Sentenza n. 88/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 26,

della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di

finanza pubblica), promossi con le ordinanze emesse il 16 aprile 1994

dal pretore di Perugia, il 17 marzo 1994 dal pretore di Vasto, l'11

maggio 1994 dal pretore di Bassano del Grappa, il 18 maggio 1994 dal

pretore di Udine, il 3 giugno 1994 dal pretore di Rovigo, il 25

maggio 1994 dal pretore di Gela, il 16 giugno 1994 e il 22 giugno

1994 dal pretore di Asti, il 18 luglio 1994 dal pretore di Camerino,

il 19 luglio 1994 dal pretore di Campobasso, il 29 luglio 1994 dal

pretore di Prato, il 18 agosto 1994 dal pretore di Perugia, il 20

agosto 1994 dal pretore di Bologna, il 4 agosto 1994 dal pretore di

Piacenza, il 5 settembre 1994 dal pretore di Ascoli Piceno, il 12

ottobre 1994 dal pretore di Como ed il 20 agosto 1994 dal pretore di

Bologna rispettivamente iscritte ai nn. 358, 385, 406, 435, 494, 495,

515, 546, 547, 568, 597, 612, 639, 662, 674, 690, 718 e 721 del

registro ordinanze 1994 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 26, 27, 28, 30, 38, 40, 42, 44, 47, 48 e 50, prima

serie speciale, dell'anno 1994;

Visti gli atti di costituzione di Dominici Sergio ed altri, di

Bizzotto Franco ed altro, di Fazzini Uberto ed altri e

dell'E.N.P.A.V., nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1995 il Giudice

relatore Renato Granata;

Uditi gli avv.ti Antonio Bagianti e Antonio Funari per Dominici

Sergio ed altri, Mario Bertolissi e Luigi Manzi per Bizzotto Franco

ed altro, Michele Miscione per Fazzini Uberto ed altri, Giuseppe

Abbamonte e Paolo De Camelis per l'E.N.P.A.V. e l'Avvocato dello

Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 16 aprile 1994 il pretore di Perugia - nel

corso di un giudizio promosso da Dominici Sergio ed altri medici

veterinari per l'accertamento della inesistenza di qualsiasi obbligo

contributivo nei confronti dell'E.N.P.A.V. (Ente Nazionale di

Previdenza ed Assistenza dei Veterinari) per gli anni 1991, 1992 e

1993 - ha sollevato questione incidentale di legittimità

costituzionale dell'art. 11, comma 26, legge 24 dicembre 1993 n. 537

per sospetta violazione degli artt. 38, 101, 102, 104 della

Costituzione; questione ritenuta rilevante dovendo farsi applicazione

della disposizione censurata al fine di stabilire se in capo ai

ricorrenti sussista, o meno, l'obbligo contributivo nei confronti

dell'E.N.P.A.V. per gli anni 1991-1993.

Premette il giudice rimettente che in base alla legge 18 agosto

1962, n. 1357 (art. 2, comma 2) l'iscrizione all'E.N.P.A.V. era

obbligatoria per tutti i veterinari (di età inferiore agli anni 65)

iscritti negli albi professionali anche se svolgenti esclusivamente

attività di lavoro dipendente. Successivamente con la legge n.

136/1991 cit. (di riforma dell'E.N.P.A.V.) è stato invece introdotto

il contrario principio per cui l'iscritto all'albo professionale, che

svolga esclusivamente attività di lavoro dipendente od autonomo con

altra forma di previdenza obbligatoria, ha la facoltà di iscriversi,

o meno, all'E.N.P.A.V. (artt. 24, commi 2 e 3, e 32); contestualmente

è stato previsto in generale un contributo minimo soggettivo più

elevato (art. 11), mentre gli iscritti all'albo e non all'E.N.P.A.V.

sono tenuti a versare soltanto un contributo di solidarietà (art.

11, comma 4).

Nella specie - prosegue il giudice rimettente - i ricorrenti hanno

esercitato la facoltà di rinuncia all'iscrizione all'E.N.P.A.V., ma

a distanza di tre anni dall'entrata in vigore della legge di riforma,

con l'art. 11 (punto 26) della legge finanziaria per l'anno 1994

(legge n. 537/1993) è stata introdotta una norma che - nell'intento

di ristabilire il presupposto dell'imposizione contributiva nei

confronti dei veterinari che avevano esercitato l'opzione e con il

ricorso ad una norma interpretativa dell'art. 32, primo comma, della

legge n. 136/91 cit. - ha ripristinato a carico di questi ultimi

l'obbligo di iscrizione all'E.N.P.A.V., disponendo altresì la

nullità di diritto dei relativi provvedimenti di cancellazione, ed

il pagamento dei contributi frattanto maturati.

Le censure di incostituzionalità investono sotto vari profili la

norma impugnata.

Innanzi tutto secondo il giudice rimettente non è possibile dare

all'art. 11, comma 26, un'interpretazione diversa da quella seguita

in sede amministrativa dell'E.N.P.A.V., non potendo ritenersi che

essa disponga solo per il futuro, ovvero che operi limitatamente ai

veterinari che si trovino in condizioni comunque diverse da quella di

chi, svolgendo attività di lavoro dipendente, ha provveduto a

cancellarsi dall'E.N.P.A.V. Quindi emerge il carattere falsamente

interpretativo dell'art. 11, comma 26 (ad onta della

autoqualificazione formale), finalizzato a produrre l'effetto

retroattivo di una disciplina sostanzialmente innovativa. Ciò

comporta un difetto di razionalità, e quindi il contrasto con l'art.

