Sentenza n. 145/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge

27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e

procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei

confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche), promossi

con ordinanze emesse il 13 giugno 2001, il 4 luglio 2001 e l'8 agosto

2001 dal Tribunale amministrativo regionale della Campania,

rispettivamente iscritte ai numeri 699, 778 e 949 del registro

ordinanze 2001 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

numeri 38, 40 e 49, 1ª serie speciale, dell'anno 2001.

Visti gli atti di costituzione di Falvo Sergio nonché gli atti

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e di

Calabrese Francesca;

Udito nell'udienza pubblica del 12 marzo 2002 il giudice relatore

Annibale Marini;

Uditi gli avvocati Giovanni Di Gioia per Falvo Sergio, Luca

Verrienti per Calabrese Francesca e l'avvocato dello Stato Gaetano

Zotta per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con tre ordinanze, sostanzialmente identiche, emesse il

13 giugno 2001, il 4 luglio 2001 e l'8 agosto 2001, il Tribunale

amministrativo regionale della Campania ha sollevato, in riferimento

agli artt. 3, 4, 24, 27, 35, 36 e 97 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 2, della legge

27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e

procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei

confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche). La

disposizione impugnata stabilisce che i dipendenti di amministrazioni

o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione

pubblica, i quali abbiano riportato condanna anche non definitiva per

alcuno dei delitti previsti dall'art. 3, comma 1, della precitata

legge n. 97 del 2001, sono sospesi dal servizio e che la sospensione

perde efficacia se per il fatto sia successivamente pronunciata

sentenza di proscioglimento o di assoluzione anche non definitiva e

in ogni caso decorso un periodo di tempo pari a quello di

prescrizione del reato.

La questione è detta rilevante nei tre giudizi, avendo questi ad

oggetto domande di annullamento di provvedimenti di sospensione

cautelare dal servizio adottati dall'amministrazione di appartenenza,

ai sensi della norma denunciata, a seguito di condanne non definitive

inflitte ai ricorrenti per taluno dei reati indicati nella norma

stessa.

Il dubbio di costituzionalità della norma di cui al comma 1 si

incentra essenzialmente, ad avviso del rimettente, sulla

"ragionevolezza del bilanciamento operato dal legislatore tra le

esigenze di buon andamento e imparzialità della pubblica

amministrazione e la tutela dei diritti compressi dalla misura

cautelare".

Il rimettente afferma di non ignorare che la Corte costituzionale

si è già espressa in argomento con la sentenza n. 206 del 1999,

dichiarando non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 15, comma

4-septies della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la

prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme

di manifestazione di pericolosità sociale). Si dice altresì

consapevole del fatto che, con la norma denunciata, si è inteso

proprio reinserire nel sistema una disposizione analoga a quella di

cui al predetto art. 15 della legge n. 55 del 1990, nel frattempo

abrogato dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico

delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).

Assume, peraltro, che la sentenza n. 206 del 1999 riguarderebbe

esclusivamente la legittimità costituzionale della previsione di

sospensione automatica dal servizio nell'ipotesi di condanna (recte:

rinvio a giudizio) per reato associativo di stampo mafioso e che la

motivazione della sentenza sarebbe incentrata solo sulla particolare

gravità di quel reato, mentre, per ogni altro caso, la previsione di

una misura cautelare automatica per il dipendente pubblico condannato

con sentenza non definitiva dovrebbe ritenersi contrastante con il

principio di ragionevolezza.

Aggiunge il rimettente, in via evidentemente subordinata, che la

Corte "dovrà inoltre valutare se la discrezionalità del legislatore

nel determinare per legge il periodo di sospensione dal servizio sia

stata razionalmente esplicata nell'art. 4 della legge n. 97/2001 ove,

come già notato, la sospensione si rapporta ad un periodo di tempo,

pari a quello di prescrizione del reato, e perciò di durata quanto

mai lunga, tanto da dubitarsi che la stessa abbia il carattere di

provvedimento fondato su "esigenze cautelari".

2. - Si è costituito nel primo dei tre giudizi il ricorrente

Sergio Falvo, il quale ha concluso per la declaratoria di

illegittimità costituzionale della norma impugnata, "nella parte in

cui dispone l'obbligatoria sospensione dal servizio per i dipendenti

delle amministrazioni pubbliche condannati con sentenza non

definitiva per i delitti richiamati nella stessa norma, per contrasto

con gli artt. 3, 4, 24, 27, 33, 35, 36 e 97 della Costituzione".

