Sentenza n. 1032/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 52, primo

comma, della legge della Regione Siciliana 23 marzo 1971, n. 7

("Ordinamento degli uffici e del personale dell'Amministrazione

regionale") promosso con ordinanza emessa il 2 luglio 1981 dalla

Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Sicilia, nel

giudizio di responsabilità promosso dal Procuratore Generale contro

Maranto Liborio ed altri, iscritta al n. 65 del registro ordinanze

1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 150

dell'anno 1982;

Visto l'atto di intervento del Presidente della Regione Siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Udito l'Avvocato Orazio Turrisi per la Regione Siciliana;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di responsabilità promosso dal

Procuratore generale nei confronti di Liborio Maranto e altri

dipendenti regionali, la Corte dei conti - Sezione giurisdizionale

per la Regione Sicilia, accogliendo un'eccezione proposta dalla

difesa di un convenuto, ha sollevato, con ordinanza emessa il 2

luglio 1981, questione di legittimità costituzionale dell'art. 52,

primo comma, della legge della Regione Siciliana 23 marzo 1971, n. 7

("Ordinamento degli uffici e del personale dell'Amministrazione

regionale"), in riferimento all'art. 3 della Costituzione.

Ad avviso del giudice a quo, detta disposizione, che limita la

responsabilità del dipendente per danni causati all'Amministrazione

ai soli casi di dolo e colpa grave, si porrebbe in contrasto con il

principio costituzionale di eguaglianza, in quanto non prevede lo

stesso trattamento per le fattispecie pregresse, ma non ancora

definite giudizialmente alla data di entrata in vigore della legge.

In ordine alla rilevanza, il giudice a quo osserva che, benché

nel corso del processo sia stata pronunciata la sentenza parziale n.

1223 del 1979, passata in giudicato, con la quale sono state

dichiarate infondate le eccezioni relative all'applicabilità nei

confronti dei convenuti della limitazione posta dal citato art. 52,

primo comma, l'accennata questione di legittimità costituzionale non

sarebbe preclusa per effetto della decisione suddetta. Infatti, se la

disposizione impugnata fosse ritenuta illegittima da questa Corte e

dovesse, di conseguenza, valere nei confronti degli attuali convenuti

la limitazione di responsabilità alle ipotesi di dolo o colpa grave,

il giudizio potrebbe avere un esito diverso da quello che si avrebbe

se si applicasse il criterio della colpa comune. Né sarebbe

ravvisabile un contrasto fra la pregiudiziale di costituzionalità e

il divieto di riesame del punto deciso, coperto dal giudicato,

giacché la pregiudiziale si porrebbe proprio in dipendenza della

ritenuta inapplicabilità del citato art. 52, primo comma.

Quanto poi alla "non manifesta infondatezza", il giudice a quo

afferma che i dubbi di costituzionalità sulla norma denunciata

dipendono dal fatto che essa comporterebbe un'ingiustificata

disparità di trattamento nei confronti di soggetti ancora sottoposti

a giudizio di responsabilità, non prevedendo l'estensione della sua

disciplina alle fattispecie di danno verificatesi prima della sua

entrata in vigore. Dubbio, questo, accentuato dal fatto che talune

leggi statali, recanti analoghe limitazioni alla responsabilità di

pubblici dipendenti (art. 8, primo comma, della l. 31 dicembre 1962,

n. 1833; art. 3, secondo comma, della l. 4 marzo 1981, n. 67), hanno

stabilito l'applicazione del beneficio anche alle procedure in atto.

Inoltre, ma in via prioritaria sul piano logico, la medesima

disposizione violerebbe sia il limite derivante alla competenza

esclusiva della Regione Siciliana dai principi generali

dell'ordinamento giuridico, ai sensi dell'art. 14 dello Statuto, in

relazione all'art. 1 dello stesso Statuto e all'art. 5 della

Costituzione, sia il principio del buon andamento sancito dall'art.

97, primo comma, della Costituzione.

