Sentenza n. 206/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 3,

140, 142, 143, dell'intero capo VIII, e delle tabelle allegati n. 4,

voce 38, e n. 8 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico

sull'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le

malattie professionali), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 1 febbraio 1972 dal tribunale di Genova nel

procedimento civile vertente tra Marchetti Agostino e l'Istituto

nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro ed altro,

iscritta al n. 169 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 158 del 21 giugno 1972;

2) ordinanza emessa il 18 dicembre 1972 dal tribunale di Terni nel

procedimento civile vertente tra Piersanti Carlo e l'Istituto nazionale

per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, iscritta al n. 26

del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 55 del 28 febbraio 1973;

3) ordinanza emessa il 19 ottobre 1972 dal tribunale di Padova nel

procedimento civile vertente tra Munegato Angelo e l'INAIL, iscritta al

n. 144 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 163 del 27 giugno 1973;

4) ordinanza emessa il 22 novembre 1972 dal tribunale di Torino nel

procedimento civile vertente tra Tago Carlo e l'INAIL, iscritta al n.

202 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 151 del 13 giugno 1973;

5) ordinanza emessa il 22 giugno 1973 dal tribunale di Bolzano nel

procedimento civile vertente tra Bez Francesco e l'INAIL, iscritta al

n. 316 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 249 del 26 settembre 1973.

Visti gli atti di costituzione di Marchetti Agostino, Piersanti

Carlo, Munegato Angelo, Bez Francesco e dell'Istituto nazionale per

l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro, nonché l'atto

d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 15 maggio 1974 il Giudice relatore

Guido Astuti;

uditi l'avv. Salvatore Marino, per Marchetti Agostino, gli avvocati

Paolo Barile e Franco Agostini per Piersanti Carlo, Munegato Angelo e

Bez Francesco, l'avv. Vincenzo Cataldi, per l'INAIL, ed il sostituto

Avvocato generale dello Stato Giorgio Zagari, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un procedimento civile vertente tra Marchetti

Agostino, l'INAIL e la società Metalli- Officine meccaniche navali, il

tribunale di Genova ha sollevato, di ufficio, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3 del testo unico sull'assicurazione

obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie

professionali (d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124) e della tabella allegato

4, voce 38, del medesimo testo unico, in riferimento agli artt. 3, 35,

primo comma, e 38, primo e secondo comma, della Costituzione.

Nell'ordinanza di rinvio si ricorda preliminarmente che secondo la

giurisprudenza dei giudici di merito le norme impugnate vanno

interpretate nel senso che è esclusa l'indennizzabilità di una

sordità da rumori contratta da operaio operante nell'ambiente

morbigeno, ma in lavorazione diversa da una di quelle indicate

tassativamente dalla tabella, come quella dei fabbri forgiatori.

Siffatta disciplina sarebbe in contrasto con l'art. 3 della

Costituzione per la ingiustificata disparità di trattamento tra

lavoratori operanti nello stesso ambiente ed esposti alla stessa causa

patogena, con l'art. 35 perché ingiustificatamente limitativa della

tutela del lavoro, in una fattispecie in cui la sua prestazione in

ambiente patogeno richiederebbe particolare protezione, ed infine con

l'art. 38 per la esclusione dell'assistenza sociale in un caso di

malattia.

Identica questione di legittimità costituzionale è stata

sollevata dal tribunale di Terni nella causa civile vertente tra

Piersanti Carlo e l'INAIL, e dal tribunale di Torino nella causa civile

vertente tra Tago Carlo e l'INAIL.

Altra questione di legittimità costituzionale è stata sollevata

nella causa civile vertente tra Munegato Angelo e l'INAIL dal tribunale

di Padova, secondo il quale il contrasto dell'articolo 3 del d.P.R.

