Sentenza n. 161/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge

20 marzo 1865, n. 2248, sull'abolizione del contenzioso amministrativo,

e degli artt. 2, ultima parte, e 45 del r.d. 29 luglio 1927, n. 1443

(legge mineraria), promosso con ordinanza emessa il 10 settembre 1970

dal pretore di Chieti nel procedimento civile vertente tra Trovarelli

Enrico ed altri e la società Di Berardino Luigi, iscritta al n. 8 del

registro ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 49 del 24 febbraio 1971.

Visti gli atti di costituzione di Trovarelli Enrico ed altri e

della società Di Berardino e l'atto d'intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1971 il Giudice relatore

Giovanni Battista Benedetti;

uditi l'avv. Marcello Russo, per Trovarelli ed altri, l'avv.

Enrico Totoro, per la società Di Berardino, ed il sostituto avvocato

generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso 23 luglio 1970, diretto al pretore di Chieti,

Trovarelli Enrico, Malandra Luisa, Cerasa Francesco, Pace Maria

Modestina e Cerasa Giuseppe promuovevano azione di manutenzione del

possesso di alcuni loro terreni sui quali la società per azioni Di

Berardino Luigi aveva ottenuto una concessione per la cava di argilla

con decreto emesso il 20 marzo 1970 dall'ingegnere capo del distretto

minerario di Roma ai sensi dell'art. 45 della legge mineraria approvata

con r.d. 29 luglio 1927, n. 1443. Avendo la società convenuta eccepito

il difetto di giurisdizione del pretore adito, stante il disposto

dell'art. 4 della legge sull'abolizione del contenzioso amministrativo

che fa divieto all'autorità giudiziaria di annullare, revocare,

modificare o sospendere l'esecuzione di un atto amministrativo, il

pretore sollevava eccezione di legittimità costituzionale sia del

citato art. 4, per contrasto con gli artt. 24, 42 e 113 della

Costituzione, sia degli artt. 2, ultima parte, e 45 dell'indicato r.d.

n. 1443 del 1927, in riferimento agli artt. 42, 3 e 97 della

Costituzione.

Osserva l'ordinanza in ordine alla prima questione che

l'impossibilità di esperire azioni possessorie nei confronti della

pubblica amministrazione - desumibile dal precetto della norma

impugnata - rende vana e fittizia la tutela che il nostro ordinamento

(artt. 1168, 1169 e 1170 del codice civile) ha assicurato al possesso,

indipendentemente dal diritto o dal titolo da cui questo deriva, ed è

palesemente in contrasto con i citati precetti costituzionali.

Il proposito del legislatore costituente era quello di garantire il

diritto del cittadino che si sentisse leso da un atto della pubblica

Amministrazione e non è dubbio che la tutela possessoria rientri nel

novero delle situazioni tutelate dall'articolo 113. A giustificare il

diniego di questa tutela non gioverebbe invocare il principio della

divisione dei poteri dato che la divisione delle funzioni fu intesa

dallo stesso legislatore del 1865 soltanto in senso formale.

Né varrebbe infine addurre che al cittadino viene pur sempre

accordata tutela mediante azione di risarcimento del danno cagionato

dall'atto illegittimo oppure con l'emissione di un provvedimento di

sospensione dell'atto impugnato da parte del giudice amministrativo.

Nel primo caso infatti la tutela non sarebbe piena ma si risolverebbe

in una forma di garanzia sostitutiva rispetto a quella della

conservazione del bene; nel secondo caso, invece, il rimedio della

sospensione è spesso tardivo o risulta addirittura inammissibile

perché l'atto illegittimo ha già avuto esecuzione.

La seconda questione di legittimità sollevata dal pretore è di

portata più ampia di quella decisa dalla Corte con sentenza n. 20 del

1967, investendo oltre che l'art. 45 della legge mineraria anche l'art.

2, ultima parte, della legge stessa.

