrivere nei rispettivi bilanci

stanziamenti corrispondenti a quelli dell'anno precedente, incrementati

della stessa percentuale prevista dalle leggi vigenti per l'aumento del

fondo comune. A sua volta, l'art. 2 della legge n. 843 del 1978

stabilì, per il 1979, che alla determinazione degli stanziamenti

stessi, si provvedesse con decreto del Presidente del Consiglio dei

ministri, sentite le rappresentanze dell'ANCI e dell'UPI, nonché la

commissione interregionale di cui all'art. 13 della legge n. 281 del

1970. Ed infine, con l'art. 14 del d.l. n. 38 del 1981 (convertito

nella legge n. 153 del medesimo anno), si è stabilito - secondo

l'Avvocatura dello Stato - che per il 1981 gli stanziamenti previsti

allo scopo nei bilanci comunali e provinciali dovevano corrispondere ai

finanziamenti regionali; e che l'importo spettante a ciascun comune

doveva esser pari all'ammontare dovuto dalla regione per il 1980 con

una percentuale di incremento non inferiore a quella prevista per il

"fondo comune" di spettanza regionale.

Per altro, l'Avvocatura dello Stato osserva che, a questo punto,

sarebbe necessario distinguere fra i primi due commi dell'art. 8 (e i

due commi dell'art. 8 bis) ed il comma 2.1 dell'articolo stesso. La

prima serie di norme riguarderebbe, infatti, la sola formazione del

bilancio di previsione da parte degli enti locali, i quali sarebbero

autorizzati - in mancanza di una diversa comunicazione da parte

regionale - ad iscrivere fra le entrate l'importo indicato dalle norme

stesse: senza perciò "dare luogo ad alcuna lesione d'una sfera di

competenza regionale". Per contro, il comma 2.1 dell'art. 8 sarebbe

effettivamente volto a regolare in modo sostitutivo l'ammontare

dell'assegnazione per l'anno in corso. Ma anche questa norma troverebbe

fondamento nel primo comma dell'art. 119 Cost. (sul coordinamento tra

le finanze dello Stato, delle regioni, delle provincie e dei comuni). E

non osterebbe la circostanza che non sia stato corrispondentemente

maggiorato il "fondo comune" di spettanza regionale, poiché

l'ammontare del fondo sarebbe "fisiologicamente destinato ad aumentare

in correlazione con l'aumento del gettito delle imposte che

percentualmente concorrono a formarlo" (oltre che per effetto dell'art.

4, primo comma, della legge finanziaria del 1983).

22. - b) Quanto poi all'art. 31, i commi aggiunti in sede di

conversione non porrebbero "condizioni... in tema di contribuzioni alle

aziende di trasporto da parte delle regioni", ma regolerebbero "le

condizioni in presenza delle quali contributi erogati dalle regioni, in

sede di ripiano delle perdite di esercizio a chiusura di gestione per

l'anno 1983, possono trovare finanziamento a carico dello Stato". Né

vi sarebbero "nuovi oneri a carico della regione senza copertura",

poiché il comma 5.3 prevede che la relativa spesa regionale "troverà

finanziamento a carico dello Stato, in sede di ripartizione del Fondo

nazionale trasporti nel 1984 e in aggiunta a questo".

V

23. - Con altro ricorso, notificato il 28 maggio 1983, la Regione

Lombardia, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta,

rappresentato e difeso dagli avvocati Valerio Onida e Gualtiero Rueca,

ha chiesto infine che venga dichiarata l'illegittimità costituzionale

anche degli artt. 4, quinto e sesto comma, 9, terzo, quarto e quinto

comma, 10, primo comma, e 20, terzo comma, della legge 26 aprile 1983,

n. 130, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e

pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1983), "in riferimento agli

artt. 5, 117, 118, 119, nonché 81, quarto comma, Cost., nonché in

riferimento all'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e agli artt.

66,69 e 126, terzo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616".

24. - Con il quinto e sesto comma dell'art. 4 la legge n. 130 rinnova

per il 1983 il vincolo ai prelevamenti che le regioni a statuto

ordinario possono effettuare dai conti correnti a loro intestati presso

la tesoreria centrale dello Stato, disponendo che essi "non possono

registrare un aumento superiore al 13 per cento rispetto ai

prelevamenti complessivamente effettuati da ciascuna regione nell'anno

1982, al netto delle maggiorazioni concesse ai sensi dell'art. 26,

secondo comma, del decreto legge 22 dicembre 1981, n. 786, convertito

in legge, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1982, n. 51,

maggiorate del 13 per cento". È confermato, altresì, il potere del

Ministro per il tesoro di elevare detto limite per comprovate

indilazionabili esigenze.

I motivi dell'impugnazione sono analoghi a quelli addotti a sostegno

della impugnativa dell'analoga normativa dettata per il 1982, nel

ricorso notificato il 29 gennaio 1982, del quale si è innanzi

riferito, e la difesa della Regione argomenta anche dalla

giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 155 del 1977, 94 del 1981,

162 del 1982) l'illegittimità costituzionale della disciplina

denunziata. Ravvisa inoltre una violazione del principio di eguaglianza

nel fatto che la disciplina in esame si riferisca solo alle regioni a

statuto ordinario, e non anche a quelle a statuto speciale.

25. - Con norma di carattere generale l'art. 10, primo comma, della

legge n. 130 del 1983 dispone che siano infruttiferi tutti i conti

correnti, liberi o vincolati, aperti presso la tesoreria centrale dello

Stato (e quindi anche i conti correnti intestati alle regioni a statuto

ordinario).

Secondo la ricorrente Regione tale disposizione, specie se

considerata in correlazione con la disciplina dei prelevamenti da detti

conti contenuta nel denunciato art. 4, quinto e sesto comma, della

stessa legge, si paleserebbe a sua volta costituzionalmente

illegittima, e configurerebbe un ulteriore profilo di illegittimità

dello stesso art. 4, quinto e sesto comma. Il carattere infruttifero

dei conti darebbe luogo, infatti, ad una diminuzione, in termini reali,

dell'entità delle risorse regionali accreditate nei conti correnti

medesimi, e che pur sono risorse di piena spettanza della Regione e ad

essa già attribuite. Per di più la Regione non potrebbe liberamente

disporre dei fondi depositati sui conti correnti, incontrando il

vincolo del "tetto" ai prelevamenti, e ciò anche quando detti fondi

siano necessari per eseguire pagamenti in rapporto ad impegni

regolarmente assunti. Il diniego della corresponsione di interessi si

tradurrebbe così in una illegittima compressione dell'autonomia

finanziaria e di spesa della Regione, nonché in una violazione

dell'obbligo di copertura delle maggiori spese cui la Regione può

andare incontro - attraverso mutui - per effetto del divieto di

prelevare i fondi oltre un certo limite; obbligo di copertura sancito

dalla legge 5 agosto 1978, n. 468.

26. - L'art. 9, terzo comma, della legge n. 130 fa divieto, per il

1983, alle amministrazioni pubbliche statali, agli enti locali, agli

altri enti pubblici, nonché "al servizio sanitario nazionale", di

"procedere ad assunzioni anche temporanee a qualsiasi livello, comprese

quelle relative a vacanze organiche o comunque già programmate". A sua

volta il quarto comma dello stesso art. 9 prevede che "il Presidente

del Consiglio dei ministri, valutate le eventuali necessità, determina

con proprio decreto, previa deliberazione del Consiglio dei ministri,

sentito il Ministro del tesoro, i casi in cui sia indispensabile

procedere ad assunzione di personale" nelle amministrazioni e negli

enti cui il divieto si riferisce.

Tale "blocco", secondo la ricorrente Regione, sarebbe lesivo della

competenza regionale a programmare sul proprio territorio

l'organizzazione e la gestione del servizio sanitario sotto

l'essenziale profilo della provvista del personale necessario, previsto

nelle piante organiche, che spetta alla Regione disciplinare (art. 15,

undicesimo comma, n. 4 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, come

modificato dall'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181), nonché

della competenza regionale a ripartire fra le unità sanitarie locali

(U.S.L.) la quota del fondo sanitario nazionale (art. 51, quarto comma,

della stessa legge n. 833 del 1978). L'attribuzione al Presidente del

Consiglio e al Consiglio dei ministri dell'esclusivo potere di valutare

le necessità degli enti e di determinare "i casi in cui sia

indispensabile procedere ad assunzione di personale" realizzerebbe a

sua volta una violazione della competenza della Regione; configurerebbe

in capo a organi statali un compito del tutto estraneo alle funzioni

riservate allo Stato dalla legge n. 833 del 1978, consentendo a tali

organi di disporre discrezionalmente in ordine all'organizzazione e

all'attività concreta dei servizi e presidi delle U.S.L. Tale

competenza del Governo non potrebbe in alcun modo giustificarsi in

vista della funzione di indirizzo e coordinamento, risolvendosi essa

non in direttive o atti di indirizzo ma in provvedimenti puntuali, non

volti a coordinare le attività delle regioni ma indirizzati

direttamente agli enti gestori delle U.S.L. Infine, poiché la legge

non vincola l'esercizio di tale potere a nessun criterio o principio,

la disposizione in questione risulterebbe lesiva della riserva di legge

sancita da un lato dall'art. 97 della Costituzione in materia di

organizzazione dei pubblici uffici (e quindi di personale), dall'altro

lato dall'art. 119 della Costituzione, in materia di coordinamento fra

la finanza statale, quella regionale e quella locale.

27. - Il quinto comma dell'art. 9 della legge n. 130 del 1983

dispone che "per le esigenze del coordinamento della finanza pubblica

di cui alla presente legge il Consiglio dei ministri emana atti di

indirizzo e coordinamento per le amministrazioni regionali, al fine di

delimitare l'incidenza di nuove assunzioni di loro competenza sulla

spesa delle regioni, in armonia con le disposizioni di cui ai due commi

precedenti" dello stesso articolo.

La difesa della Regione ricorrente prospetta due interpretazioni

della norma: o i previsti atti di indirizzo tenderanno a imporre

semplicemente alle regioni di attivare esse stesse, autonomamente,

delle procedure di verifica della necessità di nuove assunzioni e di

conseguente determinazione di casi e di limiti di esse, o si intende

prospettare anche per le regioni un "blocco" delle assunzioni

derogabile solo in casi stabiliti da organi governativi. In ogni caso

la disposizione violerebbe l'art. 117 della Costituzione (essendo la

materia delle assunzioni ricompresa in quella dell'organizzazione degli

uffici: sentenza n. 40 del 1972), né la previsione in questione

potrebbe giustificarsi in nome della funzione di indirizzo e

coordinamento. Infatti, mancherebbe nella legge ogni indicazione di

criteri per l'emanazione e il contenuto degli atti di indirizzo,

dandosi così vita ad un potere del tutto discrezionale del Governo, in

violazione dei principi di legalità e di riserva di legge (di cui fra

l'altro agli artt. 97, 117 e 119 della Costituzione: sentenza n. 150

del 1982).

28. - L'art. 20, terzo comma, della legge n. 130 del 1983 stabilisce

che "per la realizzazione, a cura del Ministero dell'agricoltura e

delle foreste, di progetti di forestazione industriale produttiva allo

scopo di aumentare a breve termine la produzione legnosa forestale

nazionale, promuovere una stabile e qualificata occupazione di mano

d'opera forestale e favorire una più utile destinazione produttiva di

terreni agricoli e forestali marginali, è... autorizzata la spesa di

30 miliardi, da iscrivere nello stato di previsione della spesa del

Ministero dell'agricoltura e delle foreste per l'anno finanziario

1983".

Tale disposizione alla Regione ricorrente appare illegittima e

lesiva della competenza regionale, in quanto autorizza e finanzia

un'attività di organi centrali dello Stato che rientra nell'ambito

della competenza spettante alle regioni in materia di agricoltura e

foreste, in base all'art. 117 della Costituzione e all'art. 66, primo e

secondo comma (ai cui sensi le funzioni amministrative trasferite

concernono fra l'altro "i boschi, le foreste e le attività di

produzione forestale" e "le attività di... preparazione professionale

degli operatori agricoli e forestali") e 69, primo, secondo e quarto

comma (ai cui sensi sono trasferite alle regioni le funzioni

concernenti, fra l'altro, "le foreste" e "i rimboschimenti") del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616; e in quanto prevede la istituzione nel bilancio

dello Stato di uno stanziamento relativo a spesa concernente funzioni

trasferite alle regioni, in violazione del divieto di cui all'art. 126,

terzo comma, dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977.

29. - La difesa della Regione ha rappresentato "l'ipotesi che il

giudizio, e la dichiarazione (auspicata dalla ricorrente) di

illegittimità della legge giungano quando gli effetti pregiudizievoli

derivanti dalla sua applicazione si siano per intero, o quasi,

prodotti: tanto che si potrebbe perfino temere (benché l'ipotesi, a

giudizio della ricorrente, vada esclusa) che, trascorso l'intero anno

1983, l'utilità stessa del giudizio venga ritenuta superata". Ai fini

della tutela cautelare, ha presentato, unitamente al ricorso per la

dichiarazione della illegittimità costituzionale delle menzionate

norme della legge n. 130 del 1983, istanza con la quale ha chiesto che

questa Corte sospenda l'esecuzione delle impugnate norme, "previa, se

del caso, rimessione davanti a se stessa, e successivo accoglimento,

della questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli

artt. 24 e 134 della Costituzione, delle norme concernenti i giudizi di

legittimità costituzionale delle leggi statali promossi in via

principale dalle Regioni, nonché delle altre norme concernenti i

giudizi davanti alla Corte (fra cui l'art. 40 della legge 11 marzo

1953, n. 87), nella parte in cui non prevedono il potere della Corte

stessa di disporre la sospensione delle disposizioni di legge

impugnate, quanto meno allorché si tratta di disposizioni temporanee e

di immediata applicazione, aventi struttura e natura di

leggi-provvedimento".

30. - Dinanzi a questa Corte costituzionale si è costituito il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocato generale dello Stato, che ha concluso per la reiezione

del ricorso.

Per quanto riguarda l'art. 4, quinto e sesto comma, della legge n.

