Sentenza n. 114/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 261

e 262 del testo unico delle leggi per le imposte dirette, approvato

con D.P.R. 29 gennaio 1958, n. 645, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 17 luglio 1968 dal Consiglio nazionale

forense sul ricorso dell'avv. Francesco Toro, iscritta al n. 231 del

registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 318 del 14 dicembre 1968;

2) ordinanza emessa il 30 gennaio 1969 dalla Corte d'appello di

Venezia nel procedimento civile vertente tra l'esattoria delle imposte

dirette di Motta di Livenza, l'Amministrazione delle finanze dello

Stato e la società "Mangimi S. Bovo", iscritta al n. 150 del registro

ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 128 del 21 maggio 1969;

3) ordinanza emessa il 27 marzo 1969 dal tribunale di Treviso nel

procedimento civile vertente tra l'esattoria delle imposte dirette di

Conegliano e la società "Gilmar's", iscritta al n. 191 del registro

ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 152 del 18 giugno 1969.

Visti gli atti di costituzione dell'Amministrazione finanziaria

dello Stato e di Toro Francesco;

udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 1970 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Vito Cavalli, per

l'Amministrazione finanziaria dello Stato.

Ritenuto in fatto :

1. - Con decreto 5 febbraio 1966 l'Intendente di finanza di Latina,

dato atto che l'avvocato Francesco Toro, iscritto nell'albo della

stessa città, non aveva corrisposto per sei rate consecutive le

imposte sui redditi derivanti dall'esercizio professionale, deliberava

la sua sospensione dall'esercizio di questa attività, a termini degli

artt. 261 e 262 del testo unico delle leggi per le imposte dirette n.

645 del 1958. In seguito, dopo dichiarato inammissibile dal Ministro

delle finanze il ricorso proposto dal Toro contro la delibera

dell'Intendente, questi richiedeva il Consiglio dell'Ordine degli

avvocati e procuratori di Latina per i provvedimenti di competenza in

ordine all'iscrizione nell'albo, ai sensi dell'art. 262.

Con delibera 5 giugno 1967 il Consiglio stesso, ritenuto quanto

precede e ritenuto di essere stato chiamato a provvedere in via

amministrativa, deliberava la sospensione dell'avv. Toro dall'attività

professionale, a tempo indeterminato; e ciò sempre a termine dei

surricordati articoli del testo unico.

Con ricorso 4 agosto 1967 l'avv. Toro impugnava davanti al

Consiglio nazionale forense la delibera di cui sopra, chiedendone

l'annullamento per ragioni di merito e cioè "per impossibilità

assoluta di fare fronte all'ingiusto onere fiscale" e, comunque,

chiedendo che fosse sottoposta a questa Corte la questione di

legittimità costituzionale delle indicate norme del testo unico (artt.

261 e 262), questione che l'avv. Toro aveva già sollevata davanti al

Consiglio dell'Ordine, che l'aveva disattesa perché sollevata in sede

amministrativa e non giurisdizionale.

Il ricorso veniva discusso nella seduta 17 luglio 1968 del

Consiglio nazionale che emetteva ordinanza per sottoporre al giudizio

di questa Corte l'esame di costituzionalità dei cennati articoli in

riferimento agli artt. 3 e 4 della Costituzione.

Nell'ordinanza si osserva, in sostanza, che le disposizioni

impugnate, in base alle quali il Consiglio dell'Ordine sarebbe chiamato

solo a dare corso alla deliberazione dell'Intendente, senza poter

effettuare un riesame del merito, porrebbero in essere una disparità

di trattamento a danno dei professionisti iscritti ad albi i quali, a

differenza degli altri contribuenti, nei cui confronti è prevista la

sola ammenda, sarebbero sottoposti ad una ben più grave sanzione, non

razionalmente giustificata.