Quest'ultima norma, dopo avere enumerato una serie di sostanze che

formano oggetto di cava, include nell'elenco (lettera d) "tutti gli

altri materiali industrialmente utilizzabili".

Questa formulazione, secondo l'ordinanza, è così ampia da indurre

a ritenere che l'intero territorio nazionale può formare oggetto di

cava atteso che qualunque materiale contenuto nel terreno può essere

industrialmente utilizzato. In tal modo sarebbe consentito alla

pubblica amministrazione nell'esercizio di un potere assolutamente

discrezionale, di dichiarare cava qualsiasi terreno e di assoggettarlo

a provvedimenti espropriativi senza un congruo indennizzo.

La procedura prevista dall'art. 45 verrebbe inoltre a sottrarre al

legittimo titolare il possesso del fondo a vantaggio dell'interesse

industriale di altro soggetto privato con palese violazione dei

principi di uguaglianza dei cittadini e di imparzialità della pubblica

Amministrazione.

Nel giudizio dinanzi alla Corte le parti ricorrenti, rappresentate

e difese dall'avv. Russo Marcello, hanno chiesto che sia dichiarata

l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate; la società Di

Berardino, rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Totoro, ha

concluso per l'infondatezza delle sollevate questioni.

È pure intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

Osserva preliminarmente l'Avvocatura che dall'art. 4 della legge

sulla abolizione del contenzioso amministrativo non discende

semplicemente il principio dell'inammissibilità delle azioni

possessorie contro la pubblica Amministrazione, ma sono stati desunti

altri limiti ai poteri giurisdizionali del giudice ordinario quali:

l'inammissibilità di azioni costitutive o di condanna a un "facere"

specifico ovvero alla consegna di un bene determinato; delle azioni

cautelari e nunciatorie; delle azioni dirette a ottenere emanazioni di

provvedimenti di urgenza ex art. 700 del codice di procedura civile

quando il provvedimento contrasti con l'efficacia dell'atto

amministrativo. Deriva da tutto ciò l'eccedenza della questione

proposta rispetto alle esigenze del processo nel quale il pretore è

chiamato a decidere esclusivamente sull'ammissibilità di una azione

possessoria.

Nota ancora l'Avvocatura, sempre in via preliminare, che

l'inammissibilità delle azioni possessorie contro la pubblica

Amministrazione è stata dalla dottrina giustificata anche con altre

ragioni quali appunto la presunzione di legittimità dell'atto

amministrativo; il carattere esecutivo di questi atti; la circostanza

che il possesso non può ritenersi un diritto soggettivo perfetto.

Sorge quindi il dubbio sulla rilevanza della proposta questione.

Passando al merito della questione la difesa erariale nega che il

divieto fatto al giudice ordinario di revocare o modificare l'atto

amministrativo sia in contrasto con la Costituzione.

Ricorda in proposito che all'Assemblea costituente, in sede di

esame dell'art. 113, fu respinta la proposta di una espressa

disposizione tendente ad attribuire, in via generale, siffatto potere

al giudice ordinario. Nella formulazione letterale dell'art. 113 non

figura il potere di annullamento o modifica dell'atto amministrativo ma

si demanda alla legge, anche ordinaria, di stabilire quali organi di

giurisdizione possono annullare gli atti amministrativi.

In ordine alla seconda questione di legittimità costituzionale

l'Avvocatura sostiene anzitutto che nessuna motivazione sulla rilevanza

della stessa è contenuta nell'ordinanza. Se il pretore era chiamato a

giudicare sulla fondatezza di una azione possessoria di manutenzione

non si vede quale rilievo possa avere in quella sede la verifica della

costituzionalità di una norma sulla quale riposa la legittimità

dell'atto amministrativo. L'irrilevanza sarebbe poi più evidente se

si ritenesse l'inammissibilità della proposta azione possessoria.