1124 del 1965 e della tabella allegato 4 con gli artt. 3, 35 e 38 della

Costituzione, si manifesterebbe anche in relazione alle ipotesi in cui

la sordità non solo non sia stata contratta a causa e nell'esercizio

di una delle lavorazioni indicate nella tabella, ma altresì in un

ambiente in cui non vi fossero altre persone addette ad attività

comprese nella menzionata tabella, così da non potersi nemmeno

ricorrere al concetto del c.d. rischio ambientale.

Infine, nella causa civile vertente tra Bez Francesco e l'INAIL, il

tribunale di Bolzano, parzialmente accogliendo l'eccezione proposta

dall'attore, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

degli artt. 140, 142 e 143, nonché dell'intero capo VIII e della

tabella allegato 8 del d.P.R. n. 1124 del 1965, nella parte in cui

limitano le prestazioni alle pneumoconiosi specificamente causate da

polveri di biossidio di silicio, in riferimento agli artt. 3, 4 e 38

della Costituzione.

Nell'ordinanza di rinvio, dopo aver affermato che l'antracosi e la

siderosi presentano piena equivalenza clinica con la silicosi, sicché

appaiono potersi considerare come un'unica malattia, diversamente

denominata secondo il solo criterio dell'elemento chimico che la

origina, si afferma che la limitazione delle prestazioni assistenziali

alla sola silicosi, contenuta nella disciplina impugnata, contrasta con

l'art. 3 della Costituzione per la ingiustificata disparità di

trattamento tra lavoratori affetti dalla medesima malattia e, in ogni

caso, da malattie che incidono in egual misura, a parità di

invalidità, sulla entità del bisogno ed hanno origine comune dalla

nocività dell'ambiente di lavoro; con l'art. 4 per la limitazione al

principio della libera scelta del lavoro, che resterebbe in concreto

pregiudicato dal diverso trattamento nelle assicurazioni sociali, e con

il generale diritto del lavoratore a ricevere le prestazioni previste

dal capoverso dell'art. 38 della Costituzione.

È intervenuto nel giudizio instauratosi a seguito dell'ordinanza

trasmessa dal tribunale di Genova il Presidente del Consiglio dei

ministri, affermando, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato,

l'infondatezza della dedotta questione di legittimità costituzionale.

In tutti i giudizi di legittimità costituzionale si è costituito

l'INAIL, affermando la infondatezza delle questioni proposte, sotto il

duplice profilo che le malattie professionali protette sono

obiettivamente diverse da quelle non protette, e che, in relazione a

queste ultime, il lavoratore trova egualmente adeguata assistenza

nell'assicurazione malattie presso l'INAM.

Hanno chiesto, viceversa, l'accoglimento delle dedotte questioni di

legittimità costituzionale, svolgendo negli atti di costituzione

argomenti analoghi a quelli posti a fondamento delle ordinanze di

rimessione, Marchetti Agostino, Piersanti Carlo, Munegato Angelo e Bez

Francesco. Considerato in diritto :

1. - Le cinque ordinanze elencate in epigrafe propongono alcune

questioni di legittimità costituzionale concernenti, sotto diversi

profili, il vigente sistema di tutela dei lavoratori contro le malattie

contratte nell'esercizio e a causa delle lavorazioni tassativamente

specificate ed elencate dal legislatore nelle tabelle allegate al

d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124 (Testo unico delle disposizioni per

l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le

malattie professionali), e per le quali sussista l'obbligo

dell'assicurazione ai sensi dell'art. 1. I giudizi possono pertanto

essere riuniti e definiti con unica sentenza.

