Sentenza n. 92/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 6

della legge 9 ottobre 1971, n. 824 (Norme di attuazione, modificazione

ed integrazione della legge 24 maggio 1970, n. 336, concernente norme

a favore dei dipendenti dello Stato ed enti pubblici, ex combattenti

ed assimilati) promossi con le ordinanze emesse dal Pretore di Brescia

il 26 novembre 1974, il 3 febbraio 1975, il 13 luglio e il 15 ottobre

1976, il 18 gennaio e il 14 aprile 1977, dal Tribunale di Torino il 17

e il 28 gennaio 1977, dal Pretore di Salerno il 22 giugno 1977, dal

Pretore di Vicenza il 26 settembre 1977, dal Pretore di Varese il 23

novembre 1977 (numero due ordinanze), dal Pretore di Brescia il 25

gennaio, l'8 febbraio e il 30 giugno 1978 e dal Pretore di Torino il 6

novembre 1978, rispettivamente iscritte ai nn. 91 e 138 del registro

ordinanze 1975, al n. 603 del registro ordinanze 1976, ai nn. 13, 76,

294, 311, 350, 493 e 552 del registro ordinanze 1977, ed ai nn. 42,

43, 153, 203, 510 e 662 del registro ordinanze 1978 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 88 e 159 del 1975, n. 300 del

1976, nn. 51, 100, 237, 230, 272 e 353 del 1977, nn. 39, 94, 149 e

179 del 1978 e nn. 17 e 59 del 1979;

Visti gli atti di costituzione dell'Azienda servizi

municipalizzati del Comune di Brescia, del Ministero del Tesoro, dei

Comuni di Roccafranca, Lograto, Castelcovati e Ospitaletto, dei Comuni

di Saviore dell'Adamello, Prevalle e Pezzase, dei Monti riuniti di

credito su pegno di Brescia, del Comune di Vobarno, del Comune di

Piancagno, del Comune di Alfianello, del Comune di Iseo, dell'Istituto

nazionale della Previdenza sociale, delle Aziende industriali

municipalizzate di Vicenza, della Congrega di carità apostolica e

Fondazione conte Gaetano Bonoris di Brescia e del Comune di Capriano

del Colle;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 15 ottobre 1980 il Giudice

relatore Edoardo Volterra;

uditi l'avvocato Cesare Trebeschi, per i Comuni di Roccafranca,

Lograto, Castelcovati, Ospitaletto, Saviore dell'Adamello, Prevalle,

Pezzase, per i Monti riuniti di credito di Brescia, per i Comuni di

Piancogno e Vobarno, di Alfianello e Iseo, per la Congrega di carità

apostolica e Fondazione conte Gaetano Bonoris e per il Comune di

Capriano del Colle; l'avvocato Emilio Romagnoli per i Comuni di

Piancogno e Vobarno; l'avvocato Fabio Roversi Monaco per i Comuni di

Alfianello e Iseo; l'avvocato Antonio Amorth per l'Azienda servizi

Municipalizzati di Brescia; l'avvocato Egidio Tosato per l'A.I.M. di

Vicenza e l'avvocato dello Stato Renato Carafa per il Ministero del

tesoro e per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un procedimento del lavoro, vertente tra

l'azienda servizi municipalizzati del Comune di Brescia e Tommaso

Gradeschi, procedimento avente ad oggetto il pagamento di retribuzione

per un periodo in cui il convenuto, poi riammesso in servizio, era

stato collocato a riposo, ai sensi della legge 24 maggio 1970, n. 336,

il pretore di Brescia, con ordinanza emessa il 26 novembre 1974,

rilevava che nella specie avrebbe dovuto trovare applicazione l'art. 6

della legge 9 ottobre 1971, n. 824, secondo cui "l'onere finanziario

derivante dall'applicazione della legge 24 maggio 1970, n. 336, al

personale indicato dall'art. 4 della legge stessa, è a carico

dell'ente, istituto o azienda datore di lavoro", e quindi sollevava

questione di legittimità costituzionale di tale disposizione, in

riferimento agli artt. 52 e 53 della Costituzione.

Osservava il giudice a quo che la norma impugnata, ricompresa

nelle provvidenze a favore dei dipendenti dello Stato e di enti

pubblici, ex combattenti o assimilati, poneva a carico di enti diversi

dallo Stato benefici connessi alla prestazione del servizio militare.

