Sentenza n. 1087/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 22 e 23 della

legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e

sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà),

promosso con ordinanza emessa il 20 ottobre 1986 dal Pretore di Roma

nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Andreani Norma ed altri

e il Ministero di Grazia e Giustizia, iscritta al n. 73 del registro

ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 11, prima serie speciale, dell'anno 1988;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 12 ottobre 1988 il Giudice

relatore Francesco Greco;

Ritenuto in fatto

1. - Il giudice a quo esclude che, sotto il profilo retributivo,

possano ravvisarsi ragionevoli motivi giustificativi del possibile

deteriore trattamento dei lavoratori detenuti (soprattutto per il

lavoro eseguito in semilibertà e per imprese pubbliche o private)

rispetto agli ordinari lavoratori subordinati, attesa la natura non

afflittiva (ex art. 20 l. cit.) del lavoro obbligatoriamente (ma solo

per i condannati ed i sottoposti alle misure di sicurezza della

colonia agricola e della casa di lavoro, e solo "sulla carta",

poiché risulterebbe che meno della metà dei detenuti abbia la

effettiva possibilità di lavorare e lavori) svolto e considerato che

i detenuti, più ancora degli altri lavoratori, hanno bisogno di

guadagnare per mantenere, oltre che se stessi, la propria famiglia.

In ordine all'art. 23 (in parte de qua abrogato dall'art. 29 della

l. 10 ottobre 1986, n. 663) il Pretore di Roma osserva che la

riduzione della remunerazione ai 7/10 dei 2/3 per detenuti imputati e

condannati, comporta per costoro un compenso pari al 46,67% di quello

corrisposto ai lavoratori esterni con ancora più accentuati effetti

deteriori sotto i già illustrati profili. Ove poi si consideri -

continua l'ordinanza - che la "cassa per il Soccorso e l'Assistenza

alle vittime del delitto" (cui gli altri 3/10 erano destinati) è

stata soppressa con l. n. 641 del 1978, che ha attribuito alle

regioni ed agli enti locali le relative entrate (delle quali solo il

16% è destinato a soddisfare gli stessi fini cui attendeva la Cassa:

v. artt. 119 e 132 d.P.R. n. 616 del 1977), risulta evidente la

natura impositiva della trattenuta, con ulteriore violazione del

parametro di cui all'art. 53, primo comma, Cost.

2. - L'Avvocatura dello Stato, intervenuta per il Presidente del

Consiglio dei ministri, preliminarmente prospetta l'inammissibilità

della questione per non avere il giudice a quo chiarito se i

ricorrenti fossero imputati o condannati e se avessero prestato il

proprio lavoro in favore di altri soggetti ovvero

dell'amministrazione penitenziaria, nel qual ultimo caso soltanto la

retribuzione può essere ridotta.

Nel merito osserva, quanto ai condannati, che l'attività

lavorativa è obbligatoria, onde l'amministrazione deve affrontare

oneri ulteriori rispetto a quelli propri dell'imprenditore, essendo

tenuta ad assicurare il lavoro al di là di ogni valutazione di

convenienza economica; e, inoltre, che il lavoro è elemento

essenziale del trattamento carcerario, da riguardarsi dunque anche

alla luce delle finalità rieducative di cui all'art. 27 Cost. In

ordine ai detenuti in genere, che in tanto l'apposita commissione

può legittimamente fissare una retribuzione inferiore alle tariffe

sindacali in quanto la produttività del lavoro penitenziario sia

inferiore a quella dell'analogo lavoro libero (clima psicologico,

assenze per motivi processuali, scarsa attitudine al lavoro, etc.) e

che l'intento perseguito dal legislatore non è certo volto allo

sfruttamento del lavoro, bensì alla creazione del maggior possibile

numero di posti di lavoro, nell'ambito delle risorse disponibili. Di

tutto ciò costituirebbe sicuro sintomo la previsione di cui all'art.

5 della legge n. 663 del 1986, che autorizza le direzioni degli

istituti penitenziari a vendere sotto costo i prodotti delle

lavorazioni.

Quanto alle censure mosse alla disposizione di cui all'art. 23 l.

n. 354 del 1975, l'Avvocatura preliminarmente riconosce la rilevanza

della questione per la non retroattività della sua intervenuta

abrogazione, sostenendo la legittimità della detrazione per i

condannati (per gli imputati l'accantonamento è provvisorio) secondo

quanto riconosciuto anche dal Consiglio di Stato nel parere n. 1315

del 1984, e la totale destinazione dei proventi al perseguimento

delle funzioni già prima espletate dalla Cassa (art. 119, d.P.R. n.

616 del 1977).

Per quanto concerne le censure mosse all'art. 22 della legge n.

354/75, può sostenersi la infondatezza della questione.

Va, anzitutto, rilevato, al riguardo, che il lavoro dei detenuti

ha una specifica finalità, quella della rieducazione di cui all'art.

27 Cost., che lo colloca fuori della logica economica dell'ordinario

lavoro subordinato.