2. - Con le prime tre ordinanze, dei tribunali di Genova, Terni e

Torino, viene denunziata la illegittimità costituzionale dell'art. 3

del citato testo unico, e della tabella allegato 4, voce n. 38, in

riferimento agli artt. 3, 35, primo comma, e 38, primo e secondo comma,

della Costituzione. Secondo l'interpretazione già comunemente accolta

dalla giurisprudenza e seguita dall'INAIL, la disposizione dell'art. 3,

che stabilisce l'obbligatorietà dell'assicurazione per le sole

malattie professionali "contratte nell'esercizio e a causa delle

lavorazioni specificate nella tabella", e l'elenco tassativo delle

lavorazioni indicate al n. 38 della tabella n. 4 come causa di

"sordità da rumori", escluderebbero la estensione della tutela

assicurativa alle sordità da rumori dei lavoratori operanti bensì in

ambiente morbigeno, ma addetti a lavorazioni diverse da quelle previste

nella citata tabella, in quanto il legislatore avrebbe inteso coprire

soltanto il rischio professionale dei lavoratori personalmente

applicati a determinate lavorazioni, e non il cosiddetto rischio

ambientale degli altri operai addetti ad attivita collaterali,

ancorché tenuti a prestare la propria opera nel medesimo ambiente di

lavoro. La disposizione dell'art. 3 e la relativa tabella dovrebbero

quindi ritenersi in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, "perché

introducono una ingiustificata disparità di trattamento tra operai

operanti nello stesso ambiente ed esposti alla stessa causa patogena";

con l'art. 35, primo comma, della Costituzione, "perché limitano

ingiustificatamente la tutela del lavoro, in fattispecie in cui la sua

prestazione in ambiente patogeno richiederebbe particolare protezione";

con l'art. 38, primo e secondo comma, "perché escludono l'assistenza

sociale in caso di malattia".

3. - Ritiene questa Corte che la disposizione dell'art. 3 del

vigente testo unico debba essere diversamente intesa ed interpretata,

così come è stato riconosciuto anche dalla Corte di cassazione con

recenti decisioni. L'art. 3 non può considerarsi una norma speciale,

derogante - quanto all'individuazione dei soggetti esposti al rischio

delle malattie professionali - al principio generale del cosiddetto

rischio ambientale, desumibile dall'art. 1, quarto, quinto e sesto

comma, per cui la tutela assicurativa in materia infortunistica è

estesa a tutti i lavoratori esposti al rischio di determinate

lavorazioni - comprese tra le "attività protette" ai sensi dell'art. 1

-, pur senza essere specificamente e direttamente applicati ad esse.

Anche per le malattie professionali il riferimento all'esercizio di

speciali lavorazioni deve essere inteso in senso lato, dovendosi

ritenere addette all'esercizio stesso, in conformità al disposto

dell'art. 1, anche le persone comunque occupate in attività

complementari o sussidiarie, nel quadro globale delle prestazioni

lavorative organizzate dall'impresa nel medesimo ambiente. Può essere

altresì rilevato il carattere specioso dell'obiezione che per il

rischio ambientale la tutela assicurativa risulterebbe accordata senza

obbligo contributivo, ricordando che per l'art. 12 del citato testo

unico il datore di lavoro è tenuto a denunciare le lavorazioni

elencate nella tabella allegato 4 ed a fornire tutti gli elementi

necessari per la valutazione del rischio e la determinazione del

premio, e quindi ad indicare tutti i lavoratori, del resto iscritti nel

libro matricola, i quali, per la concreta attività esplicata

nell'ambiente in cui si svolgono quelle lavorazioni, sono soggetti al

rischio per cui è prevista la tutela assicurativa, e quindi è imposto

l'obbligo contributivo.

La suesposta interpretazione dell'art. 3 del vigente testo unico

risponde tanto alla formulazione letterale della norma quanto alla

ratio cui essa si ispira, nella sua logica connessione con le

enunciative di principio sulle "attività protette", contenute

nell'art. 1. Di conseguenza, riconosciuta in via generale la tutela

assicurativa anche ai lavoratori direttamente esposti al rischio delle

lavorazioni elencate in tabella, pur senza essere ad esse

specificamente addetti, la questione appare ormai superata e deve

dichiararsi infondata.

4. - La quarta ordinanza, del tribunale di Padova, solleva, in

riferimento agli artt. 3, 35 e 38 della Costituzione, la questione di

costituzionalità dello stesso art. 3 del d.P.R. 30 giugno 1965, n.