Sotto il primo profilo, il giudice a quo, dopo essersi richiamato

alla nozione dei principi generali dell'ordinamento e alla loro

vigenza come limite anche per la potestà legislativa primaria della

Regione Siciliana (sent. n. 21 del 1978 di questa Corte), rileva che

la norma dell'art. 52, primo comma, costituirebbe una deviazione dal

principio generale della diligenza del buon padre di famiglia e della

conseguente responsabilità per colpa lieve, principio vigente tanto

nel campo del diritto privato che in quello del diritto pubblico

(cfr., artt. 1176, 2043 e 2104 cod. civ.; legge di contabilità di

Stato; TT.UU. sulla Corte dei conti e sugli impiegati civili dello

Stato; l. 19 maggio 1976, n. 335; l. 20 marzo 1975, n. 70; artt. 69 e

segg. della l. r. Sicilia, 18 aprile 1981, n. 69). Del resto,

continua il giudice a quo, le disposizioni che prevedono limitazioni

della responsabilità (art. 2236 cod. civ.; l. n. 1833 del 1962; l.

n. 67 del 1981; art. 23, primo comma, T.U. 10 gennaio 1957, n. 3;

art. 52 del T.U. sull'istruzione universitaria) rivestirebbero

carattere eccezionale e si giustificherebbero, comunque, in

considerazione del fatto che il legislatore statale, a differenza di

quello regionale, non incontra il limite dei principi generali

dell'ordinamento giuridico non sanciti costituzionalmente.

In ordine al secondo profilo, il giudice a quo rileva che la norma

denunciata si porrebbe in contrasto con il principio del buon

andamento per i negativi effetti che il risvolto permissivo del suo

contenuto potrebbe avere sull'attività degli uffici regionali, in

particolare sottraendo al controllo giurisdizionale larga parte dei

comportamenti lesivi di beni che la Costituzione affida alla tutela

della giurisdizione contabile (cfr. sent. n. 110 del 1970 di questa

Corte).

2. - Si è regolarmente costituita in giudizio la Regione

Siciliana deducendo, innanzitutto, l'inammissibilità per irrilevanza

della questione di legittimità costituzionale dell'art. 52, primo

comma, della legge regionale 23 marzo 1971, n. 7, in relazione

all'art. 3 Cost., sia perché a definire il giudizio a quo è già

intervenuta la pronuncia n. 1223 del 1979, sia per essere stata detta

questione sollevata nel corso di un processo iniziatosi in pendenza

del giudizio di legittimità costituzionale conclusosi con la

sentenza n. 112 del 1973 di questa Corte, che ha ritenuto non fondata

una questione sollevata sullo stesso art. 52, primo comma, in

riferimento all'art. 108 della Costituzione.

In ogni caso, la Regione chiede che vengano dichiarate

manifestamente infondate tutte le questioni sollevate, tenuto conto,

in particolare, che, secondo gli orientamenti di questa Corte (sentt.

nn. 54 del 1975 e 102 del 1977), i principi che regolano il tema

della responsabilità dei pubblici dipendenti non sarebbero rigidi o

assoluti, ma lascerebbero un autonomo spazio di valutazione e di

disciplina al legislatore. Considerato in diritto

1. - L'ordinanza di rimessione della Corte dei conti - Sezione

giurisdizionale per la Regione Sicilia prospetta l'illegittimità

costituzionale dell'art. 52, primo comma, della legge della Regione

Siciliana 23 marzo 1971, n. 7 ("Ordinamento degli uffici e del

personale dell'Amministrazione regionale") in riferimento a tre

distinti parametri costituzionali:

a) per violazione dell'art. 14 St. Sic., in relazione agli

artt. 1 del medesimo Statuto e 5 Cost., in quanto la limitazione

della responsabilità degli impiegati regionali ai soli casi di dolo

o colpa grave contrasterebbe con il limite dei principi generali

dell'ordinamento giuridico posto alla competenza legislativa

esclusiva della Regione e, in particolare, con il comune criterio di

responsabilità dei pubblici impiegati, comprensivo anche

dell'ipotesi di colpa lieve;