3 della Costituzione, nel senso che il legislatore, utilizzando lo

strumento tecnico dell'interpretazione autentica al di là della sua

funzione propria, ha oltrepassato i limiti della ragionevolezza.

Ritiene ancora il giudice rimettente che tale intervento

legislativo, sovrapponendo la norma censurata alla precedente, che ne

risulta sostituita con eccesso dai limiti della ragionevolezza, ha

operato una sottrazione al giudice del compito istituzionale di

interpretare ed applicare la norma di legge in modo autonomo ed

indipendente da ogni altro potere con conseguente vizio dello

sviamento della funzione legislativa.

Ove poi anche si ritenesse l'art. 11 cit. essere norma

autenticamente interpretativa, sussisterebbe pur sempre la non

manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale

in ordine alla rinnovata obbligatorietà dell'iscrizione

all'E.N.P.A.V. per coloro che, iscritti in epoca antecedente alla

legge n. 136/1991, si trovano pur tuttavia nella condizione

lavorativa prevista dall'art. 24, comma 2, della stessa legge. In

particolare, l'obbligatorietàdell'iscrizione all'E.N.P.A.V. anche

per i medici veterinari già avvalentisi di altre forme di previdenza

obbligatoria determina la violazione del principio di eguaglianza per

disparità di trattamento sia nei confronti dei veterinari "liberoprofessionisti" (tenuti a pagare solo i contributi per l'E.N.P.A.V.

mentre sui veterinari "assicurati" grava una doppia previdenza), sia

nei confronti dei veterinari, che trovandosi nelle medesime

condizioni previste dall'art. 24, comma 2, della legge n. 136/1991,

ma essendosi iscritti per la prima volta agli albi professionali dopo

la data di entrata in vigore della legge da ultimo indicata, sono

sottratti in forza dell'art. 11, comma 26, della legge n. 537/93,

all'obbligatorietà dell'iscrizione all'E.N.P.A.V.

Ad avviso del giudice rimettente la norma censurata viola anche

l'art. 38 della Costituzione, da cui non è dato desumere

l'obbligatorietà di una "doppia previdenza", tanto più che

nell'ordinamento la facoltatività dell'iscrizione è espressione di

una tendenza legislativa indirizzata nel senso della unicità della

posizione assicurativa pubblica nell'ambito del pluralismo

previdenziale. Inoltre la norma in esame incidendo con effetto

retroattivo sulle già esistenti situazioni sostanziali, frustra

l'affidamento di una determinata categoria di cittadini nella

precedente disciplina con conseguente violazione anche sotto questo

profilo dell'indicato parametro.

Il difetto di razionalità della norma censurata riguarda poi

anche - secondo il giudice rimettente - quella parte della

disposizione che sancisce la "nullità di diritto" dei provvedimenti

di cancellazione adottati dall'E.N.P.A.V. nei confronti dei

veterinari.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo

che la questione sia dichiarata manifestamente infondata, rilevando

in particolare che, pur ammesso che la norma possa avere natura

innovativa e non già interpretativa, l'irretroattività non è

comunque un valore costituzionalmente protetto fuori del campo del

diritto penale. Ulteriori argomentazioni sono state poi sviluppate in

una memoria comune anche agli altri giudizi (v. infra).

3. - Si è costituito l'E.N.P.A.V. chiedendo che pregiudizialmente

la questione di costituzionalità sia dichiarata inammissibile per

difetto di rilevanza, non sussistendo l'interesse ad agire dei

veterinari ricorrenti in relazione alla domanda di accertamento

negativo del debito contributivo.

Nel merito la difesa ritiene infondata la questione stessa,

osservando che la necessità di assicurare l'equilibro finanziario

delle gestioni previdenziali delle categorie professionali

costituisce la ragione giustificatrice della disciplina censurata, la

quale poi è realmente (e non già solo formalmente) di

interpretazione autentica. Comunque deve tenersi conto del principio

giurisprudenziale secondo cui la legge di interpretazione autentica

non si distingue dalla legge innovativa con efficacia retroattiva e

non interferisce di per sé con la sfera riservata al potere

giudiziario: il legislatore può conferire efficacia retroattiva alle

sue disposizioni mediante una apposita norma, ovvero,

indifferentemente, mediante l'autodefinizione di interpretazione

autentica.

Deve poi escludersi la violazione del principio di eguaglianza,

atteso che i veterinari già iscritti agli albi all'entrata in vigore

della legge n. 136/91 non solo erano già tenuti all'iscrizione

all'E.N.P.A.V. per effetto delle disposizioni della legge n. 1357/62,

ma fruivano e fruiscono, a fronte della "doppia" contribuzione, di

benefici previdenziali differenti che si concretano in una "doppia"

pensione.

Né vi è disparità di trattamento tra i veterinari dipendenti

già iscritti e quelli che si iscrivono per la prima volta all'albo

dopo l'entrata in vigore della legge n. 136/91, atteso che i primi si

trovavano in una situazione diversa proprio perché già

obbligatoriamente iscritti alla data di entrata in vigore della detta

legge e, anzi, tenuti all'iscrizione sin da quando, con la legge n.

1357/62, è stata riformata la previdenza dei veterinari; d'altra

parte il principio solidaristico consente che il lavoratore sia

tenuto a sostenere oneri previdenziali anche in assenza di un proprio

beneficio previdenziale diretto.

4. - Si sono costituiti i ricorrenti chiedendo - anche con una

successiva memoria - la dichiarazione di illegittimità

costituzionale della disposizione censurata.

In particolare sottolineano il carattere sostanzialmente

innovativo dell'art. 11, comma 26, legge 24 dicembre 1993 n. 537, che

- ripristinando l'obbligo di iscrizione all'E.N.P.A.V. per i

veterinari - difetta di ragionevolezza ed è fonte di disparità di

trattamento.

