Sentenza n. 1104/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6 del d.P.R. 29

marzo 73, n. 156 (recante "Approvazione del testo unico delle

disposizioni legislative in materia postale, di banco posta e di

telecomunicazioni"), e dell'art. 89 c.p.v. del r.d. 19 luglio 1941,

n. 1198 (recante "Approvazione del regolamento di esecuzione dei

titoli I, II e III del libro II della legge postale e delle

telecomunicazioni"), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 23 marzo 1987 dal giudice istruttore

presso il Tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra la

s.r.l. Commercio Petroli e la S.I.P. p.a., iscritta al n. 315 del

registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 32, prima serie speciale, dell'anno 1988;

2) ordinanza emessa il 15 aprile 87 dal Tribunale di Roma nel

procedimento civile vertente tra Barone Francesco e la S.I.P. p.a.,

iscritta al n. 86 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale,

dell'anno 1988;

Visti gli atti di costituzione della s.r.l. Commercio Petroli

della S.I.P. p.a. nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 settembre 1988 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Stefano Orlandi e Franco Balducci per la s.r.l.

Commercio Petroli, Alfonso Palladino per la S.I.P. p.a. e l'Avvocato

dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel giudizio promosso dalla S.r.l. Commercio Petroli contro

la S.I.P. - Società Italiana per l'esercizio delle

telecomunicazioni, per ottenere il risarcimento dei danni ad essa

derivati dal disservizio delle proprie linee telefoniche, il giudice

istruttore del Tribunale civile di Roma, con ordinanza del 23 marzo

1987 (Reg. Ord. n. 315/1987), ha sollevato, in relazione agli artt. 3

e 41 Cost., la questione di legittimità costituzionale degli artt. 6

del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156 (Testo unico in materia postale, di

bancoposta e di telecomunicazioni) e 89, secondo comma, del R.D. 19

luglio 1941 n. 1198 (Regolamento di esecuzione dei titoli I, II e III

del libro II della legge postale e delle telecomunicazioni), nelle

parti in cui limitano la responsabilità del concessionario del

servizio telefonico per le interruzioni del servizio dovute a colpa

del concessionario stesso.

Secondo il giudice a quo le norme impugnate - restringendo

fortemente e sostanzialmente eliminando la responsabilità della SIP

per disservizio - precluderebbero l'esame della pretesa, avanzata

dalla parte attrice, di un congruo ristoro del pregiudizio sofferto,

rendendo inammissibili i mezzi di prova dedotti dalla stessa in

ordine al quantum.

Una eventuale declaratoria di illegittimità della normativa

impugnata consentirebbe, invece, ad avviso del giudice rimettente,

l'ampliamento del thema probandum e renderebbe possibile un completo

risarcimento del danno riconducibile alla negligente condotta della

società concessionaria.

Secondo il giudice a quo il giudizio di rilevanza non sarebbe,

d'altro canto, inficiato dall'art. 20 del d.P.R. 29 marzo 1973 n.

156, che fissa termini di decadenza e prescrizione per ottenere le

indennità o i rimborsi previsti dal decreto stesso e stabilisce la

condizione di procedibilità del previo ricorso in via

amministrativa: e ciò in quanto il diritto fatto valere dalla

società attrice non rientrerebbe tra quelli riconosciuti dal d.P.R.

n. 156 del 1973 e non ricadrebbe, pertanto, nell'area di applicazione

di tale normativa.

Nel merito l'ordinanza di rinvio, dopo aver rilevato che il

rapporto tra la SIP e l'utente ha natura essenzialmente privatistica,

ritiene non manifestamente infondato il sospetto di un contrasto tra

la normativa limitatrice degli obblighi risarcitori della società

concessionaria del servizio telefonico e gli artt. 3 e 41 Cost. Se è

vero, infatti, che la valutazione delle diverse situazioni ai fini

dell'art. 3 della Costituzione è riservata al potere discrezionale

del legislatore ed è sottratta al giudizio di legittimità della

Corte, nondimeno è necessario che una eventuale limitazione di

responsabilità si accompagni ad adeguate garanzie di certezza od

adeguatezza per il ristoro del danno.