Del resto, premesso che una corretta interpretazione della norma

in questione induce ad escludere che essa possa applicarsi al lavoro

prestato in favore di datori di lavoro privati o pubblici diversi

dall'amministrazione penitenziaria, va considerato che la stessa

amministrazione ha l'obbligo di assicurare il lavoro ai condannati, e

deve, comunque, favorire la destinazione al lavoro di tutti i

detenuti, anche, quindi, ove essi abbiano scarsa capacità

lavorativa.

A ciò si aggiunga che non sempre i detenuti garantiscono la

continuità nella prestazione di lavoro, a causa, ad esempio, delle

esigenze di allontanamento collegate a motivi processuali, dei

colloqui con i familiari ed altro.

La disposizione censurata, pertanto, non determina una disparità

di trattamento irragionevole tra situazioni obiettivamente uguali ma

si limita ad autorizzare la fissazione, da parte dell'apposita

commissione, di una remunerazione inferiore - peraltro entro un

limite predeterminato, sì da escludere anche la fondatezza del

riferimento al parametro costituzionale dell'art. 36 Cost., tenuto

anche conto delle esigenze di vita del detenuto - alle tariffe

sindacali.

Quanto alle censure mosse all'art. 23 della legge n. 354, la

questione potrebbe essere fondata.

Infatti, in seguito alla soppressione della Cassa per il soccorso

alle vittime del delitto, disposta con legge n. 641 del 1978, la

ritenuta di cui all'art. 23 della legge n. 354 del 1975 è andata a

far parte delle entrate dei Comuni destinate in generale alla

beneficenza pubblica, di cui solo uno degli aspetti è costituito

dall'assistenza alle vittime dei reati.

In tal modo si è realizzata una forma di prelievo coattivo nei

confronti dei detenuti lavoratori per le esigenze della spesa

pubblica, posta a carico dei soli detenuti (e, fra costoro, solo di

quelli che prestano attività lavorativa) e non anche di tutti gli

altri cittadini, con duplice violazione del disposto dell'art. 53

Cost., in riferimento sia al principio dell'uguale trattamento

impositivo, sia a quello secondo cui l'imposta deve essere

proporzionata alla capacità contributiva di ciascuno, mentre nel

caso di specie si prescinde dalla considerazione delle effettive

disponibilità economiche del detenuto lavoratore. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Roma dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 22, legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento

penitenziario e sulle misure privative e limitative della libertà):

A) nella parte in cui prevede che la mercede dei lavoratori

detenuti possa essere inferiore, anche se entro il limite minimo dei

due terzi, rispetto al trattamento economico previsto dai contratti

collettivi di lavoro;

B) dell'art. 23 della stessa legge n. 354 del 1975 nella parte

in cui prevede che la remunerazione corrisposta per il lavoro è

determinata nella misura di sette decimi della mercede per gli

imputati e condannati, mentre gli altri tre decimi sono versati alle

Regioni e agli enti locali, a seguito della soppressione della Cassa

per il soccorso e l'assistenza alle vittime del delitto (legge 21

ottobre 1978, n. 641) alla quale precedentemente erano erogati.

Il giudice a quo ritiene che risulterebbero violati gli artt. 3 e

36 Costit. in quanto, non essendovi alcuna differenza tra il lavoro

svolto dai detenuti e il lavoro subordinato ordinario, e sopratutto

tra il lavoro eseguito in semilibertà e quello svolto in favore di

imprese pubbliche e private, non è né ragionevole né giustificata

la sussistente disparità di trattamento dei primi rispetto agli

altri lavoratori, tanto più che il detenuto che lavora deve

soddisfare i bisogni suoi e della sua famiglia con i proventi del suo

lavoro.

Inoltre, l'art. 23 in esame contrasterebbe non solo con l'art. 36

Cost., per la riduzione operata alla remunerazione del detenuto

lavoratore, ma anche con gli artt. 53, primo comma, e 3 Cost. in

quanto, a seguito della soppressione della Cassa per il soccorso e

l'assistenza alle vittime del delitto, le somme trattenute

finanzierebbero in gran parte funzioni ammimistrative proprie delle

Regioni e degli Enti locali e solo in minima parte i medesimi fini

cui attendeva la soppressa Cassa, sicché la trattenuta, divenuta di

natura impositiva, non risulterebbe adeguata alla capacità

contributiva degli obbligati e per giunta colpirebbe solo i detenuti

lavoratori e non tutti i cittadini onde la sussistenza di una

ingiustificata disparità di trattamento.

2. - La questione sub A non è fondata.

Si considera, anzitutto, che il lavoro prestato dai detenuti è

uno strumento per la loro redenzione ed il loro riadattamento alla

vita sociale; non è un elemento di espiazione della pena ma è un

metodo di trattamento.

È infatti testualmente stabilito che il lavoro penitenziario non

ha carattere afflittivo ed è remunerato (art. 20 L. 26 luglio 1975

n.354), pur essendo obbligatorio per i condannati ed i sottoposti

alle misure di sicurezza della colonia agricola e della casa di

lavoro.

Negli istituti penitenziari deve essere favorita in ogni modo la

destinazione al lavoro dei detenuti e degli internati.