Ulteriore ragione d'irrilevanza potrebbe infine dedursi dalla

circostanza che la denuncia di incostituzionalità è rivolta

prevalentemente al disposto dell'art. 2 lettera d della legge

mineraria, che comprende nel concetto di cava gli "altri materiali

industrialmente utilizzabili", e nell'ordinanza non risulta chiarito se

la cava oggetto della causa contenesse i materiali indicati

genericamente dalla norma citata o non, invece, i materiali

specificatamente elencati alle lettere a, b e c dello stesso articolo.

Nel merito, comunque, la questione è infondata. La mancanza nella

legge di una elencazione tassativa delle coltivazioni da cava (che

lascia aperta la possibilità di estendere la disciplina apprestata a

materiali di nuova scoperta) non comporta l'effetto temuto di una

attività assolutamente discrezionale della pubblica amministrazione.

L'art. 3 della stessa legge dispone infatti che l'appartenenza alla

categoria dei materiali da cava di una sostanza non espressamente

indicata nell'art. 2 può essere dichiarata con decreto del Presidente

della Repubblica, su proposta del Ministro dell'industria e del

commercio, sentito il Consiglio superiore delle miniere. Questo

provvedimento produce i suoi effetti su tutti i terreni contenenti la

nuova sostanza ed il decreto di concessione per la cava di cui all'art.

45 può essere quindi emanato nei confronti di tutti i proprietari dei

suoli che si trovino nella stessa situazione. Insussistente è pertanto

la violazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione. Lo stesso dicasi

dell'art. 97 Cost. che sancisce il principio dell'imparzialità

dell'Amministrazione, dato che i provvedimenti di cui trattasi vengono

emanati non già in favore dell'interesse industriale di un altro

privato, ma per la realizzazione del pubblico interesse connesso alla

regolare coltivazione della cava. Considerato in diritto :

1. - La prima questione di legittimità costituzionale sollevata

con l'ordinanza indicata in epigrafe riguarda la pretesa

incostituzionalità dell'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248,

sull'abolizione del contenzioso amministrativo, in riferimento agli

artt. 24, 42 e 113 della Costituzione. Ritiene il pretore che il

divieto di revoca o modifica dell'atto amministrativo da parte

dell'autorità giudiziaria ordinaria posto dalla norma impugnata,

divieto dal quale si fa discendere l'impossibilità di esperire azioni

possessorie contro la pubblica Amministrazione, sia in contrasto con

gli indicati precetti costituzionali che rispettivamente assicurano il

diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti, il

riconoscimento e la garanzia della proprietà privata e la tutela

giurisdizionale contro gli atti della pubblica Amministrazione.

Tale questione - che ha carattere di priorità rispetto all'altra

concernente l'incostituzionalità, in riferimento agli artt. 42, 3 e 97

della Costituzione, degli artt. 2, ultima parte, e 45 della legge

mineraria approvata con r.d. 29 luglio 1927, n. 1443 - non è fondata.

2. - L'art. 4 della legge sull'abolizione del contenzioso

amministrativo disciplina i rapporti fra l'attività amministrativa e

quella giurisdizionale. La regola secondo la quale l'atto

amministrativo non può essere revocato o modificato dalla autorità

giudiziaria ordinaria, bensì sovra ricorso alle competenti autorità

amministrative, si ricollega al tradizionale principio della divisione

dei poteri e assolve il compito di garantire e proteggere l'esercizio

di quelle tipiche funzioni pubbliche delle quali gli organi

amministrativi hanno l'esclusiva titolarità. L'inammissibilità delle

azioni possessorie contro la pubblica Amministrazione o contro privati

che agiscono in esecuzione di un provvedimento amministrativo è dalla

costante giurisprudenza considerata come un'applicazione della regola

anzidetta. Il divieto di tali azioni è operante solo quando il giudice

si trovi dinanzi ad un provvedimento emesso dall'organo amministrativo

nell'esercizio delle potestà pubbliche ad esso riservate.