Sotto tale riguardo - afferma il giudice a quo - "la disparità di

trattamento non sembra affatto giustificata, se è vero che a fronte

di una responsabilità praticamente nulla la società concessionaria

ha facoltà, tra l'altro, di sospendere l'erogazione del servizio in

presenza di qualsiasi morosità, anche parziale, dell'abbonato, per

qualsiasi titolo ed indipendentemente dal numero di abbonamenti

sottoscritti" e considerato anche che il costo del servizio è

sopportato interamente dall'utente, giacché - come ammesso dalla

stessa SIP - il prezzo del servizio "non è un prezzo politico, ma

rappresenta il prezzo di mercato, suscettibile di produrre utili sia

al concessionario che allo Stato".

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la s.r.l.

Commercio Petroli ed ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato. Anche la SIP ha prodotto un atto di

costituzione, depositato peraltro fuori termine.

Mentre la s.r.l. Commercio Petroli si riporta semplicemente a

quanto osservato e dedotto nell'ordinanza di rinvio, l'Avvocatura

dello Stato eccepisce, sotto vari profili, l'inammissibilità della

questione proposta.

In primo luogo, secondo l'Avvocatura, il giudice istruttore civile

sarebbe privo di legittimazione a sollevare la questione sia perché

questa atterrebbe al merito della pretesa dedotta in giudizio, in

ordine al quale ogni potere decisorio è riservato al collegio, sia

perché solo al collegio spetterebbe l'effettivo potere decisorio in

ordine alla rilevanza ed ammissibilità dei mezzi di prova proposti

dalle parti o ammissibili d'ufficio.

L'Avvocatura osserva inoltre che l'illegittimità prospettata

nell'ordinanza di rinvio attiene esclusivamente alla mancanza di

congruità del ristoro previsto dal capoverso dell'art. 89 del R.D.

19 luglio 1941 n. 1198, che ha natura regolamentare, mentre non

sarebbe censurata l'illegittimità in sé della previsione di un

limite di responsabilità per i concessionari di servizi pubblici: da

qui l'asserita irrilevanza della denunzia indirizzata nei confronti

dell'art. 6 del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156, nonché

l'inammissibilità della censura rivolta nei confronti dell'art. 89,

secondo comma, del R.D. n. 1198 del 1941, dove si stabilisce il

limite quantitativo del ristoro ritenuto inadeguato.

3. - In un secondo giudizio promosso da Francesco Barone contro la

S.I.P. ai fini del risarcimento dei danni subiti in conseguenza del

mancato trasloco di una utenza telefonica, dovuto a colpa della

società concessionaria, il Tribunale di Roma, con ordinanza del 15

aprile 1987 (Reg. ord. n. 86/1988), ha sollevato, in relazione

all'art. 3 Cost., analoga questione di legittimità costituzionale

degli artt. 6 del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156 e 89, secondo comma,

del R.D. 19 luglio 1941 n. 1198, "nelle parti in cui limitano la

responsabilità del concessionario del servizio telefonico per le

interruzioni dovute a colpa del medesimo".

L'ordinanza di rinvio, dopo aver premesso che la responsabilità

della SIP per il mancato trasferimento dell'utenza telefonica appare

ampiamente provata dalle risultanze processuali, rileva come la

legittima pretesa dell'attore ad un congruo ristoro del pregiudizio

sofferto risulti impedita solo dalla normativa limitatrice della

responsabilità dettata dagli artt. 6 del d.P.R. n. 156 del 1973 e

89, secondo comma, del R.D. n. 1198 del 1941, normativa in base alla

quale la domanda risarcitoria dovrebbe essere respinta per affermare,

invece, il semplice obbligo della SIP di corrispondere all'utente una

"indennità" pari al doppio dell'importo del canone relativo al

periodo di tempo in cui è durata l'interruzione del servizio. Di qui

- ad avviso del giudice a quo - la rilevanza della prospettata

questione di costituzionalità.

