Sentenza n. 1143/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 del d.l. 30

dicembre 1979, n. 663 (Finanziamento del servizio sanitario nazionale

nonché proroga dei contratti stipulati dalle pubbliche

amministrazioni in base alla l. 1° giugno 1977, n. 285, sulla

occupazione giovanile), convertito, con modificazioni, in legge 29

febbraio 1980, n. 33, nel testo sostituito dall'art. 15 della legge

23 aprile 1981, n. 155 (Adeguamento delle strutture e delle procedure

per la liquidazione urgente delle pensioni e per i trattamenti di

disoccupazione, e misure urgenti in materia previdenziale e

pensionistica), promosso con ordinanza emessa il 5 giugno 1987 dalla

Corte di cassazione sul ricorso proposto da Cianci Giuseppe contro

I.N.P.S., iscritta al n. 166 del registro ordinanze 1988 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19/I ss. dell'anno 1988;

Visti gli atti di costituzione di Cianci Giuseppe e dell'I.N.P.S.

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 1988 il Giudice

relatore Francesco Greco;

Uditi gli avv.ti Franco Agostini per Cianci Giuseppe, Gaspare

Benenati per l'I.N.P.S. e l'avvocato dello Stato Paolo D'Amico per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - In fattispecie nella quale l'I.N.P.S. non aveva concesso al

lavoratore assicurato l'intero indennizzo per malattia, in quanto

taluni certificati erano pervenuti in ritardo rispetto al termine (di

due giorni dal rilascio) stabilito dall'art. 2 del d.l. n. 663/1979,

come successivamente modificato, la Corte di cassazione ha sollevato

la questione di legittimità costituzionale di tale norma, sul

rilievo preliminare che, una volta ritenuto dalle Sezioni Unite

(sent. n. 4854/87) che il diritto all'indennità di malattia è

condizionato dal tempestivo inoltro del certificato, l'impossibilità

di addurre il giustificato motivo sia coerente con l'istituto

dell'"onere", la cui inosservanza produce effetti pregiudizievoli

indipendentemente da un contegno colposo.

Da qui il dubbio di incostituzionalità (con riferimento al caso

in cui il lavoratore sarebbe in grado di comprovare il giustificato

motivo), sia sulla scorta del raffronto con la diversa disciplina

nell'ambito del lavoro subordinato (dove l'omessa tempestiva

comunicazione non comporta conseguenze irreparabili), sia in

considerazione della circostanza che, nei casi nei quali identica è

la ratio legis (quella di rendere possibili i controlli sullo stato

di malattia del lavoratore assente dal lavoro), la legge ammette il

correttivo del giustificato motivo. Così, ad esempio, quanto

all'obbligo del lavoratore di farsi trovare alla visita di controllo,

sancito a pena di decadenza, ma non operativo in caso di ricovero

ospedaliero, ovvero di malattia già in precedenza accertata (art. 5,

quattordicesimo comma, del d.l. n. 463/1983, conv. in legge n.

638/1983).

2. - Si sono costituite in giudizio le parti Cianci Giuseppe - che

ha ribadito gli argomenti svolti nell'ordinanza di rinvio, instando

per la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma

denunciata - e l'I.N.P.S., che ha posto in rilievo come il

legislatore non abbia voluto negare al lavoratore mezzi adeguati in

caso di malattia, ma solo predisporre i dovuti e tempestivi

controlli, effettuabili soltanto al momento della denuncia del morbo

e non in un periodo successivo; che la stessa Corte costituzionale,

in occasione dell'esame della costituzionalità dell'art. 5,

quattordicesimo comma, del citato d.l. n. 463/1983, ha affermato, con

sentenza n. 78/1988, che non risulta violato il precetto dell'art. 38

allorché, con apposita normativa, siano posti condizioni, requisiti

ed oneri per l'insorgenza e l'esercizio del diritto dalla stessa

norma garantito; che, infine, non è possibile alcuna assimilazione

concettuale - operata, invece, dal giudice a quo - tra le due

fattispecie normative.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in

giudizio tramite l'Avvocatura Generale dello Stato, ha chiesto che la

questione venga dichiarata inammissibile e, comunque, infondata.