Il che sarebbe potuto apparire in contrasto con quanto affermato da

questa Corte nella sentenza n. 27 del 1965 secondo cui: "il sussidio o

pensione che la Regione (sarda) con lodevole intento vorrebbe

assegnare agli ex combattenti della guerra 1915 - 18 ... è di quelle

misure che Io Stato e soltanto lo Stato, può adottare, perché in

corresponsione di un servizio, il più alto e il più nobile, che il

cittadino è tenuto a prestargli. Una Regione che si arrogasse di

provvedere in questa materia, al posto dello Stato

... commette un'invasione della sfera di competenza dello Stato".

Con tale decisione, per il giudice a quo, si sarebbe quindi

affermata la esclusiva competenza dello Stato in ordine ad eventuali

benefici disposti a favore di chi adempia al dovere di difesa della

Patria sancito dall'art. 52, e conseguentemente, la illegittimità

della norma che ponga tali oneri a carico di diverso ente pubblico.

D'altra parte, il pretore di Brescia non ignora il diverso

indirizzo seguito dalla Corte con sentenza 16 febbraio 1963, n. 8,

decisione, che rafforza il principio per cui il periodo di servizio

militare va computato nel calcolo della indennità di anzianità e che

pone indubbiamente a carico del datore di lavoro un onere derivante

dalla prestazione di servizio militare, onere di cui è dichiarata la

piena legittimità costituzionale.

Stante, peraltro, le due diverse tendenze, che il giudice ravvisa

nelle decisioni citate, egli non ritiene manifestamente infondata la

eccezione formulata, in relazione all'art. 52 della Costituzione.

Quanto poi all'art. 53 si profila la sua violazione, nel senso che

- essendo "spesa pubblica" quella conseguente alla difesa della Patria

- tale spesa andrebbe posta a carico di tutti i cittadini, in ragione

della loro capacità contributiva e non dei singoli enti, istituti o

aziende, come invece dispone la norma denunziata.

2. - Con ordinanza emessa il 3 febbraio 1975, il pretore di

Brescia sollevava nuovamente questione di legittimità costituzionale

dell'art. 6 della legge n. 824 del 1971, nel procedimento del lavoro

vertente tra Giovanni Moroni e la Centrale comunale del latte di

Brescia. In tale ordinanza il pretore lamentava la violazione del solo

art. 52 della Costituzione, con argomenti identici a quelli formulati

nell'ordinanza 26 novembre 1974.

3. - Sempre il pretore di Brescia, con ordinanza emessa il 13

luglio 1976 nel procedimento civile vertente tra il Comune di

Roccafranca, l'INADEL e la direzione provinciale del Tesoro di Brescia,

riproponeva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6

della legge n. 824 del 1971, in riferimento agli artt. 3, 36, 52, 53,

81 comma quarto, 117, 118 e 38 della Costituzione.

Per quanto riguarda gli artt. 52 e 53 della Costituzione, il

pretore ripeteva sostanzialmente gli argomenti già ricordati,

precisando, peraltro, che la sentenza n. 8 del 1963 (computo del

servizio militare ai fini dell'indennità di anzianità) non sembra

elidere l'illegittimità costituzionale della norma denunziata,

perché questa non fa riferimento a servizio militare svolto durante

un rapporto di lavoro in corso, meritevole di tutela, bensì a

situazioni combattentistiche comunque maturate, anche anteriormente

alla istaurazione del rapporto di lavoro.

In riferimento all'art. 3, il giudice a quo rileva l'arbitraria

disparità, nel senso di diversità di oneri tra enti che dipendenti

ex combattenti abbiano ovvero non abbiano, e arbitraria parificazione,

nel senso di identità di oneri per trattamento di fine rapporto e

quiescenza collegato a servizio militare svolto, in caso di diversa

durata del rapporto del dipendente collocato a riposo.

In riferimento all'art. 36, la sua violazione risiederebbe nel

fatto che i benefici combattentistici vanno considerati come

componente procrastinata della retribuzione, essi sono posti a carico

dell'ente datore di lavoro, in relazione ad una prestazione

corrisposta a favore di un terzo (lo Stato), e indipendentemente dalla

"quantità" del lavoro a favore dell'ente stesso svolto.

In ordine all'art. 81, il pretore lamenta che l'impugnato art. 6

ponga a carico di enti pubblici diversi dallo Stato spese, senza

peraltro in nessun modo indicare quali siano i mezzi finanziari

disponibili per farvi fronte.