130 del 1983 l'Avvocatura si è richiamata alle considerazioni già

svolte, in riferimento al precedente ricorso della Regione Lombardia,

del quale si è innanzi riferito, per contrastare l'allegata

illegittimità costituzionale dell'analoga normativa dettata per il

1982.

In ordine poi al carattere infruttifero dei conti correnti aperti

presso la tesoreria centrale dello Stato (art. 10, primo comma, della

legge n. 130 del 1983), l'Avvocatura rileva che il limite posto alla

redditività delle norme ivi depositate, secondo quanto affermato da

questa Corte nella sentenza n. 162 del 1982, non investe aspetti

dell'autonomia finanziaria regionale costituzionalmente tutelati.

Circa il divieto di nuove assunzioni nell'ambito del "servizio

sanitario nazionale" (art. 9, terzo e quarto comma della legge n. 130

del 1983), si tratta - secondo l'Avvocatura - di una misura di

carattere transitorio, che assolve ad una funzione di contenimento

della spesa pubblica, e mentre non incide sulla potestà organizzatoria

degli enti a livello normativo, ne sottopone lo svolgimento sul piano

amministrativo ad un controllo di opportunità, in rapporto ad

un'esigenza di freno alla dilatazione della spesa pubblica, considerata

al momento prevalente su quella di un ottimo funzionamento dei servizi

pubblici. Giacché il finanziamento del servizio sanitario nazionale

avviene attraverso il fondo preveduto dall'art. 51 della legge 23

dicembre 1978, n. 833, ed il costo del funzionamento del servizio

costituisce una componente crescente del disavanzo pubblico, la sua

sottoposizione al divieto troverebbe piena legittimazione nell'art.

119, comma primo, della Costituzione.

La circostanza che, per il servizio sanitario nazionale, non si sia

provveduto ad affidare alle regioni il controllo sulle U.S.L. in deroga

al meccanismo operante per tutti gli altri enti ed amministrazioni, non

darebbe luogo al lamentato vizio di illegittimità costituzionale,

considerato, da un lato, che nella configurazione del servizio

sanitario nazionale, le U.S.L. si pongono come strutture operative dei

comuni, non soggette a controllo degli organi politici della regione

nello svolgimento della loro attività amministrativa, dall'altro che

l'accentramento del controllo presso l'unica sede preveduta dal comma

quarto trova giustificazione nel porsi come meccanismo integrativo

della misura di divieto prevista dalla legge statale quale forma di

coordinamento della finanza pubblica.

Quanto alla norma (art. 9, quinto comma, della legge n. 130 del

1983), relativa alle nuove assunzioni nelle amministrazioni regionali,

l'Avvocatura, mentre nega che essa ne preveda un blocco indiscriminato,

afferma la sua idoneità a vincolare e a dirigere le scelte del

Governo, da operarsi a fini di indirizzo e coordinamento delle funzioni

regionali. Secondo l'Avvocatura, infatti, la disposizione configura il

possibile contenuto degli atti, rappresentato non da pure e semplici

prescrizioni di blocco delle assunzioni, ma dall'individuazione di

limiti entro i quali debba risultare contenuta la spesa delle regioni

derivante da nuove assunzioni, limiti superabili solo in presenza di

valutazione di indispensabilità, da compiersi con procedure non

riproduttive di quella del comma quarto dello stesso art. 9, ma su di

questa esemplate.

Circa lo stanziamento di 30 miliardi per la realizzazione, a cura

del Ministero dell'agricoltura e delle foreste, di progetti di

forestazione produttiva (art. 20, terzo comma, della legge n. 130 del

1983), l'Avvocatura assume che il trasferimento alla regione delle

funzioni amministrative in una determinata materia non toglie allo

Stato la possibilità, assumendone il relativo onere economico, di

realizzare nel medesimo campo interventi che, considerati nel loro

complesso e avuto riguardo agli scopi da perseguire, quali individuati

dal legislatore, trascendono l'interesse e quindi la competenza delle

singole regioni. Di ciò si tratterebbe appunto nel caso in esame, in

cui i progetti da realizzare debbono risultare globalmente finalizzati

a determinare in breve tempo un aumento della produzione legnosa

forestale nazionale.

VI

31. - In prossimità della pubblica udienza, nei giudizi relativi a

tutti i ricorsi sin qui indicati, tanto le difese delle Regioni

ricorrenti, quanto l'Avvocatura dello Stato, hanno depositato memorie

in cui si sviluppano e si integrano le deduzioni già esposte.

In particolar modo, l'Emilia-Romagna e la Lombardia hanno ampiamente

riaffermato l'illegittimità costituzionale dell'art. 31 del d.l. n.

55, sostenendo - fra l'altro - che il primo comma dell'articolo stesso

avrebbe imposto "l'onere di colmare la differenza tra l'entità dei

disavanzi (delle aziende di trasporto) e l'ammontare del fondo

trasporti come determinato dalla legge finanziaria", anche a carico

delle regioni che nel 1982 non avessero erogato contributi in eccedenza

alla quota del fondo loro assegnata; e ciò perché il fondo per il

1983 sarebbe stato determinato in un ammontare comunque inferiore a

quello previsto per il 1982.

Viceversa, con riguardo all'art. 27, comma secondo, del d.l. 1981 n.

786, la Lombardia - considerato che tale materia era stata modificata

dalla legge di conversione n. 51 del 1982 - ha chiesto alla Corte di

dichiarare cessata la materia del contendere per la relativa

impugnazione.

A sua volta, l'Avvocatura dello Stato, prima d'insistere per il

rigetto dei ricorsi, ha chiesto che sia dichiarato inammissibile il

ricorso n. 3 del 1983, in quanto concernente un decreto-legge non

convertito. Nel merito, l'Avvocatura ha poi sostenuto - fra l'altro -

l'"identica consistenza" del fondo nazionale trasporti per il 1983 e

per il 1982. Inoltre, relativamente al finanziamento delle comunità

montane, l'Avvocatura ha dato atto che il denunciato art. 16 del d.l.

n. 55 ha parzialmente modificato la disciplina dettata dalla legge n.

93 del 1981: ma senza per questo violare - secondo l'Avvocatura stessa

- le garanzie costituzionali dell'autonomia regionale, data la

necessità di assimilare le comunità montane agli enti locali

territoriali.

32. - Alla pubblica udienza del 16 settembre 1983 - dopo le relazioni

del Giudice Antonino De Stefano, sui due ricorsi della Regione

Lombardia (nn. 10/82 e 24/83), concernenti (rispettivamente) il d.l. n.

786 del 1981 e la legge n. 130 del 1983, e del Giudice Livio Paladin,

sugli altri sette ricorsi della stessa Lombardia e delle Regioni

Emilia-Romagna e Liguria (nn. 3, 9, 10, 11, 22, 23, 25/83) - gli

avvocati Onida, Lorenzoni e Rueca, per le ricorrenti e l'avvocato dello

Stato Paolo Vittoria, per il Presidente del Consiglio, hanno

ulteriormente ribadito le proprie istanze e deduzioni. Con riguardo,

per altro, alle impugnate disposizioni del d.l. n. 952 del 1982, la

difesa della Lombardia ha chiesto che la Corte dichiari la cessazione

della materia del contendere, anziché l'inammissibilità delle

impugnative medesime. Considerato in diritto :

1. - I nove ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna, Liguria e

Lombardia, di cui in narrativa, promuovono questioni di legittimità

costituzionale in parte diverse ma in altra parte identiche o connesse,

così da rendere fra loro interferenti tutti i ricorsi predetti.

Pertanto, i relativi giudizi vengono riuniti per essere decisi con

unica sentenza.

2. - Con i ricorsi notificati il 29 gennaio 1982 ed il 28 maggio 1983

la Regione Lombardia impugna, rispettivamente, l'art. 26, commi secondo

e terzo, del decreto legge 22 dicembre 1981, n. 786, e l'art. 4, commi

quinto e sesto, della legge 26 aprile 1983, n. 130.

L'art. 26 del d.l. n. 786 del 1981, al comma secondo (divenuto comma

primo per effetto della soppressione del precedente comma, operata in

sede di conversione, con modificazioni, in legge 26 febbraio 1982, n.

51), dispone che, per l'anno 1982, "i prelevamenti che le regioni a

statuto ordinario possono effettuare dai conti correnti a loro

intestati presso la tesoreria centrale dello Stato non possono

registrare un aumento superiore al 16 per cento rispetto ai

prelevamenti complessivamente effettuati da ciascuna regione nel

periodo 1 ottobre 1980 - 30 settembre 1981, fatte salve le disposizioni

di cui al primo comma dell'art. 40 della legge 30 marzo 1981, n. 119".

Il comma terzo (secondo, per effetto, come innanzi precisato, della

conversione con modificazioni in legge) dello stesso art. 26 prevede

che "per comprovate indilazionabili esigenze di singole regioni, il

Ministro del tesoro, su proposta del Ministro per gli affari regionali,

può elevare, con propri decreti, il predetto limite del 16 per cento".

Per il 1983 il comma quinto dell'art. 4 della legge n. 130 del 1983

rinnova il "tetto" ai prelevamenti che le Regioni a statuto ordinario

possono effettuare dai conti correnti anzidetti, disponendo che i

prelevamenti medesimi "fatte salve le disposizioni di cui al primo

comma dell'art. 40 della legge 30 marzo 1981, n. 119... non possono

registrare un aumento superiore al 13 per cento rispetto ai

prelevamenti complessivamente effettuati da ciascuna regione nell'anno

1982, al netto delle maggiorazioni concesse ai sensi dell'art. 26,

secondo comma, del d.l. 22 dicembre 1981, n. 786, convertito in legge,

con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1982, n. 51, maggiorate del

13 per cento". Ed anche per il 1983 è previsto, dal comma sesto dello

stesso art. 4, che il Ministro del tesoro, su proposta del Ministro per

gli affari regionali, possa con propri decreti, "per comprovate

indilazionabili esigenze di singole regioni", elevare il predetto

limite.

Secondo la ricorrente Regione, tali disposizioni "appaiono

illegittime e lesive dell'autonomia finanziaria, di spesa e di

bilancio, nonché dell'autonomia programmatoria, legislativa ed

amministrativa della Regione".

3. - La questione è fondata.

Giova ricordare che questa Corte, a proposito dei conti correnti

intestati alle regioni a statuto ordinario presso la tesoreria centrale

dello Stato, ha già avuto occasione di avvertire, nella sentenza n.

155 del 1977, che essi non possono legittimamente "trasformarsi in un

anomalo strumento di controllo sulla gestione finanziaria regionale:

che si presti a venire manovrato in modo da precludere od ostacolare la

disponibilità delle somme occorrenti alle Regioni stesse per

l'adempimento dei loro compiti istituzionali, nelle forme, nelle misure

e nei tempi variamente indicati dalla legislazione statale sulla

finanza regionale, in attuazione dell'art. 119 della Costituzione".

Successivamente la Corte, investita della questione di legittimità

costituzionale dell'art. 31 della legge 5 agosto 1978, n. 468, inteso a

disciplinare le giacenze di tesoreria delle Regioni, ha nuovamente

considerato, nella sentenza n. 94 del 1981, "essenziale... che i conti

correnti istituiti presso la tesoreria centrale non si trasformino in

un anomalo strumento di controllo sulla gestione finanziaria

regionale"; ed ha ritenuto che tale non sia il caso del denunciato art.

31, in quanto esso "non ha di mira le singole misure regionali di

spesa, limitandosi a regolare i ritmi di accreditamento dei fondi...

dalla tesoreria dello Stato alle tesorerie delle Regioni: per di più

precisando che ciò deve svolgersi sulla base ed in conformità alle

previste esigenze ed alle accertate disponibilità di cassa delle

Regioni, quali desunte appunto dai periodici documenti, indicati nel

secondo e terzo comma, provenienti dagli organi responsabili delle

Regioni medesime".

Con la legge 30 marzo 1981, n. 119, si sono accentuati i vincoli

relativi alle disponibilità di tesoreria delle regioni a statuto

ordinario. L'art. 40, infatti, non soltanto ha confermato, ai commi

quarto e quinto, che tutti i fondi provenienti dal bilancio dello Stato

e destinati alle regioni devono affluire nei conti ad esse intestati

presso la tesoreria dello Stato, subordinando i prelevamenti alla

presentazione dei preventivi trimestrali di cassa; ma ha anche

introdotto, con il primo comma (esplicitamente fatto salvo dalle

disposizioni adesso impugnate), il divieto di mantenere presso aziende

di credito disponibilità depositate a qualunque titolo "per un importo

superiore al 12 per cento dell'ammontare delle entrate previste dal

bilancio di competenza" delle regioni medesime, mentre le somme in

eccesso vanno versate nei conti correnti presso la tesoreria dello

Stato. Anche su tale normativa questa Corte si è pronunciata,

riconoscendo, con la sentenza n. 162 del 1982, che essa "non preclude

alle Regioni la facoltà di disporre delle proprie risorse, nel senso

di valutarne discrezionalmente la congruità rispetto alle necessità

concrete e di indirizzarle verso gli obiettivi rispondenti alle

finalità istituzionali, ma si limita a consentire il controllo del

flusso delle disponibilità di cassa". Occorre, infatti, "mantenere il

necessario equilibrio tra il flusso delle risorse prelevate e quello

delle spese erogate" ed impedire il formarsi di "un ristagno di

disponibilità, con conseguenze gravemente negative nell'attuale

situazione delle pubbliche finanze". È stata, peraltro, con la stessa

sentenza, dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'ottavo comma

dello stesso art. 40, nella parte in cui attribuiva al Ministro per il

tesoro la facoltà di variare con proprio decreto la percentuale o il

livello massimo delle disponibilità delle regioni, che le aziende di

credito, incaricate del servizio di tesoreria, possono tenere presso di

sé. La Corte ha rilevato, infatti, che tale facoltà di variare le

scelte legislative, è stata accordata "senza che il legislatore abbia

prestabilito in proposito alcun limite ed alcun criterio, violando

così la riserva di legge di cui al primo comma dell'art. 119 della

Costituzione".