L'Avvocatura nega, in particolare, che la norma integri

un'eccessiva compressione della sfera giuridica del lavoratore in

relazione allo scopo perseguito che è quello, segnatamente in caso

di degenza di breve durata, di rendere possibile un tempestivo

controllo, al fine di ridurre l'assenteismo e di evitare

un'ingiustificata erogazione di pubblico denaro. Esigenza, questa, di

natura prettamente pubblicistica e non assimilabile a quella

correlata all'invio del certificato al datore di lavoro.

Si osserva, infine, nell'atto di intervento, che il ritardato

adempimento dell'onere in questione non determina decadenza totale

dal diritto all'indennità ma la sola perdita corrispondente alla

durata del ritardo. Conseguenza non certo eccessiva in relazione alla

mancata osservanza di un onere ed all'estrema semplicità

dell'attività richiesta nella generalità dei casi, irrilevante

essendo che il caso di specie presentasse caratteri assolutamente

eccezionali.

In conclusione, l'Avvocatura osserva che il rigore della

regolamentazione va giudicato anche in relazione all'interesse che si

è inteso perseguire, segnalando come sia, ad esempio, certo che il

mancato rispetto del termine imposto per l'impugnazione di una

sentenza, anche se del tutto incolpevole, non può non determinare il

passaggio in giudicato della sentenza pregiudizievole, senza che ciò

possa in alcun modo riguardarsi come violazione dell'art. 24 Cost..

Nell'imminenza dell'udienza pubblica ha depositato una memoria la

parte privata Cianci Giuseppe. In tale atto la difesa di detta parte,

dopo avere riepilogato le vicende normative e giurisprudenziali della

disciplina concernente la documentazione e la giustificazione delle

assenze dal lavoro per malattia, critica il presupposto ermeneutico

da cui muove la censura di illegittimità costituzionale proposta

dalla Corte di cassazione.

Osserva, infatti, che la trasmissione della documentazione

suddetta non può considerarsi oggetto di un onere in senso tecnico,

a carico dell'assicurato, difettando un'esplicita qualificazione

normativa in tal senso e mal conciliandosi la figura dell'"onere" con

una prestazione previdenziale come l'indennità di malattia, a

carattere giornaliero.

Rileva, infine, che, ove si dovesse ritenere indeclinabile il

menzionato presupposto, apparirebbe fondata la questione di

legittimità costituzionale nei sensi esposti nell'ordinanza di

rimessione, secondo quanto ribadito dalla stessa Corte di cassazione

che, con successiva ordinanza (R.O. n. 728/88), ha riproposto la

medesima questione, nonché dal Tribunale di Siena (con ordinanza in

data 7 settembre 1988, ancora non pervenuta a questa Corte). Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione dubita della legittimità dell'art. 2,

secondo comma, del d.l. 30 dicembre 1979, n. 663, convertito, con

modificazioni, nella legge 29 febbraio 1980, n. 33, nel testo

sostituito dall'art. 15 della legge 23 aprile 1981, n. 155, nella

parte in cui non consente al lavoratore assicurato, colpito da

malattia ed avente diritto alla relativa indennità, la possibilità

di provare che la omessa trasmissione all'I.N.P.S., entro due giorni

dalla visita medica, del certificato di malattia sia dipesa da un

giustificato motivo.

Sarebbero violati gli artt. 38, secondo comma, e 3 Cost.:

a) per la situazione di privilegio attribuita al momento

strumentale dell'accertamento (invio del certificato medico) rispetto

alla reale esistenza della malattia, come evento da tutelare, con la

grave sanzione della perdita del diritto, costituzionalmente

garantito, all'indennità di malattia;

b) per la irrazionalità della norma censurata che esclude la

possibilità di far valere una causa di impedimento dell'invio del

certificato medico solo per quanto riguarda il rapporto tra il

lavoratore assicurato e l'I.N.P.S., mentre nessuna sanzione è

prevista per quanto attiene al rapporto tra le due parti del

contratto di lavoro, sicché il datore di lavoro è tenuto al

pagamento della indennità integrativa, mentre, invece, l'I.N.P.S.

non deve l'indennità di malattia;

c) per l'eguale irrazionalità rispetto ad altra norma (art. 5,

quattordicesimo comma, del d.l. 12 settembre 1983, n. 463,

convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638),

ispirata alla stessa ratio (repressione dell'assenteismo) che,

regolando l'ipotesi dell'assenza del lavoratore in malattia alla

visita domiciliare di controllo, non prevede alcuna sanzione nel caso

che la mancata presenza sia dovuta a giustificato motivo.