1124, in relazione al n. 38 della tabella allegato 4, "nella parte in

cui limita la garanzia assicurativa della sordità da rumori ai soli

casi in cui detta infermità sia contratta a causa e nell'esercizio di

una delle lavorazioni elencate in tabella".

La quinta ordinanza, del tribunale di Bolzano, solleva, in

riferimento agli artt. 3, 4 e 38 della Costituzione, la questione di

costituzionalità degli artt. 140, 142 e 143, nonché dell'intero capo

VIII e della tabella allegato 8 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124,

nella parte in cui limitano la garanzia assicurativa alle sole

lavorazioni di materiali "contenenti silice libera o che comunque

espongano alla inalazione di polvere di silice libera".

Entrambe le ordinanze contestano, nella sostanza, la legittimità

costituzionale del sistema vigente, caratterizzato dalla assicurazione

contro le malattie professionali prevista in esclusiva correlazione con

determinate lavorazioni ritenute morbigene, tassativamente elencate

nelle tabelle, per le quali sussista la tutela obbligatoria contro gli

infortuni sul lavoro, a norma dell'art. 1 del testo unico. Nel primo

caso, si denuncia la mancanza di tutela assicurativa per la sordità da

rumori eventualmente contratta dagli operai addetti alle cave, nelle

quali si svolge un'attività rumorosa, con uso di martelli pneumatici,

perforatrici e frese; nel secondo caso, si denuncia la mancanza di

tutela per la pneumoconiosi causata, anziché dall'inalazione di

polveri di silicio, dall'inalazione di polveri di carbonio o di ferro,

asserendo che l'antracosi e la siderosi presentano piena equivalenza

clinica con la silicosi, tanto da potersi considerare "come un'unica

malattia, diversamente denominata secondo il solo criterio

dell'elemento chimico che la origina".

Le ordinanze rilevano che il sistema tabellare determina

ingiustificate disparità di trattamento tra situazioni sostanzialmente

analoghe o identiche, alcune delle quali risultano escluse dalla

copertura assicurativa contro le malattie professionali, ancorché

appaiano meritevoli di eguale tutela giuridica; e denunciano il

contrasto, oltre che con il principio sancito dall'art. 3 della

Costituzione, anche con le disposizioni degli artt. 35 e 38, che

garantiscono la tutela del lavoro in tutte le sue forme ed

applicazioni, e riconoscono ai lavoratori il diritto a mezzi adeguati

alle loro esigenze di vita in caso di infortunio e di malattia, nonché

con l'art. 4, per la limitazione al principio della libera scelta del

lavoro, che sarebbe in concreto pregiudicato dal diverso trattamento

nelle assicurazioni sociali.

5. - A giudizio di questa Corte, punto centrale per una corretta

soluzione della grave questione di diritto è l'accertamento della

rispondenza del sistema tabellare, adottato dal legislatore italiano

per l'assicurazione obbligatoria contro le malattie professionali, a

fornire effettiva ed idonea attuazione del diritto garantito ai

lavoratori dal secondo comma dell'articolo 38 della Costituzione.

Al riguardo, occorre preliminarmente osservare che la differenza,

quanto all'oggetto dell'assicurazione, tra il regime positivo

risultante dall'art. 2 del vigente testo unico per gli infortuni

"avvenuti per causa violenta in occasione di lavoro", e quello

stabilito dall'art. 3 per le malattie professionali, "le quali siano

contratte nell'esercizio e a causa delle lavorazioni specificate nella

tabella allegato n. 4", nonché dall'art. 140 e dalla tabella allegato

n. 8 per la silicosi e l'asbestosi, trova un obbiettivo fondamento

nella diversità tra l'infortunio, evento di natura violenta, il cui

accertamento si collega con immediata evidenza alla semplice occasione

di lavoro, e la malattia, che per poter essere qualificata

"professionale", ossia come effetto di un rischio di lavoro

professionale, richiede l'accertamento di una eziologia tipica, in

rapporto alla natura del nesso di causalità, manifestandosi

l'insorgenza del morbo spesso a distanza di tempo dal fatto causale.