Infine, quanto agli artt. 117, 118 e 38, il giudice a quo osserva

che, ove si voglia considerare la legge 336 del 1970 quale complesso

di norme destinate a fini assistenziali e previdenziali, gli articoli

della Costituzione citati comportano competenza esclusiva delle

Regioni e dello Stato a sostenere gli oneri conseguenti, non deferibili

ad enti diversi.

4. - Ordinanza di identico contenuto veniva emessa dal pretore di

Brescia il 15 ottobre 1976 nel procedimento vertente tra il Comune di

Saviore dell'Adamello, l'INADEL e la direzione provinciale del Tesoro.

5. - Era ancora sollevata questione di legittimità costituzionale

dell'art. 6 legge n. 824 del 1971 dal pretore di Brescia, con

ordinanza emessa il 18 gennaio 1977 nel procedimento vertente tra il

Comune di Vobarno e il Ministro del Tesoro, in riferimento agli artt.

3, 5, 114, 119, 128, 36, 52, 53, 81, quarto comma, 97, 117, 118 e 38

della Costituzione.

Mentre, in ordine agli artt. 3, 36, 52, 53, 81 quarto comma, 117,

118 e 38, il pretore ripete le censure già riferite, in ordine agli

artt. 5, 114, 128 e 119 della Costituzione osserva che l'art. 5 detta

un principio fondamentale che impone al legislatore, in modo

vincolante, il rispetto dell'autonomia locale, individuata dagli artt.

114 e 128.

L'autonomia riconosciuta sarebbe svuotata di qualsiasi efficacia e

significato concreto se ad essa non corrispondesse autonomia

finanziaria.

In questa prospettiva si colloca l'art. 119, che rende reale il

potere di autodeterminazione e autogestione dell'ente, ad esso

assicurando i mezzi con i quali far fronte alle esigenze conseguenti

allo svolgimento dei compiti che nelle sue competenze rientrano. La

norma di legge denunziata impone invece agli enti pubblici locali un

nuovo onere finanziario, relativo a materia costituzionalmente non

rientrante nell'ambito delle competenze proprie degli enti stessi,

senza previsione delle entrate corrispondenti. Sarebbe in tal modo

violato il principio di autonomia finanziaria dettato dall'art. 119,

che costituisce garanzia di carattere strumentale all'autonomia

amministrativa e politica sancita dagli artt. 5, 114, e 128, che

sarebbero in tal modo conseguentemente e parimenti violati.

Viene infine ravvisata violazione dell'art. 97, nella

considerazione che la norma contestata impone agli uffici degli enti

pubblici locali gravi oneri imprevisti, conseguenti alle anticipate

richieste di collocamento a riposo di propri dipendenti, non

prevedibili, tali da sconvolgere i bilanci preventivi e da portare il

caos nella finanza locale.

6. - Con ordinanza emessa il 14 aprile 1977 nel procedimento

civile vertente tra il Comune di Alfianello e l'INADEL, il pretore di

Brescia sollevava questione identica a quella dell'ordinanza 18

gennaio 1977, appena riferita.

7. - Le stesse censure mosse dal pretore di Brescia, in riferimento

agli artt. 3, 36, 52, 53, 81 e 128 della Costituzione, venivano

avanzate dal Tribunale di Torino (ordinanze 28 gennaio e 17 gennaio

1977, Consorzio di segreteria tra i Comuni di S. Colombano e

Courgné, Comune di Bernezzo e Ministero del Tesoro) che riteneva

anche la violazione dell'art. 2 della Costituzione, senza peraltro

specifica motivazione al riguardo, se non quella per cui la

solidarietà sociale, prevista dalla norma invocata, sarebbe a carico

dell'intera comunità.

8. - La stessa questione in riferimento agli artt. 81, 52, 2, 3,

36, 128, 5, 97, 114, 117, 118, 128 e 38 e con argomenti

sostanzialmente identici a quelli esposti, veniva infine sollevata dal

pretore di Salerno (ord. 22 giugno 1977, Azienda trasporti

autofiloviari consorzio salernitano - INPS), dal pretore di Vicenza

(ord. 26 settembre 1977, Aziende industrie municipalizzate - INPS),

dal pretore di Varese (ord. 23 novembre 1977, Azienda speciale

municipalizzata - INPS), dal pretore di Brescia (ord. 25 gennaio 1978,

Comune di Capriano del Colle - Ministero del Tesoro; ord. 8 febbraio

1978, Comune di Salò - Ministero del Tesoro; ord. 30 giugno 1978,

Azienda servizi municipalizzati di Brescia - INPS) e dal pretore di

Torino (ord. 6 novembre 1978, Consorzio fra i Comuni di Priero e

Montezemolo - Ministero del Tesoro).