2. - La questione è fondata.

Il d.l. 30 dicembre 1979, n. 633, convertito, con modificazioni,

nella legge 29 febbraio 1980, n. 33, e ulteriormente la legge 23

aprile 1981, n. 155, operanti nell'ambito della riforma sanitaria di

cui alla legge n. 833 del 1978, hanno innovato il sistema precedente

di regolamentazione dell'erogazione dell'indennità di malattia al

lavoratore colpito da detto evento. Questo risultava dalla legge

istitutiva dell'I.N.A.M. 11 gennaio 1943, n. 138, e dagli artt. 1913

e 1915 cod. civ., stante il disposto dell'art. 1886 cod. civ. e,

successivamente, dal Regolamento delle prestazioni economiche

approvato dal Ministro del Lavoro verso la fine degli anni cinquanta,

che agli artt. 6 e 7 recepiva le norme del codice civile.

L'attuale sistema, invece, per la parte che interessa, stabilisce

che il lavoratore deve inviare, a mezzo raccomandata con avviso di

ricevimento, o consegnare il certificato di malattia, rilasciatogli

dal medico curante, rispettivamente all'I.N.P.S. o alla struttura

sanitaria pubblica, da esso indicata d'intesa con la Regione, e al

datore di lavoro nel termine di due giorni: sullo stato di salute del

lavoratore possono essere eseguiti controlli con i medici dei servizi

sanitari indicati dalle Regioni (art. 2, terzo comma, d.l. cit. e

art. 1, legge di conversione).

La disciplina dello svolgimento dei controlli è dettata da

convenzioni tra l'I.N.P.S. e le UU.SS.LL., da stipularsi sulla scorta

di appositi schemi predisposti d'intesa tra l'I.N.P.S. e le Regioni

ed approvati dal Ministro della Sanità (d.l. n. 168/1981, art. 8

bis, introdotto con la legge di conversione n. 331/1981) entro un

certo tempo, decorso il quale, provvede direttamente il Ministro

della Sanità di concerto col Ministro del Lavoro e della Previdenza

Sociale (artt. 8 bis e 10, ottavo comma, d.l. cit.).

Successivamente, il sistema è stato modificato dal protocollo di

intesa 22 gennaio 1983, conv. con modifiche in legge n. 638 del 1983,

che ha apprestato misure urgenti in materia di previdenza e sanità

nonché per il contenimento della spesa pubblica in vari settori

della pubblica amministrazione.

È stata prevista, tra l'altro, una visita medica di controllo da

effettuarsi al domicilio del lavoratore da parte di medici o delle

UU.SS.LL. o dell'I.N.P.S., iscritti in apposite liste, in fasce

orarie predeterminate.

Al lavoratore assente senza giustificato motivo alla visita medica

di controllo è inflitta la perdita per intero del trattamento

economico di malattia per i primi dieci giorni.

Per quanto interessa la questione, si rileva che la norma

censurata, così come le precedenti, non prevede alcuna sanzione a

carico del lavoratore che non inoltra, entro due giorni, il

certificato medico di malattia che costituisce il primo atto del

procedimento di erogazione dell'indennità relativa, nel corso del

quale è prevista la visita medica di controllo sulla sussistenza

della denunciata malattia.

L'individuazione della sanzione è opera dell'elaborazione

giurisprudenziale.

Nella vigenza della disciplina normativa precedente al 1° gennaio

1980 si riteneva prevalentemente (più in applicazione degli artt.