Questa ragione obbiettiva giustifica la diversità dei requisiti

rispettivamente fissati dall'art. 2 e dall'art. 3 per l'individuazione

dell'infortunio sul lavoro e della malattia professionale. Per le

malattie professionali il sistema della tabella o lista, con

specificazione, a carattere tassativo, delle malattie protette mediante

elenchi annessi al provvedimento normativo, sistema adottato anche da

molte altre legislazioni, giova ad eliminare le ovvie difficoltà -

indubbiamente gravi e, a giudizio di alcuni autori, addirittura

insuperabili - che presenterebbe per il legislatore il formulare una

definizione esauriente della malattia professionale, idonea a

consentire, nelle singole fattispecie concrete, il sicuro accertamento

dell'origine professionale dei più diversi stati morbosi, con

esclusione di eventuali cause estranee alle pregresse attività di

lavoro.

Occorre, d'altra parte, considerare che l'adozione del sistema

tabellare, con l'elencazione tassativa delle malattie professionali

tipiche e delle correlative lavorazioni morbigene, comporta per i

lavoratori il fondamentale vantaggio della presunzione legale circa

l'eziologia professionale delle malattie contratte nell'esercizio delle

lavorazioni morbigene; presunzione per cui, ai fini della tutela

assicurativa, è sufficiente l'accertamento dell'esistenza della

malattia e del conseguente stato di inabilità, temporanea o

permanente, senza che occorra fornire l'ardua prova della sua diretta

dipendenza dall'attività professionale.

Si deve pertanto riconoscere che il sistema tabellare costituisce -

in linea di massima - una effettiva garanzia per i lavoratori

interessati alla copertura del rischio delle malattie professionali,

dal momento che l'adozione di un diverso sistema, con il quale fosse

genericamente ammessa la tutela assicurativa per le malattie

professionali senza specificazione delle malattie stesse e delle

lavorazioni considerate patogene, comporterebbe necessariamente un

rigoroso onere di prova, a carico degli interessati ed in

contraddittorio con l'INAIL, circa la sussistenza del nesso di

causalità tra l'attività di lavoro svolta e la manifestazione morbosa

di cui si assumesse l'origine e qualificazione come malattia

professionale. Un tale sistema offrirebbe alla generalità dei

lavoratori, e soprattutto alle categorie impegnate nelle lavorazioni di

maggiore pericolosità sotto il profilo morbigeno, e quindi più degli

altri meritevoli di tutela, garanzie di gran lunga inferiori rispetto

alle attuali, connesse all'automatismo del riconoscimento della causa

di lavoro; mentre difficilmente riuscirebbe ad eliminare ogni

disparità di trattamento nell'attuazione concreta, sia per le

difficoltà di accertamento clinico dell'eziologia ed origine

professionale di molte malattie, sia per le difformità di valutazione,

sotto il profilo medico come sotto quello giuridico, che potrebbero

verificarsi nei singoli casi concreti.

6. - Ritiene la Corte che le suesposte considerazioni consentano di

concludere riconoscendo la legittimità costituzionale del vigente

sistema tabellare, come strumento idoneo ad attuare il disposto

dell'art. 38, secondo comma, della Costituzione, con le maggiori

garanzie per i lavoratori di speditezza di accertamento e quindi anche

di certezza giuridica.

Se sotto questo profilo non può ravvisarsi un contrasto con l'art.