Nel merito l'ordinanza di rinvio riprende le argomentazioni svolte

nella ordinanza di rimessione emessa dal giudice istruttore del

Tribunale civile di Roma, pur limitandosi a contestare la violazione

del solo art. 3 Cost.

4. - In questo secondo giudizio si è costituita la SIP ed ha

spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

Nel suo atto di costituzione la SIP si limita ad affermare

l'irrilevanza e l'infondatezza della questione proposta, mentre, dal

canto suo, la Presidenza del Consiglio contesta innanzitutto la

rilevanza, ricordando che l'art. 20, secondo comma, del d.P.R. n. 156

del 1973 sottopone al previo reclamo in via amministrativa le azioni

giudiziarie concernenti i servizi delle telecomunicazioni regolati

dal decreto stesso.

La Presidenza ripropone, infine, gli ulteriori profili di

inammissibilità della questione già sviluppati nell'atto di

intervento presentato nel giudizio di costituzionalità promosso con

la precedente ordinanza del 23 marzo 1987.

5. - Nell'imminenza dell'udienza di discussione la S.I.P. ha

depositato un'ampia memoria relativa ad entrambi i giudizi di

costituzionalità, nella quale si sviluppano gli argomenti relativi

alle eccezioni prospettate nell'atto di costituzione. In particolare

la S.I.P. afferma che - se la questione di legittimità

costituzionale sollevata con riguardo alle disposizioni dell'art. 89

del R.D. 19 luglio 1941 n. 1198 è da ritenere palesemente

inammissibile, per il carattere regolamentare e non legislativo delle

suddette disposizioni - inammissibile va anche considerata

l'impugnazione dell'art. 6 del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156:

quest'ultima norma contiene infatti una ipotesi di limitazione e non

di esclusione di responsabilità e la limitazione potrebbe essere

valutata "solo insieme alla specifica ulteriore normazione che la

completa e la rende operante".

Un'ulteriore eccezione pregiudiziale viene prospettata dalla

S.I.P. in relazione alla preclusione derivante dall'art. 20 del

codice postale, che sottopone l'azione giudiziaria contro

l'Amministrazione per i servizi di telecomunicazione alla condizione

della previa proposizione del reclamo in via amministrativa.

Passando al merito della controversia, la S.I.P. sostiene che

l'organizzazione e gestione in forma di impresa di un servizio

pubblico, con la conseguente configurazione dei rapporti con gli

utenti come rapporti contrattuali soggetti al regime del diritto

privato, non significa necessariamente che il regime della

responsabilità debba essere solo quello di cui all'art. 1218 cod.

civ.: conclusione, questa, desumibile anche dal testo dell'art. 2093

cod. civ. secondo cui le disposizioni generali sull'impresa si

applicano anche agli enti pubblici che esercitano attività

d'impresa, ma sono fatte salve le diverse disposizioni della legge.

La S.I.P. conclude sottolineando l'importanza assunta dai servizi

di telecomunicazione nell'economia e nella vita sociale del Paese

nonché la complessità delle strutture necessarie per l'efficace

gestione e per lo sviluppo di tali servizi: fattori che - a suo

avviso - renderebbero l'attività di impresa in tale settore ad alto

rischio, giustificando la previsione legislativa di limiti di

responsabilità come effetto di un bilanciamento di interessi che

solo il Parlamento e non la Corte sarebbe in grado di compiere. Considerato in diritto

1. - Le due ordinanze di rimessione investono la costituzionalità

delle stesse norme sotto profili in larga parte concidenti: i giudizi

relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con un'unica

sentenza.