b) per violazione dell'art. 97, primo comma, Cost., in quanto

l'accennata limitazione di responsabilità lederebbe il principio

costituzionale del buon andamento per i negativi effetti di incuria

che essa potrebbe determinare nello svolgimento delle mansioni

affidate agli impiegati regionali, sottraendo, nel contempo, alla

giurisdizione contabile una serie di comportamenti lesivi di quei

beni la cui tutela l'art. 103, secondo comma, Cost. affida alla Corte

dei conti;

c) per violazione dell'art. 3 Cost., in quanto il citato art.

52, primo comma, non estenderebbe la limitazione di responsabilità

alle fattispecie pregresse, ma non ancora definite giudizialmente

alla data di entrata in vigore della legge regionale, determinando in

tal modo un'ingiustificata disparità di trattamento.

2. - Anche se dall'ordinanza di rimessione non si desume con

chiarezza la rilevanza delle questioni, queste devono comunque

ritenersi come non fondate, in quanto in nessun caso risultano

violati il principio di buon andamento e quello di eguaglianza, né i

limiti costituzionalmente fissati all'esercizio della competenza

esclusiva che la Regione Siciliana vanta, a norma dell'art. 14, lett.

q, dello Statuto, in materia di "stato giuridico ed economico degli

impiegati e funzionari della Regione, in ogni caso non inferiore a

quello del personale dello Stato".

2.1. - Sotto l'ultimo dei profili accennati, un limite alla

competenza legislativa esclusiva di cui il giudice a quo sospetta la

violazione è dato dai principi generali dell'ordinamento.

Nell'ordinanza di rimessione si legge, infatti, che l'art. 52, primo

comma, della legge regionale n. 7 del 1971, nel limitare la

responsabilità degli impiegati regionali ai soli casi di dolo o di

colpa grave, si porrebbe in contrasto con un principio generale

dell'ordinamento giuridico, il quale comporterebbe una

responsabilità patrimoniale dei pubblici impiegati verso

l'Amministrazione di appartenenza per ogni tipo di colpa, anche

lieve.

Contro tale censura va ricordato, innanzitutto, quanto questa

Corte ha affermato in una precedente pronunzia emessa sulla stessa

disposizione (sent. n. 112 del 1973), anche se in riferimento a una

pretesa disparità di trattamento che il citato art. 52, primo comma,

avrebbe determinato tra impiegati regionali (esentati dalla colpa

lieve) e impiegati statali (responsabili anche per colpa lieve).

Nell'adottare, allora, una decisione di infondatezza, questa Corte ha

precisato che "la possibilità (...) che il rapporto di servizio dei

dipendenti regionali, ed i connessi obblighi e responsabilità,

ricevano una disciplina differenziata è implicita nella stessa

attribuzione alla Regione di siffatta potestà" (scil. esclusiva).

Ove si volesse accettare la prospettazione della questione compiuta

dal giudice a quo - che in sostanza chiede a questa Corte di

cancellare la diversità della disciplina sulla responsabilità dei

dipendenti regionali siciliani rispetto a quella che si suppone

essere la disciplina stabilita in via generale dalle leggi nazionali

per i dipendenti statali - basterebbe il precedente appena ricordato

per ritenere risolto il caso.

Tuttavia, a ben vedere, dalla legislazione nazionale sulla

responsabilità dei dipendenti pubblici verso l'amministrazione di

appartenenza non è desumibile, allo stato, un principio per il quale

il dipendente è tenuto a rispondere in ogni caso per qualsiasi di

colpa. Anzi, come questa Corte ha più volte affermato (sentt. nn. 54

del 1975 e 164 del 1982), il "principio di non rilevanza del grado

della colpa, che regola la responsabilità amministrativa dei

pubblici dipendenti, non è né rigido, né assoluto".