Inoltre il carattere retroattivo della norma frustra l'affidamento

degli assicurati nel nuovo regime previdenziale introdotto dalla

legge 12 aprile 1991, n. 136, che - correttamente interpretata -

aveva introdotto la facoltatività dell'iscrizione per i veterinari

dipendenti.

5. - Successivamente il pretore di Vasto con ordinanza del 17

marzo 1994 ha sollevato analoga questione di legittimità

costituzionale (con riferimento agli artt. 3, 38 e 53 della

Costituzione) in un giudizio avente ad oggetto l'accertamento

negativo dei contributi dovuti da medici veterinari dipendenti.

In particolare lamenta la disparità di trattamento fra la

categoria dei veterinari dipendenti ed altre categorie di liberi

professionisti anche essi dipendenti per i quali non è previsto

l'obbligo di iscrizione alle rispettive casse di previdenza qualora

non esercitino anche l'attività libero-professionale con carattere

di continuità. Inoltre difetta il necessario presupposto economico

derivante dall'esercizio continuativo dell'attività professionale

corrispondente venendo così meno il necessario collegamento con la

capacità contributiva.

6. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo

che la questione sia dichiarata manifestamente infondata, insistendo

in particolare sul carattere realmente interpretativo della

disposizione censurata.

7. - Si è costituito l'E.N.P.A.V. chiedendo che la questione di

costituzionalità sia dichiarata inammissibile od infondata.

8. - In analogo giudizio il pretore di Bassano del Grappa con

ordinanza dell'11 maggio 1994 ha sollevato questione di legittimità

costituzionale (con riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione)

della stessa disposizione. In particolare - come ulteriore profilo

rispetto a quelli già esaminati - sottolinea che nei sistemi

previdenziali riguardanti altri professionisti intellettuali

l'iscrizione alla Cassa o Ente è prevista come meramente

facoltativa, se non addirittura esclusa, per i soggetti che siano

obbligatoriamente iscritti ad altre forme di previdenza. Rileva poi

che il principio della unicità della posizione assicurativa pubblica

costituisce espressione di una linea di tendenza del nostro

ordinamento giuridico (art. 1, comma 33, legge 24 dicembre 1993, n.

537).

9. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo

che la questione sia dichiarata manifestamente infondata.

10. - Si è costituito l'E.N.P.A.V. chiedendo che la questione di

costituzionalità sia dichiarata inammissibile od infondata.

11. - Si sono costituiti i ricorrenti chiedendo - anche con

successiva memoria - la dichiarazione di illegittimità

costituzionale della disposizione censurata, ribadendo il carattere

meramente apparente di norma di interpretazione autentica dell'art.

11, comma 26. Hanno poi ulteriormente evidenziato che sussiste la

disparità di trattamento tra "vecchi" e "nuovi" veterinari

dipendenti perché il mero discrimine temporale non è sufficiente a

differenziare le due posizioni atteso che si tratta di un obbligo che

è destinato a ripetersi nel futuro. Inoltre la disparità è

ravvisabile anche se si compara la posizione dei veterinari

dipendenti con quella di altri professionisti per i quali - in caso

di svolgimento unicamente di prestazione lavorativa subordinata -

l'iscrizione all'ente previdenziale di categoria è meramente

facoltativa.

12. - In ulteriori analoghi giudizi il pretore di Udine con

ordinanza del 18 maggio 1994, il pretore di Rovigo con ordinanze del

3 giugno 1994, il pretore di Gela con ordinanza del 25 maggio 1994,

il pretore di Asti con ordinanza del 16 giugno 1994, il pretore di

Camerino con ordinanza del 18 luglio 1994, il pretore di Campobasso

con ordinanza del 19 luglio 1994, il pretore di Prato con ordinanza

del 29 luglio 1994, (ancora) il pretore di Perugia con ordinanza del

18 agosto 1994, il pretore di Bologna con ordinanze del 20 agosto

1994, il pretore di Piacenza con ordinanza del 4 agosto 1994, il pretore di Ascoli con ordinanza del 5 settembre 1994, il pretore di Como

con ordinanza del 23 ottobre 1994 hanno sollevato questione di

legittimità costituzionale (con riferimento ai già citati

parametri, oltre che agli artt. 2, 4, 25, comma 2, e 36 della

Costituzione) della stessa disposizione.

In particolare - limitatamente ai profili nuovi ed ulteriori - il

pretore di Asti osserva che il recesso dall'E.N.P.A.V. operato dai

ricorrenti per gli anni 1991-1993 ed il conseguente sgravio

contributivo hanno fatto sì che per gli anni in questione i

ricorrenti medesimi sono stati esclusi da qualsiasi prestazione a

carico dell'ente assicuratore; sicché a fronte dell'obbligo di

pagare, ora, i contributi arretrati che sarebbero stati dovuti se il

recesso non vi fosse stato non sussiste più alcun diritto degli

iscritti di pretendere le prestazioni assicurative ed assistenziali

collegate con una iscrizione per così dire d'ufficio che avviene

retroattivamente. Analogamente il pretore di Camerino considera che

l'E.N.P.A.V. non provvede soltanto all'erogazione di pensioni di

vecchiaia, alle quali avrebbero, comunque, diritto i ricorrenti e

quanti altri si trovino nelle medesime condizioni, ma anche di

indennità una tantum e di provvidenze straordinarie alle quali non

avrebbero più diritto, ove relative al periodo 1991-1993, pur

avendone maturato i requisiti. Il pretore di Como poi ritiene

ulteriormente violati l'art. 25, comma 2, della Costituzione (perché

l'efficacia retroattiva della norma lede i diritti acquisiti degli

assicurati) e l'art. 4 della Costituzione (per lesione del diritto al

lavoro e alla tutela previdenziale). Inoltre viola il principio di

uguaglianza il fatto che tutti i cittadini versino contributi

previdenziali ad un unico ente, per poi ricevere dallo stesso il

trattamento pensionistico; laddove il ricorrente dovrebbe versare

contributi a due enti per poi ricevere un unico trattamento di

quiescenza.

13. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente infondata.

14. - Si è costituito l'E.N.P.A.V. chiedendo che la questione di

costituzionalità sia dichiarata inammissibile od infondata.

15. - Si sono costituiti alcuni ricorrenti chiedendo - anche con

successiva memoria - la dichiarazione di illegittimità

costituzionale della disposizione censurata.

16. - L'Avvocatura dello Stato ha poi presentato una memoria,

comune a tutti i giudizi, concludendo per la manifesta infondatezza

delle questioni di costituzionalità. Preliminarmente l'Avvocatura

prospetta l'opportunità della restituzione degli atti ai giudici a

quibus in ragione della normativa sopravvenuta relativamente alle

modalità di pagamento dei contributi in questione (art. 20 d.-l. 23

dicembre 1994 n. 723) e alla disposta trasformazione dell'E.N.P.A.V.

a partire dal 1° gennaio 1995 (d.lgs. 30 giugno 1994 n. 509), che

peraltro ribadisce l'obbligatorietà della iscrizione e della

contribuzione. Nel merito insiste nel ribadire il carattere

autenticamente interpretativo della disposizione censurata. Osserva

poi in ordine ai singoli parametri che il riferimento all'art. 2

della Costituzione (contenuto nella sola ordinanza del pretore di

Ascoli) è del tutto generico; che non sussiste la denunciata

disparità (art. 3 della Costituzione) (avendo opportunamente il

legislatore previsto che il passaggio, per i veterinari dipendenti,

dall'obbligatorietà dell'iscrizione alla facoltatività avvenga con

gradualità a partire dalla data di entrata in vigore della legge n.

136/91, tenendo anche conto delle esigenze finanziarie dell'ente,

ancora gravato dalle pensioni spettanti a tutti i veterinari

dipendenti già in quiescenza); che il riferimento all'art. 4 della

Costituzione (contenuto nella sola ordinanza del pretore di Como) è

inconferente e generico (non senza considerare che comunque la

contemporanea iscrizione a due casse rafforza, e non già

indebolisce, la tutela previdenziale); che l'irretroattività della

legge non è un valore costituzionalmente protetto fuori dal campo

del diritto penale (art. 25, comma 2, della Costituzione); che il

riferimento all'art. 36 della Costituzione (contenuto nella sola

ordinanza del pretore di Como) è generico ed immotivato; che la

doppia previdenza vale a rafforzare e non certo a comprimere il

precetto costituzionale (art. 38 della Costituzione) che ha inteso

assicurare ai lavoratori mezzi adeguati in caso di vecchiaia, e che

comunque il principio di iscrizione ad uno o più sistemi di

previdenza professionale rientra tra le scelte discrezionali del

legislatore; che i contributi previdenziali non hanno natura

tributaria e quindi il parametro dell'art. 53 della Costituzione non

è invocabile; che l'emanazione della legge interpretativa rientra

nella discrezionalità del legislatore senza che vi sia interferenza

con il potere giudiziario (artt. 101, 102 e 104 della Costituzione).

17. - Anche la difesa dell'E.N.P.A.V. ha poi presentato una

memoria in tutti i giudizi con cui insiste nelle conclusioni già

rassegnate. In particolare sottolinea che non vi è disparità di

trattamento tra veterinari dipendenti e veterinari liberi

professionisti, attesa la diversità delle situazioni poste in

comparazione, e che la disposizione censurata ha carattere

autenticamente interpretativo, anche perché - ove la disposizione

interpretata avesse effettivamente reso facoltativa l'iscrizione dei

veterinari dipendenti - il legislatore avrebbe dovuto anche prevedere

mezzi finanziari sostitutivi delle prevedibili mancate entrate per

effetto dell'esercizio dell'opzione. Infatti le entrate devono essere

assicurate facendo leva sul principio della solidarietà categoriale,

che postula appunto l'obbligatorietà dell'iscrizione tendenzialmente

estesa a tutti i componenti della categoria interessata. Infine

osserva che i veterinari dipendenti, essendo assoggettati ad una

doppia contribuzione, maturano due trattamenti pensionistici ( ex

art. 1, comma 5, legge n. 136/91). Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione incidentale di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 25, comma 2, 36,

38, 53, 101, 102, 104 della Costituzione, dell'art. 11, comma 26,

legge 24 dicembre 1993 n. 537 (Interventi correttivi di finanza

pubblica) nella parte in cui - nei confronti dei veterinari (iscritti

all'albo professionale, ma che svolgevano esclusivamente attività di

lavoro dipendente od autonomo con altra forma di previdenza

obbligatoria), i quali avevano optato per la cancellazione

dall'E.N.P.A.V. - ripristina con effetto retroattivo - mediante una

disposizione (solo) formalmente interpretativa dell'art. 32, comma 1,

della legge n. 136/91, ma in realtà innovativa - l'obbligo di

iscrizione all'E.N.P.A.V. con conseguente nullità di diritto dei

provvedimenti di cancellazione già adottati a seguito

dell'esercitata rinuncia e conseguenziale obbligo di versare i

contributi previdenziali anche per il periodo pregresso. Si sospetta

dai giudici remittenti: a) la violazione del principio di

ragionevolezza (art. 3 della Costituizone), oltre che dell'art. 2

della Costituzione, per il carattere falsamente interpretativo

dell'art. 11, comma 26, cit.; b) lo sviamento della funzione

legislativa con indebita interferenza in quella giurisdizionale

(artt. 101, 102 e 104 della Costituzione); c) la disparità di

trattamento (art. 3 della Costituzione) tra i veterinari dipendenti

(soggetti alla doppia contribuzione) ed i veterinari liberoprofessionisti o iscritti dopo l'entrata in vigore della legge n. 136