Assume la parte privata che la sospensione de qua costituirebbe,

in realtà, non una misura cautelare, ma una sanzione anticipata, in

quanto per sua natura disposta a notevole distanza di tempo dal

fatto, in base al dato meramente formale della pronunzia giudiziale e

senza alcuna possibilità di valutare l'effettiva ricorrenza di

esigenze cautelari e la congruità, rispetto a queste, della misura

stessa.

La previsione della sospensione in esame contrasterebbe perciò

con i principi di ragionevolezza e proporzionalità, di cui

all'art. 3 della Costituzione, nonché - per il rigido automatismo

che la caratterizza - con quelli di imparzialità e buon andamento

dell'amministrazione, garantiti dall'art. 97 della Costituzione.

Per il suo carattere anticipatamente afflittivo essa si porrebbe,

inoltre, in contrasto con la presunzione di non colpevolezza di cui

all'art. 27, secondo comma, della Costituzione, nonché con i diritti

del lavoratore tutelati dagli artt. 4, 35 e 36 della Costituzione.

Afferma la parte privata di non ignorare che il legislatore ha la

facoltà, espressamente riconosciutagli dalla sentenza di questa

Corte n. 206 del 1999, di identificare ipotesi circoscritte, nelle

quali l'esigenza cautelare che fonda la sospensione può essere

apprezzata in via generale ed astratta dalla stessa legge. Ma,

aggiunge che nella circostanza si trattava di vere e proprie misure

cautelari previste in relazione a delitti di criminalità

organizzata, tali cioè da far sorgere il sospetto di un inquinamento

dell'apparato pubblico da parte di organizzazioni criminali e rendere

perciò necessaria l'adozione di provvedimenti idonei ad escludere

anche solo l'apparenza di simili infiltrazioni.

Nel caso disciplinato dalla norma censurata non sussisterebbe,

invece, ragione alcuna per privare l'amministrazione del potere di

valutare discrezionalmente l'esigenza di disporre la sospensione dal

servizio e, pertanto, la norma stessa, comportando un ingiustificato

sacrificio dei diritti del singolo, sarebbe costituzionalmente

illegittima.

L'automatismo della misura cautelare contrasterebbe, sotto altro

aspetto, anche con l'art. 24 Cost., in quanto priverebbe il

dipendente pubblico del potere di far valere concretamente le proprie

ragioni, in sede amministrativa e giurisdizionale, contro il

provvedimento di sospensione dal servizio.

3. - È intervenuto nei tre giudizi, con memorie di analogo

contenuto, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la

declaratoria di non fondatezza della questione.

La parte pubblica, affermata la natura cautelare del

provvedimento di sospensione previsto dalla norma impugnata, rileva

come la legge n. 97 del 2001 rappresenti l'epilogo del processo di

revisione operato in tema di responsabilità penale per fatti che

ledono l'interesse dello Stato al regolare, proficuo svolgimento

dell'attività della pubblica amministrazione.

Il legislatore si sarebbe mosso, nell'occasione, lungo due

direttive: l'una finalizzata a potenziare la risposta punitiva dello

Stato di fronte alle condotte illecite poste in essere dai soggetti

rivestiti di funzioni pubbliche, nell'esercizio delle stesse; l'altra

intesa a limitare l'area di sindacato discrezionale delle pubbliche

amministrazioni nell'adozione di misure cautelari, limitatamente a

quelle fattispecie di reato atte ad incidere sul raggiungimento degli

scopi propri dell'attività amministrativa.

In tale ottica sarebbe stata dunque prevista la sospensione ope

legis dal servizio, in riferimento a quei delitti per i quali la

semplice sussistenza di un'accusa in capo ai pubblici impiegati fa

sorgere nell'opinione pubblica il sospetto di inquinamento

dell'intero apparato, così da eliminare il rischio di

condizionamenti dell'Amministrazione che potrebbero alterarne le

valutazioni ed evitare al tempo stesso le possibili disparità di

trattamento conseguenti al diverso atteggiamento delle

amministrazioni di appartenenza.

Premesso che la norma censurata - diversamente dall'art. 15,

comma 4-septies della legge n. 55 del 1990, oggetto della sentenza

n. 206 del 1999 - opera non già a seguito del semplice rinvio a

giudizio del dipendente, bensì solo in presenza di una pronuncia di

condanna, ancorché non definitiva, l'Avvocatura sostiene

innanzitutto l'infondatezza della censura riferita all'art. 27 Cost.,

in quanto tutte le misure cautelari sarebbero destinate per loro

natura ad operare prima dell'accertamento definitivo di colpevolezza.