Dal confronto con la previgente normativa, ed alla stregua della

richiamata giurisprudenza di questa Corte, si evince appunto la

fondatezza della promossa questione. Le disposizioni impugnate,

infatti, non si limitano, come le precedenti, a regolare l'afflusso dei

mezzi finanziari verso le tesorerie delle regioni in funzione

dell'effettivo ed immediato fabbisogno di cassa, al fine di evitare

così, da un lato dannosi ristagni di liquidità presso le aziende di

credito e dall'altro più gravosi oneri di interessi a carico dello

Stato, costretto ad una "provvista anticipata di fondi rispetto

all'effettiva capacità di spesa degli enti" (sentenza n. 162 del

1982). Con esse, invece, è stato introdotto - come deduce la difesa

della ricorrente - un ulteriore, diverso vincolo, con il quale

s'impedisce alla Regione, una volta che essa abbia raggiunto il "tetto"

annuale fissato per il complesso dei prelevamenti, di disporre delle

somme necessarie per l'effettuazione di spese a suo tempo regolarmente

deliberate ed impegnate nei limiti degli stanziamenti del bilancio

regionale di previsione, sebbene il loro tempestivo fabbisogno sia

stato già dimostrato dai prescritti preventivi trimestrali di cassa

(art. 31, comma secondo, della legge n. 468 del 1978; art. 40, comma

quinto, della legge n. 119 del 1981). E ciò, malgrado si tratti di

somme che, pur se depositate presso la tesoreria dello Stato, sono

ormai di pertinenza regionale. Per di più, il "tetto" imposto ai

prelevamenti fa riferimento a parametri (per il 1982, il totale dei

prelevamenti effettuati da ciascuna Regione nel periodo 1 ottobre

1980-30 settembre 1981, aumentato del 16 per cento; per il 1983, il

totale dei prelevamenti effettuati da ciascuna Regione nell'anno 1982,

aumentato del 13 per cento), che prescindono da qualsiasi concreto

rapporto con la struttura e con la gestione del bilancio regionale di

competenza per l'anno in corso, con la dimensione delle entrate e delle

spese ivi previste, con l'entità dei residui attivi e passivi.

Le denunciate norme vulnerano, pertanto, come lamentato dalla

Regione, il principio stesso di autonomia, quale configurata e

garantita dagli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione. Né a

temperare la lesione può soccorrere la facoltà accordata al Ministro

del tesoro, di elevare con propri decreti, su proposta del Ministro per

gli affari regionali, i limiti in parola "per comprovate

indilazionabili esigenze di singole regioni". Anche in questa occasione

- come già per l'ottavo comma dell'art. 40 della legge n. 119 del

1981, la cui illegittimità costituzionale, come innanzi ricordato, è

stata dichiarata dalla sentenza di questa Corte n. 162 del 1982 - il

legislatore ha configurato una potestà ministeriale di variare le

scelte legislative, senza prestabilire alcun limite ed alcun criterio.

Non può, invero, considerarsi all'uopo idoneo il solo generico

riferimento ad esigenze di spese, la cui "indilazionabilità", riferita

che sia alla fase dell'impegno o a quella del pagamento, soggiace pur

sempre alla eventualità di una valutazione diversa, rispetto a quella

degli organi regionali istituzionalmente competenti, da parte

dell'organo che, nell'ambito di una innegabile discrezionalità, di

volta in volta "può" consentire (e quindi anche non consentire) il

prelievo in eccedenza rispetto al raggiunto limite. Ne risulta,

pertanto, violata, sotto questo profilo, la riserva di legge di cui

all'art. 119, comma primo, della Costituzione.

L'Avvocatura dello Stato obietta che le impugnate norme "si

inseriscono in un complesso quadro normativo, inteso a contenere, sia

nel 1982 che nel 1983, l'espansione della spesa pubblica e, quindi, del

disavanzo e del conseguente ricorso al mercato finanziario". Ma il

richiamo ad una finalità d'interesse generale, pur di così precipuo e

stringente rilievo, non può di per sé legittimare il ricorso, per il

suo perseguimento, a misure di contenimento della spesa pubblica che

incidano e vulnerino competenze ed interessi costituzionalmente

garantiti. In particolare, per quanto concerne la spesa delle regioni,

altre possibilità si offrono al legislatore statale nell'ambito di

quel compito, che gli attribuisce l'art. 119 della Costituzione, di

coordinamento dell'autonomia finanziaria delle regioni con la finanza

dello Stato, delle province, dei comuni; e la stessa difesa della

Regione ricorrente prospetta all'uopo ipotesi diverse di incidenza

sulla spesa regionale "per la via maestra della disciplina delle

entrate regionali", e cioè nella fase della determinazione dei

proventi tributari e delle assegnazioni statali, nonché dei limiti in

cui le regioni possono ricorrere al credito.

Per le su esposte considerazioni va, dunque, dichiarata la

illegittimità costituzionale dell'art. 26, commi secondo e terzo

(divenuti primo e secondo per effetto della soppressione del primo

comma, operata in sede di conversione in legge), del d.l. n. 786 del

1981, convertito con modificazioni in legge n. 51 del 1982, e dell'art.

4, commi quinto e sesto, della legge n. 130 del 1983. Resta, pertanto,

assorbito il profilo di illegittimità costituzionale, dedotto dalla

Regione ricorrente, per l'asserita disparità di trattamento tra

regioni a statuto ordinario e regioni a statuto speciale.

4. - L'art. 10, primo comma, della legge n. 130 del 1983 dispone che

sono infruttiferi i conti correnti, liberi o vincolati, aperti presso

la tesoreria centrale dello Stato. La Regione Lombardia, con il ricorso

notificato il 28 maggio 1983, ha promosso questione di legittimità

costituzionale di tale norma, nella parte che concerne i conti correnti

intestati alle regioni a statuto ordinario, "specie se considerata in

correlazione con la disciplina dei prelevamenti da detti conti

contenuta nell'art. 4, commi quinto e sesto" della stessa legge. Il

carattere infruttifero dei conti comporterebbe, secondo la ricorrente

Regione, una diminuzione, in termini reali, dell'entità delle somme di

pertinenza regionale depositate nei conti medesimi, e si tradurrebbe

perciò in una illegittima compressione dell'autonomia finanziaria e di

spesa della Regione, nonché in una violazione dell'obbligo di

copertura delle maggiori spese cui la Regione può andare incontro per

effetto del divieto di prelevare somme dai conti anzidetti oltre il

limite fissato.

La questione non è fondata. Dichiarata con la presente sentenza la

illegittimità costituzionale dell'art. 4, commi quinto e sesto, della

legge n. 130 del 1983, resta assorbito il dedotto profilo relativo

all'asserita violazione dell'obbligo di copertura di maggiori spese.

Né sussiste la denunciata lesione dell'autonomia finanziaria e di

spesa della Regione. Invero, una volta garantita alle regioni

l'effettiva possibilità di disporre, per le proprie spese, delle somme

accreditate, in base alla vigente disciplina, che ne regola il

tempestivo flusso dai conti correnti ai tesorieri regionali, secondo il

periodico fabbisogno, dimostrato dai preventivi trimestrali di cassa,

evitandosi dannosi ristagni di liquidità, la minore o nulla

redditività delle somme depositate nelle tesorerie dello Stato,

rispetto a quella che si avrebbe presso le aziende di credito, concreta

"una conseguenza di fatto che non investe aspetti costituzionalmente

tutelati, non incidendo sull'autonomia finanziaria delle Regioni", come

già affermato nella richiamata sentenza di questa Corte n. 162 del

1982.

5. - L'art. 28, primo comma, del d.l. n. 786 del 1981, convertito in

legge n. 51 del 1982, dispone che "fino al 31 dicembre 1982 l'imposta

locale sui redditi continua ad essere applicata con l'aliquota del 15

per cento. Il relativo gettito rimane acquisito al bilancio dello

Stato". Per il successivo art. 29 "alle Regioni a statuto ordinario ed

alle aziende autonome di soggiorno, cura e turismo istituite nel

periodo 1974-80, sono attribuite dall'amministrazione finanziaria, per

l'anno 1982, somme di importo pari a quelle spettanti per l'anno 1981

ai sensi dell'art. 33 del d.l. 28 febbraio 1981, n. 38, convertito, con

modificazioni, in legge 23 aprile 1981, n. 153". Per l'anno 1983,

l'art. 28, ultimo comma, del d.l. n. 55 del 1983, convertito in legge

n. 131 del 1983, dispone che agli stessi enti destinatari siano

attribuite "somme di importo pari a quelle spettanti per l'anno 1982 ai

sensi dell'art. 29 del d.l. 22 dicembre 1981, n. 786, convertito, con

modificazioni, nella legge 26 febbraio 1982, n. 51".

La Regione Lombardia, con il ricorso notificato il 29 gennaio 1982,

promuove questioni di legittimità costituzionale degli artt. 28, primo

comma, e 29 del d.l. n. 786 del 1981, perché lesivi dell'autonomia

finanziaria regionale. Secondo la ricorrente, la commutazione di un

tributo proprio (pro-quota) delle regioni in trasferimento statale,

violerebbe l'art. 119 della Costituzione; inoltre, la reiterazione

della somma di anno in anno avrebbe finito con il trasformare quella

che doveva essere una misura transitoria ed eccezionale in una

modificazione permanente del sistema finanziario regionale,

accentuandone il contrasto con l'invocato parametro costituzionale.

Per di più, la conferma per il 1982 dell'importo delle somme

sostitutive dell'ILOR nella stessa misura di quelle corrisposte nel

1981, senza alcuna maggiorazione, avrebbe accentuato il divario tra

l'entità dei trasferimenti e il gettito reale dell'ILOR acquisito al

bilancio dello Stato. Analoghe considerazioni svolge la Regione

Liguria, impugnando, con i ricorsi notificati il 31 marzo ed il 30

maggio 1983, l'art. 28, ultimo comma, del d.l. n. 55 del 1983, per

violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione.

La questione non è fondata.

Ben vero che l'art. 1 della legge 16 maggio 1970, n. 281, recante

provvedimenti finanziari per l'attuazione delle regioni a statuto

ordinario, attribuiva loro, con il secondo comma, il gettito delle

imposte erariali sul reddito dominicale e agrario dei terreni e sul

reddito dei fabbricati, prevedendone la sostituzione - all'entrata in

vigore dei provvedimenti di attuazione della riforma tributaria - con

una quota del gettito derivante da una imposta corrispondente di

importo non inferiore al gettito dell'ultimo anno di applicazione delle

imposte fondiarie. La legge 9 ottobre 1971, n. 825, di delega

legislativa per la riforma tributaria, nel prevedere la istituzione

dell'imposta locale sui reddito (ILOR), fissava poi all'art. 4, tra i

principi e criteri direttivi cui doveva essere informata la disciplina

della nuova imposta, la determinazione dell'aliquota da parte

rispettivamente dei comuni, delle province, delle regioni, delle camere

di commercio e delle aziende autonome di cura, soggiorno e turismo,

l'accertamento a cura dell'amministrazione finanziaria dello Stato e

l'attribuzione diretta del gettito proquota agli enti suddetti. A tali

principi e criteri si uniformava la legge delegata (d.P.R. 29 settembre

1973, n. 599), istitutiva dell'imposta, con decorrenza dal 1 gennaio

1974. Peraltro, l'art. 19 bis del d.l. 29 dicembre 1977, n. 946,

aggiunto dalla legge di conversione 27 febbraio 1978, n. 43, disponeva

che "sino all'emanazione di nuove norme che regolino la partecipazione

delle regioni all'imposta locale sui redditi, per l'anno 1978 sono

attribuite dall'amministrazione finanziaria alle regioni a statuto

ordinario ... somme sostitutive di importo pari alla quota di loro

spettanza, calcolata sulla base delle iscrizioni a ruolo effettuate

nell'anno 1977, con una maggiorazione del 10 per cento". Da allora la

"sostituzione" si è ripetuta di anno in anno, con formule pressoché

identiche, ma non più precedute dal riferimento alla prevista

emanazione di nuove norme. Così, l'art. 11 del d.l. 10 novembre 1978,

n. 702, convertito con modificazioni nella legge 8 gennaio 1979, n. 3,

ha disposto per il 1979 l'attribuzione di una somma pari a quella del

1978, maggiorata del 10 per cento; l'art. 31 del d.l. 7 maggio 1980,

n.153, convertito con modificazioni nella legge 7 luglio 1980, n. 299,

una somma pari a quella del 1979, maggiorata del 20 per cento; l'art.

33 del d.l. 28 febbraio 1981, n. 38, convertito con modificazioni nella

legge 23 aprile 1981, n. 153, una somma pari a quella del 1980,

maggiorata del 20 per cento. Con le norme di cui è stata ora

denunciata la illegittimità costituzionale, l'ammontare delle somme

sostitutive è rimasto, invece, fissato, per il 1982 e il 1983, nel

quantum stabilito per il 1981.

Non v'ha dubbio che il susseguirsi, di anno in anno, di provvedimenti

a carattere contingente, in deroga alla disciplina ordinaria, renda

quantomai disorganico e provvisorio il quadro attuale della finanza

regionale; sicché non può non auspicarsi che si ponga finalmente mano

a quella "disciplina delle entrate tributarie delle regioni a statuto

ordinario, coordinata con la regolamentazione delle funzioni e con

l'ordinamento finanziario delle regioni stesse, ed imperniata

sull'attribuzione diretta e indiretta di tributi e di quote di

tributi", la cui esigenza, già avvertita in sede di delega per la

riforma tributaria (art. 12, comma secondo, n. 5 della legge n. 825 del

1971), non è stata poi soddisfatta dal legislatore delegato.

Ma non per questo può ritenersi che le denunciate norme abbiano

vulnerato l'autonomia regionale. Come osserva l'Avvocatura dello Stato,

il comma secondo dell'art. 119 della Costituzione delinea un modello,

al quale la disciplina della finanza regionale si deve uniformare nel

suo complesso; ma da ciò non derivano vincoli di carattere specifico,

che impongano al legislatore statale di attribuire alle regioni

determinati tributi o quote di tributi erariali, o che rendano

irreversibili le scelte in precedenza operate. In altri termini, quelle

stesse "leggi della Repubblica", che sono chiamate a prestabilire i

tipi dei tributi regionali, possono sostituire le figure inizialmente

previste, con altre che meglio si conformino all'ordinamento

finanziario generale.