9. - Le ordinanze sono state regolarmente notificate, comunicate e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte costituzionale

si sono costituiti l'azienda servizi municipalizzati del Comune di

Brescia rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Amorth, i Comuni

di Roccafranca, Alfianello, Isco, Lograto, Castelcovati, Ospitaletto,

Piancogno, Vobarno, Saviore dell'Adamello Prevalle, Pezzase, Capriano

del Colle, la Congrega di carità apostolica e Fondazione conte

Gaetano Bonoris ed i Monti riuniti di credito su pegno di Brescia,

rappresentati e difesi dagli avvocati Cesare Trebeschi, Emilio

Romagnoli e Fabio Roversi Monaco, l'INPS, rappresentato e difeso dagli

avvocati Giovanni Belloni, Carlo Casalena e Paolo Boer, le Aziende

industriali municipalizzate del Comune di Vicenza, rappresentate e

difese dall'avvocato Egidio Tosato.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri e s'è

costituito il Ministro del Tesoro, entrambi rappresentati e difesi

dall'Avvocatura generale dello Stato.

10. - Le difese dei Comuni, delle aziende municipalizzate e degli

altri istituti premettono che la norma impugnata è diretta a

alleggerire deliberatamente lo Stato dagli oneri che questo si era

assunto con la legge n. 336 del 1970, le cui implicazioni finanziarie

non erano state affatto previste, tanto che mentre originariamente era

stata stanziata in bilancio una copertura per 7 e 9 miliardi,

un'indagine CISPEL fa ammontare a non meno di 10.000 miliardi il

carico effettivo connesso all'applicazione dei benefici

combattentistici. Venendo quindi alle singole censure di illegittimità

costituzionale si rileva in ordine agli artt. 3 e 36 come

l'applicazione dell'impugnato art. 6 dipenda dal fattore casuale

dell'impiego del soggetto beneficiato nell'ente al momento del

pensionamento, anche in caso di durata minima del servizio e senza

quindi alcuna proporzionalità tra la quantità e qualità del lavoro

prestato e la retribuzione differita percepita.

Quanto poi alla violazione degli artt. 52 e 53, si distingue tra

oneri connessi al servizio militare obbligatorio e i benefici

derivanti da benemerenze combattentistiche, il cui onere deve essere

sostenuto dallo Stato, interpretandosi la sentenza n. 27 del 1965 di

questa Corte nel senso che le attribuzioni dello Stato riguardano sia

il disporre la misura che il provvedere ai mezzi.

In ordine all'art. 38, richiamando la sentenza n. 194 del 1976 di

questa Corte, si assume la natura assistenziale e previdenziale dei

benefici in esame, con la conseguenza che l'onere relativo deve

gravare su organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato.

La violazione dell'art. 81 è configurata come una elusione

dell'obbligo di indicare i mezzi con cui far fronte a nuove ed enormi

maggiori spese, attraverso l'artificio di porle a carico di enti

pubblici diversi dallo Stato, e mentre da un lato si avvalora

l'interpretazione del quarto comma della norma costituzionale nel

senso che essa si riferisce alle spese di qualunque ente (in linea con

la tradizione normativa ordinaria, v. art. 2 Regio Decreto 3 marzo

1934, n. 383, e i decreti delegati relativi ai trasferimenti di

funzioni alle Regioni) dall'altro s'insiste sulla necessaria

proporzionalità tra l'onere imposto a un ente e l'attività svolta

dallo stesso, così come implicitamente avrebbe indicato la Corte

costituzionale nelle sentenze nn. 38 del 1960, 70 del 1960 e 144 del

1972 relative rispettivamente all'assunzione obbligatoria di invalidi

al lavoro e alla riduzione obbligatoria del prezzo dei medicinali,

oneri di solidarietà sociale proporzionati entrambi alla dimensione

dell'impresa o al volume delle vendite.

Infine, quanto alla violazione dei principi dell'autonomia

finanziaria degli enti pubblici minori (artt. 5, 114, 119 e 128 della

Costituzione), si afferma che mentre la legge ha caricato tali enti di

una enorme massa di debiti, non ha previsto alcuna nuova fonte di

entrate. E pur essendo stati esclusi dal beneficio i dipendenti da

imprese private, per non aggravare i bilanci di tali imprese con

conseguenti ripercussioni sull'economia nazionale, del tutto

irragionevolmente sarebbero state incluse le imprese e gli enti

pubblici con un notevolissimo aggravio del loro bilancio.