38, (e nemmeno con gli artt. 4 e 35 della Costituzione, le cui

disposizioni non sembrano direttamente riferibili alla tutela contro le

malattie professionali), è peraltro innegabile che il sistema

tabellare può comportare, nell'applicazione pratica, eventuali

disparità di trattamento dipendenti dalla mancata previsione

legislativa di talune malattie o di determinate lavorazioni, con

l'effetto della mancata tutela assicurativa per i lavoratori colpiti da

malattie simili o addirittura sostanzialmente identiche a quelle

elencate nelle tabelle, e comunque incidenti in egual misura, a pari

grado di invalidità, sull'entità del bisogno, per quanto egualmente

riconducibili, sotto il profilo diagnostico o clinico, alla nocività

dell'ambiente di lavoro.

Peraltro esorbita certamente dai poteri di questa Corte la

possibilità di esprimere un giudizio tecnico sulla natura morbigena di

certe lavorazioni, ovvero sulla identificabilità di certe malattie,

non comprese in elenco, come malattie professionali. È ovvio che la

Corte non potrebbe sostituirsi al legislatore in una valutazione

tecnica ma pur sempre discrezionale, per dichiarare una presunzione di

causalità, ai sensi ed effetti dell'art. 3 del vigente testo unico,

per singole malattie, o in rapporto a particolari lavorazioni, non

comprese in elenco. Sotto questo profilo, appare evidente che non può

pervenirsi ad una declaratoria di illegittimità, anche parziale, delle

disposizioni dell'art. 3 e degli artt. 140 e seguenti, e relative

tabelle, per contrasto con il principio sancito dall'art. 3 della

Costituzione, e pertanto la questione deve dichiararsi infondata.

7. - Tuttavia la Corte ritiene di non potersi limitare alla

constatazione che il sistema tabellare è suscettibile di

perfezionamento mediante la modificazione o integrazione delle voci di

tabella, secondo la procedura prevista dallo stesso art. 3 del testo

unico, la quale consente anche ai lavoratori di far sentire le proprie

istanze di migliore tutela assicurativa mediante l'intervento delle

organizzazioni sindacali nazionali di categoria maggiormente

rappresentative. Per vero, la garanzia costituzionale richiede

l'intervento del legislatore, e non può essere pienamente soddisfatta

solo con sporadici interventi integrativi delle tabelle, i quali, per

giunta, difficilmente potrebbero assicurare la copertura del rischio

proprio nei confronti dei lavoratori colpiti dalle malattie che

venissero successivamente riconosciute come professionali.

Di fronte a tale situazione, che presenta aspetti di incontestabile

gravità, questa Corte reputa doveroso segnalare al Governo e al

Parlamento la opportunità ed urgenza di una soluzione legislativa

mista, comprendente sia le tabelle delle tecnopatie protette con

l'attuale regime positivo, sia anche la possibilità, riconosciuta a

tutti i lavoratori, di provare l'eziologia professionale di una

malattia non compresa nelle tabelle, e di ottenere conseguentemente le

prestazioni di legge. Questa soluzione è stata sollecitata con una

raccomandazione della Commissione della Comunità economica europea del

23 luglio 1962 (Gazzetta Ufficiale CEE, 31 agosto 1962, n. 80), ed è

già stata attuata dalla Repubblica federale tedesca con legge 20

aprile 1963, la quale prevede il diritto del lavoratore alle

prestazioni assicurative anche per le malattie non comprese nella

lista, di cui egli riesca a dimostrare l'origine professionale.

È superfluo aggiungere che l'adozione del sistema misto richiede

necessariamente l'intervento del legislatore: trattasi di innovazione

la cui attuazione comporta un completo regolamento normativo, sia per

quanto concerne la conseguente riforma del sistema contributivo ed

assicurativo, sia anche in ordine alla rigorosa disciplina dell'onere

di prova dell'origine professionale di malattie non comprese nelle

tabelle, indispensabile per evitare ingiustificate ed abusive pretese

di speciali prestazioni assicurative per malattie non imputabili con

sicurezza all'attività lavorativa professionale come causa morbigena,

e soggette invece alla normale assicurazione malattie (cfr. art. 5

legge 11 gennaio 1943, n. 138).