La norma impugnata non contrasterebbe, sotto altro aspetto, con

il canone di ragionevolezza, in quanto un accertamento di

responsabilità penale del pubblico dipendente, anche se non

definitivo, sarebbe senz'altro idoneo ad incrinare il rapporto di

fiducia che dovrebbe esistere tra lo Stato ed i cittadini. Né

d'altro canto potrebbe ravvisarsi sproporzione tra la situazione

tutelata e la misura cautelare della sospensione dal servizio,

prevista dalla norma stessa.

Privo di pregio - ad avviso ancora della parte pubblica - sarebbe

poi il riferimento all'art. 24 Cost., in quanto il diritto di difesa,

costituzionalmente garantito, riguarderebbe la possibilità effettiva

di far valere in giudizio le proprie situazioni giuridicamente

protette ma non l'esistenza ed il contenuto di queste ultime,

cosicché non potrebbe essere invocato quando manchi la situazione di

diritto sostanziale che si vorrebbe tutelare.

L'esclusione di qualsiasi discrezionalità in capo

all'amministrazione nell'adozione del provvedimento non comporterebbe

poi alcuna lesione del principio di buon andamento

dell'amministrazione, tutelato dall'art. 97 dela Costituzione. Assume

infatti l'Avvocatura che non potrebbe negarsi al legislatore,

nell'esercizio di una non irragionevole discrezionalità, la facoltà

di identificare ipotesi circoscritte nelle quali l'esigenza cautelare

che fonda la sospensione è apprezzata in via generale ed astratta

dalla stessa legge unitamente all'opportunità di far prevalere

l'esigenza cautelare su altri eventuali interessi della stessa

amministrazione.

I parametri evocati dal rimettente non risulterebbero, infine,

lesi dalla norma impugnata nemmeno nella parte in cui questa fissa la

durata massima della sospensione fino al termine della prescrizione

del reato. La disposizione censurata, infatti, risulterebbe in linea

con quella previgente, che, nello stabilire la cessazione di

efficacia dei provvedimenti di sospensione cautelare alla scadenza

del quinquennio, non avrebbe comportato l'automatica riassunzione in

servizio del dipendente non essendo esclusa né preclusa l'adozione

del distinto provvedimento di sospensione cautelare facoltativa

previsto dalla legge n. 833 del 1961, concernente lo stato giuridico

dei finanzieri.

4. - Con atto depositato il 28 febbraio 2002 è intervenuta nel

giudizio Francesca Calabrese "in adesione all'atto di costituzione

[...] di Falvo Sergio del 19 ottobre 2001".

La Calabrese, premesso di essere stata a sua volta colpita da

provvedimento di sospensione dal servizio ai sensi della norma

impugnata, ritiene di essere titolare di un interesse diretto ed

individualizzato tale da giustificare il suo intervento nel presente

giudizio, pur non essendo parte in nessuno dei giudizi a quibus.

5. - Con ordinanza emessa all'udienza pubblica del 12 marzo 2002

è stata dichiarata l'inammissibilità dell'intervento spiegato dalla

Calabrese. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, con

tre distinte ordinanze, dubita, in riferimento agli artt. 3, 4, 24,

27, 35, 36 e 97 della Costituzione, della legittimità costituzionale

dell'art. 4 della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra

procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del

giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni

pubbliche), secondo cui i dipendenti pubblici, in caso di condanna,

anche non definitiva, per alcuno dei delitti previsti dagli

artt. 314, primo comma, 317, 318, 319, 319-ter e 320 del codice

penale e dall'art. 3 della legge 9 dicembre 1941, n. 1383, sono

sospesi dal servizio e la sospensione perde efficacia se per il fatto

è successivamente pronunciata sentenza di proscioglimento o di

assoluzione anche non definitiva ed in ogni caso decorso un periodo

di tempo pari a quello di prescrizione del reato.

Il rimettente solleva in effetti due distinte questioni.

La censura formulata in via principale si riferisce al comma 1

della norma impugnata e - nonostante i numerosi parametri evocati

riguarda in realtà l'esclusivo profilo rappresentato dal non

ragionevole bilanciamento che la disposizione, per il suo rigido

automatismo, opererebbe tra le esigenze di buon andamento ed

imparzialità della pubblica amministrazione e la tutela dei diritti

del dipendente, compressi dalla misura cautelare.