11. - Si è costituita la difesa dell'INPS che si rimette alla

giustizia di questa Corte, significando che le varie gestioni

dell'Istituto stanno corrispondendo regolarmente ai beneficiari,

combattenti ed assimilati, le differenze di pensione, oppure l'intera

pensione derivante dall'applicazione dei benefici combattentistici,

nonché la indennità di anzianità o indennità equiparate per alcune

categorie di assicurati (esattoriali, addetti alle Imposte di consumo,

etc.).

Il pagamento di tali prestazioni, invero, assume carattere di

automaticità, indipendentemente dal previo versamento dell'onere

(secondo e terzo comma art. 6), che può essere persino rateizzato nel

tempo (artt. 2, 3 e 4 del D.M. 25 agosto 1972 - in Gazzetta Ufficiale

n. 239 del 13 settembre 1972).

Le azioni legali per il recupero coatto dei maggiori importi delle

indennità e dei valori capitali di copertura delle prestazioni

pensionistiche, proposte innanzi ai giudici di merito, sono tutte

sospese e paralizzate dalla eccezione di legittimità costituzionale

dell'art. 6 citato.

Si tratta di alcune centinaia di miliardi che le gestioni

assicurative, già deficitarie per i trattamenti normali stanno

sborsando, prelevando da altre gestioni, con aggravio di interessi e

di oneri conseguenziali.

La situazione riveste, pertanto, eccezionale gravità e pone in

dubbio persino il pagamento ai pensionati delle normali prestazioni.

Quel che è certo, comunque, è che l'onere, a prescindere dalla

legittimità della norma, non potrà mai far carico alle gestioni,

cioè ai datori di lavoro ed ai lavoratori attivi, atteso il sistema

"a ripartizione" che governa i vari sistemi pensionistici.

12. - Quanto all'Avvocatura generale dello Stato, essa osserva che

sulla base delle statuizioni contenute nelle sentenze n. 8 del 1963 e

n. 27 del 1965 della Corte resta fermo che solo lo Stato può

legiferare in materia di benefici spettanti agli ex combattenti, senza

con ciò intendere che sia vietato accollare ad altri enti gli oneri

finanziari conseguenti alla concessione di tali benefici;

- il principio contenuto nell'art. 53 Cost. non è neanche scalfito

da una norma quale quella denunciata, non essendo certo in questione

la commisurazione del carico tributario in modo uniforme nei confronti

di vari soggetti;

- non è neanche ipotizzabile la violazione del principio di

eguaglianza e dell'art. 36 Cost., con riguardo alla qualità e

quantità del lavoro svolto presso enti che abbiano o meno dipendenti

ex combattenti, apparendo agevole considerare che la pretesa

diversità di trattamento dei detti enti in funzione della qualità o

meno di ex combattenti dei propri dipendenti costituisce una mera

accidentalità che non impinge nella sfera costituzionalmente protetta

dall'art. 3 Cost. e che la durata e la qualità del lavoro svolto

presso l'ente erogatore dei benefici non può e non deve venire in

rilievo esclusivo, postulando quei benefici e la loro entità il

rapporto di lavoro globalmente svolto presso i vari enti esponenziali

territoriali;

- ugualmente è da escludere che sia violato dalla normativa

denunciata l'art. 52 Cost. in quanto il precetto che dispone che

l'adempimento del servizio militare non pregiudica la posizione di

lavoro del cittadino, seguendo immediatamente l'affermazione che "il

servizio militare è obbligatorio nei limiti e nei modi stabiliti

dalla legge", implica che "la disposizione si riferisca senza

possibilità di dubbio tanto al servizio prestato in adempimento degli

obblighi di leva quanto agli eventuali richiami alle armi" (sentenza n.

8 del 1963).

Quanto all'art. 81 Cost., al quale i giudici a quibus hanno fatto

particolare riferimento, va ribadito come il principio che impone la

copertura finanziaria delle "nuove e maggiori spese", malamente sia

stato invocato nelle ordinanze di rimessione se alla spesa dei c.d.

"benefici combattentistici" sono chiamati a sostenerla, nella specie

decidente, alcuni datori di lavoro cui tale principio certamente non

si applica.

Che, poi, il legislatore statale avrebbe eluso l'art. 81

provvedendo alla copertura della "sua" spesa ed addossandone altra

parte senza parimenti provvedere, è tesi certamente suggestiva ma non

regge al rilievo che altro è appunto la "spesa" dello Stato (e delle

Regioni) altro le spese degli enti pubblici diversi da quelli, nei cui

confronti l'art. 81 in questione non si applica.