Né l'attribuzione alle regioni dei mezzi finanziari necessari per

il perseguimento delle loro finalità è definita dal precetto

costituzionale in termini quantitativi; essa va, nel tempo,

costantemente adeguata alle concrete esigenze di espletamento delle

funzioni regionali, nei limiti della compatibilità con i vincoli

generali nascenti dalle preminenti esigenze della finanza pubblica nel

suo insieme. Il dovuto rispetto dell'autonomia finanziaria regionale

non impedisce, pertanto, che il legislatore statale modifichi o

mantenga ferma, in base alla comparativa valutazione delle esigenze

generali, l'entità delle assegnazioni alle regioni, a condizione,

ovviamente, che non venga gravemente alterato il necessario rapporto di

complessiva corrispondenza, nei limiti anzidetti, fra bisogni regionali

e mezzi finanziari per farvi fronte, impedendo così alle regioni il

normale espletamento delle loro funzioni. Il che non è dedotto nel

caso in esame.

Conclusivamente, non appaiono violati dalle denunciate norme

gl'invocati parametri costituzionali.

6. - L'art. 34, primo comma, del d.l. n. 786 del 1981 prevede, in

via permanente, che "a decorrere dall'anno 1982 ed al fine di

accrescere gli interventi promozionali in favore delle piccole e medie

imprese, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura,

percepiscono un diritto annuale a carico di tutte le ditte che svolgono

attività economica iscritte agli albi e ai registri tenuti dalle

predette camere"; mentre i commi successivi disciplinano le misure e le

forme di riscossione del diritto stesso. A questa prima serie di

disposizioni si ricollega l'art. 29, terzo comma, del d.l. n. 55 del

1983 (integrato dal quarto e dal quinto comma del medesimo articolo)

che prescrive l'aumento del "diritto annuale", con deliberazione delle

giunte camerali, "da un minimo del 10 per cento ad un massimo del 100

per cento, in relazione all'attività istituzionale ed al programma di

intervento promozionale che ciascuna camera di commercio, industria,

artigianato e agricoltura intende effettuare". L'intera disciplina in

questione è stata per altro impugnata dalla Regione Lombardia:

dapprima con il ricorso notificato il 29 gennaio 1982, e quindi

mediante i ricorsi notificati il 30 marzo ed il 28 maggio 1983. Sui

più recenti disposti s'è invece concentrata l'impugnativa promossa

dalla Regione Emilia-Romagna, mediante i ricorsi notificati nelle

stesse date dei due ultimi ricorsi lombardi.

Entrambe le ricorrenti prospettano, comunque, un'unica denuncia di

illegittimità costituzionale, affermando che con l'istituzione del

"diritto annuale" si sarebbe sostanzialmente ritrasferita alle Camere -

in congiunta violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost. - una

competenza spettante alle amministrazioni regionali, secondo l'art. 64

del d.P.R. n. 616 del 1977. "L'attribuzione del gettito del diritto

annuale alle Camere, e l'esclusione totale e permanente di ogni

ingerenza delle Regioni a riguardo del suo impiego", precluderebbero

infatti a questi enti - come si legge nei ricorsi concernenti il d.l.

n. 55 e la legge n. 131 del 1983 - l'esercizio delle loro funzioni,

"anche sostituendo eventualmente in tutto o in parte alle Camere di

Commercio altri strumenti", e la disponibilità delle risorse di cui si

discute.

Ma la denuncia è infondata, poiché le norme in esame non riconducono

alcuna funzione regionale alla competenza delle camere, né valgono a

compromettere la realizzazione delle potestà riservate in materia alle

regioni. Per prima cosa, va ricordato che il d.P.R. n. 616 dichiara

bensì di competenza regionale - nell'art. 64, primo comma - "le

funzioni amministrative attualmente esercitate dalle camere di

commercio nelle materie trasferite o delegate dal presente decreto", ma

non coinvolge affatto "le funzioni istituzionali e le restanti funzioni

amministrative", chiarendo invece - nel secondo comma dello stesso

articolo - che esse "saranno esercitate dalle camere di commercio sulla

base della legge di riforma dell'ordinamento camerale e del relativo

finanziamento"; il che fa escludere - come in sostanza riconoscono

anche i ricorsi regionali - che per questa parte si possa ipotizzare

una lesione dell'autonomia garantita alle due ricorrenti.

Secondariamente, è vero che il "diritto annuale" grava, senza

eccezioni, sulle "ditte" svolgenti qualunque tipo di attività

economica, che siano iscritte negli albi o nei registri camerali;

sicché sembra corretto ritenere - come assumono le difese regionali -

che i rispettivi "interventi promozionali" non riguardino solo i

settori dell'industria e del commercio, ma alcuni fra gli stessi ambiti

di competenza regionale, quali l'agricoltura, l'artigianato, il

turismo. Anche in tal senso, però, le norme impugnate vanno coordinate

con l'art. 64 del d.P.R. n. 616, il cui terzo comma precisa che le

relative funzioni "continuano ad essere esercitate dalle camere di

commercio le leggi regionali non disciplineranno la materia". Se ed in

quanto difetti un'apposita legislazione locale (come si verifica

tuttora in varie regioni), le camere di commercio possono dunque

effettuare i loro interventi in ogni campo già rientrante nella

competenza camerale. Ma ciò non ostacola per nulla - malgrado le

contrarie deduzioni delle ricorrenti - l'esercizio della potestà

legislativa regionale (di cui l'Emilia-Romagna, del resto, ha già

fatto un ripetuto uso): sia per indirizzare gli interventi delle

camere, sia per incidere sulle premesse dalle quali dipende la stessa

spettanza o la sfera di applicazione dei diritti annuali.

In altri termini, il riparto delle competenze, fissato dall'art. 64

del d.P.R. n. 616, non è stato alterato in alcun modo dalle norme

impugnate. Esse invece si limitano a finanziare l'attività

istituzionale e gli interventi promozionali delle camere di commercio,

alla condizione che gli enti medesimi siano ancora competenti nei

settori dei quali si tratti, e senza affatto ampliare le funzioni

camerali, al di là di quanto è stato implicitamente previsto

nell'art. 117 della Costituzione.

7. - Quanto ai "provvedimenti urgenti per il settore della finanza

locale per l'anno 1983", il sindacato della Corte deve concentrarsi

sulle impugnazioni riguardanti il decreto-legge 28 febbraio 1983, n.

55, come convertito dalla legge 26 aprile 1983, n. 131. Per contro, non

possono esser prese in considerazione le singole questioni sollevate

dal ricorso della Regione Lombardia, notificato il 31 gennaio 1983, con

riferimento al decreto-legge 30 dicembre 1982, n. 952. Tale atto non è

stato infatti convertito in legge ed ha pertanto perduto efficacia "sin

dall'inizio", come prevede espressamente l'art. 77, terzo comma, della

Costituzione. In accoglimento della richiesta avanzata dall'Avvocatura

dello Stato e secondo la più recente giurisprudenza della Corte, che a

questi specifici effetti non ha operato alcuna distinzione fra i

giudizi instaurati in via principale e quelli instaurati in via

incidentale, va dunque pronunciata la manifesta inammissibilità di

tutte le impugnative promosse mediante il predetto ricorso. Il fatto

che il decreto in esame avesse "forza di legge" non toglie, in verità,

che l'intero atto in ordine al quale il ricorso era stato ritualmente

proposto debba ormai considerarsi - per necessaria ed automatica

conseguenza dell'inerzia del Parlamento - come non mai esistito quale

fonte di diritto a livello legislativo: il che determina una situazione

del tutto peculiare e non inquadrabile negli schemi della cessazione

della materia del contendere, di cui la Corte si avvale in diverse

fattispecie (vedi infra il n. 14 della presente sentenza).

Né osta la circostanza che il comma finale dell'articolo unico della

legge n. 131 (sulla medesima linea del soppresso art. 37 del

decreto-legge n. 55) stabilisca che "restano validi gli atti e i

provvedimenti adottati ed hanno efficacia i rapporti giuridici sorti in

applicazione" di tutte le impugnate disposizioni del decreto-legge n.

952. Da un lato, una norma di convalida ex art. 77, terzo comma, Cost.

non forma un "idoneo equipollente" della legge di conversione (come la

Corte ha chiarito nella sentenza n. 59 del 1982). D'altro lato, la

previsione conclusiva della legge n. 131 (come già il soppresso art.

37) è stata a sua volta impugnata dalla Regione Lombardia, nonché

dall'Emilia-Romagna, mediante i ricorsi notificati il 28 maggio 1983.

Ed è unicamente in questi termini che la problematica inerente al

decaduto decreto-legge sulla finanza locale può essere dunque

affrontata dalla Corte.

8. - Va inoltre dichiarata inammissibile la prima delle questioni di

legittimità costituzionale sollevate dalla Lombardia e

dall'Emilia-Romagna, sin dai ricorsi notificati il 30 marzo 1983, circa

il decreto-legge n. 55. Entrambe le ricorrenti denunciano,

preliminarmente, la violazione dell'art. 77 Cost., in cui sarebbe

incorso il decreto medesimo, là dove esso risulta "sostanzialmente

riproduttivo" del decaduto decreto n. 952. Ma la giurisprudenza della

Corte è costante (si veda fra le altre, per un caso analogo a quello

in esame, la sent. n. 151/1974) nell'affermare - in applicazione

dell'art. 2, primo comma, della legge costituzionale n. 1 del 1948 -

che le regioni non possono prospettare in via principale vizi

insuscettibili di concretare invasioni delle competenze loro garantite.

Ed a questa stregua non è dato alle regioni stesse di impugnare un

decreto-legge, per il preteso difetto dei presupposti giustificativi

costituzionalmente prescritti (anche a tacere del fatto che il decreto

medesimo è stato comunque convertito in legge).

9. - Fra le varie questioni relative a determinati provvedimenti per

la finanza locale, va considerato anzitutto - nell'ordine testuale - il

complesso delle censure rivolte dall'Emilia-Romagna e dalla Lombardia

all'art. 8, primo e secondo comma, del decreto-legge n. 55, nonché al

comma 2.1 del medesimo articolo ed all'art. 8 bis, inseriti all'atto

della conversione: tutti vertenti sulla determinazione degli importi

che spettano a comuni e province per l'esercizio delle funzioni

trasferite dalle regioni agli enti locali, in forza del d.P.R. n. 616

del 1977.

Come giustamente osserva l'Avvocatura dello Stato, il comma 2.1

dell'art. 8 presenta però un contenuto ben diverso da quello proprio

dei primi due commi dello stesso articolo, nonché dei due commi

dell'art. 8 bis. Infatti, il comma 2.1 impone senz'altro alle regioni

di "corrispondere" ai comuni e alle province, entro il 30 giugno 1983,

la somma della quale si tratta. Viceversa, i primi due commi dell'art.

8 prescrivono che, entro il 30 aprile 1983, le regioni comunichino agli

enti locali interessati l'importo loro spettante; senza di che gli enti

stessi "sono autorizzati a prevedere (nei loro bilanci) importi

corrispondenti a quelli ricevuti in assegnazione per il 1982,

maggiorati del 13 per cento". Ed analogamente dispongono, circa il 1984

ed il 1985, i due commi dell'art. 8 bis.

Ora, la Corte non è chiamata a pronunciarsi sull'intrinseca

correttezza di siffatte previsioni dal punto di vista dei principi cui

si informa la contabilità pubblica; e, meno ancora, deve valutare gli

inconvenienti della finanza regionale e locale, in quanto fondata su

trasferimenti dallo Stato o dalle regioni, piuttosto che su proventi

propri. Unico oggetto dell'attuale giudizio - nella parte concernente

l'art. 8, primo e secondo comma, nonché l'art. 8 bis del decreto-legge

n. 55 - sono invece i due ordini di motivi esposti nei ricorsi

regionali: cioè che tali disposti trascurerebbero, da un lato, la

legislazione regionale vigente in materia e, d'altro lato,

obbligherebbero le regioni a trasferire le somme in esame, senza

ricevere dallo Stato importi adeguati allo scopo.

Ma entrambe le censure si dimostrano infondate. Che il secondo

motivo sia viziato da un equivoco interpretativo, è dimostrato dagli

stessi ricorsi dell'Emilia-Romagna e della Lombardia, là dove essi

osservano che in base al comma 2.1 dell'art. 8 non vi sono "più dunque

semplice obbligo di comunicazione, e autorizzazione agli enti locali a

prevedere, in mancanza, un determinato importo, ma obbligo di

corrispondere" l'importo medesimo: riconoscendo, con ciò, che il

preteso effetto lesivo, già imputato al primo capoverso dell'art. 8,

discende invece - se mai - dal comma aggiunto in sede di conversione.

Né va condiviso l'assunto che le norme impugnate precludano

l'eventualità di una difforme legislazione locale. Sebbene il

riferimento all'ipotesi che le regioni "abbiano regolato la materia con

loro provvedimenti di legge" non sia testualmente contenuto se non nel

comma 2.1 dell'art. 8, esso rimane implicito nell'intero complesso

delle disposizioni in esame. Le funzioni già regionali e quindi

trasferite a comuni e province mediante il d.P.R. n. 616 del 1977 sono

state infatti attribuite agli enti territoriali minori - come viene in

più punti precisato dal decreto stesso - in quanto "funzioni

amministrative... di interesse esclusivamente locale, ai sensi

dell'art. 118, primo comma, della Costituzione. In tali settori,

pertanto, le regioni conservano la loro potestà legislativa; ciò che,

del resto, risulta confermato dall'art. 133, primo comma, del d.P.R.

n. 616, appunto in tema di "assegnazione di quote aggiuntive" dalle

regioni agli enti locali, per assicurare "l'integrale copertura dei

nuovi oneri" imposti agli enti medesimi nello svolgimento delle nuove

funzioni loro conferite. Ed anche i termini degli obblighi di

comunicazione, rispettivamente previsti dal primo comma dell'art. 8 e

dal primo comma dell'art. 8 bis, presuppongono quindi che faccia

difetto una legislazione regionale, dalla quale derivi l'esigenza che

le comunicazioni stesse vengano effettuate in tempi diversi.