Inoltre le suddette norme del T.U. del 29 gennaio 1958 priverebbero

il professionista della tutela giurisdizionale relativamente al

provvedimento dell'Intendente, che impedirebbe così l'esercizio del

diritto al lavoro garantito dall'art. 4 della Costituzione, ed

apparirebbero perciò censurabili anche sotto questo profilo.

Avanti alla Corte costituzionale si è fuori termine costituito

l'avv. Toro, rappresentato e difeso dall'avv. Augusto Castaldo, che

nelle proprie deduzioni ha sviluppato le censure di illegittimità come

sopra enunciate dal Consiglio nazionale forense, prospettandone altre e

diverse, tra cui la pretesa violazione anche degli artt. 2, 13 e 22

della Costituzione.

2. - Con ordinanza emessa il 30 gennaio 1969, la Corte di appello

di Venezia ha pure sollevato questione di legittimità costituzionale

degli stessi artt. 261 e 262 del citato T.U. sulle imposte dirette,

nella parte in cui prevedono che l'Intendente di finanza dispone che

l'esattore presenti ricorso per la dichiarazione di fallimento del

debitore moroso di sei rate di imposte sui redditi derivanti da imprese

commerciali, assumendo che tale disposizione violerebbe il principio di

eguaglianza. Invero la previsione della dichiarazione di fallimento per

debito d'imposta, senza il concorso di altri elementi che denuncino

l'insolvenza del debitore, porrebbe a carico del commerciante un

trattamento ben più severo della tenue sanzione dell'ammenda prevista

per gli altri contribuenti morosi. Né la peculiarità della

fattispecie sarebbe sufficiente a spiegare razionalmente la disparità

di trattamento denunziata. Il ricorso alla dichiarazione di fallimento

risponderebbe infatti non già alle finalità di esecuzione concorsuale

che le sono proprie in base all'ordinamento, ma piuttosto ad una

funzione intimidatrice e preventiva propria della sanzione penale, che

inciderebbe gravemente ed ingiustificatamente nei confronti

dell'inadempiente.

L'Avvocatura generale dello Stato, costituita in questo giudizio in

rappresentanza e difesa del Ministro delle finanze, contesta nei suoi

scritti difensivi, ritualmente depositati, la fondatezza della

questione, osservando sostanzialmente che l'inerenza del debito di

imposta al reddito derivante dallo svolgimento dell'attività

commerciale, e la conseguente rilevanza dell'interesse pubblico

tutelato, non potrebbe consentire l'ulteriore svolgimento di

un'attività commerciale a quel soggetto che si rifiuta di adempiere il

proprio dovere tributario, sancito dall'art. 53 della Costituzione. La

procedura in esame apparirebbe così come il mezzo scelto dal

legislatore per garantire razionalmente il detto interesse, e sarebbe

d'altra parte adeguata alle specifiche condizioni e qualificazioni dei

trasgressori.

Con ciò dovrebbe escludersi la lamentata violazione del principio

di eguaglianza, che, secondo la giurisprudenza della Corte, non

comporterebbe il divieto per il legislatore di emanare norme concrete

tendenti a regolare speciali situazioni giuridiche.

3. - Questione analoga è stata altresì sollevata con ordinanza

del tribunale di Treviso del 27 marzo 1969, che ha poi ravvisato una

violazione del principio di eguaglianza per effetto della dichiarazione

di fallimento per debito d'imposta anche sotto un ulteriore profilo. La

dichiarazione, che, prescindendo dalla verifica dello stato

d'insolvenza, assumerebbe carattere sanzionatorio, indurrebbe invero

una disparità di trattamento nell'ambito della stessa categoria degli

imprenditori commerciali, a seconda che esista o meno una posizione

debitoria del singolo ai sensi dell'art. 261 in esame, e tale

differenziazione rispetto ad ogni altro tipo di debito non troverebbe

razionale giustificazione nella natura fiscale dell'inadempienza. Considerato in diritto :

1. - I tre giudizi di cui in epigrafe, avendo ad oggetto questioni

basate su motivi in parte comuni, in relazione allo stesso testo

legislativo, possono essere riuniti e decisi congiuntamente con unica

sentenza.