La dedotta violazione dell'art. 97 Cost. non sarebbe infine

configurabile, ricordando che se i "benefici combattentistici" sono

stati accordati nel quadro ed al fine della riforma della pubblica

Amministrazione, resta escluso che trattisi della concessione di un

irrazionale privilegio settoriale, in contrasto con il buon andamento

dei pubblici uffici (sent. n. 194/1976).

13. - Nell'udienza pubblica del 16 maggio 1979, l'Avvocatura dello

Stato presentava istanza tesa ad ottenere un rinvio per acquisire i

dati necessari per una conoscenza obbiettiva dell'entità dell'onere

presumibile o sopportato dagli enti pubblici. La Corte costituzionale

a sua volta ordinava al Presidente del Consiglio dei ministri ed al

Ministro del tesoro di depositare presso la cancelleria una dettagliata

relazione dalla quale risultassero la reale entità e la reale

incidenza degli oneri che gli enti pubblici hanno già sostenuto o

dovranno sostenere in conseguenza della applicazione della legge n.

336 del 1970 e della legge 9 ottobre 1971, n. 824.

14. - In esecuzione di tale ordinanza l'Avvocatura dello Stato

depositava due note del Ministero del Tesoro in data 12 ottobre 1979 e

19 gennaio 1980. L'INPS, a sua volta, portava a conoscenza, con

memoria, l'ammontare dei valori capitali posti a carico di enti

pubblici con cui è in rapporto assicurativo. L'azienda servizi

municipalizzati di Brescia rendeva noto l'ammontare degli oneri

aziendali derivanti dalla legge n. 336 del 1970. Considerato in diritto :

1. - I sedici giudizi di cui alle ordinanze in epigrafe vanno

riuniti e decisi con un'unica sentenza stante che sollevano analoghe e

in parte connesse questioni di legittimità costituzionale in ordine

alla medesima norma di legge.

2. - Le ordinanze dei giudici a quibus denunziano l'art. 6 della

legge 9 ottobre 1971, n. 824, il quale addossa sull'ente, istituto o

azienda datore di lavoro l'onere finanziario derivante

dall'applicazione dell'art. 4 della legge 24 maggio 1970, n. 336.

Questa legge n. 336 del 1970 prevede una serie di disposizioni

premiali applicabili ai dipendenti civili di ruolo e non di ruolo

dello Stato, compresi quelli delle amministrazioni ed aziende con

ordinamento autonomo, il personale direttivo e docente della scuola di

ogni ordine e grado, i magistrati dell'ordine giudiziario e

amministrativo, ex combattenti, partigiani, mutilati ed invalidi di

guerra, vittime civili di guerra, vedove di guerra o per causa di

guerra, profughi per l'applicazione del trattato di pace e categorie

equiparate.

Nell'art. 4 è prescritto che "le norme della presente legge si

applicano anche al personale dipendente dalle Regioni, dagli enti

locali e dalle loro aziende, comprese quelle municipalizzate, dagli

enti pubblici e di diritto pubblico, compresi gli enti pubblici

economici, dalle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza e

degli enti ospedalieri, ancorché regolamentati da contratti

collettivi di lavoro".

3. - A circa un anno e mezzo dall'emanazione della legge 336 del

1970 e mentre era già in corso l'applicazione anche nei confronti dei

soggetti indicati nell'art. 4 della medesima legge, dei benefici

premiali previsti, veniva emanata la legge 9 ottobre 1971, n. 824,

nella quale nell'art. 6 si stabiliva che l'onere finanziario derivante

dall'applicazione della legge n. 336 al personale indicato nell'art. 4

della legge stessa è a carico dell'ente, istituto o azienda, datore

di lavoro. E prescrive che l'Istituto nazionale della previdenza

sociale, "gli altri enti erogatori di pensione, anche di carattere

sussidiario o interno, nonché gli enti erogatori delle indennità di

buonuscita o di previdenza o di anzianità comunque denominata ..."

provvedano a liquidare tempestivamente le pensioni e quanto altro

spetti di diritto, e ciò in deroga ad eventuali disposizioni

contrarie di legge e statutarie. Viene inoltre stabilito che gli enti

datori di lavoro verseranno agli enti erogatori il corrispettivo del

valore capitale dei benefici derivanti dall'applicazione della legge

336 del 1970 sul trattamento di pensione, nonché il maggiore importo

corrisposto a titolo di indennità di buonuscita o di previdenza in

applicazione della legge stessa.