del 1991 (soggetti ad una sola contribuzione) ovvero tra i primi ed

altre categorie di liberi-professionisti (quali gli avvocati ed i

procuratori) per i quali non è previsto l'obbligo di iscrizione alle

rispettive casse di previdenza qualora non esercitino anche con

carattere di continuità l'attività libero-professionale ovvero

ancora tra i primi, assicurati presso due enti previdenziali, e tutti

coloro che sono assicurati presso un unico ente previdenziale perché

entrambe le categorie percepiscono un'unica pensione; d) la

violazione del diritto alla tutela previdenziale (art. 38 della

Costituzione) sia perché questa si realizza con l'unicità della

posizione previdenziale e non già con la "doppia previdenza", sia

perché - essendo prevista una contribuzione con efficacia

retroattiva - il veterinario assicurato ha definitivamente perso la

possibilità di alcune prestazioni previdenziali (una tantum e

provvidenze straordinarie); e) (ancora) la violazione del principio

di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) per aver previsto ex

post la nullità di diritto dei provvedimenti di cancellazione

dall'E.N.P.A.V. già emessi sulla base dell'interpretazione opposta

di quella poi formalmente riconosciuta come autentica; f) la

insussistenza della capacità contributiva (art. 53 della

Costituzione) perché l'obbligo contributivo è imposto in assenza di

svolgimento di attività libero-professionale; g) la violazione dei

diritti quesiti (art. 25, comma 2, della Costituzione) in ragione

dell'efficacia retroattiva della disposizione che ha travolto le

opzioni già esercitate; h) la lesione del diritto al lavoro (art. 4)

e alla retribuzione (art. 36 della Costituzione).

2. - I giudizi vanno preliminarmente riuniti in ragione

dell'identità della norma censurata e della evidente connessione tra

le plurime censure mosse dai giudici rimettenti.

3. - Premesso che non sussiste ragione per restituire gli atti ai

giudici a quibus a causa della normativa sopravvenuta, in quanto da

una parte la proroga dei termini per il pagamento dei contributi

arretrati (art. 20 d.-l. 25 febbraio 1995) non incide sull' an del

debito, che invece costituisce oggetto delle censure di

costituzionalità, e che la trasformazione dell'E.N.P.A.V. a partire

dal 1 gennaio 1995 (d.lgs. 30 giugno 1994 n. 509) non incide sulla

(non modificata) obbligatorietà dell'iscrizione all'ente nei casi

previsti dalla legge, va pregiudizialmente respinta l'eccezione di

inammissibilità della questione di costituzionalità per difetto di

rilevanza, sollevata dall'Avvocatura di Stato. Ed infatti in tutti i

giudizi i ricorrenti (veterinari che operano esclusivamente in regime

di rapporto di lavoro subordinato senza svolgere libera attività

professionale in forma autonoma) domandano l'accertamento negativo

della debenza dei contributi previdenziali (in vari casi) richiesti

in via stragiudiziale dall'E.N.P.A.V. sull'asserito presupposto della

perdurante obbligatorietà della loro iscrizione. In ordine a tale

domanda tutti i giudici rimettenti, con motivazione non implausibile,

ritengono sussistere l'interesse ad agire (art. 100 c.p.c.) sicché,

dovendo essi fare applicazione della disposizione censurata per la

decisione di merito (di mero accertamento), risulta rilevante il

dubbio di costituzionalità della stessa.

4. - Nel merito tutte le censure sono infondate.

Va premesso che il legislatore, nell'istituire con legge 15

febbraio 1958 n. 91 l'ente nazionale di previdenza ed assistenza dei

veterinari (E.N.P.A.V.), aveva originariamente previsto che

partecipassero all'ente medesimo tutti i veterinari iscritti agli

albi professionali provinciali (art. 1); il finanziamento dell'ente

era costituito da un contributo fisso mensile, periodicamente

rivalutabile.

Successivamente in sede di riordino dell'E.N.P.A.V. (con legge 18

agosto 1962, n. 1357) il legislatore confermava il generalizzato

obbligo di iscrizione dei veterinari all'ente per il solo fatto di

essere iscritti negli albi professionali introducendo unicamente una

soglia di età (sessantacinque anni) al di là della quale

l'iscrizione non era più obbligatoria (art. 2). A carico degli

stessi veniva posto un contributo diretto obbligatorio in misura

fissa rivalutabile ed un contributo integrativo pari all'un per cento

sul reddito imponibile accertato per l'anno precedente per l'imposta

di ricchezza mobile categoria C1; un'ulteriore contribuzione derivava

dall'applicazione di marche su certificazioni ed attestati.

La generalità dell'obbligo di iscrizione comportava che i

veterinari, i quali svolgessero la loro attività nell'ambito di un

rapporto di lavoro subordinato e pertanto fossero iscritti al

relativo ente previdenziale, avevano una doppia posizione

contributiva, di per sé pienamente compatibile con la garanzia di

tutela previdenziale prescritta dall'art. 38 della Costituzione in

favore di ogni lavoratore essendovi semmai un rafforzamento della

tutela stessa anche se a fronte di un doppio obbligo contributivo.