Le considerazioni or ora svolte valgono pure ad escludere la

fondatezza della prima censura concernente il comma 2.1 dell'art. 8:

per cui il termine del 30 giugno 1983, previsto da una legge promulgata

il 26 e pubblicata il 30 aprile del medesimo anno, sarebbe così breve

da porre le regioni nella materiale impossibilità di legiferare in

proposito, prima di essere tenute a corrispondere l'importo determinato

in modo autoritativo dal legislatore statale. In realtà, non è dal

momento dell'entrata in vigore della legge n. 131 del 1983, ma già

sulla base del decreto presidenziale n. 616 del 1977, che le regioni

avrebbero potuto risolvere per legge il problema in questione. Ed è

precisamente la protratta inerzia dei legislatori locali (o di alcuni

tra essi) che ha legittimato il Governo e il Parlamento ad intervenire

di nuovo sul punto, aggiungendo un altro anello alla catena di

provvedimenti con forza di legge, che inizia a partire dalla

conversione del decreto-legge 29 dicembre 1977, n. 946, operata dalla

legge 27 febbraio 1978, n. 43.

È ben vero che, in una prima fase, la legislazione statale sulla

finanza locale aveva disposto che gli importi spettanti ai comuni,

quanto alle funzioni già esercitate dalle regioni e ad essi

attribuite, fossero sì incrementati annualmente, ma "della stessa

percentuale prevista dalle leggi vigenti per l'incremento del fondo

comune di cui all'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281" (si veda

l'art. 7 del citato d.l. n. 946 del 1977, come modificato dalla legge

n. 43 del 1978; e similmente l'art. 16, secondo comma, del

decreto-legge 28 febbraio 1981, n. 38, convertito nella legge 23 aprile

1981, n. 153). Soltanto in virtù dell'art. 4 cpv. del decreto-legge

22 dicembre 1981, n. 786 (convertito nella legge 26 febbraio 1982, n.

51), si è stabilito che in mancanza della comunicazione regionale

dell'importo loro spettante i comuni e le province fossero comunque

"autorizzati a prevedere importi corrispondenti a quelli ricevuti in

assegnazione per il 1981, maggiorati del 16 per cento". E da questo

precedente ha preso lo spunto la disposizione dell'art. 8, comma 2.1,

del d.l. n. 55, nel prescrivere alle regioni la corresponsione di "un

importo pari a quello dovuto per il 1982, aumentato del 13 per cento":

così aggravando senza corrispettivi - secondo i ricorsi

dell'Emilia-Romagna e della Lombardia - "le già serie condizioni della

finanza regionale", in violazione dell'autonomia finanziaria

costituzionalmente garantita alle regioni stesse.

Ma la maggiorazione del 13 per cento non è censurabile da questa

Corte, nei termini in cui l'hanno denunciata le due ricorrenti. Di per

se stessa, quella percentuale d'incremento non è affatto

irragionevole, tenuto conto del tasso di inflazione programmato per il

1983 e della già ricordata esigenza di assicurare - sull'intero

territorio nazionale, in assenza di un'apposita disciplina legislativa

locale - l'"integrale copertura" degli oneri venuti a gravare sui

comuni e sulle province per effetto del decreto n. 616. Né si può

dire che l'entità della corrispondente spesa da prevedere e da

fronteggiare nei bilanci delle regioni ordinarie sia tale da

compromettere l'autonomia finanziaria regionale, intesa come

disponibilità di somme adeguate all'adempimento delle "funzioni

normali" spettanti alle regioni stesse (art. 119, secondo comma, Cost.)

ed all'effettuazione delle scelte politiche di loro competenza. Su

quest'ultimo punto, i ricorsi non contengono neppure l'inizio di una

dimostrazione. E fermo comunque rimane che altro è la copertura di un

onere ben determinato, come quello derivante dal comma 2.1 dell'art. 8,

altro la complessiva sufficienza dei proventi regionali; tanto più che

la spesa in questione non va fronteggiata mediante un certo tipo di

entrata, appositamente trasferita dallo Stato alla regione, e non va

neppure riferita alle sole quote del fondo comune, ma grava sull'intero

insieme delle entrate disponibili per l'assolvimento di obblighi del

genere (entrate che si sono dilatate a loro volta, come anche le

Regioni interessate riconoscono, pur limitandosi a valutare il globale

incremento del fondo comune per il 1983 in una percentuale del 9,47

rispetto al fondo 1982).

Per tutti questi motivi, va in definitiva esclusa la pretesa

violazione degli artt. 117 e 119 Cost. E lo stesso vale per l'art. 81,

quarto comma, che i ricorsi dell'Emilia-Romagna e della Lombardia

richiamano solo di rincalzo, senza addurre in proposito alcun argomento

specifico.

10. - L'art. 9 del decreto-legge n. 55 è stato impugnato da tutte le

Regioni ricorrenti, sebbene in termini formalmente diversi: giacché

l'Emilia-Romagna si limita a censurare il primo, il quarto ed il sesto

comma dell'articolo stesso; mentre la Lombardia estende la propria

impugnativa anche al nono ed al decimo comma; e la Liguria chiede

infine, tanto nelle premesse che nelle conclusioni del ricorso

notificato il 31 marzo 1983, che la Corte dichiari l'illegittimità

costituzionale dell'intero articolo. Sostanzialmente, però, tutte

queste denunce s'imperniano sul primo comma, là dove si fissano i

criteri sulla base dei quali va suddiviso "l'importo di lire 5.000

miliardi, relativo a mutui da concedersi dalla Cassa depositi e

prestiti per l'esercizio 1983, previsto dall'art. 11 del decreto-legge

22 dicembre 1981, n. 786" (come sostituito dalla legge di conversione

26 febbraio 1982, n. 51). Quarto, sesto, nono e decimo comma dell'art.

9 presuppongono ed integrano, infatti, la generale previsione di cui al

primo comma. Ed è a questo solo disposto che si riferisce la

motivazione dello stesso ricorso della Regione Liguria.

Appunto con riferimento al primo comma, tutte le ricorrenti

lamentano, cioè, d'essere state escluse dalla definizione e

dall'applicazione dei criteri stabiliti per il riparto e l'assegnazione

dell'importo in esame, "omettendo il tramite della regione" - come si

legge nel ricorso ligure - "nel procedimento di scelta del modo di

utilizzazione delle risorse economiche". Inoltre, le Regioni Lombardia

ed Emilia-Romagna rilevano che l'art. 9, primo comma, del d.l. n. 55

non fa più richiamo ai "programmi regionali di sviluppo", diversamente

da quanto chiariva in proposito l'art. 9, quinto comma, del d.l. n. 38

del 1981 (come sostituito dalla legge n. 153 del 1981), riguardante

anch'esso i criteri di attribuzione dei finanziamenti agli enti locali

da parte della Cassa depositi e prestiti; ed in questa omissione

ravvisano un ulteriore motivo per dedurre - nel senso illustrato dai

ricorsi notificati il 30 marzo 1983 - la congiunta violazione della

"competenza legislativa e programmatoria della Regione" e del

"principio del necessario coordinamento fra finanza statale, regionale

e locale, di cui all'art. 119, primo comma, della Costituzione".

Senonché, la prima censura non si presta ad essere accolta dalla

Corte, in quanto il problema di un'eventuale "regionalizzazione" della

Cassa depositi e prestiti non può essere affrontato che in sede

politica, non già per la via d'un giudizio di legittimità

costituzionale. Per contro, in base alla vigente disciplina della Cassa

(ivi compresa la recentissima legge di "ristrutturazione" 13 maggio

1983, n. 197, che si limita ad inserire nel consiglio di

amministrazione, fra gli "esperti" di cui alla lettera f dell'art. 7,

un solo rappresentante delle regioni, nominato dal Ministro del tesoro

entro una terna presentata dalla Conferenza dei presidenti delle giunte

regionali), è fondamentalmente esatto quanto rileva l'avvocatura

erariale: ossia che si tratta di un"organo dello Stato". Per meglio

dire, qualunque sia la natura giuridica di tale istituto, non vi è

dubbio che la Cassa costituisca un apparato strumentale, destinato ad

assolvere - anche nel presente caso - una funzione statale e non

regionale: ossia l'esercizio del credito, con specifico riguardo alla

concessione di mutui mediante i quali comuni e province possano

concretare alcune loro autonome scelte. Ed è pacifico che l'autonomia

comunale e provinciale sia garantita dall'art. 128 Cost., pur quando le

scelte in questione attengano ad una materia compresa nell'elenco

dell'art. 117, sul tipo dei lavori pubblici.

A comprovare l'infondatezza del primo e comune motivo di ricorso, va

inoltre ricordato che i criteri di suddivisione dell'importo previsto

dall'art. 9, primo comma, eccedono gli ambiti spaziali di ciascuna

singola regione, per interessare l'intero territorio nazionale. Con

quella disposizione, in altre parole, Governo e Parlamento hanno

operato una globale valutazione perequativa degli enti locali e delle

loro esigenze, per poi demandare alla Cassa il compito di puntualizzare

la valutazione stessa, effettuando un confronto fra istanze comunali e

provinciali che il più delle volte dovrebbe concernere amministrazioni

appartenenti a regioni diverse. Ciò assume una particolare evidenza

per i primi due criteri, fissati dalle lettere a e b dell'art. 9, primo

comma, i quali contrappongono senz'altro gli "enti locali dei territori

del Mezzogiorno" agli "enti locali degli altri territori"; ma il

medesimo genere di considerazioni vale anche per la lettera c, che

riguarda il "finanziamento di opere pubbliche di particolare rilevanza

o di interesse sovracomunale eseguite dai comuni, dalle province e dai

loro consorzi", senza introdurre alcuna sottodistinzione interessante

particolari regioni. E, d'altra parte, pur se la Corte annullasse

l'art. 9, primo comma, non cadrebbe certo la generale competenza della

Cassa depositi e prestiti, bensì ridiverrebbero applicabili ai mutui

in questione i generici criteri già fissati dal legislatore statale

circa i finanziamenti da attribuire in tal senso agli enti locali;

sicché risulterebbe soddisfatta in minor grado l'esigenza di legalità

della pubblica amministrazione, senza che la competenza rivendicata

dalle Regioni ricorrenti ne fosse rafforzata od allargata in alcun

modo.

Nondimeno, tutto questo non significa che vengano così trascurati i

"programmi regionali di sviluppo", là dove essi siano entrati in

vigore e nella misura in cui possano incidere sulla concessione dei

mutui in esame; e che dunque non valgano, in questo stesso campo, i

principi stabiliti dall'art. 11, terzo e quarto comma, del d.P.R. n.

616 del 1977 ("Nei programmi regionali di sviluppo gli interventi di

competenza regionale sono coordinati con quello dello Stato e con

quelli di competenza degli enti locali territoriali. La programmazione

costituisce riferimento per il coordinamento della finanza pubblica").

Non va infatti condiviso l'assunto delle Regioni Lombardia ed

Emilia-Romagna, per cui l'art. 9, primo comma, del d.l. n. 55 del 1983

avrebbe implicitamente abrogato (od obliterato) l'art. 9, quinto comma,

del d.l. n. 38 del 1981. Al contrario, va tenuto presente che l'art.

9, primo comma, del d.l. n. 38 concerne il finanziamento degli enti

locali da parte della Cassa, per tutto "il triennio 1981-83"; ed è in

questo arco temporale che va rispettata la previsione del quinto comma,

in base alla quale - di norma - "nelle regioni in cui siano stati

approvati programmi regionali di sviluppo, gli enti locali, nella

individuazione delle opere per le quali richiedere il finanziamento

alla Cassa depositi e prestiti, devono ritenersi agli indirizzi

programmatici contenuti nei programmi stessi...". Né tale previsione

è stata comunque alterata, per effetto del citato art. 11 del d.l. n.

786 del 1981, che si è limitato ad elevare gli importi disponibili nel

1982 e nel 1983, ovvero per effetto della norma impugnata, che anzi fa

espresso richiamo all'art. 11 e dunque si collega alla legislazione

precedente.

Anche sotto questo aspetto i ricorsi regionali vanno perciò

rigettati. E l'infondatezza delle censure mosse al primo comma

dell'art. 9 coinvolge le corrispondenti impugnative del quarto comma

(riguardante gli identici criteri di concessione dei mutui per gli

esercizi 1984 e 1985), del sesto comma (sui poteri spettanti al

Ministro del tesoro quanto ai fondi previsti dal primo comma, lett. b),

del nono e del decimo comma (nelle parti concernenti le modalità di

finanziamento della ferrovia metropolitana di Milano).

11. - Ragioni in parte analoghe a quelle esposte nei riguardi

dell'art. 9, primo comma, inducono la Corte a ritenere non fondate le

questioni di legittimità costituzionale dell'art. 11 del d.l. n. 55,

rispettivamente sollevate dalla Lombardia e dalla Liguria. La prima di

tali Regioni, infatti, impugna il terzo comma dell'articolo stesso, per

cui "le province, d'intesa con i relativi comuni e le comunità

montane, sono autorizzate ad assumere mutui per il finanziamento di

investimenti di carattere sovracomunale per la tutela dell'ambiente e

la difesa del territorio, per il rifornimento idrico, per lo

smaltimento dei rifiuti e per le infrastrutture a sostegno dei settori

produttivi": lamentando ancora una volta che ne verrebbe lesa la

"competenza programmatoria, legislativa e amministrativa della

Regione", in ulteriore violazione del coordinamento prescritto dal

primo comma dell'art. 119 Cost. La seconda Regione ricorrente chiede

invece l'annullamento dell'intero art. 11, ivi comprese - a quanto

sembra - le disposizioni iniziali per cui "i comuni singoli od

associati e le comunità montane possono deliberare convenzioni dirette

ad affidare alla provincia la progettazione e l'esecuzione di opere

pubbliche di interesse comunale"; mentre "le province, attraverso i

propri uffici, possono prestare assistenza tecnica, a favore dei

comuni, delle comunità montane e delle unità sanitarie locali situati

nel territorio della circoscrizione provinciale che ne facciano

richiesta". Ma anche la Liguria, nel motivare il ricorso, si limita a

ribadire che tali disposti non riservano alla Regione alcuna

"partecipazione ai relativi procedimenti di programmazione".