Con successivo D.M. 23 agosto 1972 vengono indicate le modalità

per l'attuazione del terzo comma dell'art. 6 della legge 824 del 1971.

Nel d.l. 8 luglio 1974, n. 261 (convertito con modifiche nella legge

14 agosto 1974, n. 355) all'art. 2 comma ottavo è precisato che

"nulla è innovato per quanto concerne gli enti indicati nell'art. 4

della legge predetta" (cioè la 336 del 1970).

4. - L'illegittimità costituzionale dell'art. 6 della legge n 824

del 1971 è denunziata dalle ordinanze in epigrafe sotto diversi

profili in riferimento:

a) agli artt. 2 e 52 della Costituzione in quanto deferisce ad

enti diversi dallo Stato benefici premiali connessi al dovere della

difesa della Patria, addossando conseguentemente a singoli e non alla

collettività oneri di solidarietà sociale (Pretori di Brescia, di

Vicenza, di Varese, Tribunale di Torino);

b) agli artt. 38, 117 e 118 della Costituzione, per deferire a

enti diversi dallo Stato e dalle Regioni prestazioni previdenziali

(Pretore di Brescia);

c) agli artt. 5, 114 e 128 della Costituzione per aver violato il

principio di autonomia finanziaria degli enti pubblici minori (Pretori

di Brescia, di Varese, Tribunale di Torino);

d) all'art. 53 della Costituzione per addossare a singoli enti,

istituti e aziende una spesa pubblica che l'intera collettività

dovrebbe sostenere in ragione della sua capacità contributiva

(Pretori di Brescia, di Torino);

e) agli artt. 3, 4 e 36 della Costituzione per non tener conto

nella corresponsione dei benefici della quantità del lavoro prestato

con conseguente disparità di trattamento dei diversi enti (Pretori di

Brescia, di Varese, Tribunale di Torino);

f) all'art. 81, comma quarto, della Costituzione, per non indicare

i mezzi finanziari con cui far fronte alla nuova e maggiore spesa

(Pretori di Brescia, di Vicenza, di Varese, di Torino, Tribunale di

Torino);

g) all'art. 97 per aver creato vuoti improvvisi ed imprevisti

negli organici degli enti pubblici, diversi dallo Stato (Pretori di

Brescia, di Salerno, di Vicenza, di Varese, di Torino, Tribunale di

Torino).

Le ordinanze in epigrafe sono state rese in 16 giudizi in cui sono

parti Comuni, Consorzi di Comuni e Aziende municipalizzate e in due

giudizi in cui sono parti i seguenti altri enti: Monti riuniti di

credito su pegno di Brescia; Congrega di carità apostolica e

Fondazione conte Gaetano Bonoris, il primo di questi è pertanto un

ente pubblico economico, il secondo è un istituto di beneficenza.

5. - La Corte ritiene innanzitutto non fondate le censure mosse

alla norma impugnata, in riferimento agli artt. 2 e 52 della

Costituzione. Ed infatti se è ben vero che nella sentenza n. 27 del

1965 fu affermata la competenza esclusiva dello Stato a disporre

previdenze e benefici in relazione ad eventi bellici, tale pronunzia

non comportava certo il divieto che soggetti diversi dallo Stato

fossero chiamati a sopportarne il relativo onere, restando invece

nella discrezionalità del legislatore, ove razionalmente esercitata,

imporre, nei limiti delle altre norme della Costituzione, a soggetti

diversi l'adempimento di tale compito, proprio in relazione a quei

doveri di solidarietà politica, economica e sociale (cfr. sent. n.

12/1972) citati in alcune ordinanze di rimessione.

Analoghi motivi convincono poi dell'infondatezza della denunziata

violazione degli artt. 38, 117 e 118 della Costituzione. In contrasto

con l'assunto dei giudici a quibus, basterà ricordare come numerosi

precedenti della Corte (nn. 70/1960, 44/1965, 74/1966, 23/1968,

21/1969, 91/972) abbiano affermato l'ammissibilità di prestazioni

previdenziali imposte a soggetti diversi dallo Stato e dalle Regioni,

non essendo queste prestazioni escluse dal quarto comma dell'art. 38,

inteso senza dubbio a concedere maggiori garanzie ai prestatori

d'opera piuttosto che a diminuirle.