In via subordinata, il rimettente solleva invece questione di

legittimità costituzionale del comma 2 della stessa norma, nella

parte in cui prevede una durata della sospensione pari al decorso del

termine di prescrizione del reato e, perciò, eccessivamente lunga.

Attesa l'identità delle questioni sollevate, i giudizi vanno

preliminarmente riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - La questione sollevata in via principale non è fondata.

2.1. - Questa Corte ha già avuto modo di affermare che, pur

dovendo essere, in via ordinaria, la stessa amministrazione a

valutare l'opportunità di disporre la misura cautelare della

sospensione dal servizio, non si può, tuttavia, "negare al

legislatore, nell'esercizio di una non irragionevole

discrezionalità, la facoltà di identificare ipotesi circoscritte

nelle quali l'esigenza cautelare che fonda la sospensione è

apprezzata in via generale ed astratta dalla stessa legge

(compiendosi dunque per legge quella valutazione della particolare

gravità della "natura del reato" che normalmente è affidata

all'amministrazione in sede di adozione del provvedimento di

sospensione ai sensi dell'art. 91, comma 1, d.P.R. n. 3 del 1957)"

(sentenza n. 206 del 1999).

Contrariamente a quanto ritenuto dalle ordinanze di rimessione,

deve, pertanto, escludersi che l'ambito delle misure cautelari

automatiche sia stato da questa Corte circoscritto al solo delitto di

associazione per delinquere di stampo mafioso, essendo, invece, nella

citata sentenza esplicito l'assunto secondo cui l'individuazione

delle pur limitate ipotesi alle quali ricollegare la sospensione

obbligatoria dal servizio rientra nella discrezionalità del

legislatore. Fermo sempre restando il controllo di ragionevolezza

sull'esercizio della discrezionalità legislativa.

2.2. - Passando all'esame di tale ultimo profilo va, anzitutto,

osservato che sia l'interesse generale al buon andamento della

pubblica amministrazione che il rapporto di fiducia dei cittadini

verso quest'ultima possono risultare gravemente compromessi dalla

permanenza in servizio di un dipendente condannato - sia pure in via

non definitiva - per taluno dei delitti riguardati dalla norma

impugnata. E ciò in considerazione della particolare gravità dei

delitti stessi, comportanti la violazione dei fondamentali obblighi

di fedeltà del pubblico dipendente.

Emerge, d'altro canto, con chiarezza, dai lavori preparatori, che

l'intervento del legislatore, a tutela dei suddetti interessi, si è

reso necessario per ovviare ad una situazione di diffusa inerzia

della pubblica amministrazione nell'esercizio del suo potere di

sospensione facoltativa dal servizio del dipendente sottoposto a

procedimento penale per reati di notevole gravità e, sotto altro

aspetto, per ristabilire in materia il principio di pari trattamento

per tutti i pubblici dipendenti.

2.3. - La totale assenza di motivazione riguardo agli ulteriori

parametri evocati nelle ordinanze di rimessione risulta, poi,

preclusiva di qualsiasi valutazione al riguardo.

3. - In via subordinata il rimettente dubita della legittimità

costituzionale della norma impugnata nella parte in cui prevede che

la misura perda efficacia "decorso un periodo di tempo pari a quello

di prescrizione del reato", trattandosi - a suo avviso - di un

termine eccessivamente lungo, in relazione alla finalità cautelare

della misura stessa.

La censura è fondata, nei sensi di seguito precisati.

3.1. - La norma impugnata prevede, al comma 2, che la misura

cautelare perde efficacia in due diversi casi: se per il fatto è

successivamente pronunciata sentenza di proscioglimento o di

assoluzione anche non definitiva ovvero dopo il decorso di un periodo

di tempo pari a quello di prescrizione del reato.

Quanto alla prima delle due ipotesi, la sospensione resta in

questo caso caducata in quanto la sentenza di proscioglimento o di

assoluzione determina il venir meno del presupposto stesso della

misura, rappresentato appunto dall'esistenza di una sentenza di

condanna.

Sicché, deve escludersi che, nella specie, ricorra la previsione

di un mero termine di durata della misura cautelare.

Conclusivamente, l'unico termine di durata previsto dalla norma

è quello, fissato dal legislatore per relationem rappresentato dal

decorso di un periodo di tempo pari al termine di prescrizione dello

specifico reato cui la condanna non definitiva si riferisce.