Dopo oltre trent'anni di collaudata operatività di questo sistema

previdenziale di categoria fondato sulla generalità dell'obbligo di

iscrizione all'E.N.P.A.V. il legislatore, nel por mano alla riforma

dell'ente (con la legge 12 aprile 1991 n. 136), ha compiuto una

scelta diversa, che si inquadra in una più generale tendenza diretta

a contenere il fenomeno della "doppia previdenza", ed ha previsto

(all'art. 24) un doppio regime di iscrizione: quella obbligatoria

(per tutti i veterinari iscritti agli albi professionali che

esercitano la libera professione o svolgono attività professionale

come lavoratori autonomi convenzionati con associazioni, enti o

soggetti pubblici e privati) e quella facoltativa (per i veterinari

parimenti iscritti negli albi professionali, ma che esercitano

esclusivamente attività di lavoro dipendente o attività di lavoro

autonomo per le quali siano iscritti ad altre forme di previdenza

obbligatoria, oltre che per i veterinari che al compimento del

sessantacinquesimo anno di età non possano far valere trenta anni di

contribuzione). I primi sono tenuti (ex artt. 11, commi 1, 2 e 3, e

12) al pagamento dei contributi previdenziali (distinti in contributo

soggettivo, in misura proporzionale al reddito professionale prodotto

nell'anno precedente a partire da un importo minimo in ogni caso

dovuto, e contributo integrativo, parametrato sull'attività

professionale e di certificazione); i secondi, ancorché fuori dal

sistema previdenziale di categoria, partecipano non di meno al suo

finanziamento con un contributo di solidarietà anch'esso

proporzionale al reddito professionale prodotto nell'anno precedente

a partire da un importo minimo in ogni caso dovuto (art. 11, comma

4).

5. - Può subito rilevarsi che nel transitare da un unico regime

di iscrizione obbligatoria generalizzata ad uno bimodale che

all'iscrizione obbligatoria affianca ipotesi di iscrizione

facoltativa il legislatore - in tesi - avrebbe potuto determinarsi

sia nel senso di operare una netta e radicale frattura con il passato

applicando immediatamente a tutti (i veterinari) il nuovo regime, sia

nel senso di prevedere una qualche gradualità, variamente disegnata,

per assicurare un progressivo passaggio modulato nel tempo.

Accantonando, per ora, il problema interpretativo di individuare i

termini in cui tale ulteriore scelta poteva trovarsi espressa già

nella legge di riforma n. 136 del 1991, deve subito considerarsi che

l'adozione della seconda delle due possibili opzioni prima ipotizzate

risulta sancita in modo inequivocabile nella norma censurata (art.

11, comma 26, legge 24 dicembre 1993 n. 537) che - interpretando

autenticamente l'art. 32 della cit. legge n. 136/91 - ha precisato

che l'iscrizione all'E.N.P.A.V. non è più obbligatoria soltanto per

i veterinari che si iscrivono per la prima volta agli albi

professionali successivamente alla data di entrata in vigore della

predetta legge, ed ha coerentemente previsto, da un lato, la nullità

di diritto dei provvedimenti di cancellazione adottati dall'ente nei

confronti dei veterinari già obbligatoriamente iscritti all'ente

medesimo in forza della precedente normativa e, dall'altro, l'obbligo

di corrispondere i contributi nel frattempo maturati.

Il legislatore del 1993 ha quindi chiarito di volere una

accentuata gradualità del passaggio dalla vecchia alla nuova

disciplina nel senso che, riservandosi la facoltatività

dell'iscrizione soltanto ai "nuovi" veterinari dipendenti, si viene

di conseguenza a prevedere un ampio arco di tempo nel corso del quale

è destinata progressivamente ad aumentare la percentuale dei

veterinari dipendenti che possono fare l'opzione e

corrispondentemente a ridursi la percentuale di quelli che sono

mantenuti nel vecchio regime della generalizzata iscrizione

obbligatoria.

6. - In questo contesto normativo possono esaminarsi distintamente

le singole censure mosse all'art. 11, comma 26, cit., delle quali la

più radicale è quella che - con riferimento all'art. 3 della

Costituzione (ma anche all'art. 2 della Costituzione) - si fonda sul

suo asserito carattere solo apparentemente di interpretazione

autentica, ma in realtà "innovativo". Circostanza questa che di per

sé non indirizza univocamente lo scrutinio di costituzionalità.

Quando il legislatore utilizza leggi che qualifica come interpretative per introdurre una normativa "innovativa" a carattere

retroattivo, la legittimità di queste va valutata secondo i canoni

consueti con riferimento sia alla nuova disciplina in sé, sia, più

limitatamente, al suo ambito di applicabilità in quanto esteso

retroattivamente a fatti, condotte o rapporti pregressi.

Parallelamente l'eventuale riscontro del carattere sostanziale della

(dichiarata funzione di) interpretazione autentica non assolve di per

sé la disposizione da ogni censura atteso che è pur sempre

retroattivamente che la norma dichiarata nella disposizione di

interpretazione autentica si salda alla norma enucleabile dalla

disposizione censurata; e di tale operazione normativa, diversa e

distinta dalla interpretazione compiuta dal giudice, questa Corte,

quando investita, può verificare la costituzionalità anche sotto il

profilo della ragionevolezza (ex art. 3 della Costituzione).

Al fine di riconoscere o negare il carattere interpretativo o

innovativo della disposizione deve verificarsi, con giudizio riflesso

retrospettivamente e tenendo conto del contesto normativo di

riferimento, se la disposizione interpretata poteva, tra i vari

significati plausibili secondo gli ordinari canoni ermeneutici,

esprimere anche il dato precettivo successivamente meglio esplicitato

dalla disposizione di interpretazione.