2. - Occorre preliminarmente esaminare l'eccezione di

inammissibilità prospettata dall'Avvocatura dello Stato nei

confronti dell'ordinanza 23 marzo 1987 del giudice istruttore del

Tribunale di Roma, sulla base di un asserito difetto di

legittimazione del giudice rimettente a sollevare la questione.

L'eccezione è fondata.

In proposito va rilevato come la questione proposta con tale

ordinanza assuma rilevanza pregiudiziale non tanto con riferimento

alla decisione sul merito della controversia, quanto con riferimento

alla decisione relativa all'ammissione di determinati mezzi (prova

testimoniale e consulenza tecnica) destinati a determinare il quantum

della domanda risarcitoria. Con riferimento a tali incombenti non

spetta, peraltro, al giudice istruttore la competenza a emettere

provvedimenti di carattere definitivo, che la legge ha riservato al

collegio chiamato a pronunciarsi sul merito della causa (cfr. sentt.

nn. 109 del 1962, n. 44 del 1963). Non sussistono, pertanto, nella

specie poteri decisori propri del giudice istruttore, suscettibili di

giustificare - secondo gli orientamenti ripetutamente espressi da

questa Corte (cfr. sentt. nn. 62 del 1966; 45 del 1969; 88 del 1970;

183 del 1972) - il promuovimento da parte dello stesso di una

questione di legittimità costituzionale.

3. - Il giudizio va, di conseguenza, circoscritto all'esame della

sola ordinanza di rimessione adottata dal Tribunale di Roma in data

15 aprile 1987 (Reg. ord. n. 86/1988).

Con tale ordinanza il Tribunale di Roma ha sollevato questione di

legittimità costituzionale degli artt. 6 d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156

e 89 cpv. R.D. 19 luglio 1941 n. 1198, nelle parti in cui limitano la

responsabilità del concessionario del servizio telefonico per le

interruzioni dovute a colpa del medesimo, in relazione all'art. 3

della Costituzione.

La disciplina in contestazione prevede: a) in generale,

l'esclusione della responsabilità dell'amministrazione statale e dei

concessionari dei servizi pubblici regolati dal codice postale "fuori

dei casi e dei limiti espressamente stabiliti dalla legge" (art. 6

d.P.R. n. 156 del 1973); b) con riferimento particolare alle

interruzioni del servizio telefonico, l'obbligo per il

concessionario, ove il disservizio sia dovuto a sua colpa, di

restituire all'abbonato il canone relativo a tutto il periodo

dell'interruzione ovvero di versare un'indennità ragguagliata al

doppio della somma che importerebbe l'abbonamento per il periodo di

tempo in cui dura l'interruzione, a seconda che questa non superi

ovvero superi i dieci giorni (art. 89, secondo comma, R.D. n. 1198

del 1941).

Ad avviso del giudice rimettente tale disciplina verrebbe a

determinare un'ingiustificata disparità di trattamento fra

concessionario ed utente, in grado di alterare la natura

sostanzialmente privatistica del rapporto fra gli stessi

intercorrente nonché di pregiudicare irragionevolmente l'equilibrato

componimento degli interessi posti in gioco attraverso la gestione

del servizio.

A tali contestazioni la difesa dello Stato e della SIP

contrappongono, con argomentazioni analoghe, tre eccezioni

pregiudiziali, secondo cui la questione prospettata: a) sarebbe

inammissibile per difetto di rilevanza nei confronti di tutte le

norme impugnate, essendo l'attore nel processo a quo incorso nella

preclusione derivante dalla mancata presentazione, prima della

proposizione dell'azione giudiziaria, del reclamo amministrativo

previsto dall'art. 20 del D.P.R. 29 marzo 1973 n. 156; b) sarebbe

inammissibile quanto meno nei confronti dell'art. 89 del R.D. n. 1198

del 1941, data la natura regolamentare delle disposizioni contenute

in tale decreto; c) in conseguenza dell'eccezione di cui sub b),

sarebbe, infine, inammissibile, sempre per difetto di rilevanza, con

riferimento all'art.6 del d.P.R. n. 156 del 1973 in sé considerato,

non essendo nella specie in contestazione il principio generale da

tale norma affermato in ordine alla possibilità di apporre limiti

alla responsabilità dell'amministrazione e dei concessionari dei

servizi, ma soltanto la concreta configurazione del limite operata

attraverso la norma regolamentare.