Per respingere siffatte denunce, basta ora aggiungere che tanto la

facoltà di deliberare le convenzioni di cui al primo comma e di

prestare l'assistenza tecnica prevista nel comma successivo, quanto

l'autorizzazione ad assumere mutui, ai sensi e nei limiti di cui al

terzo comma, concorrono a potenziare l'autonomia amministrativa e

finanziaria delle province, nonché dei comuni e delle comunità

montane che agiscano d'intesa con le amministrazioni provinciali;

sicché l'annullamento delle previsioni in esame non farebbe che

comprimere l'autonomia medesima, senza affatto arricchire le potestà

attribuite alle regioni dagli artt. 117 e 119 Cost. E non si può

confondere il problema della legittimità costituzionale dell'art. 11

con il problema dell'efficacia spettante ai programmi regionali di

sviluppo: poiché la seconda questione va distintamente affrontata e

risolta, considerando in modo puntuale - regione per regione - i

singoli indirizzi programmatici dei quali si tratti e la loro eventuale

incidenza sull'esecuzione di opere pubbliche da parte dei rispettivi

enti autonomi territoriali.

12. - La sola Regione Liguria impugna altresì l'art. 16 del d.l. n.

55, con particolare riguardo al capoverso, per cui la somma di lire 120

miliardi, determinata dal comma precedente, è parzialmente destinata

"alle spese di gestione delle comunità montane da parte del Ministero

del bilancio e della programmazione economica mediante assegnazione a

ciascuna comunità montana dell'importo di lire trenta milioni, oltre a

lire 1.000 per abitante residente nel territorio montano della

comunità". Sul medesimo piano degli artt. 9 ed 11, anche l'art. 16

incorrerebbe, infatti, nel vizio di prevedere "l'assegnazione diretta

di finanziamenti alle comunità montane", ignorando del tutto il

livello regionale; e la violazione del "ruolo programmatorio della

regione", implicitamente garantito dagli artt. 117 e 119 Cost.,

risulterebbe tanto più evidente, dal momento che la legge 23 marzo

1981, n. 93, dispone invece che i fondi destinati allo sviluppo della

montagna (in base agli artt. 1, 2 e 5 della legge 3 dicembre 1971, n.

1102) vengano assegnati alle regioni ed alle province autonome di

Trento e Bolzano, affinché siano esse a ripartirli fra le varie

comunità dei rispettivi territori.

Posta in questi termini, però, l'impugnativa non appare

correttamente impostata, poiché non sussiste il preteso contrasto fra

la norma in esame e la legge n. 93 del 1981. Altro, in realtà, è lo

sviluppo della montagna cui si riferisce l'art. 1, primo comma, della

legge n. 93, relativamente al quale l'art. 16 del d.l. n. 55 non

introduce alcun elemento di sostanziale novità (ché anzi il primo

comma dell'articolo stesso rimanda appunto alla legge predetta, per

quanto attiene alle "finalità" da essa indicate e soddisfatte nella

sua parte iniziale); ed altro sono "le spese di gestione delle

comunità montane", che evidentemente non concernono l'attuazione dei

"piani di sviluppo economico-sociale" approntati da ciascuna comunità

ed approvati dalle competenti amministrazioni regionali o provinciali,

ma si risolvono in una serie di spese correnti, puramente strumentali

rispetto al momento della programmazione. Non a caso, le indennità

spettanti agli amministratori ed il trattamento del personale tecnico

ed amministrativo assunto dalle comunità montane sono già stati

distintamente considerati dagli artt. 6 e 7 della legge n. 93, con una

disciplina sostanzialmente identica per tutti gli enti in questione.

Ed è significativo che lo stesso art. 2 della legge n. 93, nel

disciplinare la "ripartizione di fondi tra le comunità montane",

precisi espressamente che i finanziamenti regionali si devono integrare

e coordinare - fra l'altro - "con quelli determinati ad altro titolo da

leggi statali".

Ma, al di là di questo, la denuncia proposta dalla Regione Liguria

non raggiunge comunque un livello costituzionale, dato che la norma

impugnata non incide affatto sul ruolo riconosciuto alle regioni dagli

artt. 117 e 119 Cost. Come la Corte ha già chiarito con la sentenza n.

212 del 1976, svolgendo considerazioni che si attagliano in particolar

modo al caso delle "spese di gestione delle comunità montane", la

legge n. 1102 del 1971 ha attribuito alle regioni "una competenza che

non va ricondotta a quella radicata nelle materie indicate nel comma 1

dell'art. 117 Cost., ma rientra, invece, nell'ambito del comma 2 dello

stesso articolo, a tenore del quale le leggi della Repubblica possono

demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro

attuazione". Coerentemente, dottrina e giurisprudenza della Corte di

cassazione concordano nell'assumere che le comunità montane hanno la

natura di enti locali autonomi, istituiti per il perseguimento di

finalità potenzialmente generali, non già di enti funzionali o

dipendenti dalle regioni. Ed anche la legislazione statale ordinaria è

costante nell'assimilare le comunità montane agli enti territoriali

minori, come già risulta dall'art. 1 primo comma lett. e, della legge

n. 382 del 1975 (nonché dall'art. 2 del d.P.R. n. 616 del 1977) e poi

dall'art. 15, primo e terzo comma, della legge n. 833 del 1978, per non

dire del citato art. 11 dello stesso decreto-legge in esame.

Perciò, la circostanza che il Ministero del bilancio e della

programmazione economica assegni direttamente alle singole comunità

gli importi occorrenti per il normale funzionamento dei loro apparati,

in misure parte identiche e parte proporzionali al numero degli

abitanti nei loro territori montani, non implica alcuna lesione

dell'autonomia regionale costituzionalmente garantita.

13. - A loro volta, le Regioni Lombardia ed Emilia-Romagna hanno

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo 27,

quarto comma, del d.l. n. 55, nella parte in cui si dispone che il

dieci per cento dei "diritti di stato civile" sia "destinato alla

costituzione di un fondo per la formazione professionale degli

ufficiali di stato civile, gestito secondo le modalità di cui

all'articolo 42 della legge 8 giugno 1962, n. 604". Entrambe le

ricorrenti, con identiche motivazioni, deducono che l'istituzione del

"fondo" predetto, in quanto erogabile a cura del Ministro per

l'interno, violerebbe la competenza che il primo comma dell'art. 117

Cost. riserva alle regioni in materia d'istruzione professionale; tanto

più che le sole funzioni amministrative tuttora rimaste in tal campo

allo Stato - secondo l'art. 40 n. 2 del d.P.R. n. 616 del 1977 -

concernono "l'attività di formazione ed addestramento professionale

svolta dalle Forze armate e dai Corpi assimilati e, in genere,

dall'amministrazione dello Stato, ivi comprese le aziende autonome, per

i propri dipendenti".

Ora, la Corte è dell'avviso che la norma in questione comporti

effettivamente una deroga alle regole fissate in via generale dal

d.P.R. n. 616. Da un lato, le funzioni di ufficiale di stato civile

sono ordinariamente affidate ad amministratori e dipendenti comunali;

ed è ciascun comune che "ha un ufficio di stato civile", in base

all'art. 1, primo comma, del r.d. 9 luglio 1939, n. 1238. D'altro

lato, non può esser condiviso l'iniziale assunto dell'Avvocatura dello

Stato, per cui la configurazione del "fondo" in esame troverebbe

fondamento nella facoltà spettante agli enti pubblici di svolgere

"attività di perfezionamento del proprio personale" (in base all'art.

41, terzo comma, del citato decreto presidenziale) e nella conseguente

potestà statale di finanziare gli enti medesimi; al contrario, è lo

stesso art. 41 del d.P.R. n. 616, che nel secondo comma fa divieto allo

Stato di stanziare "somme a favore di soggetti pubblici e privati per

finalità inerenti all'attività di istruzione professionale ..., salvo

che per attività di studio, ricerca e sperimentazione"

Ma la presente questione di legittimità costituzionale non si

presta ad essere risolta - come l'Avvocatura dello Stato ha avvertito

nella memoria depositata in vista della pubblica udienza - senza tener

conto dell'estrema peculiarità dell'ordinamento dello stato civile.

Qualunque sia la discussa natura dei rapporti che si instaurano in tal

campo fra i comuni e lo Stato (e valgano o meno, in proposito, le

definizioni proposte dalla sentenza n. 104 del 1973, relativamente alla

delimitazione degli spazi affissionali per la propaganda elettorale),

certo è che servizi o funzioni del genere non sostanziano l'autonomia

comunale, ma vanno esercitati dai comuni stessi alla stregua di

apparati dipendenti, in quanto obbligati nei confronti dello Stato, che

deve considerarsi - quanto meno - l'effettivo titolare degli interessi

da curare in materia. Per averne la dimostrazione, giova anzitutto

ricordare come già nell'art. 152 n. 2 della legge comunale e

provinciale del 1915 si precisi che il Sindaco "quale ufficiale del

Governo è incaricato sotto la direzione delle autorità superiori ...

di tenere i registri dello stato civile a norma delle leggi". Ma,

principalmente, è nell'"ordinamento dello stato civile", cioè nelle

disposizioni del citato r.d. n. 1238 del 1939, che risalta la

singolarità delle funzioni in esame. Vero è che - in base all'art. 3

di tale "ordinamento" - ogni delegazione delle funzioni medesime dal

Sindaco alle altre persone indicate nell'art. 1, terzo e quarto comma,

"deve essere approvata dal procuratore della Repubblica"; che "gli

ufficiali dello stato civile" - in base all'art. 13, primo comma - "si

devono conformare alle istruzioni che loro vengono date dal Ministero

di grazia e giustizia" e sono inoltre - in base al capoverso del

medesimo articolo - "sotto l'immediata e diretta vigilanza dei

procuratori della Repubblica"; che i procuratori stessi dispongono

degli ampi poteri di rettificazione degli atti, di cui agli artt. 165 e

seguenti; che ogni pretore è tenuto a sua volta - in base agli artt.

179 e seguenti - alla verificazione dei registri dello stato civile ed

al controllo sull'osservanza delle vigenti norme di legge.

In breve, ciò offre la riprova che la formazione degli ufficiali

dello stato civile non può considerarsi riservata alle regioni. Al

contrario, essa è tanto connessa al buon andamento dei servizi in

questione ed alla soddisfazione di interessi che sicuramente fanno capo

allo Stato, da determinare un caso per sé stante; sicché l'impugnato

art. 27, quarto comma, si è legittimamente discostato dai criteri

generali di riparto delle competenze in tema d'istruzione

professionale.

14. - Con il ricorso della Regione Lombardia notificato il 29 gennaio

1982 viene denunciato l'art. 27, comma secondo, del d.l. n. 786 del

1981 perché lesivo dell'autonomia finanziaria della Regione. Il

predetto articolo, dopo aver stabilito al primo comma che, in

attuazione di quanto disposto dal quarto comma dell'art. 9 della legge

10 aprile 1981, n. 151, l'ammontare del Fondo nazionale per il ripiano

dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto è

provvisoriamente determinato per l'anno 1982 in lire 2.900 miliardi, di

cui lire 500 miliardi quale valutazione delle somme corrisposte nel

1981 dalle regioni alle aziende di trasporto, prevede, nell'impugnato

secondo comma, che tale importo di 500 miliardi venga finanziato

mediante corrispondenti riduzioni da apportare, per le regioni a

statuto ordinario, alle "assegnazioni" loro spettanti ai sensi

dell'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281.

La Regione ricorrente, premesso che il richiamato art. 9 della legge

n. 151 del 1981 prevede, invece, che a partire dal 1982 le "erogazioni"

spettanti a ciascuna regione, ai sensi degli artt. 8 e 9 della legge n.

281 del 1970, vengano ridotte di un importo pari alle erogazioni

effettuate nel 1981 a favore delle aziende di trasporto, sottolinea la

differenza tra riduzioni delle "assegnazioni" e riduzioni delle

"erogazioni". Infatti, mentre la riduzione di queste ultime si

concreta in una trattenuta compensativa all'atto del versamento delle

somme dovute, la riduzione delle "assegnazioni" incide sull'importo

delle entrate regionali da iscriversi nel titolo primo del bilancio,

titolo dalla cui entità dipende il "tetto" dei mutui che la regione

può stipulare, ai sensi dell'art. 10, comma secondo, della legge n.

281 del 1970, come modificato dall'art. 22 della legge 19 maggio 1976,

n. 335. Donde, secondo la Regione, la lamentata lesione della sua

autonomia finanziaria, in ragione dell'irrazionale riduzione delle sue

entrate non vincolate nella destinazione, e conseguentemente della sua

capacità d'indebitamento,

Successivamente alla presentazione del ricorso, la intervenuta legge

26 febbraio 1982, n. 51, che ha convertito in legge, con modificazioni,

il d.l. n. 786 del 1981, ha sostituito, nell'impugnato secondo comma

dell'art. 27, il primo periodo, disponendo che l'importo di 500

miliardi di lire venga finanziato mediante corrispondenti riduzioni da

apportare, per le regioni a statuto ordinario, in sede di "erogazione"

delle somme loro spettanti ai sensi dell'art. 8 della legge n. 281 del

1970.

Venuta meno, per effetto della sostituzione della norma impugnata, la

mossa censura, va dichiarata, in conformità alla giurisprudenza di

questa Corte ed accogliendo la richiesta avanzata in tal senso dalla

ricorrente Regione, la cessazione della materia del contendere.

15. - La disciplina dettata dal d.l. n. 55, nei riguardi delle

"aziende locali di trasporto", forma l'oggetto di una serie di

impugnative regionali: fra cui vanno previamente esaminate quelle che

tutte le Regioni ricorrenti rivolgono all'art. 31, primo comma. A tale

disposizione, del resto, fa esclusivo riferimento il ricorso della

Regione Lombardia, notificato il 30 marzo 1983 (anche se il conseguente

ricorso notificato il 28 maggio denuncia altresì i commi aggiunti,

successivamente al quinto, per mezzo della legge di conversione); ed è

sul primo comma che si accentrano - in sostanza - le censure della

Regione Liguria, sebbene i relativi ricorsi sollevino questioni di

legittimità costituzionale dell'art. 31, senza ulteriori

specificazioni.