1913 e 1915 cod. civ. che del sopra citato Regolamento delle

prestazioni economiche, atteso il suo carattere di disciplina interna

dell'Ente) che, al lavoratore il quale avesse omesso o ritardato

l'invio del certificato medico, rendendo così impossibile il

controllo sulla effettiva esistenza della malattia, accertamento,

questo, utile solo se svolto con immediatezza, perdeva l'indennità

per intero se vi era dolo o in misura ridotta se vi era colpa, in

ragione del pregiudizio derivatone all'I.N.A.M.: pregiudizio che, o

era in re ipsa o doveva essere provato dall'I.N.A.M. e consisteva nel

danno patrimoniale che era derivato all'Istituto a causa di detta

impossibilità.

Intervenute le nuove leggi (n. 433 del 1980, n. 155 del 1981), in

giurisprudenza si sono formati tre indirizzi: uno che ha continuato a

ritenere applicabili gli artt. 1913 e 1915 cod. civ., essendo quello

all'indennità un diritto già sorto per effetto della malattia; un

secondo, invece, secondo cui, essendo la nuova disciplina

completamente esaustiva, l'invio del certificato medico, finalizzato

all'attuazione del tempestivo controllo da parte dell'I.N.P.S., si

configura come un onere il cui assolvimento è condizione essenziale

per avere diritto alla indennità: atteso, cioè, il carattere

perentorio del termine, il ritardato invio della certificazione non

farebbe sorgere il diritto, limitatamente ai giorni del ritardo; il

terzo, infine, che, pur ritenendo che l'invio del certificato

costituisce un onere a carico del lavoratore e che al ritardato invio

consegue la perdita della indennità per i giorni del ritardo,

ammette la possibilità della prova, da parte dell'onerato,

dell'esistenza di giustificati motivi di ritardo nell'invio suddetto.

Le Sezioni Unite della Corte di cassazione, chiamate a risolvere

il contrasto di giurisprudenza, hanno statuito:

a) che il diritto alla prestazione previdenziale nasce dalla

legge e la prestazione viene erogata dall'I.N.P.S. nell'esercizio

della funzione pubblica, secondo il precetto costituzionale (art. 38,

secondo comma, Cost.), a seguito di un atto di certazione che incide

sulla situazione soggettiva dell'assicurato rendendo concretamente

operante il suo diritto alla prestazione;

b) l'atto di impulso si configura come un onere a carico del

lavoratore;

c) spetta all'Istituto disporre gli opportuni controlli nelle

forme previste dalla legge;

d) l'assicurato per l'invio del certificato deve osservare il

termine di due giorni che è perentorio, avuto riguardo alla funzione

commessagli dalla norma;

e) il ritardo nell'invio fa perdere all'assicurato l'indennità

corrispondente ai giorni del ritardo.

La Corte non ha precisato se l'assicurato potesse o meno addurre

giustificato motivo del ritardo, ma il giudice a quo, che è la

Sezione Lavoro della stessa Corte di cassazione, ha interpretato

l'indirizzo giurisprudenziale instaurato nel senso che, trattandosi

di onere, debba escludersi la rilevanza del giustificato motivo ed ha

sollevato la questione di legittimità costituzionale in esame.

Ora, indubbiamente non sussiste la dedotta violazione dell'art. 3

Cost. per la pretesa irrazionalità del diverso trattamento riservato

all'Istituto, non tenuto all'erogazione dell'indennità per i giorni

del ritardo nell'invio del certificato medico ed al datore di lavoro

rispetto al quale, pur dovendogli essere trasmessa copia di tale

certificato, continuano ad avere rilievo le ragioni che possono avere

impedito la comunicazione nel termine dell'esistenza della malattia

con la relativa documentazione. Trattasi di situazioni diverse non

essendo la funzione dell'I.N.P.S. assimilabile agli obblighi

derivanti al datore di lavoro dal rapporto di lavoro e dalla

contrattazione collettiva. Mentre, certamente sussiste

un'assimilazione tra la situazione in esame e quella che si verifica

a seguito dell'assenza del lavoratore in malattia alla visita medica

domiciliare di controllo, per cui è ammessa, secondo la previsione

normativa, l'adduzione di un giustificato motivo dell'assenza (art.

5, comma quattordicesimo, d.l. n. 463 del 1983, convertito, con

modificazioni, nella legge n. 638 del 1983).