4. - La prima di tali eccezioni non può essere condivisa.

L'ordinanza di rimessione ha, infatti, sufficientemente motivato in

ordine alla non applicabilità, nella specie, dell'art. 20 del d.P.R.

n. 156 del 1973, quando ha rilevato che "il diritto fatto valere non

rientra tra quelli riconosciuti dal predetto atto normativo e non

ricade pertanto sotto il richiamato disposto di legge". La tesi, per

quanto controvertibile, trova un fondamento adeguato, ai fini del

giudizio sulla rilevanza, nella stessa formulazione letterale

dell'art. 89, dove non si richiama l'azione generale di danno, ma

soltanto le azioni dirette ad ottenere le indennità ed i rimborsi

previsti dallo stesso codice postale.

5. - Va, invece, condivisa la seconda eccezione.

La natura regolamentare del R.D.19 luglio 1941 n. 1198 emerge sia

dalla intitolazione che dal procedimento di formazione di tale atto

normativo ed è stata già in precedenza accertata da questa Corte

(cfr. ord. n. 10 del 1984). Mancano, pertanto, i presupposti per un

controllo diretto, in questa sede, della legittimità costituzionale

dell'art. 89, secondo comma, di tale decreto.

6. - L'inammissibilità della questione proposta nei confronti

della norma regolamentare non può, d'altro canto, comportare anche

l'inammissibilità, per difetto di rilevanza, delle censure formulate

nei confronti dell'art. 6 del d.P.R. n. 156 del 1973. Se è vero,

infatti, che il principio generale espresso da quest'ultima norma -

suscettibile di legittimare la possibilità di regimi più

restrittivi e differenziati di responsabilità per la pubblica

amministrazione - non forma oggetto diretto di contestazione, è

anche vero che la stessa norma, per quanto riguarda la sua

particolare operatività riferita alla società concessionaria del

servizio telefonico, risulta in concreto applicabile attraverso le

specificazioni formulate nella fonte secondaria, che, se pur

temporalmente anteriore, è stata successivamente richiamata a

completamento del contenuto prescrittivo della norma primaria. In

proposito va rilevato come l'art. 2 del d.P.R. n. 156 del 1973, nel

far salve le precedenti disposizioni regolamentari fino

all'emanazione del nuovo regolamento postale, abbia recepito e

convalidato i contenuti normativi di tali disposizioni, in quanto

compatibili con il nuovo testo unico, determinando di conseguenza

l'integrazione della fattispecie prevista dall'art. 6 dello stesso

d.P.R. n. 156 con quella contemplata nell'art. 89, secondo comma, del

R.D. n. 1198 del 1941.

La terza eccezione d'inammissibilità va, pertanto, respinta,

essendo in concreto rilevante la questione di costituzionalità

dell'art. 6 del D.P.R. n. 156 del 1973 nella parte riferibile,

secondo le specificazioni operate dall'art. 89, secondo comma, del

R.D. n. 1198 del 1941, alla posizione della società concessionaria

del servizio telefonico.

8. - Passando al merito della questione proposta, vanno

innanzitutto richiamati i criteri che hanno ispirato la sentenza n.

303 del 1988 di questa Corte, in tema di limiti alla responsabilità

dell'amministrazione pubblica.

Tale sentenza ha determinato la caducazione di una delle norme

contenute nella disposizione di cui è causa, avendo dichiarato

l'illegittimità costituzionale degli artt. 6, 28, 48 e 93 del d.P.R.