Più precisamente, il primo comma dell'art. 31 (integralmente

convertito dalla legge n. 131 del 1983) viene denunciato nella parte

che impone alle regioni di provvedere al "definitivo equilibrio delle

gestioni delle aziende locali di trasporto, mediante: a) l'integrazione

della eventuale differenza tra la quota regionale derivante dalla

ripartizione del Fondo nazionale trasporti per l'anno 1983 e la somma

delle erogazioni effettuate allo stesso titolo alle aziende nel 1982"

(anziché limitarsi a quanto prescritto dalla lettera b) del comma

stesso, concernente "i necessari adeguamenti tariffari stabiliti (dalle

Regioni) con il concorso degli enti locali interessati"). Tutte le

ricorrenti assumono, cioè, la conseguente violazione dell'art. 117,

dal momento che verrebbe lesa l'autonomia legislativa regionale in

materia di servizi di trasporto, e principalmente dell'art. 119 nonché

del quarto comma dell'art. 81 Cost. (interpretato alla stregua

dell'art. 27 della legge n. 468 del 1978), dal momento che la norma

impugnata non assegnerebbe alle regioni le risorse occorrenti per

fronteggiare la spesa, ma conterrebbe solo la generica indicazione di

risorse liberamente destinabili (e già destinate) da parte regionale,

come quelle derivanti dal "maggior gettito dei tributi propri", di cui

si tratta nella parte finale dell'art. 31, primo comma, lett. a. Ed a

questi parametri comuni, i ricorsi della Lombardia e

dell'Emilia-Romagna aggiungono, pur senza alterare i termini effettivi

della predetta questione, il richiamo agli artt. 5 e 118 Cost..

Per rispondere all'interrogativo così proposto, non occorre che la

Corte indaghi sul problema - pur dibattuto fra le parti del presente

giudizio - se l'ammontare del "Fondo nazionale trasporti" per l'anno in

corso sia equivalente o inferiore a quello spettante per il 1982; e se,

pertanto, l'integrazione imposta dall'art. 31, primo comma lett. a,

riguardi o meno i soli contributi regionali erogati nell'anno

precedente al di là della rispettiva quota del "Fondo" medesimo. In

ogni caso, le difese regionali e l'Avvocatura dello Stato concordano

nel ritenere che la norma impugnata addossi alle regioni un onere del

tutto nuovo, obbligandole ad imputare ai loro bilanci di previsione,

mediante un corrispondente utilizzo dei "tributi propri", la spesa

occorrente perché le aziende locali di trasporto beneficino, nel 1983,

dello stesso volume di erogazioni comunque ricevute da parte regionale

nel 1982 (poco importa se a titolo di necessario "ripiano dei disavanzi

di esercizio" o di "contributi di esercizio" liberamente disposti dalla

Regione, in base all'art. 9 oppure all'art. 6 della legge-quadro 10

aprile 1981, n. 151). L'unica alternativa, prevista dalla già

ricordata lettera b dello stesso art. 31, primo comma, è infatti

rappresentata dai "necessari adeguamenti tariffari"; ma le parti sono

di nuovo concordi, nel riconoscere che il legislatore statale ha voluto

evitare un eccessivo aumento delle tariffe e, appunto per questo, ha

fatto gravare in prima linea sui bilanci regionali l'onere in esame.

Definita in tal senso, la questione è fondata, poiché l'art. 31,

primo comma lett. a, collide con gli artt. 117 e 119 Cost. e, di

riflesso, viola anche il quarto comma dell'art. 81. Imporre alle

regioni obblighi del genere contrasta anzitutto con ciò che la

Costituzione prescrive nel secondo comma dell'art. 119: ossia che le

regioni dispongano di "tributi propri" (oltre che di "quote di tributi

erariali"), per fronteggiare autonomamente "le spese necessarie ad

adempiere le loro funzioni normali", in chiara contrapposizione ai

"contributi speciali" previsti dal terzo comma, in ordine ai quali lo

Stato può invece vincolare l'esercizio della legislazione e

dell'amministrazione regionale. Se dunque si ammettesse che, in nome

di qualsivoglia esigenza di coordinamento finanziario, lo Stato possa

ricorrere ai tributi regionali "propri", individuando nel loro gettito

il mezzo per fronteggiare spese di interesse nazionale, l'autonomia

legislativa locale verrebbe irrimediabilmente vulnerata, assieme

all'autonomia finanziaria considerata sul versante delle uscite.

Né si può dire che il provvedimento in esame trovi alcun sostegno

nei "principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato", cui la

legislazione delle regioni ordinarie si deve pur sempre attenere, nelle

materie indicate dall'art. 117 Cost.. Da una parte, in base alla

generalissima norma di principio dettata dall'art. 21, primo comma,

della legge 19 maggio 1976, n. 335, "tutte le somme assegnate, a

qualsiasi titolo dallo Stato alla regione, confluiscono nel bilancio

regionale, senza vincolo a specifiche destinazioni, salvo il caso di

assegnazioni in corrispondenza di deleghe di funzioni amministrative

... (e) salvo il caso di assegnazioni per il finanziamento dei

programmi ulteriori di sviluppo ...". D'altra parte, è vero che nel

campo del quale si tratta la citata legge - quadro ha istituito, oltre

al "fondo per gli investimenti", l'apposito "Fondo nazionale per il

ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubbliche

e private" (cfr. ancora l'art. 9 della legge n. 151 del 1981). Ma tale

"Fondo" - anche perché finanziato mediante la corrispondente riduzione

delle erogazioni spettanti a ciascuna regione ai sensi degli artt. 8 e

9 della legge n. 281 del 1970 - viene assegnato dalle amministrazioni

regionali sulla base di autonome scelte, sia pure nel rispetto dei

criteri fissati dall'art. 6 della legge n. 151. E, parallelamente,

l'art. 5 cpv. si limita a stabilire che le regioni non possono

stanziare in materia somme inferiori alla rispettiva quota del "Fondo",

con ciò stesso ammettendo che gli ulteriori "contributi di esercizio"

siano il frutto di libere determinazioni legislative locali; mentre

l'art. 6, terzo comma, aggiunge che "le eventuali perdite o disavanzi

non coperti dai contributi regionali come sopra determinati restano a

carico delle singole imprese od esercizi di trasporto".

Ora, la norma impugnata non si pone certo sul medesimo piano di

queste disposizioni, espressamente qualificate "principi fondamentali"

dall'art. 1 della legge - quadro; ma si risolve in un provvedimento

derogatorio, destinato a vigere per il solo anno in corso, e tanto più

singolare in quanto oneri siffatti sono stati in precedenza sostenuti

dallo Stato stesso (si veda l'art. 18, quarto comma, del d.l. n. 38 del

1981, come sostituito dalla legge di conversione n. 153 del 1981). Per

poter porre a carico delle regioni la spesa in questione, sarebbe

dunque occorso - quanto meno - che l'art. 31, primo comma lett. a,

determinasse un'apposita copertura finanziaria, ai sensi dell'art. 27

della legge n. 468 del 1978, anziché valersi di risorse indisponibili

allo scopo. Ed è appunto in quest'ultimo senso - come già si

accennava - che dalla violazione degli artt. 117 e 119 discende un

ulteriore vizio di legittimità costituzionale, per contrasto con

l'art. 81, quarto comma della Costituzione.

16. - Vanno invece respinte le analoghe censure, mosse dalle Regioni

Emilia-Romagna e Lombardia ai commi 5.1, 5.2 e 5.3 dell'art. 31 (ovvero

ai commi sesto, settimo ed ottavo dell'articolo stesso, secondo la

terminologia dei due ricorsi). Ben diversamente dalla lettera a del

primo comma, le disposizioni aggiunte in sede di conversione precisano

che, alle condizioni ivi indicate, "le regioni sono autorizzate a

corrispondere un contributo integrativo in misura comunque non

superiore al 13 per cento della quota attribuita nel 1982 a ciascuna

azienda", per poi chiarire che tali erogazioni, liberamente disposte

dalle amministrazioni regionali, "vengono riconosciute in aumento alla

quota del Fondo nazionale trasporti loro spettante per l'anno 1984, ai

sensi della legge 10 aprile 1981, n. 151". Impropriamente, perciò, le

due ricorrenti deducono una conseguente "lesione della competenza

legislativa, programmatoria, amministrativa e finanziaria delle

Regioni"; ed aggiungono che, in sostanza, verrebbe così imposto un

nuovo onere alle regioni medesime, a fronte di una generica "promessa"

di rimborso delle somme da esse erogate, che non costituirebbe "valida

indicazione di copertura". In realtà, gli ulteriori contributi,

previsti dal comma 5.2 dell'art. 31, sono pur sempre - giuridicamente -

il frutto di un'autonoma determinazione regionale effettuata sulla base

del citato art. 5 cpv. della legge - quadro in tema di trasporti

pubblici locali; sicché non ne deriva nessun onere che sia stato posto

a carico dei bilanci regionali, senza l'indicazione dei mezzi per farvi

fronte. E del comma 5.2 deve darsi comunque una lettura combinata con

quella del comma 5.3: nel senso che le condizioni indicate dal primo di

tali disposti vanno rispettate - come appunto osserva l'Avvocatura

dello Stato - al solo scopo di consentire che le erogazioni in esame

possano "trovare finanziamento a carico dello Stato".

Così ricostruiti, i commi aggiunti all'art. 31 del d.l. n. 55 non

contrastano, dunque, con alcuno dei parametri costituzionali richiamati

dalle ricorrenti.

17. - Sempre in tema di trasporti pubblici locali, la sola Regione

Emilia-Romagna impugna ancora l'art. 31 del d.l. n. 55, relativamente

ai commi secondo, terzo, quarto e quinto. Incidendo sulla

determinazione delle "tariffe minime", fissando i criteri da seguire

nella previsione di "abbonamenti speciali per lavoratori" e nella

definizione delle relative tariffe, condizionando l'applicazione delle

"concessioni di viaggio gratuite e ridotte" al corrispondente rimborso

del "prezzo di ogni documento di viaggio" da parte degli enti locali o

delle regioni che abbiano deliberato le concessioni stesse, l'art. 31

avrebbe infatti dettato disposizioni di ultimo dettaglio, invasive

della competenza regionale garantita dall'art. 117, primo comma, della

Costituzione (anche in relazione all'art. 84 del d.P.R. n. 616 del

1977 ed all'art. 6 della legge-quadro n. 151 del 1981).

Ma la questione è infondata in tutti i suoi aspetti. Le

disposizioni in esame, sebbene contenute in una legge recante

"provvedimenti urgenti per il settore della finanza locale per l'anno

1983", hanno un'efficacia permanente nel tempo e valgono ad integrare

la disciplina statale di principio in materia di trasporti:

perseguendo l'obiettivo, già messo in evidenza dalla parte iniziale

dell'art. 6 della stessa legge-quadro, dell'autosufficienza economica

delle aziende; ed impedendo, pertanto, che gli utenti dei singoli

servizi siano privilegiati, senza adeguate ragioni giustificative da

valutare con metri fondamentalmente uniformi su tutto il territorio

nazionale. E a queste esigenze che rispondono, in particolar modo, i

rimborsi correlati alle "concessioni di viaggio gratuite o ridotte" e

le indicazioni miranti a garantire che gli "abbonamenti speciali per

lavoratori" siano oggettivamente tali, cioè si riferiscano - come

precisa il terzo comma dell'art. 31 - "a mezzi di linea indispensabili

a collegare l'abitazione con il luogo di lavoro", nei giorni e negli

orari interessati dall'attività lavorativa. Ma anche la fissazione

degli inderogabili minimi di 300 e 400 lire per i biglietti di "corsa

semplice" (o di 400 e 500 lire per i biglietti "con validità oraria

sull'intera rete urbana"), secondo il numero degli abitanti le città

in questione, non fa che sviluppare il principio già stabilito

dall'art. 6, primo comma lett. b, della ricordata legge-quadro, per cui

"i ricavi del traffico ... debbono coprire il costo effettivo del

servizio", nelle misure minime fissate sul piano nazionale.

18. - Sulla traccia delle decisioni già adottate, va infine risolta

la questione di legittimità costituzionale sollevata dalle Regioni

Emilia-Romagna e Lombardia nei riguardi del citato ultimo comma

dell'articolo unico della legge n. 131 del 1983, per cui "restano

validi gli atti e i provvedimenti adottati ed hanno efficacia i

rapporti giuridici sorti in applicazione delle disposizioni di cui ai

titoli I e IV, nonché di quelle contenute negli artt. 32, 33, 34, 35,

36, 37, 39 e 40 del titolo III del decreto-legge 30 dicembre 1982, n.

952".

Nella parte in cui tale comma (al pari del soppresso art. 37 del

d.l. n. 55) fa salvi gli effetti delle disposizioni contenute negli

artt. 8, primo comma, 10, terzo comma, 39, quarto comma, 43, terzo,

quarto e quinto comma, e 45, secondo comma, del d.l. n. 952 del 1982,

la questione deve dirsi infondata, in base agli stessi motivi per cui

sono state respinte le impugnative dei corrispondenti artt. 9, primo

comma, 11, terzo comma, 27, quarto comma, 29, terzo, quarto e quinto

comma, e 31, secondo comma, del d.l. n. 55 del 1983. Per contro, là

dove la clausola finale della legge di conversione si riferisce

all'art. 45, primo comma lett. a, del d.l. n. 952, la denuncia

dev'essere accolta, dal momento che quella disposizione era formulata

nei medesimi termini dell'annullato art. 31, primo comma lett. a, del

d.l. n. 55.

19. - La Regione Lombardia, con il ricorso notificato il 28 maggio

1983, promuove altre due questioni di legittimità costituzionale,

aventi entrambe ad oggetto l'art. 9 della legge n. 130 del 1983, che

reca disposizioni in materia di personale.