Nelle decisioni appena richiamate la Corte richiedeva al

legislatore di determinare i soggetti onerati, in base ad una

comunanza specifica o generica di interessi o di un collegamento

diretto o indiretto tra la causa dell'imposizione e le finalità da

conseguire. Ora, quali ne siano stati in concreto gli effetti, la

legge n. 336 del 1970 e la denunziata legge n. 824 del 1971, nel

concedere i benefici al personale ex combattente, intesero anche

promuovere quanto meno un primo passo concreto verso la riforma della

pubblica amministrazione (sent. n. 194/ 1976). Ciò posto la scelta

dell'ente, istituto o azienda datore di lavoro come soggetto tenuto

all'onere finanziario derivante dall'applicazione dell'art. 4 della

legge n. 336 del 1970 non può ritenersi irragionevole.

Né la Corte può spingere il suo sindacato sino a considerare la

situazione specifica di ciascun ente istituto o azienda, giudizio

questo evidentemente riservato al merito politico-legislativo.

Tali notazioni portano a respingere la questione proposta in

riferimento agli artt. 3, 53 e 97 della Costituzione.

Infine nemmeno fondato è l'asserito contrasto tra l'art. 6 della

legge n. 824 del 1971 e gli artt. 4 e 36 della Costituzione. La natura

di beneficio "premiale" propria delle agevolazioni economiche e di

carriera previsti dalle leggi nn. 336 del 1970 e 824 del 1971, mostra

come la materia regolata dalla norma denunziata sia estranea

all'ambito di applicazione degli invocati principi costituzionali,

concernenti rispettivamente il diritto al lavoro e la giusta

retribuzione.

6. - È per contro fondata, nei limiti di cui appresso si dirà, la

questione relativa all'art. 81, quarto comma, della Costituzione.

Tale principio costituzionale, infatti, non può essere eluso dal

legislatore, addossando ad enti, rientranti nella così detta finanza

pubblica allargata, nuove e maggiori spese, senza indicare i mezzi con

cui farvi fronte. Il collegamento finanziario tra simili enti e lo

Stato è infatti tale da dar luogo ad un unico complesso, come lo

stesso legislatore ha riconosciuto con l'art. 27 della legge n.468 del

1978, secondo cui "le leggi che comportano oneri, anche sotto forma di

minori entrate, a carico di bilanci degli enti di cui al precedente

art. 25, devono contenere la previsione dell'onere stesso nonché

l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi

bilanci, annuali e pluriennali".

L'impugnato art. 6 invece non si cura affatto di prevedere come

gli enti in parola possano far fronte ad una spesa che l'indagine

istruttoria esperita dalla Corte ha accertato ingentissima, così

violando il principio generale dell'obbligo di copertura che la Corte

ha sempre ritenuto estendersi oltre il bilancio dello Stato persona in

senso stretto (sent. nn. 9/1958, 54/1958, 7/1959, 11/1959, 47/1959,

66/1959, 31/1961, 32/1961).

7. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 6

si circoscrive soggettivamente, nei limiti della rilevanza delle

questioni prospettate, ai comuni, alle aziende municipalizzate e ai

relativi consorzi. Essa pertanto non riguarda né la congregazione di

carità, né l'ente pubblico economico di cui alle ordinanze del

pretore di Brescia, iscritte nel registro ordinanze ai nn. 13/1977 e

153/1978, enti che non possono essere compresi nel complesso della

finanza pubblica allargata, come fatto palese dai citati articoli

della legge n. 468 del 1978.

Per essi il legislatore, includendoli nell'art. 4 della legge n.

336 del 1970, non era dunque tenuto a prevedere con quali modalità e

con quali mezzi essi dovessero far fronte al versamento agli enti

erogatori delle indennità di buonuscita, o di previdenza, o di

anzianità, di cui all'art. 6 della legge n. 824 del 1971, del

corrispettivo in valore capitale dei benefici derivanti

dall'applicazione della citata legge n. 336 del 1970 sul trattamento

di pensione nonché il maggior importo corrisposto a titolo di

indennità di buonuscita o di previdenza in applicazione della legge

medesima. Nei termini nei quali sono state proposte sono pertanto non

fondate le questioni sollevate.

Per contro l'accertata violazione dell'art. 81, quarto comma,

della Costituzione assorbe la questione relativa agli artt. 5, 114 e

128 della Carta, poiché un eventuale contrasto della norma denunziata

con tali disposizioni costituzionali, nei limiti della rilevanza delle

questioni, si circoscriverebbe soggettivamente ad enti per i quali la

norma viene già dichiarata illegittima ai sensi dell'art. 81, quarto

comma, della Costituzione.