3.2. - Nella sentenza n. 206 del 1999 si afferma che "una misura

cautelare, proprio perché tale, e cioè tendente a proteggere un

interesse nell'attesa di un successivo accertamento (nella specie

giudiziale), deve per sua natura essere contenuta nei limiti di

durata strettamente indispensabili per la protezione di

quell'interesse, e non deve essere tale da gravare eccessivamente sui

diritti che essa provvisoriamente comprime", in ossequio al criterio

di proporzionalità della misura cautelare, riconducibile all'art. 3

della Costituzione.

Tale principio risulta violato dalla disposizione in esame.

Va considerato infatti che, in relazione ad alcuni fra i delitti

indicati dalla norma, il termine di prescrizione può raggiungere una

durata ultradecennale tenuto conto anche degli effetti interruttivi

della sentenza di condanna ai sensi dell'art. 160, ultimo comma, del

codice penale.

Un siffatto periodo di tempo, se assunto quale termine di durata

di una misura cautelare, non può che ritenersi manifestamente

eccessivo, comportando, nel bilanciamento dei contrapposti interessi,

una evidente quanto irragionevole compressione dei diritti del

singolo.

A ciò si aggiunga che il termine in tal modo individuato viene

evidentemente a coincidere - almeno astrattamente - con il compimento

di una causa di estinzione del reato, cosicché la durata massima

della misura risulta in sostanza ricollegata non tanto (o non solo)

al decorso di un determinato periodo di tempo quanto piuttosto al

(simultaneo) verificarsi di un fatto tale da determinare in realtà

il venir meno, insieme al reato, di qualsiasi esigenza cautelare ad

esso connessa. Con ulteriore, intrinseca violazione del principio di

proporzionalità e ragionevolezza della misura cautelare.

Si consideri, da ultimo, che la norma, prevedendo - accanto alla

sentenza di proscioglimento - quale autonoma causa di cessazione di

efficacia della misura cautelare, il decorso di un periodo di tempo

pari a quello della durata della prescrizione, comporta valutazioni,

precluse alla pubblica amministrazione, che solo l'autorità

giudiziaria può compiere: si pensi all'incidenza sul decorso della

prescrizione delle circostanze aggravanti e attenuanti del reato. Con

la conseguenza che la suddetta causa di cessazione di efficacia della

misura cautelare viene necessariamente a coincidere con quella

rappresentata dalla sentenza di proscioglimento.

La norma impugnata risulta, dunque, sotto differenti e

concorrenti profili, lesiva del principio di ragionevolezza garantito

dall'art. 3 della Costituzione e deve essere, sotto tale aspetto,

dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui dispone

che la sospensione perde efficacia decorso un periodo di tempo pari a

quello di prescrizione del reato.

3.3. - Va, a questo punto, chiarito che la declaratoria di

incostituzionalità, nei termini sopra specificati, non rende la

sospensione obbligatoria dal servizio priva del necessario termine di

durata e non ne comporta, pertanto, l'illegittimità costituzionale.

Come si afferma nella più volte citata sentenza n. 206 del 1999,

è, infatti, possibile rinvenire nel sistema una previsione di durata

massima della misura cautelare sospensiva - quella, di cinque anni,

contenuta nell'art. 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n. 19

(Modifiche in tema di circostanze, sospensione condizionale della

pena e destituzione dei pubblici dipendenti) - alla quale deve

attribuirsi il carattere di una vera e propria clausola di garanzia,

avente portata generale e dunque comprensiva - in difetto di diversa

disciplina legislativa - di ogni e qualsiasi ipotesi di "sospensione

cautelare dal servizio a causa del procedimento penale", sia

facoltativa che obbligatoria.

L'art. 4, comma 2, della legge 27 marzo 2001, n. 97, deve essere,

dunque, letto - a seguito della presente declaratoria di

illegittimità costituzionale - nel senso che la sospensione dal

servizio disposta a norma del comma 1 perde efficacia se per il fatto

è successivamente pronunciata sentenza di proscioglimento o di

assoluzione anche non definitiva e, in ogni caso, decorsa una durata

complessivamente non superiore a cinque anni della sospensione,

facoltativa o obbligatoria, riferibile al medesimo procedimento

penale.

Resta ferma, ovviamente, la possibilità che il legislatore,

nell'esercizio della sua discrezionalità ed entro i limiti di

ragionevolezza e proporzionalità individuati da questa Corte,

disciplini nuovamente la materia, anche fissando termini massimi

eventualmente differenti rispetto a quello di cui al citato art. 9

della legge n. 19 del 1990 ovvero modulati in relazione alla gravità

del reato ed alla fase del procedimento.