3. - Privi di fondamento sono i vari vizi di incostituzionalità

formulati nei riguardi della norma in esame, i quali si sostanziano

nell'unica e fondamentale censura che non sussisterebbe pienezza di

tutela giurisdizionale contro gli atti amministrativi dal momento che

è disconosciuta la possibilità di proporre azioni possessorie contro

gli stessi.

Il divieto fatto al giudice ordinario di annullare l'atto

amministrativo - salvo i casi espressamente previsti dalla legge - non

è in contrasto con l'art. 113 della Costituzione. Questo infatti -

dopo aver affermato che contro gli atti della pubblica amministrazione

è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli

interessi legittimi (comma primo) e che tale tutela non può essere

esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per

determinate categorie di atti (comma secondo) - rinvia alla legge

ordinaria di determinare "quali organi di giurisdizione (ordinaria o

speciale) possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei

casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa" (comma terzo).

Nella formulazione del testo dell'art. 113, come è dato desumere

dai relativi lavori preparatori, il Costituente tenne presente il

problema che già formò oggetto della legge abolitrice del contenzioso

amministrativo e lo risolse non già conferendo alla giurisdizione

ordinaria il potere di annullamento degli atti amministrativi, ma

demandando alla legge la disciplina delle forme e dei modi d'esercizio

di detto potere. È rimasta in tal modo inalterata l'attuale

regolamentazione che riserva in via generale il potere di annullamento

degli atti amministrativi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

e riconosce invece un potere di annullamento alla autorità giudiziaria

ordinaria non in via generale, ma solo per determinate categorie di

atti.

Il disconoscimento della proponibilità delle azioni possessorie

contro la pubblica amministrazione non importa quella esclusione della

tutela giurisdizionale che l'ordinanza ha lamentato con espresso

riferimento alla disposizione contenuta nel comma secondo dell'art. 113

della Costituzione. La Corte ha già chiarito la portata di questo

precetto precisando che esso - interpretato in collegamento col comma

terzo che demanda alla legge la determinazione degli organi di

giurisdizione che possono annullare gli atti della pubblica

amministrazione - non può significare che contro l'atto amministrativo

il cittadino abbia la facoltà di invocare la tutela giurisdizionale in

ogni caso nella medesima maniera e con gli stessi effetti, avendo il

Costituente lasciato libero il legislatore ordinario di regolare i modi

e l'efficacia di detta tutela.

Orbene, nel caso di specie, è da escludere che le parti ricorrenti

restino prive di qualsiasi tutela giurisdizionale contro il decreto

amministrativo di concessione per la coltivazione di una cava sul loro

terreno emesso dall'ingegnere capo del distretto minerario di Roma. In

aderenza alle norme contenute nell'art. 113 della Costituzione e nel

quadro della distinzione dallo stesso posta tra la tutela

giurisdizionale dei diritti, affidata ad organi di giurisdizione

ordinaria, e la tutela degli interessi legittimi, spettante ad organi

di giurisdizione amministrativa, il diritto dei ricorrenti alla difesa

delle proprie ragioni è sufficientemente garantito con rimedi di

tutela amministrativa e giurisdizionale.

Risulta dagli atti che contro il decreto in questione è stato

proposto ricorso gerarchico all'autorità amministrativa competente;

l'eventuale decisione sfavorevole dello stesso potrà formare oggetto

di impugnativa in via giurisdizionale dinanzi al Consiglio di Stato; in

tale sede potrà essere disposta la sospensione per gravi ragioni del

provvedimento impugnato e, se il ricorso sarà ritenuto fondato,

l'annullamento dello stesso; infine gli interessati potranno esperire,

ove ne ricorrano i presupposti, azione per risarcimento del danno

dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria. Un complesso di rimedi

quindi che vale ad assicurare quella tutela voluta dal precetto

dell'art. 113 della Costituzione e che induce a dichiarare non fondata

la questione proposta.

4. - Da siffatta pronuncia consegue l'inammissibilità per assoluto

difetto di rilevanza della seconda questione di legittimità

costituzionale riguardante gli artt. 2, ultima parte, e 45 della legge

mineraria.