2. - Circa l'ordinanza del Consiglio nazionale forense, va

anzitutto riconosciuto che il rinvio a questa Corte risulta disposto

"nel corso di un giudizio davanti ad autorità giurisdizionale" come

prescrive l'art. 23 della legge n. 87 del 1953.

Questa Corte, con decisione n. 110 del 1967 ha ritenuto che, nei

procedimenti disciplinari di cui agli artt. 38 e seguenti della legge

n. 36 del 1934 sull'ordinamento delle professioni di avvocato e

procuratore, il Consiglio nazionale, a differenza dei singoli Consigli

dell'Ordine, svolge, quando è chiamato a decidere sui ricorsi contro i

provvedimenti adottati da detti Consigli, funzione giurisdizionale per

la tutela di un interesse pubblicistico, esterno e superiore a quello

dell'interesse del gruppo professionale: il che può trovare conferma

nella ricorribilità contro le decisioni del Consiglio nazionale alle

Sezioni unite della Corte di cassazione.

Uguale considerazione va fatta per i giudizi che si svolgono

davanti al Consiglio nazionale su ricorsi avverso provvedimenti dei

Consigli dell'Ordine riguardanti la sospensione dell'esercizio

professionale in base all'art. 261 del testo unico sulle imposte

dirette.

Vero che i Consigli dell'Ordine non sono chiamati, in questo caso,

a differenza di quanto avviene nei comuni giudizi disciplinari, a

valutare direttamente il comportamento del professionista e ad

applicare eventualmente, a loro giudizio, la congrua sanzione, né

sono chiamati a dichiarare la sospensione di diritto secondo gli artt.

42 e 43 della legge professionale: bensì debbono far derivare il

provvedimento da quanto "disposto" dall'Amministrazione finanziaria

(art. 261 testo unico citato).

Ciò tuttavia non toglie che, ove un gravame contro il

provvedimento conseguenziale del Consiglio dell'Ordine sia portato

all'esame del Consiglio nazionale, debba riconoscersi il carattere

giurisdizionale sia alla sede adita, sia alle funzioni ivi esercitate.

Al Consiglio nazionale è sempre attribuita, in questa fase

conclusiva dello speciale iter disciplinare, un notevole margine di

giudizio, destinato al controllo se gli effetti costitutivi del

provvedimento sanzionatorio siano stati conseguiti dal punto di vista

della legittimità della procedura, con obbiettiva applicazione della

legge.

In questo controllo di legittimità si sostanzia un potere

decisorio e quindi, conseguentemente, il carattere giurisdizionale

della funzione, esercitata con l'effetto di rendere ammissibile la

proposizione di questioni di costituzionalità delle norme da

applicare.

3. - L'ordinanza del Consiglio nazionale forense prospetta

l'ipotesi di illegittimità delle suindicate norme del testo unico

delle imposte dirette, sotto il profilo di loro contraddizione con gli

artt. 3 e 4 della Costituzione. Ciò nel senso che, mentre per la

generalità dei cittadini il mancato pagamento di sei rate consecutive

di imposte importa la sanzione della sola ammenda da lire mille a

ventimila, viceversa per le categorie che esercitano attività

professionali, previa iscrizione obbligatoria in albi speciali,

l'Intendente dispone, a seguito della stessa infrazione, la sospensione

dell'attività stessa, ponendo a carico dei professionisti un

trattamento più grave e severo e, quindi, sperequato.

Questa sperequazione risulterebbe tanto più evidente, qualora si

consideri che la sospensione, sia pure temporanea, verrebbe ad incidere

sul diritto al lavoro, fonte di mezzi di sussistenza, garantito

dall'art. 4 della Costituzione.

La questione non è fondata.