Nella fattispecie la piena plausibilità dell'interpretazione

successivamente tradotta in chiaro risulta dalla lettura congiunta

degli artt. 24 e 32 della legge di riforma del 1991. L'art. 32, prevedendo che soltanto a decorrere dalla data di entrata in vigore della

legge medesima è abrogato il secondo comma dell'art. 2 della legge

n. 1357/62, ben poteva lasciare intendere che solo a partire da tale

data veniva meno la generale obbligatorietà dell'iscrizione

all'E.N.P.A.V., così contestualmente confermandosi la connotazione

di obbligatorietà per quelle iscrizioni effettuate in precedenza,

anche sul rilievo che altrimenti la disposizione sarebbe potuta

apparire priva di utile significato normativo, atteso che, per

effetto della mera successione delle leggi, si sarebbe comunque

dovuto ritenere l'art. 2 abrogato per incompatibilità dall'art. 24

cit. D'altra parte quest'ultima disposizione nel disciplinare

l'"iscrizione" non poteva che riferirsi ai veterinari che iscritti

non fossero, sicché anche il "passaggio dalla forma obbligatoria a

quella facoltativa" e la "facoltà di rinuncia", parimenti

contemplati dal secondo comma, ben avrebbero potuto essere riferiti

anch'essi unicamente alle nuove iscrizioni, condizionate (a

differenza delle precedenti iscrizioni "obbligatorie") nella loro

successiva vigenza ad un presupposto variabile nel tempo, quale

appunto l'esercizio della libera professione o dell'attività

professionale come lavoratori autonomi convenzionati con

associazioni, enti o soggetti pubblici o privati.

La riscontrata plausibilità dell'interpretazione recepita nella

disposizione censurata è sufficiente per riconoscerne il carattere

di interpretazione autentica; non senza considerare che tale

plausibilità ha di fatto un concreto riscontro (non tanto nella

giurisprudenza che non si è potuta formare per la brevità di tempo

tra la riforma e la norma interpretativa, quanto) nella attività

amministrativa dell'E.N.P.A.V. che - come emerge dalle ordinanze di

rimessione e dalle difese delle parti - ha posto all'Autorità

vigilante proprio tale problema interpretativo. Il riconosciuto

carattere di interpretazione autentica conduce di per sé a ritenere

infondata la censura di irragionevolezza, che nella prospettazione

dei giudici rimettenti si regge esclusivamente sull'asserita (ma

insussistente) contraddittorietà tra la sua dichiarata finalità

interpretativa e la reale natura "innovativa".

7. Dalle conclusioni appena raggiunte in ordine alla natura della

disposizione censurata consegue poi l'infondatezza anche di altre

censure connesse.

Non fondata, infatti, si appalesa la censura di sviamento della

funzione legislativa per interferenza in quella giurisdizionale con

riferimento agli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione avendo

questa Corte già ritenuto che diversi e non comparabili sono il piano dell'intervento legislativo mediante norme di interpretazione

autentica ed il piano della giurisdizione (sentenza n. 402/1993).

Neppure è leso il principio di ragionevolezza per la prevista

nullità di diritto delle cancellazioni già disposte dall'E.N.P.A.V.

trattandosi di provvedimenti che si fondavano su un erroneo

presupposto conseguente ad una lettura dell'art. 24 cit. contrastata

dalla norma di interpretazione autentica. La natura della quale - in

una al rilievo che il principio di irretroattività della legge non

è costituzionalizzato fuori dalla materia penale - consente anche di

escludere ogni violazione di diritti quesiti.

Né la tutela previdenziale dei veterinari dipendenti

obbligatoriamente assicurati può dirsi in ipotesi lesa ove questi

stessi non possano più beneficiare pienamente - in ragione del

provvedimento di cancellazione prima disposto e poi revocato - delle

prestazioni erogabili medio tempore dall'E.N.P.A.V. Si tratta di

eventuali, ancorché possibili, inconvenienti di fatto conseguenti

all'affidamento in una determinata interpretazione tra le plurime

plausibili: affidamento che, peraltro, non può ritenersi

illegittimamente eluso dalla norma censurata proprio in ragione della

natura interpretativa di questa.

8. - Neppure sussiste la disparità di trattamento denunciata dai

giudici rimettenti sotto più profili.

8.1. - Non sussiste all'interno della stessa categoria

professionale (dei veterinari) tra coloro che in quanto lavoratori

subordinati o autonomi beneficiano già di altra assicurazione

obbligatoria e quelli che esercitano la libera professione ovvero

l'attività professionale come lavoratori autonomi convenzionati con

associazioni, enti o soggetti pubblici o privati. La struttura di

tipo solidaristico dei sistemi previdenziali (in particolare)

professionali - già evidenziata da questa Corte (sentenza n.

133/1984) - giustifica l'onere della contribuzione a carico di tutti

gli appartenenti all'ordine anche in ragione del solo elemento

oggettivo del potenziale esercizio dell'attività professionale

connesso all'iscrizione nel relativo albo (ordinanza n. 813 e 707 del

1988). D'altra parte tale principio solidaristico, che giustifica

l'iscrizione (e la contribuzione) anche dei veterinari percettori

soltanto di reddito dipendente (od anche autonomo in presenza di

altro obbligo assicurativo), opera anche per i veterinari non

iscritti all'E.N.P.A.V. (ma iscritti all'albo) alla stregua della

nuova disciplina dettata dalla più volte richiamata legge n. 136/91;

anch'essi sono tenuti, per il solo fatto dell'iscrizione all'albo, ad

un contributo di solidarietà (art. 11, comma 4), la cui minore

entità rispetto al contributo minimo dovuto (ex art. 11, comma 2)

dai veterinari obbligatoriamente iscritti in ragione della precedente

disciplina pur se non percettori di reddito professionale autonomo è

giustificata dalla circostanza che questi, a differenza dai primi,

fruiscono - in quanto iscritti all'E.N.P.A.V. - delle prestazioni

previdenziali.