Ed invero, nell'ordinamento giuridico generale, accanto alle varie

ipotesi normative che accettano il criterio dell'irrilevanza del

grado della colpa, riportate puntualmente nell'ordinanza di

rimessione, ne esistono molteplici altre in relazione alle quali i

dipendenti pubblici sono esentati dal rispondere alle amministrazioni

di appartenenza a titolo di colpa lieve. Questo è il caso di

numerosi dipendenti di amministrazioni non statali come quelli dei

comuni, delle province, delle istituzioni pubbliche di assistenza e

degli enti ospedalieri (art. 261, primo comma, r.d. 3 marzo 1934, n.

383: "T.U. della legge comunale e provinciale"; art. 29, primo comma,

l. 17 luglio 1890, n. 6972: "Norme sulle istituzioni pubbliche di

assistenza e beneficenza", come modificato dall'art. 11, r.d. 30

dicembre 1923, n. 2841; art. 56, primo comma, l. 12 febbraio 1968, n.

132: "Enti ospedalieri ed assistenza ospedaliera"). Ed è anche il

caso di dipendenti statali che sono esentati dalla responsabilità

per colpa lieve in talune fattispecie caratterizzate da particolari

capacità tecniche richieste all'agente (art. 22, secondo comma,

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3: "T.U. delle leggi sugli impiegati

civili dello Stato"; art. 15, terzo comma, l. 5 marzo 1961, n. 90:

"Stato giuridico degli operai dello Stato"; art. 1, primo e secondo

comma, l. 31 dicembre 1962, n. 1833: "Disciplina della

responsabilità patrimoniale dei dipendenti dello Stato adibiti alla

conduzione di autoveicoli o altri mezzi meccanici"; art. unico, l. 17

marzo 1975, n. 69: "Disciplina della responsabilità patrimoniale dei

dipendenti dello Stato adibiti alla conduzione di navi e aeromobili";

art. 1, primo comma, della l. 4 marzo 1981, n. 67: "Responsabilità

di talune categorie di personale dell'Azienda autonoma delle ferrovie

dello Stato") o da situazioni di carattere contingente (art. 11,

terzo comma, l. 30 marzo 1965, n. 340: "Norme concernenti taluni

servizi di competenza dell'amministrazione delle antichità e belle

arti") ovvero dalla violazione di specifici doveri di servizio (art.

53, terzo comma, r.d. 12 luglio 1934, n. 1214: "T.U. delle leggi

sulla Corte dei conti"; art. 20, quarto comma, d.P.R. n. 3 del 1957,

già citato; art. 61, l. 11 luglio 1980, n. 312: "Nuovo assetto

retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato").

Né è superfluo ricordare che, se in generale per i dipendenti

regionali viene richiamata la normativa vigente per quelli statali,

non solo non mancano eccezioni a tale regola (v. art. 32, terzo

comma, l. 19 maggio 1976, n. 335: "Principi fondamentali e norme di

coordinamento in materia di bilancio e contabilità delle regioni"),

ma viene comunque fatto salvo il c.d. potere riduttivo della Corte

dei conti (v. art. 31, secondo comma, della legge appena citata),

che, come ha affermato questa Corte (sent. n. 54 del 1975),

costituisce un temperamento del principio della irrilevanza del grado

della colpa.

Tutto ciò dimostra che il principio invocato nell'ordinanza di

rimessione, onde dimostrare l'illegittimità costituzionale della

norma impugnata, non vanta, certo, l'assolutezza e la rigidità che

il giudice a quo pretende di attribuirgli e non è tale, comunque, da

poter costituire un limite in ogni caso invalicabile nell'esercizio

della competenza legislativa esclusiva, qual'è quella che la Regione

Siciliana possiede in materia.

2.2. - Del pari infondata è l'altra censura prospettata dal

giudice a quo, relativa alla pretesa violazione del limite

costituzionale, rappresentato in ipotesi dal principio del buon

andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), in

relazione anche alla riserva alla Corte dei conti della giurisdizione

in materia di contabilità pubblica (art. 103, secondo comma, Cost.).