Invero, sia il tempestivo invio del certificato medico che la

visita di controllo domiciliare realizzano la stessa finalità della

repressione dell'assenteismo, mentre, anche secondo l'indirizzo

giurisprudenziale prevalente, il diritto al trattamento economico di

malattia deriva dalla legge e non dal certificato medico, sicché

entrambe le situazioni in comparazione presuppongono un diritto già

sorto e sono dirette a soddisfare le esigenze del buon andamento

dell'amministrazione che eroga denaro pubblico, sebbene il

certificato medico costituisca l'atto iniziale del procedimento nel

quale è inserito il controllo, onde la necessità del suo tempestivo

inoltro entro un termine breve.

Ma anzitutto si osserva che una delle due modalità di inoltro

previste dalla norma censurata, la spedizione cioè della

raccomandata con avviso di ricevimento, attesa la notoria lentezza

del servizio postale, non è certamente idonea ad assicurare la

tempestività della recezione e, quindi, il sollecito controllo.

Inoltre, vale considerare che, al suddetto fine, ha anche rilevanza

la natura della malattia. Vi sono, infatti, malattie che possono

essere accertate egualmente nonostante il ritardato invio del

certificato e malattie, invece, di cui il più tempestivo inoltro del

certificato non assicura il controllo effettivo perché è idoneo

solo quello fatto in concomitanza dell'evento morboso.

A parte le suddette considerazioni, non può dubitarsi che

l'imposizione di un onere legato ad un termine perentorio molto breve

importa violazione dell'altro precetto costituzionale (art. 38,

secondo comma, Cost.) invocato, se non sia consentita all'onerato la

deduzione dell'eventuale giustificato motivo del ritardo

dell'inoltro, sia pure con il conseguente carico della relativa

prova.

Rileva che, per la stessa natura dell'onere, la sua inosservanza

dipende dalla volontà dell'onerato e, quindi, anche la conseguenza,

cioè la perdita totale o parziale del diritto e che manca una fonte

normativa specifica di previsione della sanzione.

Comunque, l'interpretazione giurisprudenziale che prevede un onere

nella materia di cui trattasi, per quanto finalizzato al

conseguimento di un interesse pubblico, quale è la repressione

dell'assenteismo, sia pure nella sfera del precetto costituzionale

del buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), non deve

importare violazione di altri precetti costituzionali, quali la

tutela della salute (art. 32 Cost.) e il diritto del lavoratore ad

avere, in caso di malattia, i mezzi adeguati alle sue esigenze di

vita (art. 38, secondo comma, Cost.), onde la necessità quanto meno

di un bilanciamento degli interessi.

Per quanto riguarda il precetto di cui all'art. 38, secondo comma,

Cost., si è affermato più volte che, pur essendo rimessa alla

discrezionalità del legislatore la regolamentazione delle modalità

di erogazione della prestazione previdenziale (nella specie,

l'indennità di malattia) non si possono porre condizioni, requisiti

ed oneri vessatori ed eccessivamente gravosi, tali da rendere nulla

la detta erogazione alla quale, invece, il lavoratore ha diritto.

E nella specie è eccessivamente gravoso e vessatorio l'onere

dell'invio del certificato medico relativo, entro il termine di due

giorni, classificato come perentorio, all'I.N.P.S. o alla struttura

pubblica indicata dallo stesso Istituto, d'intesa con la Regione,

senza consentire al lavoratore ammalato di addurre, a giustificazione

dell'eventuale ritardo dell'inoltro, un serio e apprezzabile motivo,

da provarsi dallo stesso lavoratore, sia pure rigorosamente, perché

importa indiscriminatamente la perdita, sia pure parziale,

dell'indennità quale mezzo diretto a soddisfare essenziali esigenze

di vita, onde la violazione dell'art. 38, secondo comma, Cost..

Pertanto, va dichiarata l'illegittimità costituzionale della

norma censurata, interpretata nel senso che non consente al

lavoratore assicurato di addurre e provare un giustificato motivo del

ritardato invio del certificato medico attestante la malattia che lo

ha colpito.