Tuttavia, le condizioni attuali della organizzazione penitenziaria

e degli stabilimenti non danno a tutti i detenuti la possibilità di

svolgere un lavoro secondo le loro capacità e attitudini.

Quelli che lavorano sono solo una minima parte di essi.

Comunque, si verificano almeno tre situazioni:

a) quella del detenuto che si trova in semilibertà e lavora

fuori dello stabilimento;

b) quella del detenuto che lavora alle dipendenze di imprese

private sotto il diretto controllo della direzione dell'istituto a

cui il detenuto o l'internato è assegnato;

c) quella del detenuto che lavora all'interno dello stabilimento

carcerario, alla diretta dipendenza dell'amministrazione

penitenziaria.

La questione sollevata riguarda solo quest'ultima situazione. Né

vi è omogeneità tra essa e le altre due situazioni, non potendosi

dubitare che il rapporto che ivi si instaura è disciplinato dal

diritto comune negli elementi essenziali tra cui la retribuzione, pur

ritenendosi che, in ogni caso, il lavoro del detenuto è un diritto.

In particolare, per quanto riguarda il lavoro svolto nello

stabilimento alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria, la

fattispecie ha delle proprie peculiarità che incidono profondamente

sulla struttura del rapporto e sui suoi elementi essenziali.

Il rapporto trae origine da un obbligo legale e non da un libero

contratto; ha una propria particolare regolamentazione tra cui

assumono rilievo le qualità delle parti: quella del lavoratore che

è un detenuto e quella del datore di lavoro che è l'amministrazione

penitenziaria. Ma sopratutto rilevano le finalità da raggiungere: la

redenzione ed il riadattamento del detenuto alla vita sociale;

l'acquisto o lo sviluppo dell'abitudine al lavoro e della

qualificazione professionale che valgono ad agevolare il

reinserimento nella vita sociale.

Dette finalità sono assolutamente prevalenti.

L'amministrazione non si prefigge né utili né guadagni; si

avvale di una mano d'opera disorganica, a volte non qualificata,

disomogenea, variabile per le punizioni ed i trasferimenti da

stabilimento a stabilimento; i prodotti non sono sempre curati e

sempre rifiniti; essi, il più delle volte, si vendono sottocosto.

Il compenso previsto per le prestazioni non si denomina

retribuzione ma o remunerazione o mercede, determinata con una

procedura particolare.

È infatti stabilita con atto amministrativo da parte di una

apposita commissione, variamente composita, della quale però fanno

parte anche delegati di ciascuna delle organizzazioni sindacali più

rappresentative sul piano nazionale.

Tuttavia, per quanto non possa ritenersi che tale genere di lavoro

sia del tutto identico, specie per la sua origine, per le condizioni

in cui si svolge, per le finalità cui è diretto e che deve

raggiungere, non può assolutamente affermarsi che esso non debba

essere protetto specie alla stregua dei precetti costituzionali

(artt. 35 e 36 Cost.).

Peraltro, una remunerazione di gran lunga inferiore alla normale

retribuzione sarebbe certamente diseducativa e controproducente; il

detenuto non troverebbe alcun incentivo ed interesse a lavorare e, se

lavorasse egualmente, non avrebbe alcun interesse ad una migliore

qualificazione professionale.

Gran parte delle finalità attribuite al lavoro carcerario

sarebbero frustrate e vanificate.

Il che in concreto non è alla stregua della legislazione in

esame.

Infatti, la norma censurata stabilisce anzitutto il principio

della equa remunerazione. Essa sancisce che la mercede per ciascuna

categoria di lavoratori è equitativamente stabilita. Inoltre, sono

specificamente richiamati i contenuti del precetto costituzionale

(art. 36 cost.). Si prevede, infatti, che la mercede debba essere

determinata in relazione alla quantità ed alla qualità del lavoro

effettivamente prestato, alla organizzazione ed al tipo di lavoro del

detenuto. Infine, si prende in considerazione il trattamento previsto

dai contratti collettivi.

Vero è che è stabilito un trattamento minimo non inferiore ai

due terzi del salario previsto da quest'ultimi, ma trattasi solo di

una determinzione nel minimo, mentre non può escludersi l'osservanza

del criterio della relazione con la quantità e la qualità del

lavoro prestato e nemmeno possono trascurarsi, secondo il precetto

costituzionale, i bisogni della famiglia di chi lavora.

Infine, non può del tutto escludersi che, trattandosi di un

diritto soggettivo, il lavoratore possa adire, come nella specie, il

giudice del lavoro il quale può disapplicare l'atto determinativo

della mercede se importi violazione dei surrichiamati precetti

costituzionali.

Per la questione sub B, si rileva che l'art. 23 della legge n. 354

del 1975, dopo una prima modificazione da parte della legge 21

ottobre 1978, n. 641, che ha soppresso la Cassa per il soccorso e

l'assistenza alle vittime del delitto, è stato abrogato dall'art. 29

della legge 10 ottobre 1986, n. 663.

Pertanto, gli atti vanno restituiti al giudice a quo per una nuova

valutazione della questione alla stregua dell'attuale stato della

legislazione.