La prima concerne i commi terzo e quarto del predetto articolo,

nella parte relativa al "blocco" delle assunzioni nelle unità

sanitarie locali. Il divieto fatto dal comma terzo, con carattere di

generalità nell'ambito del pubblico impiego, "di procedere ad

assunzioni anche temporanee a qualsiasi livello, comprese quelle

relative a vacanze organiche o comunque già programmate", si rivolge,

infatti, esplicitamente anche "al servizio sanitario nazionale". Ed il

successivo quarto comma, nel disporre che spetta al Presidente del

Consiglio dei ministri, valutate le eventuali necessità, determinare

con proprio decreto, previa deliberazione del Consiglio dei ministri,

sentito il Ministro del tesoro, "i casi in cui sia indispensabile

procedere ad assunzione di personale nelle amministrazioni e negli enti

di cui al precedente comma", si applica evidentemente anche alle

assunzioni di personale nelle unità sanitarie locali, nelle quali

appunto si articola il servizio sanitario nazionale.

La Regione ricorrente assume che tali disposizioni sono lesive, in

parte qua, della competenza, che le è riconosciuta dalla legge 23

dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale, di

programmare sul proprio territorio l'organizzazione e la gestione del

servizio sanitario sotto l'essenziale profilo della provvista del

personale necessario, previsto nelle piante organiche, che spetta ad

essa disciplinare (art. 15, undicesimo comma, n. 4, della legge n. 833

del 1978, come modificato dall'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n.

181); e di ripartire tra le unità sanitarie locali la quota ad essa

assegnata del fondo sanitario nazionale (art. 51, quarto comma, della

stessa legge n. 833 del 1978). Ulteriore violazione della competenza

regionale in subiecta materia sarebbe costituita dall'attribuzione al

Presidente del Consiglio dei ministri e al Consiglio dei ministri

dell'esclusivo potere di valutare le necessità delle U.S.L. e di

determinare "i casi in cui sia indispensabile procedere ad assunzione

di personale": in tal guisa sarebbe stato, infatti, attribuito ad

organi statali un potere estraneo alle funzioni di indirizzo e

coordinamento riservate allo Stato dalla legge n. 833 del 1978, e per

di più non vincolato all'osservanza di criteri o principi prestabiliti

dal legislatore, sì che ne risulterebbe violata anche la riserva di

legge sancita dalla Costituzione, tanto nell'art. 97, in materia di

organizzazione dei pubblici uffici, quanto nell'art. 119, in materia di

coordinamento tra la finanza statale, regionale e locale.

L'Avvocatura dello Stato obietta che l'impugnato divieto di

assunzione di personale nelle unità sanitarie locali si pone come

misura di carattere "transitorio", adottata per una finalità di

interesse generale, "in rapporto ad una esigenza di freno alla

dilatazione della spesa pubblica". Al riguardo la Corte deve richiamare

quanto già innanzi osservato, a proposito della eventuale incidenza di

misure di carattere eccezionale ed urgente, quali "blocchi", "tetti",

"congelamenti" e così via, su aree di competenze ed interessi

costituzionalmente garantiti, che vanno, quindi, in ogni caso

rispettati. Non di meno, per quanto tocca il divieto di assunzione di

personale nelle unità sanitarie locali per il 1983, sancito dal

denunciato terzo comma dell'art. 9 della legge n. 130 del 1983, va

riconosciuto che esso, circoscritto com'è in limiti temporali non

irragionevoli, e temperato dalla possibilità di deroga in caso di

necessità, cui non sia dato sopperire in altro modo, resiste alle

mosse censure di illegittimità costituzionale.

Sono, invece, le modalità della deroga al blocco, come strutturata

nel comma quarto, anch'esso impugnato, dello stesso art. 9, che

incidono sulla competenza regionale in materia di organizzazione del

personale delle unità sanitarie locali, e del correlativo

finanziamento.

Giova in proposito considerare che la materia di cui trattasi attiene

all'"assistenza sanitaria ed ospedaliera", attribuita alle regioni

dall'art. 117 della Costituzione. Alle regioni medesime è perciò

costituzionalmente riservata la generalità delle correlative funzioni

amministrative, salve - da un lato - la funzione statale di indirizzo e

coordinamento e - dall'altro - le funzioni "di interesse esclusivamente

locale", identificate dalle leggi della Repubblica in base al primo

comma dell'art. 118 della Costituzione. Appunto in quest'ultimo senso,

con esplicito riferimento a tale norma della Costituzione, l'art. 32,

primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 attribuiva ai comuni, singoli

ed associati, tutte le funzioni amministrative relative alla materia

dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera, che non fossero

"espressamente riservate allo Stato, alle Regioni e alle Province". Ma

il secondo comma dello stesso art. 32 dichiarava di spettanza regionale

"stabilire i criteri di programmazione e di organizzazione dei servizi"

in questione; ed il successivo terzo comma affidava - tra l'altro -

alle leggi regionali la disciplina dell'"utilizzo del personale da

parte degli enti gestori". Per contro, nessuna funzione amministrativa

incidente sul punto veniva riservata allo Stato dall'art. 30 dello

stesso d.P.R. n. 616.

Anche la legge n. 833 del 1978 riserva allo Stato ampi poteri in

materia, ma sotto forma di programmazione economica e sanitaria

nazionale (art. 3), di legislazione ordinaria e delegata (artt. 4 e 47,

terzo comma), di indirizzo e coordinamento delle attività

amministrative regionali (art. 5); non già sotto forma di

provvedimenti amministrativi puntuali, relativi alle singole unità

sanitarie locali, come quello (decreto del Presidente del Consiglio dei

ministri 1 agosto 1983 in Gazzetta Ufficiale n. 215 del 1983) emanato

dal Governo in applicazione della norma impugnata. In tema di struttura

e funzionamento delle singole unità sanitarie locali, come pure in

tema di organizzazione e gestione dei singoli servizi previsti dalla

legge di riforma (artt. 15 segg.), competente è, infatti, la regione,

sia pure in applicazione delle leggi e delle direttive statali. E,

prima ancora, è alla regione che spetta, in base all'art. 11, secondo

comma, lett. c), della citata legge n. 833 del 1978, "assicurare la

corrispondenza tra costi dei servizi e relativi benefici".

I principi anzidetti hanno trovato applicazione nella stessa legge

delegata (d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761) che ha disciplinato lo stato

giuridico del personale delle unità sanitarie locali. Tra le numerose

norme che fanno riferimento alla regione si possono ricordare: l'art.

1, che prevede l'inquadramento di tale personale "in ruoli nominativi

regionali, istituiti e gestiti dalla regione"; gli artt. 9 e 12,

secondo cui i pubblici concorsi per le assunzioni in servizio sono

banditi ed espletati dalla regione; l'art. 43, per cui il dipendente,

per esigenze di servizio di carattere temporaneo, può essere inviato

dalla regione in missione presso località diversa da quella in cui

presta servizio; l'art. 44, per cui il personale può essere comandato,

con provvedimento regionale, a prestare servizio presso altra unità

sanitaria locale.

Sulla base dei ricordati principi appare chiaro che l'ente deputato

alla supervisione delle esigenze rappresentate dalle unità sanitarie

locali per l'assunzione di personale in deroga al blocco vigente per

l'anno 1983, ed alla conseguente emanazione, ricorrendone i

presupposti, di puntuali provvedimenti autorizzativi, non può essere

altri che la regione territorialmente competente; ferma restando allo

Stato, ovviamente, nell'esercizio delle funzioni di indirizzo e

coordinamento, la determinazione dei criteri eventualmente occorrenti

per soddisfare - tra l'altro - le "esigenze di rigore e di efficacia

della spesa sanitaria", di cui all'art. 5, primo comma, della citata

legge n. 833 del 1978.

Per le suesposte considerazioni l'art. 9, comma quarto, della legge

n. 130 del 1983 appare lesivo dell'autonomia regionale, e pertanto ne

va dichiarata la illegittimità costituzionale nella parte in cui non

prevede che siano le regioni (anziché il Presidente del Consiglio dei

ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il

Ministro del tesoro) a determinare, valutate le eventuali necessità, i

singoli casi in cui sia indispensabile procedere ad assunzione di

personale nelle unità sanitarie locali esistenti nell'ambito

territoriale di rispettiva competenza.

20. - L'altra questione avente ad oggetto l'art. 9 della legge n. 130

del 1983, egualmente promossa dalla Regione Lombardia con il ricorso

notificato il 28 maggio 1983, si riferisce, invece, al quinto comma di

detto articolo. Con esso si dispone che "per le esigenze del

coordinamento della finanza pubblica di cui alla presente legge il

Consiglio dei ministri emana atti di indirizzo e coordinamento per le

amministrazioni regionali, al fine di delimitare l'incidenza di nuove

assunzioni di loro competenza sulla spesa delle regioni, in armonia con

le disposizioni di cui ai due commi precedenti" dello stesso articolo.

Secondo la Regione ricorrente, l'impugnata disposizione non può

giustificarsi in nome della funzione di indirizzo e coordinamento,

poiché mancherebbe in essa ogni indicazione di criteri per

l'emanazione ed il contenuto degli atti di indirizzo, dandosi così

vita ad un potere del tutto discrezionale del Governo, in violazione

dei principi di legalità e di riserva di legge, di cui agli artt. 97,

117 e 119 della Costituzione.

La questione non è fondata. Non v'ha dubbio che anche

nell'emanazione di atti amministrativi di indirizzo e coordinamento il

Governo sia vincolato dal principio di legalità. Per il legittimo

esercizio della funzione in forma amministrativa si richiede, pertanto,

come affermato da questa Corte nella sentenza n. 150 del 1982,

l'esistenza di una specifica disposizione legislativa la quale, in

apposita considerazione della materia che di volta in volta esige

l'intervento degli organi centrali, vincoli e diriga la scelta del

Governo, prima che questo possa, dal suo canto, indirizzare e

coordinare lo svolgimento di poteri di autonomia. Ma nel caso in esame

la denunciata norma non appare priva dei cennati requisiti. Infatti,

come rileva l'Avvocatura dello Stato, essa prevede il possibile

contenuto degli atti di indirizzo e coordinamento, rappresentato non da

pure e semplici prescrizioni di blocco delle assunzioni, derogabile

solo in casi stabiliti da organi governativi, ma dall'individuazione di

limiti entro i quali debba risultare contenuta la spesa delle regioni

derivante da nuove assunzioni, limiti superabili solo in presenza di

valutazioni di indispensabilità, da compiersi, ad opera dei competenti

organi regionali, con procedure non riproduttive di quella configurata

dal comma quarto dello stesso articolo, ma su di questa esemplate.

Pertanto l'impugnata norma resiste alle mosse censure.

21. - Altra questione di legittimità costituzionale promossa dalla

Regione Lombardia con il ricorso notificato il 28 maggio 1983, è

quella relativa all'art. 20, comma terzo, della legge n. 130 del 1983.

Con detta norma è stata autorizzata la spesa di lire 30 miliardi, da

iscrivere nello stato di previsione della spesa del Ministero

dell'agricoltura e delle foreste per l'anno 1983, per la realizzazione,

a cura del Ministero medesimo, "di progetti di forestazione industriale

produttiva allo scopo di aumentare a breve termine la produzione

legnosa forestale nazionale, promuovere una stabile e qualificata

occupazione di mano d'opera forestale e favorire una più utile

destinazione produttiva di terreni agricoli e forestali marginali".

Secondo la ricorrente Regione la norma è viziata da illegittimità

costituzionale, in quanto autorizza e finanzia una attività di organi

centrali dello Stato, che rientra, invece, nell'ambito della competenza

spettante alle regioni in materia di agricoltura e foreste, in base

all'art. 117 della Costituzione ed agli artt. 66, primo e secondo

comma, e 69, primo, secondo e quarto comma, del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616. Inoltre, prevedendo la istituzione nel bilancio dello Stato di

uno stanziamento relativo a spesa concernente funzioni trasferite alle

regioni, la denunciata norma violerebbe il divieto fatto in proposito

dall'art. 126, comma terzo, dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977.

La questione è fondata. Le funzioni amministrative trasferite alle

regioni in attuazione dell'art. 117 della Costituzione, nella materia

"agricoltura e foreste", concernono, tra l'altro, "i boschi, le foreste

e le attività di produzione forestale" e "le attività di preparazione

professionale degli operatori agricoli e forestali", secondo quanto

dispone l'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977, prendendo in

considerazione il settore forestale appunto sotto il profilo

produttivistico. Nello stesso decreto l'art. 69, preordinato alla

protezione del settore medesimo in vista del fine pubblico che esso è

destinato a perseguire, precisa che sono trasferite alle regioni tutte

le funzioni esercitate dallo Stato concernenti, tra l'altro, "le

foreste, la proprietà forestale privata, i rimboschimenti". Non v'è

dubbio, dunque, che la "realizzazione di progetti di forestazione

industriale produttiva" ricada nella competenza delle regioni e non del

Ministero dell'agricoltura e delle foreste. Né appare adeguatamente

suffragata la tesi dell'Avvocatura dello Stato, che si tratterebbe,

cioè, di interventi che "trascendono l'interesse e quindi la

competenza delle singole regioni". La denunciata norma non prevede,

invero, alcun collegamento programmatico od operativo a livello

nazionale. D'altronde, ove si fosse trattato di un "intervento di

competenza nazionale", esso sarebbe rientrato nell'ambito del

successivo comma sesto dello stesso art. 20, che ha autorizzato per

l'anno 1983 l'ulteriore spesa di lire 70 miliardi da iscrivere nello

stato di previsione della spesa del Ministero dell'agricoltura e delle

foreste, proprio "per gli interventi di competenza nazionale di cui

all'art. 3 lett. c), della legge 27 dicembre 1977, n. 984". Legge,

quest'ultima, che nel disciplinare il coordinamento degl'interventi

pubblici nei vari settori dell'economia agricola nazionale, prevede,

fra l'altro, anche nel settore della forestazione, un piano nazionale e

programmi regionali, nonché la ripartizione dei finanziamenti fra

gl'interventi di competenza nazionale ed i programmi regionali.

Per le su esposte considerazioni va, dunque, dichiarata la

illegittimità costituzionale dell'art. 20, comma terzo, della legge n.

130 del 1983.