Come questa Corte ha ritenuto e ritiene, il principio di

uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge, "senza distinzione

di condizioni personali e sociali" (art. 3) non va inteso nel senso di

un livellamento di situazioni da sottoporre in ogni caso a disciplina

uniforme, bensì nel senso che quel principio debba valere soltanto a

parità di presupposti soggettivi ed oggettivi, e non quando, per

diversità di presupposti, sia razionalmente giustificata l'adozione di

norme differenziate.

Il sistema che risulta dalle denunciate norme è rispondente a

razionali criteri distintivi.

La posizione del contribuente moroso, che non sia dotato di alcuna

qualifica particolare, è da porsi su piano diverso da quello di chi

eserciti attività vincolate all'iscrizione in albi professionali e che

pur incorra nella stessa inadempienza.

Il divario consiste in ciò che, mentre per la prima categoria non

sussiste, né può ovviamente sussistere, un vincolo formale

condizionante l'attività di produzione del reddito, altrettanto non è

per la seconda categoria.

Gli Ordini, preposti alla tenuta degli albi ed alla disciplina

degli iscritti, assumono funzioni di garanzia e, quindi di

responsabilità nell'interesse pubblico e, mediatamente, nell'interesse

privato: il che spiega come, anche in questo caso, l'"alta vigilanza"

spetti al Ministro di grazia e giustizia (art. 15 legge

professionale). A sua volta l'iscritto, per il solo fatto

dell'iscrizione, preceduta da giuramento (art. 12 legge predetta), è

obbligato alla rigorosa osservanza di principi deontologici di

dignità e di decoro, sotto la comminatoria di sanzioni, adeguate al

caso.

Pertanto, trattandosi di due categorie di evasori fiscali, non

paragonabili, per differente struttura ed operatività delle rispettive

situazioni e, quindi, diverse, sia dal punto di vista soggettivo che da

quello oggettivo, ne deriva che debba ritenersi spettare al legislatore

la determinazione delle conseguenti sanzioni, da applicare

rispettivamente nei due casi.

Unico limite a questo potere è dato dalla razionalità del

sistema, che è, sotto questo aspetto, sottoponibile al sindacato della

Corte.

Nel caso in esame, il limite risulta rispettato.

Secondo gli artt. 261 e 262 in esame, la sospensione (oltre che

preceduta da cautele, come dilazioni, possibilità di provare la

temporanea incapacità economica, reclamo al Ministro delle finanze)

dà luogo ad un provvedimento finale di natura disciplinare che ha

carattere di estremo impulso ad adempiere onde ottenere la revoca del

provvedimento (art. 263 T.U.) ed insieme di sanzione per la dimostrata

resistenza (durante il periodo non breve di un anno intero) all'obbligo

primario di "concorrere alle spese pubbliche in ragione della capacità

contributiva" (art. 53 Cost.). Tutto ciò non difetta di razionalità,

perché tutela quella linea di dignità e di decoro, dalla quale gli

iscritti nell'albo mai debbono deflettere

La questione, così come sottoposta in relazione all'art. 3 della

Costituzione, deve essere dichiarata non fondata.

Ad uguale conclusione deve addivenirsi per quanto riguarda la

medesima questione, posta in relazione all'art. 4 della Costituzione.

Infatti, il riconoscimento del diritto, garantito da questo

articolo, è compatibile, come questa Corte ha più volte ritenuto

(sentenze n. 61 del 1965; n. 7 del 1966 e nn. 16 e 102 del 1968) con

specifici limiti e condizioni, che la legge ponga a tutela di interessi

generali preminenti sugli interessi particolari. Il che, con richiamo a

quanto suesposto, è sufficiente ricordare per escludere, anche sotto

questo secondo aspetto, la fondatezza della questione.

4. - Con l'ordinanza di rinvio della Corte di appello di Venezia e

con quella del tribunale di Treviso, la questione, esaminata al numero

precedente, viene proposta per il fallimento da debito d'imposta,

promosso dall'Intendente di finanza nei confronti di imprenditori

commerciali che per sei rate consecutive non adempiano al pagamento dei

tributi sui redditi di esercizio.