8.2. - Né sussiste disparità all'interno della categoria dei

veterinari secondo l'epoca dell'iscrizione all'E.N.P.A.V. La già

evidenziata scelta di gradualità operata dal legislatore nella sua

discrezionalità per regolamentare il passaggio dal precedente al

nuovo regime rende ragione di tale differenziazione. La non

irragionevolezza di tale scelta risulta poi confermata dalla

necessità di mantenere l'equilibrio finanziario dell'ente che in via

principale è preposto ad erogare le prestazioni previdenziali agli

assicurati e parimenti ad approntare a tale scopo l'idonea provvista

di mezzi mediante la percezione di contributi, mentre solo in via

eccezionale può essere lo Stato chiamato ad interventi integrativi.

È quindi giustificato che il legislatore, secondo la scelta

risultante dalla disposizione interpretata integrata dalla

disposizione di interpretazione autentica, si sia preoccupato che non

venisse improvvisamente meno la solidarietà all'interno della

categoria degli iscritti come si sarebbe potuto verificare se si

fosse accordato a tutti i veterinari dipendenti (o convenzionati) la

facoltà di rinunciare all'iscrizione. La solidarietà esterna della

collettività solo eccezionalmente e sussidiariamente può integrare

quella categoriale in ragione del tendenziale autofinanziamento dei

sistemi previdenziali settoriali; principio questo ribadito anche

recentemente da questa Corte (sentenza n. 78/1995) con l'affermazione

che "il precetto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati

alle esigenze di vita dei lavoratori si riferisce principalmente

all'organizzazione e alla gestione della previdenza obbligatoria,

alla quale deve essere garantito un flusso di contributi degli

assicurati proporzionato ai bisogni da soddisfare, mentre

l'intervento solidaristico della collettività generale va limitato a

casi giustificati da particolari condizioni, equamente selezionate, e

comunque contenuto nei limiti delle disponibilità del bilancio dello

Stato".

D'altra parte mette conto osservare che la contribuzione alla

quale continuano ad essere obbligati i veterinari dipendenti (o

convenzionati) iscritti prima della riforma non è certo senza causa

atteso che - come già rilevato - gli stessi beneficiano delle

prestazioni previdenziali erogate dall'ente. In particolare l'art. 1,

comma 5, legge n. 136/91 espressamente prevede la cumulabilità del

trattamento di pensione erogato dall'E.N.P.A.V. con la pensione di

guerra o dell'I.N.P.S. o di qualsiasi altra pensione o assegno o

trattamento di natura mutualistica o previdenziale e con le pensioni

statali.

8.3. - Neppure, infine, può ravvisarsi disparità di trattamento

nei confronti di altre categorie professionali per le quali non è

previsto l'obbligo dell'iscrizione all'ente di categoria anche in

presenza di iscrizione ad altro ente previdenziale. La disciplina

differenziata non è utilmente comparabile per la più volte

affermata autonomia dei diversi sistemi previdenziali di categoria

(sentenza n. 132 e 133 del 1984, n. 259 del 1992, n. 73 del 1992 e,

da ultima, n. 78/1995). Non senza considerare che la gradualità del

passaggio dal regime di iscrizione obbligatoria generalizzata a

quello che vede coesistere l'iscrizione obbligatoria e quella

facoltativa rende comunque ragione della differenza di disciplina,

destinata progressivamente ad attenuarsi (in termini quantitativi di

concreta applicazione) fino a scomparire (per cancellazione dall'albo

professionale dei veterinari dipendenti o convenzionati già iscritti

prima della riforma).

Né sul versante delle prestazioni sussiste disparità per

trattamento uguale di situazioni diverse sotto il profilo che anche

nel caso della doppia iscrizione, come in quello dell'iscrizione

singola, vi sarebbe un'unica pensione, attesa la già richiamata

cumulabilità delle prestazioni prevista dall'art. 1, comma 5, cit. e

quindi la sostanziale erroneità del presupposto interpretativo sul

quale si regge tale specifica censura.

9. - Infondate poi sono altre censure in vario modo contigue a

quelle esaminate.

Non sussiste violazione del diritto alla tutela previdenziale

perché - come già evidenziato - la "doppia previdenza" non è in

sé contraria all'art. 38 della Costituzione (cfr. sentenza 133/84

cit.) comportando un'accentuazione del grado di copertura

dell'assicurato, mentre la linea di tendenza, sancita dalla stessa

legge n. 537 del 1993 all'art. 1, commi 32 e 33, diretta a superare

questa situazione, peraltro presente in vari ordinamenti

previdenziali settoriali, esprime una scelta discrezionale del

legislatore di carattere programmatico proiettata verso il futuro,

destinata a realizzarsi, nei tempi e nei modi dal legislatore stesso

ritenuti possibili ed opportuni, anche - in tesi - nello specifico

settore qui considerato, ma non anche una esigenza di adeguamento al

parametro costituzionale.

Non è infine ipotizzabile una violazione del principio della

capacità contributiva (art. 53 della Costituzione) non avendo le

contribuzioni previdenziali natura tributaria (sentenza n. 173/1986);

né sussiste violazione del diritto al lavoro (art. 4), o di quello

alla retribuzione proporzionata e sufficiente (art. 36 della

Costituzione), venendo in rilievo nella disposizione censurata

unicamente il profilo della tutela previdenziale.