Secondo il giudice a quo, l'esenzione dei dipendenti regionali

siciliani, disposta dall'impugnato art. 52, primo comma, della legge

regionale n. 7 del 1971, incrinerebbe la tutela dell'interesse

generale alla regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale

degli enti pubblici, violando così tanto il principio del buon

andamento quanto quello della giurisdizione contabile, che si

dovrebbe ritenere esteso a tutti gli atti colposi dei dipendenti

pubblici comportanti un danno allo Stato.

Se non vi può esser dubbio che, come ha già affermato questa

Corte (sentt. nn. 68 del 1971 e 63 del 1973), gli artt. 97 e 103,

secondo comma, Cost. stabiliscono principi, come quello del buon

andamento e quello del controllo contabile, i quali sono legati dal

comune fine di assicurare l'efficienza e la regolarità della

gestione finanziaria e patrimoniale degli enti pubblici, non si può

neppure dimenticare che ambedue gli articoli appena citati affidano

alla legge la concreta garanzia di quei principi.

Tale rinvio, al pari di quello effettuato per la diversa forma di

responsabilità prevista dall'art. 28 Cost., ha il chiaro significato

di lasciare al discrezionale apprezzamento del legislatore la

determinazione e la graduazione dei tipi e dei limiti di

responsabilità che, in relazione alle varie categorie di dipendenti

pubblici o alle particolari situazioni regolate, appaiano come le

forme più idonee a garantire l'attuazione dei predetti principi

costituzionali (v., da ultimo, sent. n. 411 del 1988; ord. n. 549 del

1988, nonché, in relazione all'art. 28 Cost., le sentt. nn. 2 del

1968, 123 del 1972, 164 del 1982, 26 del 1987). Ciò significa, in

altre parole, che gli artt. 97 e 103, secondo comma, Cost. non

possono condurre all'affermazione di un principio di inderogabilità

per i dipendenti pubblici delle comuni regole della responsabilità,

ma portano, piuttosto, all'affermazione di un principio di

responsabilità di quei dipendenti in conformità delle regole a essi

proprie.

Sicché, in sede di giudizio di legittimità costituzionale, le

leggi disciplinanti la responsabilità dei pubblici dipendenti sono

sindacabili, in riferimento ai parametri invocati, solo sotto il

profilo della ragionevolezza della disciplina adottata e delle

differenziazioni introdotte. Ma, sotto tale aspetto, esclusa la

sussitenza di un principio generale di irrilevanza del grado della

colpa dei pubblici dipendenti nei confronti dell'amministrazione, non

appare irragionevole che il regime della responsabilità dei

dipendenti regionali verso l'amministrazione sia stato equiparato a

quello dei medesimi dipendenti verso i terzi, disciplinato, anche per

la Regione Siciliana, dall'art. 23 del d.P.R. n. 3 del 1957, in forza

del richiamo effettuato dall'art. 51 della legge regionale n. 7 del

1971 alle disposizioni concernenti gli impiegati civili dello Stato.

Non può, infatti, ritenersi irragionevole una disposizione che è

diretta a garantire un più sollecito ed efficiente svolgimento

dell'azione amministrativa da parte degli uffici della Regione

Siciliana, senza perciò intaccare sostanzialmente il principio della

responsabilità dei pubblici dipendenti verso l'amministrazione.

2.3. - Non fondata, infine, è anche la censura mossa all'art. 52,

comma primo, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, in quanto

risulterebbe violato il principio di eguaglianza, a causa della non

applicabilità della disciplina di favore prevista a fattispecie

sorte anteriormente all'entrata in vigore della disposizione

impugnata e, in particolare, ai giudizi pendenti. Secondo la

consolidata giurisprudenza di questa Corte, infatti, non può in

alcun modo trarsi motivo di violazione del principio di eguaglianza

dalla decorrenza temporale delle modificazioni legislative introdotte

dalla disposizione impugnata (v., da ultimo, sent. n. 209 e 368 del

1988).