L'ordinanza della Corte d'appello così puntualizza la questione.

Si premette e si ammette che il fallimento di che trattasi è istituto

speciale di diritto tributario che prescinde dal previo accertamento

dell'insolvenza del debitore moroso, nonché dalla disciplina comune

del fallimento e che procede mediante modalità e forme autonome. Si

aggiunge, tuttavia, che l'istituto sembra difettare di giustificazione,

perché, per una causa (l'inadempienza) meno rilevante dell'insolvenza,

tende a conseguire gli stessi gravi effetti personali e patrimoniali:

ciò, mediante la sovrapposizione di una finalità intimidatrice

preventiva, propria delle sanzioni penali, alla finalità esecutiva,

propria del fallimento ordinario. Si osserva, poi che nessuna

giustificazione avrebbe il trattamento meno rigoroso (ammenda)

riservato al debitore in genere, a confronto del debitore che sia

imprenditore commerciale (fallimento): a pari presuposto di morosità

dovrebbe corrispondere trattamento pari od equivalente, in osservanza

dell'art. 3 della Costituzione.

L'ordinanza del tribunale di Treviso è informata agli stessi

concetti.

5. - La questione non è fondata.

Va premesso che le norme contenute nell'art. 262 del T.U. in

esame, riguardanti la particolare procedura disposta per addivenire

alla dichiarazione di fallimento dell'esercente imprese commerciali,

sono collegate con l'art. 4 cpv. R.D. 16 marzo 1942, n. 267, sulla

disciplina del fallimento ordinario, che fa salve le disposizioni delle

leggi speciali circa il fallimento del contribuente per debito

d'imposta.

Nel testo unico sono state trasfuse, con ulteriori precisazioni, le

norme speciali già in proposito emanate sino dal 17 settembre 1931 col

R.D. n. 1608.

Ciò premesso, la Corte osserva che la procedura in esame riveste

natura e carattere peculiari alla categoria di coloro che esercitano

attività economica organizzata ad impresa, in quanto obbligati a

pagare le imposte sui redditi di esercizio (art. 261, secondo comma,

T.U. citato).

Di conseguenza, per questa sola considerazione, vengono qui a

difettare i noti presupposti che valgano a ritenere fondata la

questione sulla base del denunciato art. 3 della Costituzione.

L'ordinanza della Corte d'appello di Venezia, pur ammettendo la

diversità di situazioni, prospetta tuttavia, particolarmente, la

questione sotto il profilo di una sproporzione di trattamento tra la

sanzione riservata agli imprenditori commerciali e quella riservata ai

comuni debitori di imposta: tanto più che per i primi è sufficiente

il solo presupposto dell'inadempienza in luogo della condizione di

accertata "insolvenza".

La Corte osserva che nemmeno il trasferimento sul piano della

misura delle sanzioni, giova a ritenere fondata la questione.

Come più volte ritenuto (sentenze n. 25 del 1967; n. 104 del 1968

e n. 48 del 1969) è affidata al legislatore la valutazione

discrezionale delle singole condotte antigiuridiche al fine di farne

derivare il trattamento sanzionatorio da applicare: il che, rapportato

all'art. 3 della Costituzione, si risolve nella giustificazione della

prevalenza della differenziazione sulla uniformità (citata sentenza n.

104 del 1968).

Unico limite è segnato dalla razionalità dell'apprezzamento del

legislatore. Questo limite, per quanto riguarda la questione in esame,

non è da ritenersi superato.

Invero, il sistema della legge risulta razionalmente utilizzato dal

legislatore come mezzo esecutivo strumentale, accompagnato da garanzie

giurisdizionali, di fronte a prolungate resistenze del debitore

imprenditore commerciale, per la realizzazione, non più dilazionabile,

del credito fiscale: il tutto coordinato in modo da consentire al

debitore moroso una serie di giustificazioni, dilazioni e ricorsi

preventivi al fine di impedire ogni intempestivo provvedimento.