29 marzo 1973 n. 156 "nella parte in cui dispongono che

l'amministrazione delle Poste e delle Telecomunicazioni non è tenuta

al risarcimento dei danni, oltre all'indennità di cui all'art. 28,

in caso di perdita o manomissione di raccomandate con le quali siano

stati spediti vaglia cambiari emessi in commutazione di debiti dello

Stato". Nella motivazione di questa pronuncia è stato posto in luce

come i servizi pubblici essenziali, ai sensi dell'art. 43 Cost.,

debbano essere organizzati e gestiti in forma d'impresa, secondo

criteri di economicità, "i quali comportano la conformazione dei

rapporti con gli utenti come rapporti contrattuali, fondamentalmente

soggetti al regime del diritto privato": di tal che, nell'ordinamento

attuale, non può più trovare alcuna giustificazione l'esistenza di

un "privilegio del fisco" a favore del servizio postale, dal momento

che tale servizio "non può essere più considerato un bene

patrimoniale dell'erario e si configura invece, secondo il criterio

organizzativo impartito dall'art. 43 Cost., come un'impresa gestita

dallo Stato in regime di monopolio, ossia come una forma di

partecipazione dello Stato all'attività economica".

Tali principi, affermati nei confronti del servizio postale,

valgono a maggior ragione nei confronti del servizio telefonico, dove

la presenza di un rapporto concessorio tende ad accentuare le

caratteristiche imprenditoriali del servizio, nonché la sua naturale

attrazione verso un regime di diritto comune.

Questo dato, se non conduce di per sé ad escludere la

possibilità di configurare, per la responsabilità del

concessionario conseguente a disservizio, una disciplina speciale,

eventualmente ispirata a criteri più restrittivi di quella ordinaria

- disciplina rapportabile tanto alla complessità tecnica della

gestione quanto all'esigenza del contenimento dei costi - non

consente, d'altro canto, per quanto concerne la responsabilità per

danni dovuti a colpa del concessionario, deroghe così incisive al

regime comune suscettibili di alterare, al di là di ogni ragionevole

giustificazione connessa alle esigenze oggettive del servizio,

l'equilibrato componimento degli interessi dell'utente con quelli del

concessionario (cfr., per profili analoghi, la sent. n. 132 del 1985,

punto 4.3). E invero le limitazioni alla responsabilità del

concessionario del pubblico servizio, quando vengano in concreto

enunciate in sede normativa, oltre a dover trovare, per la loro

incidenza nella sfera dell'autonomia privata, un adeguato supporto

nella legge o in altra fonte primaria, dovranno, in ogni caso, essere

tali da garantire un ristoro serio e non fittizio del danno subito

dall'utente per colpa del concessionario.

Tale condizione non risulta nella specie rispettata, dal momento

che la deroga al principio di responsabilità prevista a favore della

società concessionaria del servizio telefonico, attraverso il

combinato disposto dell'art. 6 del d.P.R. n. 156 del 1973 con l'art.

89 del R.D. n. 1198 del 1941, consente alla stessa - in caso di

interruzioni dovute a sua colpa - di sottrarsi, da un lato, per le

interruzioni inferiori ai dieci giorni consecutivi, ad ogni obbligo

di risarcimento, e di limitare, dall'altro, per le interruzioni di

durata superiore, la propria prestazione risarcitoria all'indennità

prevista dal secondo comma dell'art. 89 del R.D. n. 1198 del 1941

(pari al doppio della somma che importerebbe l'abbonamento per il

periodo di tempo in cui dura l'interruzione). In ambedue le ipotesi,

la deroga apportata al principio della piena risarcibilità dei danni

dovuti a colpa è tale da alterare, per l'insussistenza o

l'irrisorietà del ristoro previsto, l'equilibrato componimento degli

interessi riferibili alle parti del contratto di utenza, non

trovando, d'altro canto, una ragionevole giustificazione nelle

esigenze proprie del servizio pubblico.